AP3147-2025(65006) — Corte Suprema

AP3147-2025(65006)Corte Suprema de Justicia · Sala Penal2025

Decreto 1510 de 2013Ley 190 de 1995Ley 600 de 2000Ley 610 de 2000Ley 906 de 2004

De qué trata

Tema: RECURSO DE APELACIÓN - Competencia de la Sala de Casación Penal: sobre decisión de la Sala Especial de Primera Instancia Tesis: «De acuerdo con lo establecido en el numeral sexto del artículo 235 de la Constitución Política, modificado por el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2018, la Sala es competente para resolver el recurso de apelación presentado por la apoderada de la Gobernación del Cesar en contra del auto del 10 de octubre de 2023, por medio del cual la Sala Especial de Primera Instancia de la Corte Suprema de Justicia negó su reconocimiento como víctima». VÍCTIMA - Concepto / SISTEMA PENAL ACUSATORIO - Víctima: reconocimiento, soporte probatorio, como mínimo debe existir prueba sumaria / SISTEMA PENAL ACUSATORIO - Víctima: reconocimiento, procedencia / SISTEMA PENAL ACUSATORIO - Víctima: reconocimiento, oportunidad / SISTEMA PENAL ACUSATORIO - Víctima: deben haber sufrido un daño concreto Tesis: «El artículo 132 de la Ley 906 de 2004 establece que son víctimas todas «las personas naturales o jurídicas y demás sujetos de derechos que individual o colectivamente hayan sufrido algún daño como consecuencia del injusto». Por su parte, esta Sala ha establecido que la condición de víctima recae en «(i) una persona natural o jurídica (ii) que ha sufrido un daño, (iii) individual o colectivo, (iv) como consecuencia del delito». Además, ha dicho que ese daño debe ser «(a) real y concreto y (b) no necesariamente de contenido patrimonial» (Cfr. CSJ AP, 2 oct. 2013, rad. 42243). Por consiguiente, quien pretenda ser reconocido como víctima debe precisar en qué consistió ese daño real y concreto causado con la comisión del delito, pese a que únicamente reclame la protección de los derechos a la justicia y a la verdad y no busque la reparación económica. Adicionalmente, en este escenario es necesario que se aporten los medios de convicción que de manera sumaria acreditan la afectación (Cfr. CSJ AP2233-2016, 13 abr. 2016 y CSJ AP400-2023, 15 feb. 2023, rad. 60471). Según lo ha dicho la Corte, esto puede conseguirse «con la simple argumentación que concatene la situación del peticionario frente a los sucesos base de la imputación fáctica y jurídica contenida en la acusación, acompañada de la prueba sumaria de la legitimidad para intervenir» (Cfr. CSJ AP, 2 oct. 2013, rad. 42243). En cualquier caso, la Sala ha reconocido que la ley no prevé un trámite específico para reconocer a las víctimas al interior del proceso penal. Por ende, ha explicado que los jueces tienen la obligación de evaluar en cada caso si los argumentos y medios de convicción son suficientes para deducir razonablemente la existencia de la afectación requerida para ser considerado víctima (Cfr. CSJ AP2650-2022, 22 jun. 2022, rad. 60656 y CSJ AP400-2023, 15 feb. 2023, rad. 60471). Finalmente, la Sala recuerda que, si bien el artículo 340 del Código de Procedimiento Penal establece que la calidad de víctima se determinará en la audiencia de formulación de acusación, ello no implica que las víctimas no puedan intervenir en todas las etapas del proceso. Por ende, están facultadas para participar tanto en las fases previas como en las que siguen a la formulación de acusación (Cfr. CSJ AP1238-2015, 11 mar. 2015, rad. 45339; CSJ AP2543-2021, 23 jun. 2021, rad. 58730; y, CSJ AP2650-2022, 22 jun. 2022, rad. 60656)». SISTEMA PENAL ACUSATORIO - Víctima: Contraloría General de la República, eventos en los cuales puede intervenir con esta calidad / DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - Víctima: la participación de las entidades públicas en la investigación es obligatoria / SISTEMA PENAL ACUSATORIO - Víctima: Contraloría General de la República: tiene la obligación legal de comparecer al proceso en caso de que el representante legal vigente de la entidad directamente afectada sea el procesado / CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA - Interés en el proceso penal: radica en la promoción de la defensa del patrimonio público / DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - Deber del representante legal de la entidad: aplicación Ley 190 de 1995 y 600 de 2000 a procesos de Ley 906 de 2004 / SISTEMA PENAL ACUSATORIO - Víctima: Contraloría General de la República: concurrente con otra entidad pública / SISTEMA PENAL ACUSATORIO - Víctima: Contraloría General de la República: tiene la obligación legal de comparecer al proceso en caso de que el representante legal vigente de la entidad directamente afectada sea el procesado / SISTEMA PENAL ACUSATORIO - Víctima: Contraloría General de la República: su intervención es facultativa en los casos en que la entidad directamente afectada está obligada a comparecer al proceso Tesis: «Con la expedición de la Ley 190 de 1995 el Congreso de la República buscó «preservar la moralidad en la administración pública» y «erradicar la corrupción administrativa». En consecuencia, estableció, entre otras medidas, que en todos los procesos penales adelantados por delitos cometidos contra la administración pública sería «obligatoria la constitución de parte civil a cargo de la persona jurídica de derecho público perjudicada». Con ello, explicó la Corte Constitucional en la sentencia CC C-038-1996, el legislador buscó ampliar «la competencia de las personas jurídicas de derecho público a la defensa de los intereses patrimoniales del Estado que a cada una le corresponde cuidar y vigilar, y que son los que resultan inmediatamente afectados con las conductas ilícitas». Por ende, esa Corporación no consideró que se hubiese desconocido la competencia que la Constitución le otorgó a la Contraloría General de la República con respecto a la protección del patrimonio público. Posteriormente, el artículo 137 de la Ley 600 de 2000 precisó el alcance de la intervención de las entidades públicas en este tipo de casos y señaló que: En todo proceso por delito contra la administración pública, será obligatoria la constitución de parte civil a cargo de la persona jurídica de derecho público perjudicada. Si el representante legal de esta última fuera el mismo sindicado, la Contraloría General de la República o las Contralorías Territoriales, según el caso, deberán asumir la constitución de parte civil; en todo caso, cuando los organismos de control fiscal lo estimen necesario en orden a la transparencia de la pretensión podrán intervenir como parte civil en forma prevalente y desplazar la constituida por las entidades mencionadas [subrayado fuera de texto]. No obstante, en la sentencia CC C-228-2002 la Corte Constitucional consideró que la persona de derecho público afectada comparece al proceso penal no solo con el propósito de que se garantice la reparación, sino también para que se conozca la verdad y se haga justicia. Por ende, declaró la inexequibilidad de la expresión «en forma prevalente y desplazar la constituida por las entidades mencionadas». Ahora bien, a pesar de que esta Corporación inicialmente no consideró plausible aplicar el artículo 137 de la Ley 600 de 2000 a los procesos adelantados según las reglas de la Ley 906 de 2004, en el auto CSJ AP2091-2021, 26 may. 2021, rad. 59466, la Sala cambió su posición. En esta última ocasión, la Sala evidenció que la Ley 906 de 2004 «no reiteró la obligación consagrada en las Leyes 190 de 1995 y 600 de 2000, en lo que