PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR Magistrada ponente APL2208-2019 Radicación nº. 110010230000201900130-00 Aprobado Acta nº. 16 Nº. 42 Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil diecinueve (2019). La Corte Suprema de Justicia resuelve el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales y el Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de Bogotá que involucra al Tribunal Administrativo de Caldas y al Consejo Superior de la Judicatura, para conocer del proceso ejecutivo instaurado por la Asociación de Servicios Especiales de Salud S.E.S. contra Cafesalud S.A. E.P.S. I.

ANTECEDENTES 1. Ante el Juez Laboral del Circuito de Manizales, la Asociación de Servicios Especiales de Salud S.E.S., a través de apoderado, presentó demanda ejecutiva laboral contra la E.P.S. atrás reseñada para que se librara mandamiento de pago por las sumas contenidas en las facturas generadas con ocasión de la prestación de servicios médicos hospitalarios a sus afiliados en atención de urgencias, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 168 de la Ley 100 de 1993, 67 de la Ley 715 de 2001 y artículo 14 del Decreto 4747 de 2007, junto con los intereses de mora y las costas del proceso. 2.

El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales, en proveído del 12 de enero de 2017, declaró su falta de competencia para conocer del asunto. En sustento de tal determinación indicó que las facturas fueron expedidas con respaldo en los contratos ARS 6440 y EPS 0903, y varias de ellas se acompañan del anexo técnico 03 denominado « SOLICITUD DE AUTORIZACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD ».

Así las cosas, añadió el despacho judicial, « existiendo un contrato entre demandante y demandada, este asunto escapa del conocimiento del Juez Laboral, siendo competencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, atendiendo el carácter público de la demandante y con fundamento en lo previsto en los artículos 104 numeral 6 y 152 numeral 5 del CPACA ». 3.

Esta última Corporación judicial declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el conflicto a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, luego de considerar que en virtud del artículo 104 de la Ley 1437 de 2001, la Jurisdicción Contenciosa, «(…) será competente para conocer de los procesos ejecutivos originados por obligaciones derivadas de (I) condenas impuestas (II) conciliaciones aprobadas por la jurisdicción, (III) obligaciones derivadas de los laudos arbitrales y (IV) obligaciones derivadas de los contratos estatales ».

De acuerdo con la anterior, advirtió que en este caso no se evidenció en los supuestos facticos, pretensiones o anexos de la demanda, « la supuesta » suscripción de un contrato estatal entre la demandante y la demandada, « como lo aseveró la Jueza Laboral », y que, de conformidad con los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, « no puede presumirse la existencia (…) de un contrato estatal ». 4.

La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el 4 de mayo de 2017, dirimió el conflicto y le asignó la competencia para conocer del asunto al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales (Caldas). 5. Este último despacho, mediante decisión del 7 de diciembre del mismo año, libró mandamiento de pago, decretó el embargo y retención de dineros de la accionada en diferentes entidades financieras y su notificación a esta última. 6.

La demandada, Cafesalud E.P.S., formuló recurso de reposición en relación con el mandamiento de pago, alegando « falta de competencia » y « falta de título ejecutivo ». 7. En proveído del 11 de enero del presente año el Juez Segundo Laboral del Circuito de Manizales declaró su « falta de competencia territorial y por asunto » y ordenó remitirlo a los Juzgados Civiles del Circuito de Bogotá, de acuerdo con el criterio fijado por esta Corporación en providencia de 20 de marzo de 2017 y por corresponder al domicilio de la ejecutada.

Además precisó: Si bien no desconoce este despacho que el presente asunto ya fue objeto de un conflicto negativo de jurisdicciones, el cual fue desatado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura asignándole el conocimiento a esta célula judicial, lo cierto es que nada se opone a que la entidad demandad cuestione la competencia de este despacho, pues nuestra ley procesal precisamente la faculta para alegar por vía del recurso de reposición un hecho constitutivo de una excepción previa como lo sería la falta de competencia. En ese entendido es importante resaltar que en este caso no se ha abordado el tema de la competencia en perspectiva del conocimiento que le atribuye la entidad demanda a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, pues el conflicto negativo ya resuelto se suscitó frente al Tribunal Administrativo de Caldas, siendo por lo tanto imperioso resolver lo atinente a la falta de competencia que plantea la apoderada de CAFESALUD EPS por vía del recurso de reposición. 8.

