Rad. No. 110010230000201800227-00 PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR Magistrada ponente APL985-2020 Radicación nº. 110010230000201800227-00 Aprobado Acta nº. 17 Nº. 37 Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil veinte (2020). La Corte Suprema de Justicia resuelve el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá, para conocer de la « DEMANDA LABORAL DE PRIMERA INSTANCIA » presentada por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl contra la Nación -Ministerio de Salud y de la Protección Social (Fosyga).
I.
ANTECEDENTES 1. La Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl, a través de apoderado, formuló demanda ordinaria laboral contra la Nación - Ministerio de Salud y de la Protección Social (Fosyga), solicitando condenar a esta última al pago por servicios prestados a víctimas de accidentes de tránsito. Manifestó que de acuerdo a las previsiones del artículo 168 de la Ley 100 de 1993[footnoteRef:1], está obligado a atender a las personas afectadas en accidentes de tránsito, eventos catastróficos y actos terroristas, lo que evidentemente hizo y, en tal virtud, radicó las facturas correspondientes ante la entidad demandada, las cuales fueron glosadas en su momento. [1: La atención inicial de urgencias debe ser prestada en forma obligatoria por todas las entidades públicas y privadas que presten servicios de salud, a todas las personas, independientemente de la capacidad de pago.
Su prestación no requiere contrato ni orden previa. El costo de estos servicios será pagado por el Fondo de Solidaridad y Garantía en los casos previstos en el artículo anterior, o por la Entidad Promotora de Salud al cual esté afiliado, en cualquier otro evento.
PARÁGRAFO. Los procedimientos de cobro y pago, así como las tarifas de estos servicios serán definidos por el gobierno nacional, de acuerdo con las recomendaciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. ] 2. Al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín, correspondió por reparto, el cual admitió la demanda mediante auto de 16 de septiembre de 2016 y ordenó darle el trámite legal.
El Ministerio y las compañías vinculadas como litisconsortes necesarios, contestaron el libelo. Al efecto, el «Consorcio SAYP 2011, integrado por FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. “FIDUPREVISORA Y FIDUCOLDEX S.A. (…), en su calidad de administrador fiduciario de los recursos del FONDO DE SOLIDARIDAD y GARANTÍA –FOSYGA-, cuenta adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social», formuló la excepción previa de «FALTA DE JURISDICCIÓN y COMPETENCIA», advirtiendo que, de conformidad con «la ley 1107 de 2006 (…), la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias originadas en litigios donde sean parte las “entidades públicas”», con independencia de que ejerzan o no funciones administrativas.
En la audiencia inicial (de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento, fijación del litigio y decreto de pruebas), el funcionario se declaró incompetente para tramitar el asunto, y lo remitió a la oficina de reparto de los Jueces Civiles del Circuito de Bogotá, por ser la sede de la demandada. (fl. 328, CD 18: 9). 3. Repartido al Juzgado Quince Civil del Circuito de esta capital, su titular también se declaró incompetente de conformidad con los artículos 19 y 20 del Código General del Proceso, y advirtió que se trata de un asunto de carácter laboral, cuyo conocimiento, acorde con la línea jurisprudencial trazada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, se ha asignado a los funcionarios de esa especialidad (fls. 464 a 466). 4.
Allegado el asunto a esta Corporación para resolver el conflicto planteado, mediante auto del 19 de julio de 2018 dispuso remitir el expediente al reparto de los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, luego de considerar que « los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por la atención médica prestada a las víctimas de accidentes de tránsito (con cargo al Fosyga), deben zanjarse en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por expresa competencia de la Ley 1437 de 2011 ».
Sobre el particular se precisó: El Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema de Seguridad Social en Salud –Fosyga-, de conformidad con el artículo 218 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 1 del Decreto 1283 de 1996, es cuenta adscrita al Ministerio de Salud y de la Protección Social manejada por encargo fiduciario, sin personería jurídica, ni planta de personal propia, cuyos recursos se destinan a la inversión social en salud.
