Recusación 11-001-02-30-000-2023-01404-00 NUBIA CRISTINA SALAS SALAS CARLOS ROBERTO SOLÓRZANO GARAVITO Magistrado ponente APL449-2024 Radicación 11-001-02-30-000-2023-01404-00 Acta nº 3 Nº 2 (Aprobado en sesión de ocho de febrero dos mil veinticuatro) Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). - VISTOS Se decide lo pertinente en relación con la recusación formulada por la Relatora de la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, NUBIA CRISTINA SALAS SALAS, contra los Magistrados integrantes de esa Sala de Decisión. I.- ANTECEDENTES 1.- Mediante oficio del 30 de junio de 2023, la doctora Nubia Cristina Salas Salas, recusó a los Magistrados de la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural para que se aparten de regular, gestionar, controlar y decidir: « i) La calificación integral de servicios del año 2023 de la suscrita, y en consecuencia la suscripción de las actas de seguimiento trimestral de desempeño de la presente vigencia. ii) La calificación integral de servicios del año 2022, y por tanto el respectivo recurso de reposición».
Invocó, con ese propósito, las causales previstas en los numerales 6, 5 y 1 del artículo 11 de la ley 1437 de 2011[footnoteRef:1] -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-: [1: Modificada por la Ley 2080 de 2021] 6. Haber formulado alguno de los interesados en la actuación, su representante o apoderado, denuncia penal contra el servidor, su cónyuge, compañero permanente, o pariente hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, antes de iniciarse la actuación administrativa; o después, siempre que la denuncia se refiera a hechos ajenos a la actuación y que el denunciado se halle vinculado a la investigación penal.
(…). 5. Existir litigio o controversia ante autoridades administrativas o jurisdiccionales entre el servidor, su cónyuge, compañero permanente, o alguno de sus parientes indicados en el numeral 1, y cualquiera de los interesados en la actuación, su representante o apoderado. (…). 1. Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho.
(…). Aduce que a pesar de la «[f] ormulación de denuncia penal contra los recusados previa al inicio de las actuaciones de las calificaciones de los años 2022 y 2023 (numeral 6 artículo 11 CPACA) », los magistrados de esa sala especializada buscan « suscribir una segunda acta de seguimiento con base en una solicitud que debió denegarse de plano (…) insistiendo en retener el conocimiento del trámite de calificación de la suscrita sin haberse declarado impedidos en el término de ley ».
Señaló igualmente, la «[e] existencia de una controversia activa con ocasión [al] expediente disciplinario 5745 por acoso laboral que se adelanta en el Comisión (sic) de investigación y Acusación », la cual fue presentada de manera previa al inicio de las actuaciones asociadas con las calificaciones integrales de servicios 2022 y 2023. Sin embargo, los funcionarios calificadores no han manifestado impedimento alguno hasta la fecha.
Afirmó, además, que han abusado de la relación de subordinación que ejercen sobre ella. Fundó esa aseveración en que «han utilizado el descenso ininterrumpido e injustificado de los puntajes de las calificaciones integrales de servicio de la Relatora, a sabiendas de la existencia de asuntos pendientes en sede administrativa, para satisfacer un interés particular directo retaliatorio por haberlos denunciado por acoso laboral (…) ».
De igual manera, han incurrido en conductas contrarias a la función pública, pues «la usurpación de las funciones de la Relatora ha beneficiado a los empleados provisionales sin funciones regladas, lo cual es además una prohibición disciplinaria ». También han utilizado «el entorpecimiento de las funciones regladas del Relator en el presente trámite, desde el año 2021, y particularmente con la usurpación total de la Relatora, que influyó en el peor puntaje en un acta de seguimiento que hasta ahora ha tenido la suscrita desde sus 20 años de servicio a la Corte Suprema de Justicia, con ocasión al acta del primer trimestre del año 2023 ».
Tal circunstancia, adujo, ha beneficiado a las Magistrados por cuanto «encontraron un mecanismo para satisfacer su interés retaliatorio por haberlos denunciado, con la disminución injustificada de las calificaciones de servicio, así como a los empleados, puesto que la Relatora se ve presionada a permitir la usurpación de sus funciones so pena de obtener una calificación cada vez menor ». 2.- En auto CSJ AC 2659 - 2023 proferido el 26 de julio de 2023, los Magistrados integrantes de la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural decidieron « no aceptar las causales de recusación invocadas », en esencia, porque los supuestos alegados por la recusante no se configuraban.