concierne a la obligación de las entidades públicas afectadas con delitos contra la administración pública». Tampoco dispuso cómo deben interactuar la entidad afectada y la Contraloría, principalmente cuando se presenten situaciones como las contempladas en el artículo 137 atrás citado [se refiere a la Ley 600 de 2000]». Por consiguiente, consideró razonable acudir a esas leyes en lo que no hubiese sido regulado por la Ley 906 de 2004 en el entendido de que las medidas implementadas por el legislador para garantizar una mejor protección del interés público se mantenían vigentes «no solo por resultar compatibles con el nuevo sistema procesal, sino además porque corresponden a una tendencia político criminal que se ha visto fortalecida con los años, orientada a brindar mayores herramientas para combatir el flagelo de la corrupción». Adicionalmente, la Corte consideró que, a pesar de que el representante legal de una entidad pública se encuentre suspendido, permitir su reconocimiento como víctima «generaría una incertidumbre insostenible para el proceso, que, finalmente, podría afectar el propósito legislativo de brindar mayores herramientas para la defensa de este bien jurídico colectivo al interior del trámite penal». En opinión de la Sala, en este tipo de casos no se puede pasar por alto que «en el evento de que terminara la suspensión, inmediatamente se generaría la inhabilitación de que trata el artículo 137 en cita, lo que truncaría la posibilidad de que la entidad afectada pudiera seguir actuando como víctima en el proceso penal, pues ello implicaría dejar en manos del procesado una pretensión que le desfavorece». De igual manera, la Sala recordó que, «si se acepta como víctima a la entidad afectada, la participación de la Contraloría no sería obligatoria y, en todo caso, este ente de control no actuaría en reemplazo de la persona jurídica que pudo haber sufrido los efectos del delito». En consecuencia, subrayó que «la teleología de la norma en mención se orienta a que las entidades afectadas con delitos contra la administración pública estén siempre representadas en el proceso penal, y a que esa representación se haga con la mayor amplitud y transparencia». En cualquier caso, la Corte evidenció que, si cesa la posibilidad de que el procesado retome la representación legal de la entidad pública que pretende ser reconocida como víctima, podrá evaluarse su reconocimiento siempre que se cumplan los demás requisitos que la ley ha previsto para el efecto. De manera más reciente la Sala ha reiterado este criterio en los autos CSJ AP2650-2022, 22 jun. 2022, rad. 60656; CSJ AP400-2023, 15 feb. 2023, rad. 60471; CSJ AP2538-2024, 15 may. 2024, rad. 65664; y CSJ AP3478-2024, 26 jun. 2024, rad. 65171. En suma, esta Sala ha precisado que: (i) de tiempo atrás el legislador impuso a las entidades públicas perjudicadas con delitos contra la administración pública el deber de comparecer al proceso penal en defensa de sus intereses; (ii) dicha prerrogativa no está dirigida a ser empleada dentro de un procedimiento en particular (Ley 600 de 2000 o 906 de 2004), pues su propósito no se enmarca en la estructura del sistema de enjuiciamiento, sino en la obligación de promover la defensa de los intereses públicos al interior de éste; (iii) la Contraloría tiene la obligación legal de comparecer al proceso en caso de que el representante legal vigente de la entidad directamente afectada sea el procesado, en remplazo de la entidad perjudicada y en representación de los intereses del Estado como parte civil, para lograr la reparación, la verdad y la justicia; y (iv) en los casos en que la entidad directamente afectada está obligada a comparecer al proceso, porque el representante legal vigente no es el enjuiciado, la intervención de la Contraloría es facultativa, lo que permite que la entidad pública perjudicada y la Contraloría puedan concurrir en el proceso. La primera, para garantizar la transparencia de la pretensión y, la segunda, para buscar la reparación, la verdad y la justicia [negrilla fuera de texto] (Cfr. CSJ AP400-2023, 15 feb. 2023, rad. 60471)». CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA - Función constitucional en el proceso penal / VÍCTIMA - Derecho a la verdad, la justicia y la reparación / SISTEMA PENAL ACUSATORIO - Víctima: reconocimiento de su condición / RECURSO DE APELACIÓN - Sala de Casación Penal: revoca providencia Tesis: «En contra de LAMG, entonces gobernador del Cesar periodo 2012-2015, se inició un proceso penal por la presunta comisión de los delitos de contrato sin cumplimiento de requisitos legales y peculado por apropiación. Pese a que la entidad territorial pretendió su reconocimiento como víctima, por medio de auto del 10 de octubre de 2023, la Sala Especial de Primera Instancia de la Corte Suprema de Justicia no accedió a esa solicitud pues evidenció que el procesado para ese momento ostentaba el cargo público para el cual había sido elegido periodo 2020-2023, en cuanto su suspensión provisional tan solo constituía una falta temporal. Inconforme con esta providencia, la apoderada del departamento del Cesar recurrió en apelación pues, entre otras razones, consideró que se imponía una barrera irrazonable a la entidad territorial para garantizar sus derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación. La Sala no puede desconocer la incertidumbre que se generaría al reconocer como víctima a una entidad cuya representación legal recae en quien ostenta la condición de procesado, habida cuenta que, en caso de finalizar la suspensión provisional, se activaría la inhabilitación de que trata el artículo 137 de la Ley 600 de 2000, lo cual «truncaría la posibilidad de que la entidad afectada pudiera seguir actuando como víctima en el proceso penal, pues ello implicaría dejar en manos del procesado una pretensión que le desfavorece» (Cfr. CSJ AP2091-2021, 26 may. 2021, rad. 59466). En este tipo de casos la Contraloría General de la República actúa no solamente para garantizar la transparencia de la pretensión, sino también para lograr la reparación, la verdad y la justicia. Como se ha dicho en otras ocasiones, no puede sostenerse que el órgano de control comparece con el único propósito de salvaguardar los recursos públicos (como sucede en el trámite fiscal), sino que también vela por los intereses de la entidad afectada (que no puede comparecer directamente por la razón ya explicada), lo cual abarca, además, el derecho a la verdad y justicia. En esa medida, la Sala no encuentra que lo decidido en primera instancia hubiese supuesto una restricción desproporcionada a los derechos a la verdad, la justicia y la reparación del departamento del Cesar. Pese a lo anterior, la Sala no puede desconocer la actual realidad, habida cuenta que LAMG fue elegido gobernador del departamento del Cesar para el periodo entre el 1 de enero de 2020 y el 31 de diciembre de 2023. Por ende, evidencia que en este caso cesó la posibilidad de que el procesado retome la representación legal de la entidad pública que busca ser reconocida como víctima. Por consiguiente, la Corte revocará el auto de primera instancia y, en su lugar, reconocerá como víctima al departamento del Cesar pues, con ocasión de la suscripción del contrato de suministro del Programa de Alimentación Escolar n.o 0041-02-2015 del 15 de enero de 2015, según la acusación, esa entidad territorial habría sufrido un daño patrimonial real y concreto derivado de los presuntos delitos cometidos por el entonces gobernador».

