Recusación 11-001-02-30-000-2023-01091-00 NUBIA CRISTINA SALAS SALAS LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA Magistrado ponente APL364-2024 Radicación 11-001-02-30-000-2023-01091-00 Acta nº 1 Nº 1 (Aprobado en sesión de veinticinco de enero dos mil veinticuatro) Bogotá D. C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). VISTOS Se decide lo pertinente en relación con la recusación formulada por la doctora NUBIA CRISTINA SALAS SALAS, Relatora de la Sala de Casación Civil, contra los Magistrados integrantes de la misma.
I.- ANTECEDENTES 1.- En proveído de 27 de julio de 2023, la Sala de Casación Civil dispuso «[i] niciar el proceso administrativo de abandono del cargo de la servidora Nubia Cristina Salas Salas, Relator nominado » de la misma. 2.- Notificada de la aludida actuación, la señora relatora recusó a los Magistrados integrantes para que se aparten del conocimiento de esa actuación, a cuyo efecto invocó las causales previstas en los numerales 1, 5 y 6 del artículo 11 de la ley 1437 de 2011[footnoteRef:1] -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-: [1: Modificada por la Ley 2080 de 2021] 1.
Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho. (…). 5. Existir litigio o controversia ante autoridades administrativas o jurisdiccionales entre el servidor, su cónyuge, compañero permanente, o alguno de sus parientes indicados en el numeral 1, y cualquiera de los interesados en la actuación, su representante o apoderado.
(…). 6. Haber formulado alguno de los interesados en la actuación, su representante o apoderado, denuncia penal contra el servidor, su cónyuge, compañero permanente, o pariente hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, antes de iniciarse la actuación administrativa; o después, siempre que la denuncia se refiera a hechos ajenos a la actuación y que el denunciado se halle vinculado a la investigación penal.
Afirmó que los integrantes de esa sala especializada tienen « [i]nterés directo en acreditar un inexistente ausentismo definitivo, voluntario e injustificado en el ejercicio de las funciones de la Relatora a partir de la “asignación de funciones” en favor del aparente “consenso total” de los empleados de apoyos» de la dependencia a su cargo.
Lo anterior porque, aun cuando aquella es superior funcional disciplinario y nominador de ellos, lo cierto es que, en relación con tales empleos, han adoptado determinaciones contrarias al precepto 122 constitucional. Alegó igualmente la «[e] xistencia de una controversia activa con ocasión [de] queja disciplinaria por acoso laboral (numeral 5 artículo 11 CPACA)».
Expuso al efecto que la Sala Civil, recientemente, con ocasión de la calificación integral de servicios -frente a la recusación que allí igualmente planteó- decidió no declararse impedida y aclaró que, « si bien en general el quejoso en el proceso disciplinario no ostenta facultades procesales, la eventual víctima de acoso laboral constituye una excepción a esta regla general.
Por lo tanto, bien sabían los Magistrados recusados que no les asistía razón a su planteamiento pues basta una revisión del artículo 109 de la Ley 1952 de 2019 para contrastar rápidamente lo dicho ». Frente a la «[f] ormulación de denuncia penal por la Relatora por hechos previos y ajenos al trámite administrativo de abandono del cargo (numeral 6 artículo 11 CPACA) », aduce que los magistrados desconocen « que es procedente la aplicación del Código de Procedimiento Civil siempre y cuando i) sea compatible con la naturaleza de los procesos y ii) que los aspectos no estén contemplados en el código.
De lo anterior se desprende que no se puede aplicar esta suerte de interpretación analógica del Código de Procedimiento Penal ni del Código de Procedimiento Civil a las causales expresamente regladas en el artículo 11 del CPACA ». 3.- Los Magistrados de la Sala de Casación Civil, en proveído AC2736-2023 proferido el 18 de septiembre de 2023, decidieron « no aceptar las causales de recusación invocadas », pues los supuestos de hecho alegados por la recusante no se configuran.
Y advirtieron que, al margen de lo anterior, las acciones que esta última ha iniciado contra ellos « no nublan nuestro fuero interno ni generan sentimiento de retaliación alguna, de suerte que carecen de la entidad suficiente para afectar nuestra capacidad de decisión imparcial y transparente como corresponde al ejercicio de la función pública ».