Por su parte el Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de esta capital, también rechazó la competencia, en cuyo sustento argumentó que « las facturas cambiarias como títulos valores, no son más que un anexo y requisito en las reclamaciones del pago por concepto de servicios prestados en salud, dada la normatividad que rige tales cobros ».

Advirtió también sobre la falta de un requisito esencial en las facturas, « la aceptación tácita » de las mismas, de conformidad con la Ley 1231 de 2008, y señaló que el cambio jurisprudencial de competencia sobre esta clase de cobros « produ [ ce ] una contraposición reglamentaria, en la medida que la regulación especial que rige las relaciones del SGSSS alejan a la factura cambiaria de su utilización como título valor, y, de suyo, la hace perder ese carácter para atender el reclamo de justicia de las IPS ante las EPS, como es el caso, cortapisas que hacen nugatorio un derecho de raigambre constitucional ».

En consecuencia, promovió la colisión de competencia negativa y ordenó enviar la actuación a esta Corporación para que la resuelva. II. CONSIDERACIONES 1. De conformidad con el art. 17, num. 3, de la Ley 270 de 1996, en concordancia con el inc. 1 del art. 18 ibídem, es atribución de la Sala Plena de esta Corporación resolver el conflicto suscitado, dada la competencia residual que le ha sido asignada respecto de asuntos que por disposición legal no se han adjudicado a alguna de sus Salas especializadas o a otra autoridad judicial. 2.

Se advierte de antemano, tal y como lo precisó el Juez Segundo Laboral del Circuito de Manizales, que la atribución otorgada a este último por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para conocer del presente asunto, lo fue en desarrollo del conflicto de «jurisdicciones» que suscitó con el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, pero no de competencia, la cual ha sido impugnada por la parte demandada dentro de la oportunidad legal prevista para el efecto, a través del recurso de reposición -excepciones previas- frente al mandamiento de pago, las cuales prosperaron, desprendiéndose en consecuencia el despacho judicial, del conocimiento del asunto. 3.

A partir de lo anterior, la labor de la Corte se circunscribe a establecer a cuál despacho judicial le corresponde conocer de la demanda ejecutiva instaurada para obtener el pago de diferentes sumas de dinero, originadas en la prestación de los servicios médicos y hospitalarios que la Asociación de Servicios Especiales de Salud S.E.S. le suministró a los afiliados de Cafesalud S.A. E.P.S. en atención de urgencias.

Para tal propósito, cumple advertir que en asuntos análogos al presente, en los cuales se pretendía la ejecución de obligaciones emanadas del sistema de seguridad social representadas en títulos valores, la Corte consideraba que la competencia radicaba en la especialidad laboral y de seguridad social. Sin embargo, luego de un nuevo estudio, dicha tesis fue recogida mediante decisión del 23 de marzo de 2017 (rad. 2016-00178), con fundamento en las siguientes consideraciones: (…) Hasta la presente fecha, en asuntos similares la Corporación atribuyó la competencia de «[l]a ejecución de obligaciones emanadas (…) del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad», a la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, a partir del artículo 2º, numeral 5º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en concordancia con el artículo 100 ibídem.

(…) Sin embargo, un nuevo análisis de la situación que plantea el conflicto que ahora reclama la atención de la Corte, hace necesario recoger dicha tesis y, en lo sucesivo, adjudicar el conocimiento de demandas ejecutivas como la que originó este debate, a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, teniendo en cuenta las razones que a continuación se exponen.

(…) Es cierto que uno de los principales logros de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar en un solo estatuto el sistema de seguridad social integral, al tiempo que la Ley 712 de 2001 le asignó a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, el conocimiento de las controversias surgidas en razón del funcionamiento de tal sistema, como así lo prevé el artículo 2º, numeral 4º, cuyo texto señala que es atribución de aquella: (…) Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.

(…). Ocurre sin embargo que dicho sistema puede dar lugar a varios tipos de relaciones jurídicas, autónomas e independientes, aunque conectadas entre sí. La primera, estrictamente de seguridad social, entre los afiliados o beneficiarios del sistema y las entidades administradoras o prestadoras (EPS, IPS, ARL), en lo que tiene que ver con la asistencia y atención en salud que aquellos requieran.

La segunda, de raigambre netamente civil o comercial, producto de la forma contractual o extracontractual como dichas entidades se obligan a prestar el servicio a los afiliados o beneficiarios del sistema, en virtud de lo cual se utilizan instrumentos garantes de la satisfacción de esas obligaciones, tales como facturas o cualquier otro título valor de contenido crediticio, el cual valdrá como pago de aquellas en orden a lo dispuesto en el artículo 882 del Código de Comercio.