GERARDO BARBOSA CASTILLO Magistrado ponente AP3147-2025 Radicación n.° 65006 Acta n.° 113 Bogotá, D. C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinticinco (2025). I. ASUNTO La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la apoderada de la Gobernación del departamento del Cesar en contra del auto del 10 de octubre de 2023, por medio del cual la Sala Especial de Primera Instancia de la Corte Suprema de Justicia negó su reconocimiento como víctima en el proceso que se adelanta contra LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO por el concurso delictual de contrato sin cumplimiento de requisitos legales y peculado por apropiación. CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 2 II.

HECHOS De acuerdo con el escrito de acusación, en contra de LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO se inició un proceso penal por la presunta comisión de los delitos de contrato sin cumplimiento de requisitos legales y peculado por apropiación pues, como gobernador del departamento del Cesar: [o]rdenó y dirigió el trámite precontractual y contractual de lo que sería el contrato de suministro del PAE No. 0041–02–2015 del 15 de enero de 2015, cuyo objeto consistió en “PRESTAR EL SERVICIO DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR A LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES ESCOLARIZADOS EN LAS ÁREAS RURAL Y URBANA DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR, ACORDE A LOS LINEAMIENTOS TÉCNICOS, ADMINISTRATIVOS Y ESTÁNDARES DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR PAE” por valor inicial de $ 23.538.195.000; con un plazo de ejecución de 81 días hábiles, suscrito con el CONSORCIO ALIMENTANDO UN, CESAR MAS EDUCADO conformado por la Fundación KABALA representada por María Angélica Araujo Noguera; la Asociación de Manipuladoras de Alimentos del Cesar, representada por Ivis del Carmen Rosado Robles y la CORPORACIÓN CORAZ[Ó]N DEL PA[Í]S, representada legalmente por María Jaqueline Pacheco Izquierdo, el consorcio contratista, estuvo representado por IVIS DEL CARMEN ROSADO ROBLES [negrilla y mayúscula sostenida originales del texto].