(…). Teniendo en cuenta lo anterior, la decisión de «glosar, devolver o rechazar» las solicitudes de recobro por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud –NO POS-, en la medida que el Fosyga la asume en nombre y representación del Estado, constituye acto administrativo, particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativa prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. 5.
Se asignó al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, que en decisión de 19 de junio de 2019, declaró la falta de jurisdicción y competencia y provocó conflicto con fundamento en jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 6. La referida autoridad, resolvió el conflicto de jurisdicciones, el cual entendió suscitado entre esta Corporación y el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, asignando « el conocimiento (…) a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, representada en el primero de los despachos mencionados » de conformidad con el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012.
II. CONSIDERACIONES 1. De conformidad con el art. 17, num. 3, de la Ley 270 de 1996, en concordancia con el inc. 1 del art. 18 ibídem, es atribución de la Sala Plena de esta Corporación resolver el conflicto surgido, dada la competencia residual que le ha sido asignada respecto de asuntos que por disposición legal no se han adjudicado a alguna de sus Salas especializadas o a otra autoridad judicial. 2.
La controversia se orienta a establecer a cuál despacho judicial corresponde conocer de la demanda instaurada para obtener el pago de lo adeudado por concepto de la prestación de los servicios médicos a víctimas de accidentes de tránsito, representado en facturas, junto con los intereses de mora, por parte del Ministerio de Salud y de la Protección Social (Fosyga). 3.
El Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín considera que es atribución de la especialidad civil teniendo en cuenta lo dispuesto por la Sala Plena de esta Corporación en asunto similar; por su parte el Juez Quince Civil del Circuito de Bogotá estima que corresponde a la especialidad laboral, de acuerdo a la línea jurisprudencial trazada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Previo a decidir lo que corresponda, es del caso precisar que a pesar de que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura determinó que a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral le corresponde conocer el asunto, y como quiera que esta última en cabeza del Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín suscitó conflicto de competencia con el Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá, la Sala Plena, con fundamento en la postura mayoritaria por ella asumida en asuntos análogos al presente, resolverá la controversia atribuyendo el conocimiento a la especialidad civil (APL2642-2017, rad. 2016-00178).
Los fundamentos son los siguientes: Es cierto que uno de los principales logros de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar en un solo estatuto el sistema de seguridad social integral, al tiempo que la Ley 712 de 2001 le asignó a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, el conocimiento de las controversias surgidas en razón del funcionamiento de tal sistema, como así lo prevé el artículo 2º, numeral 4º, cuyo texto señala que es atribución de aquella: (…) Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.
(…). Ocurre sin embargo que dicho sistema puede dar lugar a varios tipos de relaciones jurídicas, autónomas e independientes, aunque conectadas entre sí. La primera, estrictamente de seguridad social, entre los afiliados o beneficiarios del sistema y las entidades administradoras o prestadoras (EPS, IPS, ARL), en lo que tiene que ver con la asistencia y atención en salud que aquellos requieran.
La segunda, de raigambre netamente civil o comercial, producto de la forma contractual o extracontractual como dichas entidades se obligan a prestar el servicio a los afiliados o beneficiarios del sistema, en virtud de lo cual se utilizan instrumentos garantes de la satisfacción de esas obligaciones, tales como facturas o cualquier otro título valor de contenido crediticio, el cual valdrá como pago de aquellas en orden a lo dispuesto en el artículo 882 del Código de Comercio.
Así las cosas, es evidente que como la obligación cuyo cumplimiento aquí se demanda corresponde a este último tipo de relación, (…), la cual se garantizó con un título valor (factura), de contenido eminentemente comercial, la competencia para conocer de la demanda ejecutiva, teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.