Así las cosas, es evidente que como la obligación cuyo cumplimiento aquí se demanda corresponde a este último tipo de relación, pues surgió entre (…) y (…), la cual se garantizó con un título valor (factura), de contenido eminentemente comercial, la competencia para conocer de la demanda ejecutiva, teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

A partir de estos presupuestos, en el caso que ahora ocupa a la Sala Plena, la competencia radica en los Jueces Civiles, pues ciertamente la obligación cuyo cumplimiento se reclama proviene de la relación entre las entidades involucradas para la prestación del servicio a los afiliados o beneficiaros del sistema de salud; el título ejecutivo lo constituye facturas.

Establecido lo anterior, ahora corresponde determinar la competencia territorial; para ello es oportuno acudir al Código General del Proceso por ser la normatividad vigente al momento en que se radicó la demanda, el 19 de diciembre de 2016, teniendo en cuenta que a partir del 1 de enero de ese mismo año, aquél entró en vigencia íntegramente en todos los distritos judiciales (Acuerdo PSAA15-10392 del Consejo Superior de la Judicatura).

En relación con dicho factor, el numeral 1 del artículo 28 de esa Legislación establece como regla general de competencia el domicilio del demandado, advirtiendo que si este tiene varios o son varios los demandados, puede accionarse ante el juez de cualquiera de ellos a elección del actor. Por su parte, el numeral 3 del mismo precepto, prevé: En los procesos originados en un negocio jurídico o que involucren títulos ejecutivos es también competente el juez del lugar de cumplimiento de cualquiera de las obligaciones.

Con fundamento en tal preceptiva, la Sala de Casación Civil ha concluido lo siguiente: [P]ara las demandas derivadas de un negocio jurídico o de títulos ejecutivos, en el factor territorial hay fueros concurrentes, pues al general basado en el domicilio del demandado (forum domiciliium reus), se suma la potestad del actor de tramitar el proceso ante el juez del lugar de cumplimiento de las obligaciones (forum contractui).

Por eso ha doctrinado la Sala que el demandante con fundamento en actos jurídicos de «alcance bilateral o en un título ejecutivo tiene la opción de accionar, ad libitum, en uno u otro lugar, o sea, en el domicilio de la contraparte o donde el pacto objeto de discusión o título de ejecución debía cumplirse; pero, insístese, ello queda, en principio, a la determinación expresa de su promotor».

(AC2421 19 abr. 2017 rad. 2017-00576-00 Así las cosas, se definirá el conflicto atribuyendo la competencia al Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de Bogotá, ciudad en la cual tiene su domicilio principal la ejecutada, como así se advierte en el certificado de existencia y representación expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá (fls. 91 a 192), en virtud de que el actor en su demanda no refirió lugar específico para el cumplimiento de las obligaciones cuya ejecución se pretende.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, RESUELVE Primero: Dirimir el conflicto en el sentido de atribuir la competencia al Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de Bogotá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. Segundo: Remitir el expediente a ese despacho judicial, para lo de su competencia. Tercero: Comunicar la anterior determinación al otro despacho judicial involucrado y a los interesados.

Cúmplase.- ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO Presidente JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA JORGE ENRIQUE CÓRDOBA POVEDA Conjuez DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN ADRIANA MARÍA CUBAQUE CAÑAVERA Conjuez Conjuez CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA EYDER PATIÑO CABRERA Conjuez JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO LUIS ALONSO RICO PUERTA GERMÁN HUMBERTO RODRÍGUEZ CHACÓN Conjuez PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO ARIEL SALAZAR RAMÍREZ OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA DAMARIS ORJUELA HERRERA Secretaria General Rad.

No. 110010230000201900130-00 10 11 SALVAMENTO DE VOTO Radicación n° 11001-02-30-000-2019-00130-00 Con el debido respeto a los restantes Magistrados de la Corporación, los suscritos integrantes de la Sala de Casación Civil exponemos las razones que fundan el disenso expresado frente a la postura mayoritaria, que determinó el sentido de la resolución del presente conflicto de competencia que enfrentó a las autoridades jurisdiccionales de las especialidades civil y laboral-seguridad social, que por demás es una reiteración de lo expuesto en diversas aclaraciones y salvamentos en APL2649-2017, APL1531-2018 y APL4289-2018. 1.