Según lo precisado por la Fiscalía General de la Nación, los hechos jurídicamente relevantes relacionados con el punible de contrato sin cumplimiento de requisitos legales se concretan en «seis (6) irregularidades sustanciales» en la suscripción de ese contrato de suministro. Para el ente instructor, la primera de las irregularidades tiene que ver con «los estudios previos», documento elaborado en noviembre de 2014 que «muestra nueve (9) anomalías que, miradas tanto en su singularidad, como en CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 3 conjunto» afectan «la estructura contractual, desconociendo los principios de planeación, economía, responsabilidad y legalidad» [negrilla y subrayado originales del texto], «anomalías» referentes a la necesidad de contratar, la inexactitud en el número de población a beneficiar, inadecuada planeación presupuestal, ausencia de diagnóstico de la población a priorizar y del complemento alimenticio a suministrar, direccionamiento irregular en la escogencia de los factores de selección, tipificación, asignación y estimación de riesgos con efectos favorables para el contratista, ausencia de consulta previa con las comunidades indígenas y defectuoso estudio del sector.

La segunda irregularidad se relaciona con las observaciones presentadas al proyecto de pliego de condiciones, respondidas por fuera del término previsto en el cronograma del proceso contractual, con violación de lo dispuesto en el artículo 19 del Decreto 1510 de 2013 «por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública» –publicidad en el SECOP–.

La tercera irregularidad se asocia al pliego de condiciones «que como era de esperarse, está determinado en su estructura por las anomalías ya verificadas en los estudios previos», endilgándose «anomalías» relacionadas con la experiencia en el sector público exigida al proponente, que denotan el direccionamiento del proceso contractual por cuanto solo podía cumplirse por las fundaciones agrupadas en el CONSORCIO ALIMENTANDO UN CESAR EDUCADO.

CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 4 La cuarta irregularidad está circunscrita a la no realización de audiencia de tipificación, estimación y asignación de riesgos, vulnerándose lo establecido en el artículo 39 del Decreto 1510 de 2013. La quinta irregularidad se relaciona con la suscripción misma del contrato pues, «de haberse procedido en forma adecuada, atendiendo la ley y de haberse realizado un debido control, supervisión y vigilancia de su parte, no debió firmarse», precisándose que, aun cuando el contrato fue suscrito por el Secretario General de la Gobernación del Cesar en virtud a delegación efectuada para el efecto, tal delegación no exime de responsabilidad al gobernador delegante LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO.

La última irregularidad se asocia a la etapa de liquidación del contrato por cuanto, según informes de interventoría, no fueron entregadas 1428 raciones de complemento alimentario de la jornada de la mañana y 2737 raciones de almuerzos. Así: El valor de las raciones reconocidas y pagadas por la Gobernación del Cesar a favor del Consorcio Alimentando un Cesar más Educado, debió ser por la suma de TREINTA Y UN MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MILLONES VEINTICINCO MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS ($31.649.025.244,00), y se realizaron pagos por valor de TREINTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES CIENTO VEINTIDÓS MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE PESOS CON SETENTA CENTAVOS ($34.632.122.259,70), se establece el pago de un mayor valor (…) [mayúscula sostenida original del texto].

Por otra parte, en lo que respecta al delito de peculado por apropiación, la Fiscalía General de la Nación precisó que CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 5 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO «permitió que el CONSORCIO ALIMENTANDO UN CESAR MÁS EDUCADO se apropiara de $ 2.983.097.015,70» [negrilla y subrayado originales del texto].

Adicionalmente, estableció que el procesado: [t]enía conocimiento de sus funciones como gobernador del departamento del Cesar, por tanto, sabía que era el responsable de ordenar y dirigir la celebración de la contratación; de realizar el control, supervisión y vigilancia de la tramitación y celebración del contrato N.° 2015–02–0041, y precisamente a partir de este conocimiento, fue que decidió, de manera voluntaria, a través de su delegado, iniciar, suscribir y liquidar un trámite contractual sin la observancia y el cumplimiento de los requisitos legales esenciales; mostró desprecio por. el cumplimiento de los requisitos esenciales propios de la contratación estatal, y dejó de cumplir con su obligación de realizar el control, la supervisión y vigilancia que legalmente le competía, tanto en su tramitación como en la celebración y finalmente en su liquidación (…) de las indagaciones realizadas no existen actos que demuestren la revisión y el seguimiento a las decisiones que tomaba su delegatorio (…) [negrilla original del texto].

III.

ANTECEDENTES PROCESALES RELEVANTES En audiencia celebrada el 5 de julio de 2022 ante una Magistrada1 con Función de Control de Garantías de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá2, la Fiscalía formuló imputación en contra de LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO por la presunta comisión del concurso delictual de contrato sin cumplimiento de requisitos legales y peculado por apropiación, cargos que no aceptó. A solicitud del ente instructor, el 23 de agosto siguiente la judicatura impuso medida de aseguramiento privativa de 1 Magistrada XENIA ROCÍO TRUJILLO HERNÁNDEZ. 2 Ley 906 de 2004, artículo 39: «Parágrafo 1°.

En los casos que conozca la Corte Suprema de Justicia, la función de Juez de Control de Garantías será ejercida por un Magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá». CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 6 la libertad consistente en detención preventiva en la residencia señalada por el imputado, la cual aparejó la separación temporal del cargo de gobernador del Cesar que hasta ese momento ostentaba el procesado, decisión que al ser recurrida en reposición por la defensa, no mereció modificación alguna por la Magistratura.

El 26 de octubre de 2022, el Fiscal Cuarto Delegado ante la Corte Suprema de Justicia presentó el escrito de acusación y su conocimiento correspondió a la Sala Especial de Primera Instancia de esta Corporación, quien instaló la audiencia de verbalización el 8 de agosto de 2023, continuándose el 21 de septiembre de 2023, oportunidad en la cual se dio lectura de auto –fechado 16 de agosto de 2023– por medio del cual se reconoció como víctima a la Contraloría Delegada para la Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo de la Contraloría General de la República.