Se concluye en consecuencia, que la competencia para conocer del presente asunto corresponde al Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, RESUELVE Primero: Dirimir el conflicto en el sentido de atribuir la competencia al Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
Segundo: Remitir el expediente a ese despacho judicial, para lo de su competencia. Tercero: Comunicar la anterior determinación al otro despacho judicial involucrado y a los interesados. Cúmplase.- JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA GERSON CHAVERRA CASTRO CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR JAIME HUMBERTO MORENO ACERO FABIO OSPITIA GARZÓN EYDER PATIÑO CABRERA HUGO QUINTERO BERNATE AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO LUIS ALONSO RICO PUERTA PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE FRANCISCO JOSÉ TERNERA BARRIOS LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA DAMARIS ORJUELA HERRERA Secretaria General SALVAMENTO DE VOTO APL985-2020 Radicación n° 11001-02-30-000-2018-00227-00 Con el debido respeto a los restantes Magistrados de la Corporación, los suscritos integrantes de la Sala de Casación Civil exponemos de forma conjunta las razones que fundamentan el disenso expresado frente a la postura mayoritaria que determinó el sentido de la resolución del presente conflicto de competencia que enfrentó autoridades de las especialidades jurisdiccionales civil y laboral y seguridad social. 1.
Inviabilidad de la variación de precedente. La Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl, a través de apoderado, formuló demanda ordinaria laboral contra la Nación - Ministerio de Salud y de la Protección Social (Fosyga), solicitando condenar a esta última al pago por servicios prestados a víctimas de accidentes de tránsito. Siendo ello así, no se advierte, ni se ha expuesto en la providencia mayoritariamente adoptada, motivación suficiente para disponer la variación del consolidado precedente de la Sala Plena en punto de la aptitud legal para conocer de la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del «sistema de seguridad social integral»; línea de pensamiento clara, consolidada y de sólido cimiento jurídico, conforme a la cual: Por la brevedad que se debe a las providencias judiciales, y para cum plir el cometido de pronta y cumplida justicia que se persigue a través del ejercicio de las acciones judiciales, para resolver el conflicto que atrás se ha reseñado es suficiente recordar que la 'ejecución* de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del 'sistema de seguridad social integral' que no correspondan a otra autoridad, compete a la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conforme a lo prescrito por el numeral 5o del artículo 2o del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la forma como fue modificado por el artículo 2o de la Ley 712 de 2001.
Igualmente, que la cláusula especial de competencia territorial respecto de los procesos que se siguen contra las entidades que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social Integral, establecida en el artículo 11 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la forma como fue modificado por el artículo 8o de la Ley 712 de 2001, prevé que ésta radica en los jueces laborales del circuito del lugar del domicilio de la entidad demandada o del lugar donde se haya surtido la reclamación del respectivo derecho, a elección del demandante u, en caso de que tal funcionario no lo hubiere, en los jueces civiles del circuito.
No. 110010230000201800227-00 Ahora bien, claro es que las demandas ejecutivas laborales instituidas por el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social no están sujetas a la reclamación previa 2 de que tratan normas como el artículo 6o del mismo estatuto procedimental laboral para ante la respectiva entidad deudora o empleador, por ser indiscutible que no persiguen la declaración de un derecho o su reconocimiento, o la imposición de condenas, sino que se soportan en títulos ejecutivos que reúnen las exigencias de claridad, expresividad y exigibilidad de que trata el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a esta clase de procesos del trabajo por la remisión del artículo 145 del Código Procesal del Trabajo y de la Segundad Social, es decir, que en sí mismos contienen o representan el derecho cuya efectividad judicialmente se reclama, por tanto, la competencia territorial para conocer de este tipo de acciones se contrae a la determinada por el fuero personal, referido al lugar del domicilio del demandado o ejecutado.
En este caso ocurre que la Empresa Social del Estado ( ) pretende que se libre mandamiento de pago contra la mutual demandada por la suma de ( ), más los intereses moratorios y las costas del proceso, con fundamento en las facturas cambiarías, cuentas de cobro y demás soportes que acompañó a su demanda, expedidos por razón de los servicios de salud que a los afiliados de aquélla prestó bajo el régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social Integral.