Inviabilidad de la variación de precedente. La presente causa corresponde a una demanda ejecutiva para obtener el pago de las facturas libradas por la Asociación de Servicios Especiales de Salud S.E.S. contra Cafesalud S.A. E.P.S. Siendo ello así, no se advierte, ni se expuso en la referida providencia mayoritariamente adoptada, motivación suficiente para persistir en la variación del consolidado precedente de la Sala Plena en punto de la aptitud legal de la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral, para conocer controversias propias del Sistema de Seguridad Social Integral, como es el recaudo de sumas de dinero representadas en facturas originadas en la prestación de servicios de salud que suministró la demandante a la EPS convocada;

Línea de pensamiento claro y de consistente cimiento jurídico, conforme al cual tenía dicho: Por la brevedad que se debe a las providencias judiciales, y para cumplir el cometido de pronta y cumplida justicia que se persigue a través del ejercicio de las acciones judiciales, para resolver el conflicto que atrás se ha reseñado es suficiente recordar que la "ejecuct(m" de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del "sistema de seguridad social integral" que no correspondan a otra autoridad, compete a la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conforme a lo prescrito por el numeral 5° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la forma como fue modificado por el artículo 2° de la Ley 712 de 2001.

Igualmente, que la cláusula especial de competencia territorial respecto de los procesos que se siguen contra las entidades que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social Integral, establecida en el artículo 11 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la forma, como fue modificado por el artículo,3° de la Leu 712 de 2001, prevé que ésta radica en los jueces laborales del circuito del lugar del domicilio de la entidad demandada o del lugar donde se haya surtido la reclamación del respectivo derecho, a elección del demandante y, en caso de que tal funcionario no lo hubiere, en los jueces civiles del circuito.

Ahora bien, claro es que las demandas ejecutivas laborales instituidas por el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social no están sujetas a la reclamación previa de que tratan normas como el artículo 6° del mismo estatuto procedirnental laboral para ante la respectiva entidad deudora o empleador, por ser indiscutible que no persiguen la declaración de un derecho o su reconocimiento, o la imposición de condenas, sino que se soportan en títulos ejecutivos que reúnen las exigencias de claridad, expresividad y exigibilidad de que trata el artículo 188 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a esta clase de procesos del trabajo por la remisión del artículo 145 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, es decir, que en sí mismos contienen o representan el derecho cuya efectividad judicialmente se reclama, por tanto, la competencia territorial para conocer de este tipo de acciones se contrae a la determinada por el fuero personal, referido al lugar del domicilio del demandado o ejecutado.

En este caso ocurre que la Empresa Social del Estado ( ) pretende que se libre mandamiento de pago contra la mutual demandada por la suma de ( ), más los intereses moratorios y las costas del proceso, con fundamento en las facturas cambiarías, cuentas de cobro y demás soportes que acompañó a su demanda, expedidos por razón de los servicios de salud que a los afiliados de aquélla prestó bajo el régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social Integral.

Luego, no cabe duda que la demanda pretende la ejecución de obligaciones emanadas del sistema de seguridad social integral, y que éstas no corresponden a autoridad judicial distinta a la laboral ordinaria, por ende, son asunto propio de la jurisdicción ordinaria laboral. (CSJ ASL, 22 ago. 2012, rad. 56923; reiterado APL 3 oct. 2013, rad. 00015;

APL5361-2014, 28 ago. 2014; APL2866, 12 may. 2016, rad. 00034; y APL3948-2016, 23 jun. 2016, rad. 00115-00, entre otros) -destacado fuera de texto original-. La alteración del criterio en cita, debe soportarse en una significativa modificación de las situaciones jurídicas o fácticas relacionadas, o cuanto menos, en un replanteamiento justificado del análisis que comprenda la plenitud de aspectos sustanciales y procesales conexos; lo cual no se llevó a cabo, como se ampliará. 2.

Distintas clases de relaciones jurídicas al interior del Sistema de Seguridad Social en Salud. 2.1. Como aspecto preliminar y sucinto, conviene recordar que el artículo 48 de la Constitución Política de 1991, acorde con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 9°), consagró la seguridad social como un servicio público de carácter obligatorio, debiéndose prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.

Por medio de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema de Seguridad Social Integral (SSSI), el cual, según su preámbulo, comporta el «conjunto de instituciones, normal y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad».