Dispusieron finalmente, remitir el asunto a la Sala Plena de la Corporación « dado el carácter que como superior administrativo ostenta para estos efectos, en virtud de su condición de nominador » de los Magistrados integrantes de la misma, con fundamento en un precedente del Consejo de Estado[footnoteRef:2]. [2: CE. Sala de Consulta y Servicio Civil.
Rad.- 11001030600020170006400, jul. 18/2017, entre otros. Conflicto negativo de competencias administrativas entre la Procuraduría General de la Nación y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Guadalajara de Buga. ] Señalan al respecto que, en virtud del ordenamiento, « ante la no aceptación de la recusación el asunto sea remitido al superior del recusado para que defina lo correspondiente », y aclaran que, a pesar de que esa Sala de Casación, « como órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria en esta especialidad no tiene un superior funcional, es del caso que reconocida la autonomía constitucional de la rama judicial también en lo referente a la forma ‘como se organiza internamente y gestiona sus recursos humanos, físicos, técnicos y financieros, para cumplir de manera más eficiente su objetivo constitucional y misional’, la mentada tramitación se surta ante la Sala Plena de la Corporación ».
II.- CONSIDERACIONES Sería del caso resolver la recusación contra los Magistrados de la Sala de Casación Civil formulada por la doctora NUBIA CRISTINA SALAS SALAS, Relatora de esta última, en relación con la actuación administrativa de “abandono del cargo”, si no fuera porque la Sala Plena carece de competencia, con fundamento en lo que se expone seguidamente.
De conformidad con el artículo 234 de la Constitución Política, «[l] a Corte Suprema de Justicia es el máximo Tribunal de la Jurisdicción Ordinaria y se compondrá del número impar de Magistrados que determine la ley. Esta dividirá la Corte en Salas y Salas Especiales, señalará a cada una de ellas los asuntos que deba conocer separadamente y determinará aquellos en que deba intervenir la Corte en pleno. [Se resalta].
En concordancia con lo anterior, el artículo 15 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, modificado por el artículo 7 de la Ley 1285 de 2009, establece que la Corte Suprema de Justicia: Cumplirá sus funciones por medio de cinco salas, integradas así: La Sala Plena, por todos los Magistrados de la Corporación; la Sala de Gobierno, integrada por el Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de las Salas especializadas; la Sala de Casación Civil y Agraria, integrada por siete Magistrados; la Sala de Casación Laboral, integrada por siete Magistrados y la Sala de Casación Penal, integrada por nueve Magistrados.
Las Salas de Casación Civil y Agraria, Laboral y Penal, actuarán según su especialidad como Tribunal de Casación, pudiendo seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento, para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos constitucionales y control de legalidad de los fallos. También conocerán de los conflictos de competencia que, en el ámbito de sus especialidades, se susciten entre las Salas de un mismo tribunal, o entre Tribunales, o entre estos y juzgados de otro distrito, o entre juzgados de diferentes distritos.
Tales preceptos evidencian claramente, se reitera, que en el diseño de la Jurisdicción Ordinaria en Colombia la Corte Suprema de Justicia, a través de sus Salas Especializadas Civil, Laboral y Penal, la Sala de Gobierno y la Sala Plena, constituye el máximo Tribunal; en ese orden, cada una de ellas tiene asignadas constitucional y legalmente sus funciones jurisdiccionales y/o administrativas[footnoteRef:3], en relación con lo cual no tienen superior funcional ni jerárquico. [3: - Constitución Política (artículos 156, 192, 235, 254, 256, 267, 274, 276) - Ley 270 de 1996 (artículos 16, 17, 18, 58, 131,140, 162) - Reglamento Interno de la Corporación (artículos 10, 13, 16)] En ese sentido, la Corte Constitucional, en sentencia C-037 de 1996, expresamente señaló: [L] as atribuciones que el artículo 235 de la Carta le atribuye a la Corte, en particular la de actuar como tribunal de casación y la de juzgar a los funcionarios con fuero constitucional, deben entenderse que serán ejercidas en forma independiente por cada una de sus salas, en este caso, por la Sala de Casación Penal.
De lo anterior se infieren, pues, varias conclusiones: en primer lugar, que cada sala de casación -penal, civil o laboral- actúa, dentro del ámbito de su competencia, como máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria; en segundo lugar, que cada una de ellas es autónoma para la toma de las decisiones y, por lo mismo, no puede inferirse en momento alguno que la Constitución definió una jerarquización entre las salas; en tercer lugar, que el hecho de que la Carta Política hubiese facultado al legislador para señalar los asuntos que deba conocer la Corte en pleno, no significa que las salas de casación pierdan su competencia o que la Sala Plena sea superior jerárquico de alguna de ellas.
En otras palabras, la redacción del artículo 234 constitucional lleva a la conclusión evidente de que bajo ningún aspecto puede señalarse que exista una jerarquía superior, ni dentro ni fuera, de lo que la misma Carta ha calificado como “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia, tiene decantado: [L] as autoridades judiciales en la mayoría de sus decisiones proferidas en ejercicio de funciones administrativas, son autónomas y, en consecuencia, no tienen frente a ellas superior jerárquico que las revise, excepto aquellas «actuaciones disciplinarias y la calificación de servicios de empleados judiciales», respecto de las cuales sí es procedente la alzada, según las directrices impartidas por la Sala de Consulta y Servicio Civil (C.E. Auto oct. 2 de 2014.
Rad. 1100102300002014-00121-00, entre otros). (…). [E]n este caso se trata de un acto administrativo que decide el traslado de un funcionario judicial, ajeno por completo a un trámite disciplinario o de calificación de servicios, razón por la cual el mismo queda cobijado por la regla general que descarta la existencia del recurso de apelación contra las decisiones administrativas de los Tribunales Superiores, por no tener para tales efectos superior administrativo ni funcional (art. 74 CPACA).
(…) En ese sentido, se precisa que las Corporaciones Judiciales, en su calidad de nominadores, son administrativamente autónomas en la designación y manejo de los funcionarios y empleados cuya nominación les corresponde, con sujeción, desde luego, a los parámetros que determina la ley y el respectivo régimen de carrera, razón por la cual ellas carecen de un superior administrativo en lo que hace a la administración de ese personal.
(…) Aceptar que todos los actos administrativos dictados por los Tribunales Superiores y los Jueces, en el ejercicio de tales funciones son susceptibles del recurso de apelación, comportaría afirmar la existencia de un poder jerárquico respecto de tales servidores y, por tanto, un deber de subordinación frente a sus nominadores, el cual se presenta únicamente para el cumplimiento de atribuciones jurisdiccionales y, como quedó dicho, en asuntos disciplinarios y calificación de empleados, como lo determinó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en los precedentes citados.
A ello no se opone que la Corte o el Tribunal, según el caso, por razón de la facultad nominadora de los Magistrados y jueces, respectivamente, sean los encargados de otorgar licencias, permisos, comisiones de servicios, etc., sin que ello implique la existencia de un inexorable y general poder de subordinación en el ámbito administrativo.
Eso fue lo que quiso decir la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al indicar que: El título VI (“Disposiciones generales”) de la Ley Estatutaria regula otros asuntos de carácter administrativo que conciernen no solo a los órganos de administración general de la Rama Judicial sino que involucran a todas las corporaciones y funcionarios judiciales Se trata de asuntos tales como: nombramiento de funcionarios y empleados judiciales, verificación de requisitos para el desempeño de los cargos, provisión de los empleos, traslados, comisiones de servicios, provisión de vacancias temporales, licencias, permisos, autorización a invitaciones de gobiernos extranjeros, suspensión en el empleo, vacaciones, retiro del servicio y carrera judicial, temas todos que conciernen directamente a la organización interna y al adecuado funcionamiento de la Rama.
De la precedente relación de funciones se desprende que las Altas Cortes y los tribunales, bien sea por medio de sus órganos de gobierno o de sus salas, ejercen rutinariamente numerosas funciones de naturaleza administrativa y, como adelante se explicará, lo hacen en su condición de superiores jerárquicos, respectivamente, de los magistrados de los tribunales y de los jueces.
Con tal argumento no pretendió esa Corporación ampliar la atribución administrativa derivada del poder de nominación a todos los actos que a su vez dicten los funcionarios designados, sino explicar que aun cuando hay un superior jerárquico para esos efectos específicos, ello no significa que lo sea para revisar aquellos actos administrativos atinentes al funcionamiento de los despachos o que conciernen directamente a la organización interna y que en ejercicio de sus funciones dictan los funcionarios nominados, respecto de los cuales los nominadores no tienen facultad de revisión.[footnoteRef:4] [4: APL APL1042-2023 – rad. 202300301- abr. 13/2023;
APL2624-2023 –rad. 202300689- ago.31/2023, entre otros] En tal orden de ideas, el argumento esbozado por los Magistrados de la Sala de Casación Civil, atinente a que la Sala Plena, por ser su nominador, funge como superior administrativo y, en virtud de ello le correspondería resolver la recusación formulada en su contra conforme al artículo 12 del CPACA[footnoteRef:5], no es admisible. [5: “En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo.
A falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales. La autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo.
Si acepta el impedimento, determinará a quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar un funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega del expediente. Cuando cualquier persona presente una recusación, el recusado manifestará si acepta o no la causal invocada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su formulación. Vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso anterior.
La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el silencio administrativo se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace referencia el inciso 1 de este artículo”. Se resalta ] Si bien es cierto el referido precepto regula el trámite de los impedimentos y las recusaciones en la actuación administrativa, el mismo no es aplicable al caso por las razones expuestas en precedencia. Tal vacío obliga consultar el artículo 306 del CPACA, de conformidad con el cual, “en los aspectos no contemplados” en dicha normativa, “se seguirá el Código de Procedimiento Civil”, actualmente Código General del Proceso[footnoteRef:6].
Este último establece en el inciso final del artículo 140 que, “cuando se declaren impedidos varios o todos los magistrados de una misma sala del Tribunal o de la Corte, todos los impedimentos se tramitarán conjuntamente y se resolverán en un mismo acto por sala de conjueces ”. Se resalta [6: Artículo 306 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ] De conformidad con el artículo 61 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, “[s] erán designados conjueces, de acuerdo con las leyes procesales y los reglamentos de las corporaciones judiciales, las personas que reúnan los requisitos para desempeñar los cargos en propiedad, las cuales en todo caso no podrán ser miembros de las corporaciones públicas, empleados o trabajadores de ninguna entidad que cumplan funciones públicas durante el período de sus funciones.
Sus servicios serán remunerados. Los conjueces tienen los mismos deberes que los Magistrados y estarán sujetos a las mismas responsabilidades de éstos”. Sobre la figura de los conjueces la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, precisó: [E] n temas jurisdiccionales, la figura del Conjuez aplica frente a dos eventualidades.
Una, para dirimir los empates que puedan presentarse al interior de la corporación, cuando quiera que las votaciones se repartan por igual en torno a determinado asunto, unos a favor del mismo y otros en su contra; y otra, para evitar que el quórum decisorio resulte afectado por la ausencia de aquellos funcionarios que han debido separarse del conocimiento del asunto, bien por impedimento o ya por recusación debidamente declarada.
En el último caso, el Conjuez además de reemplazar al Magistrado que se separa del conocimiento del negocio, sirve para conservar el quórum decisorio, o como lo dice el propio legislador, permite “completar” el número de funcionarios que deben participar en determinada decisión. (Concepto 2016-0011300, nov. 9/2016 -2303-). Considerando lo expuesto, los conjueces están previstos para reemplazar a los Magistrados en sus funciones jurisdiccionales, no obstante, también podrán hacerlo en actuaciones administrativas como la que es objeto de esta decisión, la cual contempla particularidades similares a las de un proceso judicial, entre otras, un procedimiento específico y la práctica de pruebas, cuyas etapas han de regirse por los principios consagrados en la Constitución Política y la ley, esto es, debido proceso[footnoteRef:7], igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad[footnoteRef:8]. [7: Artículo 29 C.P.] [8: Artículo 3 CPACA] Corolario de todo lo anterior, es claro que, al no tener la Sala de Casación Civil superior jerárquico y, dado que los conjueces están previstos para reemplazar a los Magistrados integrantes de la misma, entre otras circunstancias cuando se afecta el quorum deliberatorio, la recusación formulada conjuntamente por la doctora Nubia Cristina Salas Salas, debe resolverse por sala de conjueces de aquella especialidad y no por la Sala Plena de la Corte.
Así las cosas, se dispondrá devolver el asunto a esa Colegiatura, para que se proceda de conformidad. III.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena,
RESUELVE
ABSTENERSE de decidir la solicitud de recusación formulada por la doctora NUBIA CRISTINA SALAS SALAS contra los Magistrados de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia. DEVOLVER las diligencias a esa sala especializada, conforme a lo dispuesto en la parte motiva. Contra esta decisión no procede ningún recurso. Notifíquese y cúmplase.- 11