De igual modo, en esta última sesión la apoderada del departamento del Cesar solicitó reconocer a la entidad territorial como víctima, petición resuelta negativamente en audiencia del 10 de octubre de 2023 en la cual se dio lectura a auto de la misma fecha en el sentido indicado. IV. DECISIÓN IMPUGNADA En decisión mayoritaria3, la Sala Especial a quo luego de señalar que en los procesos tramitados por delitos 3 Salvamento de Voto del H.M. JORGE EMILIO CALDAS VERA.

CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 7 cometidos contra la administración pública la intervención de la Contraloría es imperativa cuando el acusado fuere el representante legal de la entidad de derecho público víctima, recordó que, para la época, LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO ostentaba la condición de gobernador del departamento del Cesar, pues la suspensión provisional en el desempeño de sus funciones tan solo constituía una falta temporal en el cargo de elección popular.

Aludió lo sostenido por la Corte Constitucional en las sentencias CC C–038–1996 y C–1176–2004 e indicó que en este evento la Contraloría sustituye a la entidad perjudicada, por ende, no resulta acertado concluir que el departamento y la Contraloría pueden concurrir como víctimas, «pues la intervención necesaria del ente de control justamente tiene como objetivo evitar el conflicto de intereses entre procesado y víctima, que puede afectar la investigación».

Precisó que el mismo Tribunal Constitucional al examinar la constitucionalidad del artículo 137 de la Ley 600 de 2000, en la sentencia CC C–228–2002 «aceptó la concurrencia de la entidad pública perjudicada con la Contraloría, como es obvio, cuando ésta interviene en garantía de la transparencia de la pretensión, pero no respecto a la hipótesis segunda que es de la que se ocupa esta providencia».

Advirtió que, si el enjuiciado perdía definitivamente su condición de representante legal, la entidad territorial afectada tenía la obligación de constituirse en parte civil del proceso y que, en ese evento, la Contraloría podría continuar CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 8 siendo parte de la actuación en orden a la transparencia de la pretensión conforme lo establece la norma en cita, postura que dijo sustentar en proveídos de esta Sala, autos CSJ AP2650–2022, 22 jun. 2022, rad. 60656 y CSJ AP400–2023, 15 feb. 2023, rad. 60471.

Por consiguiente, negó la solicitud de reconocimiento en calidad de víctima de la gobernación del Cesar. V.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La apoderada de la entidad territorial se opuso a lo así decidido y, como motivos de inconformidad, expuso: (i) actúa como representante de la entidad de derecho público y no como abogada del procesado, razón por la cual se impone una barrera al departamento del Cesar, que afecta sus derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación;

(ii) en este caso «estamos ante pluralidad de víctimas», por tanto, la entidad territorial y la Contraloría General de la República tienen derecho a participar en la actuación; (iii) en el presente asunto no existe conflicto de intereses, no se aplicó la sentencia CC C–228–2002 pues la Corte Constitucional examinó la totalidad del artículo 137 de la Ley 600 de 2000, por ende, es contrario a la Constitución que «la Contraloría excluya a la persona jurídica perjudicada» y agregó que no podría afirmarse que las actuaciones que desarrollará el departamento del Cesar «vayan a ser en contra CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 9 o pongan en tela de juicio el desarrollo de la investigación penal», en tanto ello implicaría presumir su mala fe;

(iv) en la sentencia CSJ STP20462–20174, la Corte estableció que el hecho que en el proceso penal «se haya reconocido a la Contraloría General de la República para intervenir en defensa del patrimonio público como órgano de control fiscal, de ninguna manera trae consigo la imposibilidad de permitirle a la entidad territorial que intervenga como víctima».

En suma, solicitó se revoque lo decidido y, en consecuencia, se reconozca la condición de víctima al departamento del Cesar. Además, pidió que el recurso de apelación se concediera en el efecto suspensivo con el propósito de garantizar los derechos que como víctima le corresponden a la entidad territorial. VI. TRASLADO NO RECURRENTES 6.1 El delegado de la Fiscalía compartió los argumentos de la recurrente.

Además, señaló que la Ley 906 de 2004 integra «un sistema províctima» y expresó que todas las personas, tanto naturales como jurídicas, tienen la facultad de intervenir en el proceso penal, de conformidad con lo establecido en el artículo 132 del Estatuto Procesal Penal, por manera que, si bien la Contraloría es el máximo organismo de naturaleza fiscal, esta no satisface 4 Se refiere a la sentencia CSJ STP20462–2017, 5 dic. 2017, rad. 95667, Sala de Decisión de Tutelas n.° 2.

CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 10 completamente «la finalidad que corresponde […] en concreto a las víctimas». Agregó que «la constitución de las víctimas […] es obligatoria conforme a la Ley 190, artículo 36, de 1995» y que en la sentencia C–228–2002 «se ventiló la viabilidad de la concurrencia de la Contraloría y el departamento».

Se opuso a la concesión del recurso de apelación en el efecto suspensivo, toda vez que la Contraloría puede representar adecuadamente los derechos de las víctimas. Además, indicó que se podría acudir al artículo 193 de la Ley 600 de 2000 para establecer en qué efecto se debe conceder la alzada. 6.2 La Contraloría sostuvo que, si bien es respetuosa de lo decidido por la Corte, su deber es garantizar «que las entidades directamente afectadas se constituyan como víctimas» y hacerle seguimiento a esa labor.

Por ende, consideró que en este caso «la víctima directa podría actuar». No obstante, se opuso a que el recurso se concediera en el efecto devolutivo. 6.3 La defensa técnica coadyuvó los argumentos de la recurrente. Adicionalmente, aludió a los problemas que acarrearía continuar la audiencia sin la presencia del ente territorial pues, en caso de revocarse lo decidido, el contradictorio no estaría integrado.

Así, consideró que el recurso debía concederse en el efecto suspensivo. 6.4 En su defensa material, LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO se sumó a lo dicho por su apoderado. Consideró importante que a la entidad territorial se le reconozca su condición de víctima. CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 11 6.5 El delegado de la Procuraduría argumentó que la decisión apelada «debe ser revisada y, de ser del caso, modificada o revocada».

Sostuvo que en este tipo de casos es aplicable el artículo 36 de la Ley 190 de 1995 y que «también se puede aplicar el artículo 65 de la Ley 610 de 2000». Explicó que esa disposición permite la intervención de la Contraloría cuando la entidad directamente afectada no cumpliere con la obligación de constituirse en parte civil, por ende, es posible concluir que esta última tiene el imperativo de participar en el proceso penal.

Hizo referencia a la sentencia CSJ SP, 17 mar. 2009, rad. 30978 y recordó que, según la doctrina, cuando «la administración pública sufre menoscabo patrimonial […] no puede renunciar a la reclamación de los perjuicios». Luego de escuchar las intervenciones de los no recurrentes, la Sala Especial de Primera Instancia concedió el recurso de apelación en el efecto devolutivo.

VII. CONSIDERACIONES 7.1 La competencia De acuerdo con lo establecido en el numeral sexto del artículo 235 de la Constitución Política5, modificado por el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2018, la Sala es 5 Constitución Política de Colombia. Artículo 235. «Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: …6. Resolver, a través de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, los recursos de apelación que se interpongan contra las decisiones proferidas por la Sala Especial de Primera Instancia de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia ».

CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 12 competente para resolver el recurso de apelación presentado por la apoderada de la Gobernación del Cesar en contra del auto del 10 de octubre de 2023, por medio del cual la Sala Especial de Primera Instancia de la Corte Suprema de Justicia negó su reconocimiento como víctima. 7.2 El reconocimiento de las víctimas en el proceso penal6 El artículo 132 de la Ley 906 de 2004 establece que son víctimas todas «las personas naturales o jurídicas y demás sujetos de derechos que individual o colectivamente hayan sufrido algún daño como consecuencia del injusto».

Por su parte, esta Sala ha establecido que la condición de víctima recae en «(i) una persona natural o jurídica (ii) que ha sufrido un daño, (iii) individual o colectivo, (iv) como consecuencia del delito». Además, ha dicho que ese daño debe ser «(a) real y concreto y (b) no necesariamente de contenido patrimonial» (Cfr. CSJ AP, 2 oct. 2013, rad. 42243).

Por consiguiente, quien pretenda ser reconocido como víctima debe precisar en qué consistió ese daño real y concreto causado con la comisión del delito, pese a que únicamente reclame la protección de los derechos a la justicia y a la verdad y no busque la reparación económica. Adicionalmente, en este escenario es necesario que se aporten los medios de convicción que de manera sumaria 6 A continuación, se reiteran parte de las consideraciones de la Sala al interior de los autos CSJ AP2650–2022, 22 jun. 2022, rad. 60656 y CSJ AP400–2023, 15 feb. 2023, rad. 60471.

CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 13 acreditan la afectación (Cfr. CSJ AP2233–2016, 13 abr. 2016 y CSJ AP400–2023, 15 feb. 2023, rad. 60471). Según lo ha dicho la Corte, esto puede conseguirse «con la simple argumentación que concatene la situación del peticionario frente a los sucesos base de la imputación fáctica y jurídica contenida en la acusación, acompañada de la prueba sumaria de la legitimidad para intervenir» (Cfr. CSJ AP, 2 oct. 2013, rad. 42243).

En cualquier caso, la Sala ha reconocido que la ley no prevé un trámite específico para reconocer a las víctimas al interior del proceso penal. Por ende, ha explicado que los jueces tienen la obligación de evaluar en cada caso si los argumentos y medios de convicción son suficientes para deducir razonablemente la existencia de la afectación requerida para ser considerado víctima (Cfr. CSJ AP2650– 2022, 22 jun. 2022, rad. 60656 y CSJ AP400–2023, 15 feb. 2023, rad. 60471).

Finalmente, la Sala recuerda que, si bien el artículo 340 del Código de Procedimiento Penal establece que la calidad de víctima se determinará en la audiencia de formulación de acusación, ello no implica que las víctimas no puedan intervenir en todas las etapas del proceso. Por ende, están facultadas para participar tanto en las fases previas como en las que siguen a la formulación de acusación (Cfr. CSJ AP1238–2015, 11 mar. 2015, rad. 45339;

CSJ AP2543–2021, 23 jun. 2021, rad. 58730; y, CSJ AP2650–2022, 22 jun. 2022, rad. 60656). CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 14 7.3 El deber de las entidades públicas y de la Contraloría General de la República de comparecer al proceso penal Con la expedición de la Ley 190 de 19957 el Congreso de la República buscó «preservar la moralidad en la administración pública» y «erradicar la corrupción administrativa».

En consecuencia, estableció, entre otras medidas, que en todos los procesos penales adelantados por delitos cometidos contra la administración pública sería «obligatoria la constitución de parte civil a cargo de la persona jurídica de derecho público perjudicada»8. Con ello, explicó la Corte Constitucional en la sentencia CC C–038–1996, el legislador buscó ampliar «la competencia de las personas jurídicas de derecho público a la defensa de los intereses patrimoniales del Estado que a cada una le corresponde cuidar y vigilar, y que son los que resultan inmediatamente afectados con las conductas ilícitas».

Por ende, esa Corporación no consideró que se hubiese desconocido la competencia que la Constitución le otorgó a la Contraloría General de la República con respecto a la protección del patrimonio público. Posteriormente, el artículo 137 de la Ley 600 de 2000 precisó el alcance de la intervención de las entidades públicas en este tipo de casos y señaló que: 7 «Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa». 8 Ley 190 de 1995, artículo 36.

CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 15 En todo proceso por delito contra la administración pública, será obligatoria la constitución de parte civil a cargo de la persona jurídica de derecho público perjudicada. Si el representante legal de esta última fuera el mismo sindicado, la Contraloría General de la República o las Contralorías Territoriales, según el caso, deberán asumir la constitución de parte civil; en todo caso, cuando los organismos de control fiscal lo estimen necesario en orden a la transparencia de la pretensión podrán intervenir como parte civil en forma prevalente y desplazar la constituida por las entidades mencionadas [subrayado fuera de texto].

No obstante, en la sentencia CC C–228–2002 la Corte Constitucional consideró que la persona de derecho público afectada comparece al proceso penal no solo con el propósito de que se garantice la reparación, sino también para que se conozca la verdad y se haga justicia. Por ende, declaró la inexequibilidad de la expresión «en forma prevalente y desplazar la constituida por las entidades mencionadas».

Ahora bien, a pesar de que esta Corporación inicialmente no consideró plausible aplicar el artículo 137 de la Ley 600 de 2000 a los procesos adelantados según las reglas de la Ley 906 de 20049, en el auto CSJ AP2091–2021, 26 may. 2021, rad. 59466, la Sala cambió su posición. En esta última ocasión, la Sala evidenció que la Ley 906 de 2004 «no reiteró la obligación consagrada en las Leyes 190 de 1995 y 600 de 2000, en lo que concierne a la obligación de las entidades públicas afectadas con delitos contra la 9 En el auto CSJ AP1157–2015, 4 mar. 2015, rad. 44629, la Sala sostuvo lo siguiente en relación con esta cuestión: «[e]l artículo 137 de la Ley 600 de 2000, no es el aplicable para la solución del caso en estudio, dado que este se tramita bajo las ritualidades de la Ley 906 de 2004, que en forma amplia reguló el tema de las víctimas y perjudicados en el proceso penal colombiano… Ahora bien, ha de recalcar la Sala que tal reconocimiento no es excluyente ni exclusivo, dado que el ente territorial también puede acudir al proceso, sin que la ley atribuya prelación al interés del órgano de control fiscal frente al de otras entidades que se consideren perjudicadas con la comisión de la conducta punible…».

CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 16 administración pública». Tampoco dispuso cómo deben interactuar la entidad afectada y la Contraloría, principalmente cuando se presenten situaciones como las contempladas en el artículo 137 atrás citado [se refiere a la Ley 600 de 2000]». Por consiguiente, consideró razonable acudir a esas leyes en lo que no hubiese sido regulado por la Ley 906 de 2004 en el entendido de que las medidas implementadas por el legislador para garantizar una mejor protección del interés público se mantenían vigentes «no solo por resultar compatibles con el nuevo sistema procesal, sino además porque corresponden a una tendencia político criminal que se ha visto fortalecida con los años, orientada a brindar mayores herramientas para combatir el flagelo de la corrupción».

Adicionalmente, la Corte consideró que, a pesar de que el representante legal de una entidad pública se encuentre suspendido, permitir su reconocimiento como víctima «generaría una incertidumbre insostenible para el proceso, que, finalmente, podría afectar el propósito legislativo de brindar mayores herramientas para la defensa de este bien jurídico colectivo al interior del trámite penal».

En opinión de la Sala, en este tipo de casos no se puede pasar por alto que «en el evento de que terminara la suspensión, inmediatamente se generaría la inhabilitación de que trata el artículo 137 en cita, lo que truncaría la posibilidad de que la entidad afectada pudiera seguir actuando como CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 17 víctima en el proceso penal, pues ello implicaría dejar en manos del procesado una pretensión que le desfavorece».

De igual manera, la Sala recordó que, «si se acepta como víctima a la entidad afectada, la participación de la Contraloría no sería obligatoria y, en todo caso, este ente de control no actuaría en reemplazo de la persona jurídica que pudo haber sufrido los efectos del delito»10. En consecuencia, subrayó que «la teleología de la norma en mención se orienta a que las entidades afectadas con delitos contra la administración pública estén siempre representadas en el proceso penal, y a que esa representación se haga con la mayor amplitud y transparencia».

En cualquier caso, la Corte evidenció que, si cesa la posibilidad de que el procesado retome la representación legal de la entidad pública que pretende ser reconocida como víctima, podrá evaluarse su reconocimiento siempre que se cumplan los demás requisitos que la ley ha previsto para el efecto. De manera más reciente la Sala ha reiterado este criterio en los autos CSJ AP2650–2022, 22 jun. 2022, rad. 60656;

CSJ AP400–2023, 15 feb. 2023, rad. 60471; CSJ AP2538–2024, 15 may. 2024, rad. 65664; y CSJ AP3478– 2024, 26 jun. 2024, rad. 65171. En suma, esta Sala ha precisado que: 10 En este sentido, la Corte recordó: «como en los demás casos la intervención de la Contraloría es potestativa, en el evento de cesar la suspensión del procesado podría ocurrir que la entidad territorial se quede sin ninguna representación en el proceso, bien porque se active la inhabilitación prevista en el artículo 137 (el procesado es el representante legal de la afectada) y porque la Contraloría no haya hecho uso de la potestad prevista en la norma en mención» (Cfr. CSJ AP2091–2021, 26 may. 2021, rad. 59466).

CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 18 (i) de tiempo atrás el legislador impuso a las entidades públicas perjudicadas con delitos contra la administración pública el deber de comparecer al proceso penal en defensa de sus intereses; (ii) dicha prerrogativa no está dirigida a ser empleada dentro de un procedimiento en particular (Ley 600 de 2000 o 906 de 2004), pues su propósito no se enmarca en la estructura del sistema de enjuiciamiento, sino en la obligación de promover la defensa de los intereses públicos al interior de éste;

(iii) la Contraloría tiene la obligación legal de comparecer al proceso en caso de que el representante legal vigente de la entidad directamente afectada sea el procesado, en remplazo de la entidad perjudicada y en representación de los intereses del Estado como parte civil, para lograr la reparación, la verdad y la justicia; y (iv) en los casos en que la entidad directamente afectada está obligada a comparecer al proceso, porque el representante legal vigente no es el enjuiciado, la intervención de la Contraloría es facultativa, lo que permite que la entidad pública perjudicada y la Contraloría puedan concurrir en el proceso.

La primera, para garantizar la transparencia de la pretensión y, la segunda, para buscar la reparación, la verdad y la justicia [negrilla fuera de texto] (Cfr. CSJ AP400–2023, 15 feb. 2023, rad. 60471). 7.4 El caso concreto En contra de LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO, entonces gobernador del Cesar –periodo 2012–2015–, se inició un proceso penal por la presunta comisión de los delitos de contrato sin cumplimiento de requisitos legales y peculado por apropiación. Pese a que la entidad territorial pretendió su reconocimiento como víctima, por medio de auto del 10 de octubre de 2023, la Sala Especial de Primera Instancia de la Corte Suprema de Justicia no accedió a esa solicitud pues evidenció que el procesado para ese momento ostentaba el cargo público para el cual había sido elegido –periodo 2020– CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 19 2023–, en cuanto su suspensión provisional tan solo constituía una falta temporal.

Inconforme con esta providencia, la apoderada del departamento del Cesar recurrió en apelación pues, entre otras razones, consideró que se imponía una barrera irrazonable a la entidad territorial para garantizar sus derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación. La Sala no puede desconocer la incertidumbre que se generaría al reconocer como víctima a una entidad cuya representación legal recae en quien ostenta la condición de procesado, habida cuenta que, en caso de finalizar la suspensión provisional, se activaría la inhabilitación de que trata el artículo 137 de la Ley 600 de 2000, lo cual «truncaría la posibilidad de que la entidad afectada pudiera seguir actuando como víctima en el proceso penal, pues ello implicaría dejar en manos del procesado una pretensión que le desfavorece» (Cfr. CSJ AP2091–2021, 26 may. 2021, rad. 59466).

En este tipo de casos la Contraloría General de la República actúa no solamente para garantizar la transparencia de la pretensión, sino también para lograr la reparación, la verdad y la justicia. Como se ha dicho en otras ocasiones, no puede sostenerse que el órgano de control comparece con el único propósito de salvaguardar los recursos públicos (como sucede en el trámite fiscal), sino que también vela por los intereses de la entidad afectada (que no CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 20 puede comparecer directamente por la razón ya explicada), lo cual abarca, además, el derecho a la verdad y justicia. En esa medida, la Sala no encuentra que lo decidido en primera instancia hubiese supuesto una restricción desproporcionada a los derechos a la verdad, la justicia y la reparación del departamento del Cesar.

Pese a lo anterior, la Sala no puede desconocer la actual realidad, habida cuenta que LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO fue elegido gobernador del departamento del Cesar para el periodo entre el 1 de enero de 2020 y el 31 de diciembre de 202311. Por ende, evidencia que en este caso cesó la posibilidad de que el procesado retome la representación legal de la entidad pública que busca ser reconocida como víctima.

Por consiguiente, la Corte revocará el auto de primera instancia y, en su lugar, reconocerá como víctima al departamento del Cesar pues, con ocasión de la suscripción del contrato de suministro del Programa de Alimentación Escolar n.o 0041–02–2015 del 15 de enero de 2015, según la acusación, esa entidad territorial habría sufrido un daño patrimonial real y concreto derivado de los presuntos delitos cometidos por el entonces gobernador. 11 Previamente, LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO había sido elegido gobernador del departamento del Cesar para el periodo entre el 1 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2015.

Con ocasión del proceso penal que actualmente ocupa la atención de la Sala, el Ministerio del Interior expidió el Decreto 1008 del 26 de agosto de 2021, a través del cual decretó la suspensión del procesado como gobernador. CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 21 En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia,

RESUELVE

PRIMERO: Revocar el auto del 10 de octubre de 2023, por medio del cual la Sala Especial de Primera Instancia de la Corte Suprema de Justicia negó el reconocimiento como víctima al departamento del Cesar, en el proceso que se adelanta contra LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO por el concurso delictual de contrato sin cumplimiento de requisitos legales y peculado por apropiación. En consecuencia, se reconoce esa condición a la entidad territorial.

SEGUNDO: Advertir a sujetos procesales e intervinientes que en contra de esta providencia no procede recurso alguno.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Presidenta de la Sala CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 22 Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999 Código de verificación: FBFCB351DF2C953D00ED4B9BDA0F5CAB95810AC94F1C69E44DABE7E52DE143D3 Documento generado en 2025-05-29 CUI 11 001 60 00102 2019 00343 01 Segunda Instancia n.° 65006 LUIS ALBERTO MONSALVO GNECCO 23