Como el principal responsable de garantizar la seguridad sDcial y el derecho a que se preste en las condiciones constitucional y legalmente previstas, es el Estado, a éste le incumbe su organización, dirección y regulación, por lo cual, con miras a extender progresivamente la cobertura, fue facultado para involucrar la participación de los particulares, según lo previeron los incisos 3° y 4° de la señalada norma constitucional, obviamente bajo los lineamientos de aquél. 2.2.

En cuanto respecta al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), la normativa en comento «desarrolla los fundamentos que lo rigen, determina su dirección, organización y funcionamiento, sus normas administrativas, financieras y de control y las obligaciones que se derivan de su aplicación» con el objetivo de «regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso a toda la población al servicio en todos los niveles de atención» (canon 152 ibídem).

Para dicho propósito, entre otros aspectos, el estatuto expresa los fundamentos del servicio público, delinea el ámbito de intervención del Estado y enlista los integrantes del sistema (preceptos 153 a 155 ejusdem): 1. Organismos de dirección, vigilancia y control: a) Los Ministerios de Salud y de Trabajo; b) El consejo nacional de seguridad social en salud, y c) La superintendencia nacional de salud; 2.

Los organismos de administración y financiación: a) Las entidades promotoras de salud; b) Las direcciones seccionales, distritales y locales de salud, y c) El fondo de solidaridad y garantía. 3. Las instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas, mixtas o privadas. 4. Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente ley, estén adscritas a los Ministerios de Salud y Trabajo. 5.

Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados. 6. Los beneficiarios del sistema general de seguridad social en salud en todas sus modalidades. 7. Los comités de participación comunitaria "Copacos" creados por la Ley 10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud.

(Destacado fuera de texto). Dentro de las múltiples característica básicas del SGSSS, se encuentra que «las entidades promotoras de salud tendrán a cargo la afiliación de los usuarios y la administración de la prestación de los servicios de las instituciones prestadoras» y que estas últimas, «son entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del sistema general de seguridad social, dentro de las entidades promotoras de salud o fuera de ellas».

De igual manera «[1] as entidades promotoras de salud podrán prestar servicios directos a sus afiliados por medio de sus propias instituciones prestadoras de salud, o contratar con instituciones prestadoras y profesionales independientes o con grupos de práctica profesional, debidamente constituidos» [art. 156, literales e), i) y k)]. Luego de ocuparse en detalle de materias como las afiliaciones, el régimen de beneficiarios y su dirección, el compendio se encarga de la administración del sistema, dedicando capítulos diferenciados a la definición, funciones, campo de acción y demás temas, respecto de las entidades promotoras de salud -EPS- e instituciones prestadoras de servicios de salud -IPS- (arts. 177 a 184 y 185 a 193, respectivamente).

En di cho orden, la preceptiva 179 dispone puntualmerre que «[p]ara garantizar el plan de salud obligatorio a sus afiliados, las entidades promotoras de salud prestarán directamente o contratarán los servicios de salud con la.s instituciones prestadoras y los profesionales ( ) para racionalizar la demanda por servicios, la entidades promotoras de salud podrán adoptar modalidades de contratación y pago tales como capitación, protocolos o presupuestos globales fijos, de tal manera que incentiven las actividades de promoción y prevención y el control de costos.

(…)». 2.3. Como puede verse, el SSSI, en particular el SGSSS, por tratarse de un «conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos», supone la existencia y ordenación armónica de múltiples y diferenciadas relaciones jurídicas entre todos sus integrantes, así mismo de recursos, para alcanzar los propósitos que le son propios.

En efecto, vista la revisión normativa efectuada (que bien podría incluir muchas más reglas), el sistema está cimentado en la multiplicidad de relaciones jurídicas, dentro de las cuales lucen protagónicas las que vinculan entre sí a las EPS y a las IPS, en tanto que estas integrantes de la estructura son las que realizan sus fines porque proveen los servicios que los afiliados y beneficiarios requieren para afrontar las contingencias que se buscan asegurar de forma general.

En otras palabras, la seguridad social está edificada por relaciones que no sólo se limitan a las existentes entre las instituciones y los afiliados o beneficiarios, sino que de forma incluso aún más esmerada y preponderante, está compuesta por los armónicos vínculos entre los distintos agentes, sin los cuales podría siquiera concebirse una estructura institucional de las particularidades del SSSI.

Muestra contundente de ello es la nutrida reglamentación referida que se encarga de prever las interacciones, competencias, funciones, campo de acción, controles y demás aspectos de tal ordenamiento frente a quienes lo conforman, diferentes de los afiliados y usuarios, en las pautas sobre características, dirección y administración. 3. Relaciones entre entidades prestadoras y pagadoras de Servicios de Salud. 3.1.