Luego, no cabe duda que la demanda pretende la ejecución de obligaciones emanadas del sistema de seguridad social integral, y que éstas no corresponden a autoridad judicial distinta a la laboral ordinaria, por ende, son asunto propio de la jurisdicción ordinaria laboral (CSJ ASL 22 ago. 2012, rad. 56923; reiterado APL 3 oct. 2013, rad. 00015;
APL5361-2014, 28 ago. 2014; APL2866, 12 may. 2016, rad. 00034 y; APL3948-2016, 23 jun. 2016, rad. 00115-00, entre otros. Destacado fuera de texto). Una alteración del criterio que se venía sosteniendo debe soportarse en una significativa modificación de las situaciones jurídicas o lácticas relacionadas, o cuanto menos, en un replanteamiento justificado del análisis jurídico que comprenda la plenitud de aspectos sustanciales y procesales conexos; todo lo cual no se llevó a cabo, tal cual se ampliará. 2.
Distintas clases de relaciones jurídicas al interior del Sistema de Seguridad Social en Salud. 2.1. Como aspecto preliminar y sucinto, conviene recordar que el artículo 48 de la Constitución Política de 1991, acorde con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 9o), consagró la seguridad social como un servicio público de carácter obligatorio, debiéndose prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
En 1993 fue expedida la Ley 100, creadora del Sistema de Seguridad Social Integral -SSSI-, el cual, según su preámbulo, comporta «el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad».
Como el principal responsable de garantizar la seguridad social y el derecho a que se preste en las condiciones constitucional y legalmente previstas, es el Estado, a éste le incumbe su organización, dirección y regulación, lo cual, con miras a extender progresivamente la cobertura, fue facultado para involucrar la participación de los particulares, según lo previeron los incisos 3o y 4o de la señalada norma constitucional, obviamente bajo los lineamientos de aquél. 2.2.
En cuanto respecta, al Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS-, la normativa en comento «desarrolla los fundamentos que lo rigen, determina su dirección, organización y funcionamiento, sus normas administrativas, financieras y de control y las obligaciones que se derivan de su aplicación» con el objetivo de «regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso de toda la población al servicio en todos los niveles de atención» (art. 152).
Para dicho propósito, entre otros aspectos, el estatuto expresa los fundamentos del servicio público, delinea el ámbito de intervención del Estado y enlista los integrantes del sistema (arts. 153 a 155): 1. Organismos de dirección, vigilancia y control: a) Los Ministerios de Salud y de Trabajo; b) El consejo nacional de seguridad social en salud, y c) La superintendencia nacional en salud; 2.
Los organismos de administración y financiación: a) Las entidades promotoras de salud; b) Las direcciones seccionales, distritales y locales de salud, y c) El fondo de solidaridad y garantía. 3. Las instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas, mixtas o privadas. 4. Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente ley, estén adscritas a los Ministerios de Salud y Trabajo. 5.
Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados. 6. Los beneficiarios del sistema general de seguridad social en salud en todas sus modalidades. 7. Los comités de participación comunitaria "Copacos" creados por la Ley 10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud.
(Destacado fuera de texto). Dentro de las múltiples características básicas del SGSSS, se encuentra que «las entidades promotoras de salud tendrán a cargo la afiliación de ¡os usuarios y la administración de la prestación de los servicios de las instituciones prestadoras» y que estás últimas, «son entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del sistema general de seguridad social en salud, dentro de la entidades promotoras de salud o fuera de ellas».
De igual manera «Las entidades promotoras de salud podrán prestar servicios directos a sus afiliados por medio de sus propias instituciones prestadoras de salud, o contratar con instituciones prestadoras y profesionales independientes o con grupos de práctica profesional, debidamente constituidos» (art. 156, literales e), i) k)). Luego de ocuparse en detalle de materias como las afiliaciones, régimen de beneficios y dirección, el compendio se encarga de la administración del sistema, dedicando capítulos diferenciados a la definición, funciones, campo de acción y demás temas, respecto de las entidades promotoras de salud -EPS- e instituciones prestadoras de servicios de salud -IPS- (arts. 177 a 184 y 185 a 193, respectivamente).
En dicho orden, la preceptiva 179 dispone puntualmente que «Para garantizar el plan de salud obligatorio a sus afiliados, las entidades promotoras de salud prestarán directamente o contratarán los servicios de salud con las instituciones prestadoras y los profesionales ( ). Para racionalizar la demanda por servicios, las entidades promotoras de salud podrán adoptar modalidades de contratación y pago tales como capitación, protocolos o presupuestos globales fijos, de tal manera que incentiven las actividades de promoción y prevención y el control de costos.
(...)*>. 2.3. Como puede verse, el SSSI y en particular el SGSSS, en tanto «conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos», supone por definición, necesariamente, la existencia y ordenación armónica de múltiples y diferenciadas relaciones jurídicas entre todos sus distintos integrantes y recursos, para alcanzar los propósitos que le son propios.
En efecto, vista la revisión normativa efectuada -que bien podría incluir muchas más reglas-, el sistema está cimentado en la multiplicidad de relaciones jurídicas, dentro de las cuales lucen protagónicas las que vinculan entre sí a las EPS y a las IPS, en tanto que estas integrantes de la estructura son las que de forma más directa realizan sus fines, en tanto proveen los servicios que los afiliados y beneficiarios requieren para afrontar las contingencias que se buscan asegurar de forma general. 2.4.
La postura mayoritaria reconoce «que dicho sistema puede dar lugar a varios tipos de relaciones jurídicas, autónomas e independientes, aunque conectadas entre si dentro de las cuales incluye: (i) la existente «entre los afiliados o beneficiarios del sistema y las entidades administradoras o prestadoras (EPS. IPS, ARL), en lo que tiene que ver con la asistencia y atención en salud que aquellos requieran»; y (ii) la que es «producto de la forma contractual o extracontractual como dichas entidades se obligan a prestar el servicio a los afiliados o beneficiarios».
A pesar de lo anterior, esto es, de aceptarse que ambas clases de relaciones emanan por igual del SSSI, luego se sostiene de forma contradictoria que el segundo tipo de nexo es ajeno o extraño al derecho de la seguridad social, amén de venirse sosteniendo, se insiste, que la misma es una de las especies de la categoría jurídica relaciones jurídicas a que da lugar el sistema.
En dicho escenario, queda sin soporte el motivo por el cual se aduce que la primera relación es «estrictamente de seguridad social» y a la segunda se le niega tal condición y se le atribuye el «raigambre netamente civil o comercial», cuando se venía sosteniendo de forma coherente con la normativa y el modelo de aseguración social, que ambas sin distinción, son 8 conexiones del sistema «autónomas e independientes, aunque conectadas entre sí».
Importa resaltar que el panorama normativo visto y el estudio del pleno del resto de disposiciones, permite concluir sin ninguna dificultad que el sistema de seguridad social está edificado por relaciones que no sólo se limitan a las existentes entre las instituciones y los afiliados o beneficiarios, sino que de forma incluso aún más esmerada y preponderante, está compuesto por los armónicos vínculos prescritos para los distintos agentes entre sí, y sin los cuales no podría siquiera concebirse una estructura institucional de las particularidades del SSSI.
Muestra contundente de ello, es la nutrida reglamentación referida que se encarga de prever las interacciones, competencias, funciones, campo de acción, controles y demás aspectos entre los integrantes de tal ordenamiento diferentes a los afiliados y usuarios, en las pautas sobre características, dirección y administración del sistema. 3.
Relaciones entre entidades prestadoras y pagadoras de Servicios de Salud 3.1. Quedó establecido que las relaciones entre las instituciones del SSSI, y particularmente los vínculos entre las instituciones integrantes del SGSSS, en cuanto refieran a sus fines y propósitos, son materias regladas por las 10 disposiciones que dan cuerpo a dicha estructura, razón por la cual, éstas son relaciones jurídicas emanadas de la seguridad social.
Se dejó sentado también el carácter protagónico al interior del SSSI de las interacciones entre las EPS y las IPS, para que las primeras en orden a «garantizar el plan de salud obligatorio», dirijan la prestación de los servicios que llevan a cabo las segundas, efecto para el cual tienen autorización legal para «adoptar modalidades de contratación y pago tales como capitación, protocolos o presupuestos globales fijos», a fin de «racionalizar la demanda por servicios» y así incentivar «las actividades de promoción y prevención y el control de costos.
( )» (art. 179, Ley 100/93). Como puede verse, la particular relación entre los entes referidos, para la efectiva prestación de los servicios, es de aquellos tópicos de más esforzada previsión en el derecho de la seguridad social, en tanto es una de las fases fundantes en el diseño del sistema, lo cual se predica de muchos otros supuestos en los que se prevé la forma de prestación y pago de servicios de salud provistos por IPS, pero con cargo a regímenes diferentes a los administrados por las EPS, dado que las coberturas del SGSSS no se limitan al plan de salud obligatorio, sino que se extienden a otros como los riesgos catastróficos, accidentes de tránsito y atención inicial de urgencias, donde los responsables del pago a los prestadores pueden ser entes diferentes (arts. 168 y 169).
Justamente por lo anterior se predica con claridad que el deber contractual o extracontractual de los responsables del pago (EPS, aseguradoras SOAT o FOSYGA), consistente en reconocer a los prestadores de servicios, la atención que estos dispensen a los beneficiarios en general de las distintas coberturas del SGSSS, tiene origen en los precisos y rigurosos line amientos del sistema y las relaciones que el mismo comprende. 3.2.
Tan evidente es la naturaleza de seguridad social de la relación que reconocimiento y pago de los servicios de salud que prestan las IPS a las EPS y demás pagadoras de servicios, que existen cuerpos normativos del sector dedicados exclusivamente a dicha materia, con lo que cabe incluso sostener que existe todo una disciplina dedicada a las «Relaciones entre Entidades Prestadoras y Pagadoras de Servicios de Salud», como bien lo denomina el Ministerio del ramo1.
En efecto, el Decreto 1281 de 2002 expide «normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación», previendo lo pertinente a: eficiencia y oportunidad en el manejo de los recursos; rendimientos financieros; reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa; intereses moratorios;
Sistema Integral de Información del Sector Salud, cruces de bases de datos; y muy especialmente dentro de otros puntos relevantes, el trámite de las cuentas de cobro, facturas o reclamaciones presentadas por los prestadores de servicios de salud (arts. 1 a 7). La Ley 1122 de 2007, «por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones», se ocupó del flujo y protección de los recursos y estableció detalladas condiciones especiales para el pago de las facturas presentadas por los prestadores de servicios de salud habilitados (lit. d), art. 13).
Como reglamentación de la reforma en salud citada, el Decreto 4747 de 2007, señaló «algunos aspectos de las relaciones entre los prestadores de servidor le salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo», incorporando los lineamientos sobre: mecanismos de pago aplicables a la compra de servicios de salud; modalidades de contratación entre prestadores de servicios y entidades responsables del pago; soportes de las facturas de prestación de servicios; manual único de glosas, devoluciones y respuestas; trámite de glosas; reconocimiento de intereses y; registro conjunto de trazabilidad de la factura, entre muchos más. Mediante Resolución 3047 de 2008, «se definen los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos a ser implementados en las relaciones entre prestadores de servicios de salud y entidades responsables del pago de servicios de salud, definidos en el Decreto 4747 de 2007», acto que cuenta con múltiples anexos técnicos, formularios y disposiciones complementarias, destinados a formalizar las distintas fases de los vínculos de que se ocupa, dentro de los cuales se destaca el Anexo Técnico N° 5 sobre «soportes de las facturas», donde este instrumento o su documento equivalente se define como el 12 «que representa el soporte legal de cobro de un prestador de servicios de salud a una entidad responsable del pago de servicios de salud, por venta de bienes o servicios suministrados o prestados por el prestador, que debe cumplir los requisitos exigidos por la.
DIAN, dando cuenta de la transacción efectuada». Como puede verse, son numerosos los tipos de relaciones jurídicas vinculadas a las diversas coberturas del sector salud, que no se buscan agotar en la sucinta revisión previa; no obstante, el común denominador es la disposición armónica y coordinada de tales vínculos al interior de las entidades, normas y procedimientos que constituyen dicho Subsistema, cuya nutrida regulación, notablemente distante del estatuto mercantil, configura justamente la materia de que se ocupa la disciplina jurídica de la seguridad social.
Por ello, sostener que las relaciones que involucran a los pagadores de servicios de salud y a sus prestadores por las atenciones brindadas a los distintos beneficiarios de las coberturas no conciernen a la seguridad social o son de raigambre civil o comercial, implica desconocer las bases y características del SGSSS y su particular dinámica, moldeada en extensa y detallada regulación. 3.
Las facturas en las relaciones entre entidades prestadoras y pagadoras de Servicios de Salud. 4.1. No puede compartirse la relevancia conferida en la decisión mayoritaria al supuesto uso de las «facturas o cualquier 13 otro título valor de contenido crediticio» para argumentar que la relación entre prestadores y pagadores del sector salud es de raigambre netamente civil o comercial, por cuanto se dejó suficientemente expuesto, con referentes que sobra reiterar, que la factura o documento equivalente que se emplee para el recaudo de esta clase de servicios, está regulado por una normativa de carácter especial que resta cualquier influjo de las disposiciones mercantiles.
En otras palabras, el empleo de facturas no torna la relación ajena a la relación de seguridad social, máxime cuando dichos instrumentos, no son los únicos utilizados y sobre todo porque dada la especial reglamentación en la materia, los mismos quedan desprovistos de cualquier mérito cambiario, en caso de haberse elaborado como título valor, y no como la simple factura tributaria, pues la normativa particular establece requisitos totalmente ajenos ¡al estatuto comercial que se ocupan de los anexos, términos de presentación, glosas y condiciones de pago, todos vinculados a la dinámica auténtica del SGSSS.
Ciertamente, en dicho escenario, por regla general, la factura cumple una función diferente a la prevista para los títulos valores, teniendo previsiones diferenciales a las del Código de Comercio, en aspectos capitales como los sujetos intervinientes en su perfeccionamiento, requisitos de exigibilidad y pautas sobre la oportunidad para la obtención del pago.
Lo visto por cuanto es sentida la necesidad de someter los distintos actos al cumplimiento de los fines del sistema y equilibrar las tensiones existentes entre el imperativo de salvaguardar la recta destinación de los recursos y el deber de garantizar un flujo eficiente y adecuado de los mismos que permita el correcto funcionamiento de los agentes, en particular de las IPS, quienes de forma directa atienden las contingencias que pretende cubrir toda la estructura organizacional (ver Decreto 1281 de 2002 y artículos 13 de la Ley 1122 de 2007 y 111 del Decreto Nacional 019 de 2012 y demás disposiciones concordantes y complementarias) 4.2.
Se resalta que la naturaleza y diseño de las instituciones, relaciones y prestaciones propias del SGSSS, más allá de la notable participación privada, riñen con los elementos sustanciales que definen los títulos valores en general y la factura cambiaría o simplemente factura en particular; ello, tanto antes como después de la reforma introducida por la Ley 1231 de 2008, «Por la cual se unifica la factura como título valor como mecanismo de financiación para el micro, pequeño y mediano empresario, y se dictan otras disposiciones».
Sin lugar a dudas el tratamiento dado a las facturas por el derecho de la seguridad social, desdice de los principios de literalidad, autonomía, incorporación y legitimación que informan a los títulos valores en general (art. 619 del C.Co.), siendo para ello suficiente, destacar que tal normativa del sector salud impide predicar que documentos como los aducidos por la demandante puedan legitimar el ejercicio de un derecho literal y autónomo incorporado en los mismos.
Las versiones del artículo 772 del Código de Comercio, relativas a la definición de factura como título valor, aluden a que dicho instrumento es aquel que el vendedor (ahora también prestador del servicio) puede librar, entregar o remitir al comprador (o beneficiario del servicio); dicha bilateralidad consustancial de la relación cartular que dimana de la factura es manifiestamente impropia en el escenario del sector salud, donde los adquirentes y beneficiarios de los bienes y servicios son personas diferentes a las destinatarias de las facturas y por ende obligadas a su pago.
Luego, la factura como título valor debe provenir de una relación contractual subyacente entre vendedor-prestador y comprador-beneficiario, lo cual no se compadece con las relaciones del sector salud, donde la estructura es de tipo tripartito, y en varios de los supuestos, absolutamente desprovista de vínculo contractual, como se evidencia en los casos de atención de urgencias. 4.3.
En definitiva la factura de que trata la regulación en salud, esta despojada de cualquier mérito ejecutivo como título valor, al igual que como título ejecutivo si se le considera de manera aislada de los condicionamientos legales especiales del sector ya referenciados. 5.Congruencia con la regla de competencia. 5.1. En el asunto que ocupó a la Corte, resulta aplicable el numeral 5o del artículo 2o del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el cual no fue modificado por el Código General del Proceso y cuyo texto es como sigue: «La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: ( ) 5.
La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad. Como se analizó, la relación que da lugar a la ejecución promovida emana claramente del SSSI, puntualmente del SGSSS, adecuándose al supuesto de hecho pertinente, que por demás no contiene distinciones que habiliten al intérprete efectuar relativización en su alcance. 5.2.
Conviene precisar que conforme al análisis efectuado, la competencia que en este supuesto reluce clara por referir al recaudo de créditos originados en la atención de la población afiliada a una EPS, se predica igualmente de otras tramitaciones promovidas para la satisfacción de las demás obligaciones de las distintas coberturas del SGSSS, lo cual cuenta con precedente de la Corporación sobre el particular.
Muestra de ello es lo establecido por el pleno de esta Corte en relación con la atribución de las autoridades de las especialidades del trabajo y la seguridad social para 17 adelantar las ejecuciones encaminadas a obtener el pago de las deudas «generadas por la atención médico hospitalaria a víctimas de accidentes de tránsito» (CSJ APL5344-2016, 18 ago. 2016, rad. 00166-00).
En la anterior oportunidad, se concluyó que las mentadas acreencias, particularmente aseguradoras del Seguro Obligatorio las exigidas a de Accidentes las de Tránsito (SOAT), «hacen parte del Sistema General de Seguridad Social Integral», estimando para el efecto que el artículo 167 de la Ley 100 de 1993 incorporó como uno de los componentes del régimen de beneficios a los «Riesgos catastróficos y accidentes de tránsito», siendo ello replicado por las pautas 3 num. 4 y 15 del Decreto 806 de 1998, así como por la reglamentación del Decreto 056 de 2015.
Así, con mayor razón, caben en la regla que se viene delineando, los procedimientos de cobro que se promuevan ante el Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) por las coberturas de la Subcuenta de Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT), área en la que ha sido profusa la normativa de la seguridad social que se ha ocupado de reglar la prestación, reclamación y pago de los servicios de salud médico-quirúrgicos a saber: Decreto 2878 de 1991, arts. 11, 13 y 16;
Decreto 1283 de 1996, arts. 35 y 54; Decreto 1281 de 2002, art. 7; Decreto 3990 de 2007, arts. 3 y 4 y; Decreto 056 de 2015, arts. 26 y 31 a 35. 6. Relevancia social de la problemática. Postura como la aquí defendida no sólo trasciende el plano jurídico, sino que presenta una relevancia social incuestionable, dado que justamente uno de los factores más determinantes de la crisis del sector salud está dado por la falta de flujo para el pago a los prestadores y la necesidad de garantizar desembolsos que no defrauden al sistema.
En este orden, la afectación de las pautas claras de competencia establecidas para las controversias relacionadas, inciden negativamente en su debida resolución. En los anteriores términos quedan respetuosamente sentados los motivos que unánimemente llevan a los miembros de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, a separase de lo resuelto en el presente asunto por los demás miembros de la honorable Sala Plena. 10 2