Advirtieron que, «las inconformidades que (…) pueda tener sobre esa gestión y respecto de las decisiones administrativas o judiciales adoptadas por la Sala, las cuales, incluso, la han llevado a formular las quejas que pone de presente en esta recusación, no trastornan nuestra capacidad de decisión imparcial y tampoco nublan nuestro fuero interno ni generan sentimiento de retaliación alguno».
Acto seguido, en auto del 15 de noviembre de 2023, esa Sala decidió remitir el asunto a la Sala Plena de la Corporación, «para lo que corresponda según el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011». II.- CONSIDERACIONES Sería del caso resolver la recusación formulada contra los Magistrados de la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural por la Relatora de esa Sala Especializada, NUBIA CRISTINA SALAS SALAS, sino fuera porque la Plenaria no es competente para ese propósito, por las razones que a continuación se expresan: De conformidad con el artículo 234 de la Constitución Política, «[l] a Corte Suprema de Justicia es el máximo Tribunal de la Jurisdicción Ordinaria y se compondrá del número impar de Magistrados que determine la ley.
Esta dividirá la Corte en Salas y Salas Especiales, señalará a cada una de ellas los asuntos que deba conocer separadamente y determinará aquellos en que deba intervenir la Corte en pleno ». [Se resalta]. En concordancia con lo anterior, el artículo 15 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, modificado por el artículo 7 de la Ley 1285 de 2009, establece que la Corte Suprema de Justicia: Cumplirá sus funciones por medio de cinco salas, integradas así: La Sala Plena, por todos los Magistrados de la Corporación; la Sala de Gobierno, integrada por el Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de las Salas especializadas; la Sala de Casación Civil y Agraria, integrada por siete Magistrados; la Sala de Casación Laboral, integrada por siete Magistrados y la Sala de Casación Penal, integrada por nueve Magistrados.
Las Salas de Casación Civil y Agraria, Laboral y Penal, actuarán según su especialidad como Tribunal de Casación, pudiendo seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento, para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos constitucionales y control de legalidad de los fallos. También conocerán de los conflictos de competencia que, en el ámbito de sus especialidades, se susciten entre las Salas de un mismo tribunal, o entre Tribunales, o entre estos y juzgados de otro distrito, o entre juzgados de diferentes distritos.
De los preceptos normativos en cita se desprende que en el diseño de la Jurisdicción Ordinaria en Colombia, la Corte Suprema de Justicia, a través de sus Salas Especializadas, Civil, Agraria y Rural, Laboral y Penal, la Sala de Gobierno y la Sala Plena, constituye el máximo Tribunal. Cada una de aquellas tiene asignadas constitucional y legalmente sus funciones jurisdiccionales y/o administrativas[footnoteRef:2]; por esa vía, ni la Plenaria, ni las demás Salas que integran la Corporación, se han de considerar de superior funcional o jerárquico. [2: - Constitución Política (artículos 156, 192, 235, 254, 256, 267, 274, 276) - Ley 270 de 1996 (artículos 16, 17, 18, 58, 131,140, 162) - Reglamento Interno de la Corporación (artículos 10, 13, 16)] Así lo entendió la Corte Constitucional en sentencia C-037 de 1996: [L] as atribuciones que el artículo 235 de la Carta le atribuye a la Corte, en particular la de actuar como tribunal de casación y la de juzgar a los funcionarios con fuero constitucional, deben entenderse que serán ejercidas en forma independiente por cada una de sus salas, en este caso, por la Sala de Casación Penal.
De lo anterior se infieren, pues, varias conclusiones: en primer lugar, que cada sala de casación -penal, civil o laboral- actúa, dentro del ámbito de su competencia, como máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria; en segundo lugar, que cada una de ellas es autónoma para la toma de las decisiones y, por lo mismo, no puede inferirse en momento alguno que la Constitución definió una jerarquización entre las salas; en tercer lugar, que el hecho de que la Carta Política hubiese facultado al legislador para señalar los asuntos que deba conocer la Corte en pleno, no significa que las salas de casación pierdan su competencia o que la Sala Plena sea superior jerárquico de alguna de ellas.
En otras palabras, la redacción del artículo 234 constitucional lleva a la conclusión evidente de que bajo ningún aspecto puede señalarse que exista una jerarquía superior, ni dentro ni fuera, de lo que la misma Carta ha calificado como “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia, tiene decantado: [L] as autoridades judiciales en la mayoría de sus decisiones proferidas en ejercicio de funciones administrativas, son autónomas y, en consecuencia, no tienen frente a ellas superior jerárquico que las revise, excepto aquellas «actuaciones disciplinarias y la calificación de servicios de empleados judiciales», respecto de las cuales sí es procedente la alzada, según las directrices impartidas por la Sala de Consulta y Servicio Civil (C.E. Auto oct. 2 de 2014.
Rad. 1100102300002014-00121-00, entre otros). (…). [E]n este caso se trata de un acto administrativo que decide el traslado de un funcionario judicial, ajeno por completo a un trámite disciplinario o de calificación de servicios, razón por la cual el mismo queda cobijado por la regla general que descarta la existencia del recurso de apelación contra las decisiones administrativas de los Tribunales Superiores, por no tener para tales efectos superior administrativo ni funcional (art. 74 CPACA).
(…) En ese sentido, se precisa que las Corporaciones Judiciales, en su calidad de nominadores, son administrativamente autónomas en la designación y manejo de los funcionarios y empleados cuya nominación les corresponde, con sujeción, desde luego, a los parámetros que determina la ley y el respectivo régimen de carrera, razón por la cual ellas carecen de un superior administrativo en lo que hace a la administración de ese personal.
(…) Aceptar que todos los actos administrativos dictados por los Tribunales Superiores y los Jueces, en el ejercicio de tales funciones son susceptibles del recurso de apelación, comportaría afirmar la existencia de un poder jerárquico respecto de tales servidores y, por tanto, un deber de subordinación frente a sus nominadores, el cual se presenta únicamente para el cumplimiento de atribuciones jurisdiccionales y, como quedó dicho, en asuntos disciplinarios y calificación de empleados, como lo determinó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en los precedentes citados.
A ello no se opone que la Corte o el Tribunal, según el caso, por razón de la facultad nominadora de los Magistrados y jueces, respectivamente, sean los encargados de otorgar licencias, permisos, comisiones de servicios, etc., sin que ello implique la existencia de un inexorable y general poder de subordinación en el ámbito administrativo.
Eso fue lo que quiso decir la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al indicar que: El título VI (“Disposiciones generales”) de la Ley Estatutaria regula otros asuntos de carácter administrativo que conciernen no solo a los órganos de administración general de la Rama Judicial sino que involucran a todas las corporaciones y funcionarios judiciales Se trata de asuntos tales como: nombramiento de funcionarios y empleados judiciales, verificación de requisitos para el desempeño de los cargos, provisión de los empleos, traslados, comisiones de servicios, provisión de vacancias temporales, licencias, permisos, autorización a invitaciones de gobiernos extranjeros, suspensión en el empleo, vacaciones, retiro del servicio y carrera judicial, temas todos que conciernen directamente a la organización interna y al adecuado funcionamiento de la Rama.
De la precedente relación de funciones se desprende que las Altas Cortes y los tribunales, bien sea por medio de sus órganos de gobierno o de sus salas, ejercen rutinariamente numerosas funciones de naturaleza administrativa y, como adelante se explicará, lo hacen en su condición de superiores jerárquicos, respectivamente, de los magistrados de los tribunales y de los jueces.
Con tal argumento no pretendió esa Corporación ampliar la atribución administrativa derivada del poder de nominación a todos los actos que a su vez dicten los funcionarios designados, sino explicar que aun cuando hay un superior jerárquico para esos efectos específicos, ello no significa que lo sea para revisar aquellos actos administrativos atinentes al funcionamiento de los despachos o que conciernen directamente a la organización interna y que en ejercicio de sus funciones dictan los funcionarios nominados, respecto de los cuales los nominadores no tienen facultad de revisión.[footnoteRef:3] [3: APL APL1042-2023 – rad. 202300301- abr. 13/2023;
APL2624-2023 –rad. 202300689- ago.31/2023, entre otros] De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena no funge como superior funcional, jerárquico o administrativo de las Salas Especializadas. Si bien es cierto, el artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo dispone que, en materia de impedimentos o recusaciones la actuación ha de remitirse al superior o en su defecto al delegado de la Procuraduría General de la Nación que corresponda según el caso concreto[footnoteRef:4] y para las situaciones jurídicas que aquella codificación regula, la misma no es aplicable cuando el impedimento es planteado por los integrantes de la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena o de alguna de las Salas Especializadas de las que hacen parte. [4: “En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo.
A falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales. La autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo.
Si acepta el impedimento, determinará a quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar un funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega del expediente. Cuando cualquier persona presente una recusación, el recusado manifestará si acepta o no la causal invocada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su formulación. Vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso anterior.
La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el silencio administrativo se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace referencia el inciso 1 de este artículo”. Se resalta ] Existe entonces un vacío normativo en aquellos casos que por remisión del artículo 306 ejusdem[footnoteRef:5], impone acudir al Código General del Proceso.
Este último establece en el inciso final del artículo 140 que «cuando se declaren impedidos varios o todos los magistrados de una misma sala del Tribunal o de la Corte, todos los impedimentos se tramitarán conjuntamente y se resolverán en un mismo acto por sala de conjueces » (énfasis agregado). [5:
ARTÍCULO 306. ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.] Ahora, de conformidad con el artículo 61 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, “[s] erán designados conjueces, de acuerdo con las leyes procesales y los reglamentos de las corporaciones judiciales, las personas que reúnan los requisitos para desempeñar los cargos en propiedad, las cuales en todo caso no podrán ser miembros de las corporaciones públicas, empleados o trabajadores de ninguna entidad que cumplan funciones públicas durante el período de sus funciones.
Sus servicios serán remunerados. Los conjueces tienen los mismos deberes que los Magistrados y estarán sujetos a las mismas responsabilidades de éstos”. Sobre la figura de los conjueces la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, precisó: [E] n temas jurisdiccionales, la figura del Conjuez aplica frente a dos eventualidades.
Una, para dirimir los empates que puedan presentarse al interior de la corporación, cuando quiera que las votaciones se repartan por igual en torno a determinado asunto, unos a favor del mismo y otros en su contra; y otra, para evitar que el quórum decisorio resulte afectado por la ausencia de aquellos funcionarios que han debido separarse del conocimiento del asunto, bien por impedimento o ya por recusación debidamente declarada.
En el último caso, el Conjuez además de reemplazar al Magistrado que se separa del conocimiento del negocio, sirve para conservar el quórum decisorio, o como lo dice el propio legislador, permite “completar” el número de funcionarios que deben participar en determinada decisión. (Concepto 2016-0011300, nov. 9/2016 -2303-). Las líneas precedentes enseñan que los conjueces están previstos para reemplazar a los Magistrados en sus funciones jurisdiccionales.
No obstante, también es admisible que ejerzan esa función en actuaciones administrativas como la que es objeto de esta decisión, la cual contempla particularidades similares a las de un proceso judicial, entre otras, un procedimiento específico y la práctica de pruebas, cuyas etapas han de regirse por los principios consagrados en la Constitución Política y la Ley, esto es, debido proceso[footnoteRef:6], igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad[footnoteRef:7]. [6: Artículo 29 C.P.] [7: Artículo 3 CPACA] Justamente, así lo entendió la Sala Plena recientemente, en decisión aprobada el 25 de enero de 2024[footnoteRef:8] que, no sobra añadir, involucra a la misma servidora judicial que ahora propone la recusación cuya competencia, como en esa providencia se advirtió, una vez denegada por los integrantes de la Sala de Casación Civil, no recae en la Plenaria de la Corte, sino en esa Sala Especializada, a través del instituto de los conjueces. [8: Rad. 2023-01091] Corolario de todo lo anterior, es claro que, al no tener la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural superior jerárquico y, dado que los conjueces están previstos para reemplazar a los Magistrados integrantes, entre otras circunstancias cuando se afecta el quorum deliberatorio, la recusación formulada por la doctora Nubia Cristina Salas Salas, debe resolverse por una sala de conjueces de la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural.
Las razones precedentes hacen necesario devolver el asunto a esa Sala Especializada, para que se proceda de conformidad. III.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena,
RESUELVE
ABSTENERSE de decidir la solicitud de recusación formulada por la Relatora de la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, NUBIA CRISTINA SALAS SALAS, contra los Magistrados de la misma Sala de la Corte Suprema de Justicia. DEVOLVER las diligencias a esa sala especializada, conforme a lo expuesto en la parte motiva. Contra esta decisión no procede ningún recurso.
Comuníquese y cúmplase.- 12