Quedó establecido que las relaciones entre las instituciones del SSSI, particularmente los vínculos entre las instituciones que componen el SGSSS, en cuanto refieran a sus fines y propósitos, son materias regladas por las disposiciones que dan cuerpo a dicha estructura, razón por la cual éstas son relaciones jurídicas emanadas de la seguridad social.

Se dejó sentado también el carácter protagónico en el SSSI de las:interacciones entre las EPS y las IPS, para que las primeras, en orden a «garantizar el plan de salud obligatorio», dirijan la prestación de los servicios que llevan a cabo las segundas, contando con autorización legal para «adoptar modalidades de contratación y pago tales como capitación, protocolos o presupuestos globales fijos», a fin de «racionalizar la demanda por servicios» en aras de incentivar «las actividades de promoción y prevención y el control de costos» (art. 179, Ley 100/93).

Es indiscutible así que el particular nexo entre los referidos entes, para la efectiva prestación de los servicios, es de aquellos tópicos de más esforzada previsión en el derecho de la seguridad social, por ser una de las fases fundantes e:1 el diseño del sistema, lo cual se predica de muchos otros supuestos en los que se prevé la forma de prestación y pago de servicios de salud provistos por IPS, pero con cargo a regímenes diferentes a los administrados por las EPS, dado que las coberturas del SGSSS no se limitan al plan de salud obligatorio, sino que se extienden a otros, como los riesgos catastróficos, accidentes de tránsito y atención inicial de urgencias, donde los responsables del pago a los prestadores pueden ser entes diferentes (arts. 168 y 169).

Justamente por lo anterior se predica con claridad que el deber contractual o extracontractual de los responsables del pago (EPS, aseguradoras SOAT o FOSYGA), consistente en reconocer a los prestadores de servicios la atención que estos dispensen a los beneficiarios en general de las distintas coberturas del SGSSS, tiene origen en los precisos y rigurosos lineamientos del sistema y las relaciones que el mismo comprende. 3.2.

Tan evidente es la naturaleza de seguridad social de la relación de reconocimiento y pago de los servicios de salud que prestan las IPS a las EPS y demás pagadoras de servicios, que existen cuerpos normativos del sector dedicados exclusivamente a dicha materia, con lo que cabe incluso sostener que hay toda una disciplina dedicada a las «Relaciones entre Entidades Prestadoras y Pagadoras de Servicios de Salud», como bien lo denomina el Ministerio del ramo[footnoteRef:1]. [1: er https: / / www.minsalud.gov.co/ salud/ Paginas/ Relaciones%20entre%20Entidades% 20Prestadoras%20V7020Pagadoras%20de%20Servicios°/020de/020Salud.aspx ] En efecto, el Decreto 1281 de 2002 contiene «normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación», previendo lo pertinente a: eficiencia y oportunidad en el manejo de los recursos; rendimientos financieros;.reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa; intereses moratorios;

Sistema Integral de Información del Sector Salud, cruces de bases de datos; y muy especialmente dentro de otros puntos relevantes, el trámite de las cuentas de cobro, facturas o reclamaciones presentadas por los prestadores de servicios de salud (arts. 1 a 7). La Ley 1122 de 2007, «por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones», se ocupó del flujo y protección de los recursos y estableció detalladas condiciones especiales para el pago de las facturas presentadas por los prestadores de servicios de salud habilitados (art. 13, lit. d).

Como reglamentación de la reforma en salud citada, el Decreto 4747 de 2007, señaló «algunos aspectos de las relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo», incorporando las directrices sobre: mecanismos de pago aplicables a la compra de servicios de salud; modalidades de contratación entre prestadores de servicios y entidades responsables del pago; soportes de las facturas de prestación de servicios; manual único de glosas, devoluciones y respuestas; trámite de glosas; reconocimiento de intereses; y registro conjunto de trazabilidad de la factura, entre muchos más. Mediante Resolución 3047 de 2008, «se definen los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos a ser implementados en las relaciones entre prestadores de servicios de salud y entidades responsables del pago de servicios de salud, definidos en el Decreto 4747 de 2007», acto que cuenta con múltiples anexos técnicos, formularios y disposiciones complementarias, destinados a formalizar las distintas fases de los vínculos de que se ocupa, dentro de los cuales se destaca el Anexo Técnico n.° 5 sobre «soportes de las facturas», donde este instrumento o su documento equivalente se define como el «que representa el soporte legal de cobro de un prestador de servicios de salud a una entidad responsable del pago de servicios de salud, por venta de bienes o servicios suministrados o prestados por el prestador, que debe cumplir los requisitos exigidos por la DIAN, dando cuenta de la transacción efectuada».

Así las cosas, son numerosos los tipos de relaciones jurídicas vinculadas a las diversas coberturas del sector salud, que no se buscan agotar en la sucinta revisión previa; no obstante, el común denominador es la disposición armónica y coordinada que debe existir entre las entidades, normas y procedimientos que constituyen dicho Subsistema, cuya nutrida regulación, notablemente distante del estatuto mercantil, configura justamente la materia de que se ocupa la disciplina jurídica de la seguridad social.

Por ello, sostener que los acuerdos que involucran a los pagadores de servicios de salud y a sus prestadores por las atenciones brindadas a los distintos beneficiarios de las coberturas no conciernen a la seguridad social o son de raigambre civil o comercial, implica desconocer las bases y características del SGSSS, así como su particular dinámica, moldeada en extensa y detallada regulación. 4.

Las facturas en las relaciones entre entidades prestadoras y pagadoras de Servicios de Salud. 4.1. No puede compartirse la relevancia conferida en la postura mayoritaria al supuesto de que «el título ejecutivo lo constituyen facturas», para argumentar que la relación entre prestadores y pagadores del sector salud es de estirpe netamente civil o comercial, por cuanto se dejó suficientemente expuesto, con referentes que sobra reiterar, que los documentos que se empleen para el recaudo de esta clase de servicios están regulados por una normativa de carácter especial que les resta cualquier influjo a las disposiciones mercantiles.

En otras palabras, el empleo de facturas no desdibuja que se trata de una relación circunscrita a la seguridad social, máxime cuando dichos instrumentos no son los únicos utilizados y sobre todo porque, dada la especial reglamentación en la materia, los mismos quedan desprovistos de cualquier mérito cambiado, en caso de haberse elaborado como título valor, y no como la simple factura tributaria, pues la normativa particular establece requisitos distintos a los previstos en el comercial, los que regulan los anexos, términos de presentación, glosas y condiciones de pago, todos vinculados a la dinámica auténtica del SGSSS.

Ciertamente, en dicho escenario, la factura cumple una función diferente a la prevista para los títulos valores, teniendo previsiones diferenciales a las del Código de Comercio en temas de capital importancia como los sujetos intervinientes en su perfeccionamiento, requisitos de exigibilidad y pautas sobre la oportunidad para la obtención del pago.

La razón de ser de dicho trato diferencial es la sentida necesidad de someter los múltiples actos al cumplimiento de los fines del sistema y equilibrar las tensiones existentes entre el imperativo de salvaguardar la recta destinación de los recursos y el deber de garantizar un flujo eficiente, así como adecuado de los mismos, que permita el correcto funcionamiento de los agentes, en particular de las IPS, las que de forma directa atienden las eventualidades que pretende cubrir toda la estructura organizacional (ver Decreto 1281 de 2002 y artículos 13 de la Ley 1122 de 2007 y 111 del Decreto 019 de 2012 y demás disposiciones concordantes y complementarias). 4.2.

Se resalta que la naturaleza y diseño de las instituciones, relaciones y prestaciones propias del SGSSS, más allá de la notable participación privada, riñen con los elementos sustanciales que definen los títulos valores en general y la factura cambiaría o simplemente factura en particular; esto antes y después de la reforma introducida por la ley 1231 de 2008, «[p]or la cual se unifica la factura como título valor como mecanismo de financiación para el micro, pequeño y mediano empresario, y se dictan otras disposiciones». 14 Sin lugar a dudas el tratamiento dado a las facturas por el derecho de la seguridad social desdice de los principios de literalidad, autonomía, incorporación y legitimación que informan a los títulos valores en general (art. 619 del C.Co.), siendo suficiente destacar que tal normativa del sector salud impide predicar que documentos como los aducidos por la demandante puedan legitimar el ejercicio de un derecho literal y autónomo incorporado en los mismos.

Las versiones del artículo 772 del Código de Comercio, relativas a la definición de factura como título valor, aluden a que dicho instrumento es aquel que el vendedor (ahora también prestador del servicio) puede librar, entregar o remitir al comprador (o beneficiario del servicio). Dicha bilateralidad consustancial de la relación cartular que dimana de la factura es manifiestamente impropia en el escenario del sector salud, donde los adquirentes y beneficiarios de los bienes y servicios son personas diferentes a las destinatarias de las facturas y por ende obligadas a su pago.

Luego, la factura como título valor debe provenir de una relación contractual subyacente entre vendedor-prestador y comprador-beneficiario, lo cual no se compadece con las relaciones del sector salud, donde la estructura es de tipo tripartito, y en varios de los supuestos, absolutamente desprovista de vínculo contractual, como se evidencia en los casos de atención de urgencias. 4.3.

En definitiva la factura de que trata la regulación en salud está despojada de cualquier mérito ejecutivo como título valor, al igual que como título ejecutivo si se le considera de manera aislada de los condicionamientos legales de tipo mercantil. 5. Congruencia con la regla de competencia. 5.1. En asuntos como los que suscitaron la variación de criterio, resulta aplicable el numeral 5 del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el cual no fue modificado por el Código General del Proceso y cuyo texto es: La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: ( -) 5.

La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad. Como se analizó, la relación que da lugar a la ejecución promovida emana claramente del SSSI, puntualmente del SGSSS, adecuándose al supuesto de hecho citado, que por demás no contiene distinciones que habiliten al intérprete efectuar relativización en su alcance. 5.2.

Conviene precisar que conforme al precedente análisis, la competencia que en esta clase de supuestos reluce clara por referir al recaudo de créditos originados en la atención de la población afiliada a una EPS, se predica igualmente de otros trámites promovidos para la satisfacción de las demás obligaciones de las distintas coberturas del SGSSS, lo cual cuenta con precedente de la Corporación sobre el particular.

Muestra de ello es que el pleno de esta Corte atribuyó a las autoridades de las especialidades del trabajo y la seguridad social la competencia para adelantar las ejecuciones encaminadas a obtener el pago de las deudas «generadas por la atención médico hospitalaria a víctimas de accidentes de tránsito» (CSJ APL5344-2016). En la anterior oportunidad, se concluyó que las mentadas acreencias, particularmente las exigidas a las aseguradoras del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), «hacen parte del Sistema General de Segundad Social Integral», estimando para el efecto que el artículo 167 de la Ley 100 de 1993 incorporó como uno de los componentes del régimen de beneficios a los «Riesgos catastróficos y accidentes de tránsito», siendo esto replicado por las pautas 3 num. 4 y 15 del Decreto 806 de 1998, así como por la reglamentación del Decreto 056 de 2015.

Así, con mayor razón, caben en la regla que se viene delineando los procedimientos de cobro que se adelanten ante el Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) por las coberturas de la Subcuenta de Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT), área en la que ha sido profusa la normativa de la seguridad social que se ha ocupado de reglar la prestación, reclamación y pago de los servicios de salud médico-quirúrgicos, como los Decretos 2878 de 1991, arts. 11, 13 y 16; 1283 de 1996, arts. 35 y 54; 1281 de 2002, art. 7; 3990 de 2007, arts. 3 y 4; y 056 de 2015, arts. 26 y 31 a 35. 6.

Relevancia social de la problemática. Postura como la aquí defendida no sólo trasciende el plano jurídico, sino que presenta una relevancia social incuestionable dado que justamente uno de los factores más determinantes de la crisis del sector salud está dado por la falta de flujo para el pago a los prestadores y la necesidad de garantizar desembolsos que no defrauden al sistema.

En este orden, la afectación de las pautas claras de competencia establecidas para las controversias relacionadas inciden negativamente en su debida resolución, generando un cierto grado de desconcierto y zozobra entre quienes se ven compelidos a solicitar la asistencia de la administración de justicia en la solución de sus disputas. 7. Conclusión. Para recapitular, ha de decirse que acorde con los motivos ofrecidos por esta disidencia, el conflicto negativo de competencia en el sub lite ha debido definirse atribuyendo el conocimiento del asunto al Juez Ordinario Laboral y de la Seguridad Social que intervino en la disputa.

En los anteriores términos quedan respetuosamente sentados los motivos que llevan a quienes conformamos la Sala Civil de la Corporación a separarnos totalmente de lo considerado en el presente asunto por la mayoría de los miembros de la honorable Sala Plena. Fecha ut supra, OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE Presidente de Sala ÁLVARO FERNANDO GACÍA RESTREPO LUIS ALONSO RICO PUERTA ARIEL SALAZAR RAMÍREZ AROLDO WILSON QUROZ MONSALVE LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA