República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado N° 62014 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE Magistrado ponente AL7030-2014 Radicación n.°62014 Acta 42 Sala de Conjueces Bogotá, D. C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil catorce (2014). Procede la Corte a resolver lo pertinente, respecto del auto de fecha 18 de marzo de 2013, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, mediante el cual declaró la falta de jurisdicción para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, presentada por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN contra GLORIA CECILIA ESTRADA MIRA y, en consecuencia, ordenó la remisión del expediente a esta Corporación. Admítase la revocatoria del poder general de representación judicial conferido a la Doctora LUCÍA ARBELÁEZ DE TOBÓN, por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL -CAJANAL- EICE EN LIQUIDACIÓN, en los términos y para los efectos del memorial obrante a folio 6 del cuaderno de la Corte.

De conformidad con el mandato de folio 7 de esta cuadernatura, suscrito por la apoderada General y Directora Jurídica de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCFIÓN SOCIAL -UGPP- téngase a la doctora LUCÍA ARBELÁEZ DE TOBÓN, como apoderada de CAJANAL EICE. Iniciada la sesión integrada en su mayoría por conjueces, se decidió aceptar los impedimentos manifestados por los Magistrados JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ, ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN, RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO, LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS, GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA y por los conjueces, doctores RAMIRO TORRES LOZANO y FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO.

I.

ANTECEDENTES Mediante apoderado judicial, la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora GLORIA CECILIA ESTRADA MIRA, a fin de obtener la nulidad de la resolución UGM 048903 del 4 de junio de 2012, a través de la cual dio cumplimiento a la sentencia de tutela del 30 de mayo de 2008, proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, donde se ordenó la reliquidación de su pensión de jubilación por vejez, incluyendo el 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios prestados y no una doceava parte; que como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada a reintegrar a CAJANAL, debidamente indexadas, la totalidad de las sumas canceladas en virtud del acto administrativo demandado y se declare que no le asiste el derecho a que su pensión sea reliquidada en los términos ordenados por vía de tutela, por tanto no hay lugar al pago de valor alguno. Como fundamento de su acción, expuso que la Caja Nacional de Previsión Social mediante Resolución N° 61684 del 12 de diciembre de 2006, reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación por vejez a la señora GLORIA CECILIA ESTRADA MIRA, por haber laborado más de 20 años en la Rama Judicial, en cuantía de $3.564.835,15 efectiva a partir del 1º de abril de 2006, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio, liquidada con el 75% del promedio de los salarios de 10 años; que la demandada interpuso acción de tutela ante el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín, para que se reliquidara su pensión, incluyendo nuevos factores salariales; que mediante fallo del 23 de julio de 2008 ese despacho judicial ordenó a CAJANAL EICE reliquidar la pensión de la señora Estrada Mira, pedimento que fue negado mediante Resolución Nº 37896 del 8 de agosto de 2008.

Agregó que la señora GLORIA CECILIA ESTRADA MIRA, interpuso acción de tutela ante el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, acción que culminó a su favor, con sentencia del 30 de mayo de 2008, ordenando el reconocimiento pago del 100% de la bonificación por servicios como factor salarial de la pensión; en cumplimiento de lo ordenado por el juez de tutela, mediante Resolución N° UGM 048903 del 4 de junio de 2012, CAJANAL reliquidó la pensión de vejez de la demandada en cuantía de $5.616.179,oo, efectiva a partir del 1º de abril de 2008, en virtud del D.546/1971 –Régimen Especial de la Rama Judicial-; y que la accionada, fue incluida en nómina de pensionados y se le han venido cancelando las mesadas en virtud de la resolución atacada.

Señaló que la señora GLORA CECILIA ESTRADA MIRA no tiene derecho a la reliquidación pensional ordenada por vía de tutela, « por cuanto no resulta ajustado al cómputo de la bonificación por servicios prestados en un 100% del valor devengado »; y, que con la expedición del acto administrativo acusado se creó una situación jurídica a favor de la demandada y en detrimento del erario, « al que se le impuso una carga prestacional sin fundamento legal, con grave afectación del interés general ».

Mediante proveído del 18 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia, declaró la falta de jurisdicción para asumir el conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por CAJANAL. Para llegar a tal determinación, luego de aludir a la norma que consagra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho –Art. 138 CPA y de lo CA-, y a varios pronunciamientos del Consejo de Estado, adujo, en síntesis, que los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos del control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, ya que sólo son expedidos en ejecución de esas decisiones; que los actos que se expiden para darle cumplimiento a una orden judicial no son susceptibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que creen situaciones jurídicas nuevas o distintas; que como quiera que la Resolución Nº 048903 que se pretende sea declarada nula, fue dictada en cumplimiento de una sentencia de tutela, tendría que abordarse el estudio de dicha providencia, aspecto sobre el cual no tiene competencia, de conformidad con lo dispuesto en la L. 797/2003, Art. 20; que el fallo en cuestión, se encuentra revestido del fenómeno de la cosa juzgada, por lo cual, únicamente puede ser controvertido « en el proceso de revisión de sentencia » que contempla la normatividad mencionada, cuya competencia le corresponde a esta Corporación, en razón a que el juez que profirió la sentencia de tutela, fue el Séptimo Penal del Circuito de Manizales, que si bien, actuó como juez constitucional al proferirla, pertenece a la jurisdicción ordinaria.

Como consecuencia de lo anterior, en virtud del Art. 168 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispuso la remisión del expediente a esta Corporación para lo de su cargo. La parte actora, dentro del término legal interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, alegando que el mecanismo judicial para obtener la declaratoria de nulidad del acto acusado es la ejercida en esta oportunidad y no otra, « pues pese a que la decisión de la administración tuvo como origen una decisión judicial, la misma se profirió por un juez de tutela, lo que desvirtúa la tesis planteada por el Tribunal », ya que la resolución que se pretende sea declarada nula, constituye un verdadero acto administrativo, en tanto crea una situación jurídica a favor de la demandada y lesiona los derechos de CAJANAL; enfatizó, en que la situación planteada no puede ventilarse a través del recurso extraordinario de revisión, como quiera que este mecanismo procede contra las sentencias en firme proferidas por la jurisdicción ordinaria y/o de lo contencioso administrativo, mas no contra las dictadas por los jueces constitucionales y, que el Consejo de Estado en fallo del 25 de octubre de 2011, proferido dentro de la acción de tutela interpuesta por CAJANAL, en un asunto de similares contornos al aquí planteado, sentó su posición al señalar que «e l hecho de que el acto se motive en una acción de tutela, no obsta para que el juez ordinario conozca de la legalidad de tal decisión ».

Así mismo, en apoyo de su discurso, trajo a colación la sentencia CSJ SL, 18 ago. 2010, rad. 43583, en la que se expuso que en ese particular caso no era procedente el recurso de revisión, pues la sentencia que motivó la expedición del acto acusado, fue proferida en ejercicio de una acción de tutela. El Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia resolvió la reposición mediante proveído del 13 de mayo de 2013, y se abstuvo de reponer el auto recurrido, ratificando su decisión inicial.

Para el efecto, transcribió apartes de la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado el 25 de octubre de 2011, rad. 2011-1385, en la que en una situación semejante, esa Corporación rechazó de plano una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho -lesividad- en la cual se pretendía la nulidad de un acto administrativo expedido por CAJANAL en cumplimiento de una sentencia de tutela que reconoció una pensión gracia, y se dispuso que el procedimiento se surtiría por dicho medio de control.

Al respecto adujo el Tribual, que si bien respeta la posición de su superior, se aparta de lo decidido por él, como quiera que los actos administrativos, por definición corresponden a la « manifestación de la voluntad de quien está habilitado para ejercer la función administrativa, con el fin de producir efectos en derecho », y en tanto el presente asunto se trata « de sendos actos administrativos que dan cumplimiento a una sentencia judicial », se entiende entonces que « no existió una manifestación de la voluntad de la administración que produjera efectos jurídicos ».

Igualmente afirmó, que contrario a lo decidido por esta Corporación en la providencia rad. 43583, citada por el recurrente, la L. 797/2003, Art. 20, consagra « una acción especial o sui generis de revisión » de las providencias judiciales en general, que dispongan a cargo del tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, sin importar que las mismas hayan sido proferidas por el Juez Constitucional.

II. CONSIDERACIONES Sea lo primero aclarar, que el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquía, mediante auto calendado 18 de marzo de 2013, declaró la falta de jurisdicción de ese despacho para conocer de la acción instaurada por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN, y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación. Sobre el tema, la Sala tuvo la oportunidad de pronunciarse y definir que el presente asunto no es de su competencia, ni de ninguna otra entidad de la jurisdicción ordinaria del trabajo.

Así, en providencia CSJ AL 1555-2013, 10 dic. 2013, rad. 62007, se puntualizó: Sea lo primero señalar que la jurisdicción - entendida como la potestad del Estado de decidir el derecho sustancial, en ejercicio de la soberanía de que es titular, a través del conocimiento y resolución definitiva de las diferentes causas -, constituye uno de los requisitos de validez de los procesos y, su observancia, tiene relación directa con el debido proceso que implica entre otros aspectos, el cumplimiento de la plenitud de las formas propias de cada juicio y que ellas se surtan ante el juez o tribunal competente.

De ahí, que la carencia de jurisdicción, impide el estudio de fondo de las pretensiones que se formulen, pues toda actividad procesal que se realice en su ausencia, está viciada de nulidad, no susceptible de saneamiento alguno, tal como lo establece el CPC Arts. 140-1 y 144 inciso final. Entonces, el Estado, para el cabal ejercicio de su facultad de administrar justicia, ha dividido en diferentes disciplinas esa potestad.

Es así como, se habla diferencialmente de la jurisdicción “ordinaria”, a la que pertenecen las especialidades civil, agraria, familia, penal y laboral y, de las “especiales”, entre las que se encuentra la de lo contencioso administrativo. Es así, como la L. 270/1993, Art. 11, estableció la forma como se encuentra constituida la rama judicial del poder público: “(…) 1.

Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: a) De la Jurisdicción Ordinaria: 1. Corte Suprema de Justicia. 2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial. 3. Juzgados civiles, laborales, penales, agrarios, de familia, de ejecución de penas, y los demás especializados y promiscuos que se creen coforme a la ley; b) De la Jurisdicción de lo contencioso administrativo: 1.

Consejo de Estado. 2. Tribunales Administrativos. 3. Juzgados Administrativos; c) De la Jurisdicción Constitucional: Corte Constitucional; d) De la Jurisdicción de la Paz: Jueces de Paz; e) De la Jurisdicción de las Comunidades Indigenas: Autoridades de los Territorios Indígenas. 2. La Fiscalía General de la Nación. 3. El Consejo Superior de la Judicatura ”.

De lo anterior, se infiere que aunque la totalidad de los jueces tienen una función jurisdiccional, no todos son competentes para conocer de las diferentes acciones legalmente instituidas. Descendiendo al caso que ocupa la atención de la Sala, el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquía, mediante auto calendado 18 de marzo de 2013, declaró la falta de jurisdicción de ese despacho para conocer de la acción instaurada por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN, y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación. Pues bien, tal como quedó descrito en el itinerario procesal, la Sala advierte que la entidad demandante pretende obtener, entre otras aspiraciones, la nulidad de las resoluciones UGM 020015, del 12 de diciembre de 2011, mediante la cual dio cumplimiento a la sentencia de tutela del 24 de mayo de 2010, proferida por el Juzgado Civil de Circuito de Anserma y de la Resolución UGM 049081 del 4 de junio de 2012, que modificó y adicionó la primera.

Para tal efecto, la actora hizo uso de la “ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO”, que es propia de la justicia contenciosa administrativa, por hacer parte de los medios de control o acciones consagradas en el CCA. Ahora bien, dicha función fue definida en el ámbito constitucional y atribuida expresamente por el Art 132 ibídem, a los Tribunales Administrativos, motivo por el cual, el conocimiento de este asunto en primera instancia, es de su competencia exclusiva.

Cabe resaltar además, que el ordenamiento jurídico ha establecido para cada asunto sometido a examen judicial o administrativo, las etapas que lo componen, el interés para acudir a él, las autoridades competentes, los medios de impugnación contra las decisiones que a su interior se tomen, los términos en que se deben cumplir las actuaciones y, en general, todas aquellas reglas procesales consignadas en el respectivo estatuto a fin de obtener una resolución. Así, el asunto lo debe conocer el funcionario o corporación judicial que, conforme al esquema constitucional y legal le compete adelantar y definir.

En esta medida, el juez de lo contencioso administrativo no puede declinar su competencia en un asunto que, en virtud de tal diseño, le ha sido asignado y remitirla al juez ordinario. Igualmente, a éste último le es vedado asumir el conocimiento de un asunto respecto del cual no le ha sido conferida competencia alguna. Al respecto, esta Sala, se pronunció en la sentencia del 19 de mayo de 2009, Rad. 32783, en los siguientes términos: “ La función de administrar justicia, como todas las que competen al Estado, es esencialmente reglada, y no puede ser ejercida, sino en virtud de las normas de contenido general que imponen obligaciones y deberes de acción y de abstención, que deben ser acatadas estrictamente por los órganos que constitucional y legalmente han sido creados para ese fin.

En tal virtud, toda actividad que les sea asignada debe ser rigurosamente ejecutada, pero, también, lo que rebase el ámbito de la competencia, previamente fijada, genera la afectación del debido proceso, y además pone en situación de riesgo la juridicidad, que es un atributo inherente y esencial al Estado de Derecho ” De otra parte, no es de recibo la posición del Tribunal en lo referente a que los actos administrativos atacados, fueron expedidos en cumplimiento de una decisión de tutela y, por tanto, el demandante debió tramitar un recurso extraordinario de revisión ante esta Corporación, pues dicho medio de impugnación, tiene que ser adelantado con observancia de unas estrictas circunstancias que ameriten su ejercicio, y que de suyo, avalen su prosperidad.

Es así como esta Corporación, ha puntualizado que el mismo no procede contra sentencias proferidas en ejercicio de la referida acción constitucional, toda vez que el D. 2591/ 1991, Arts. 33, 34 y 35, prevé que éstas podrán impugnarse, y en todo caso, deberán ser remitidas a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo normado por la CN.

Art. 241-9, de donde palmariamente se evidencia que por disposición constitucional y legal, tales decisiones, tienen su propia revisión, que se surte ante la jurisdicción constitucional, tal como lo reseñó en el proveído de fecha 18 de agosto de 2012, Rad. 43583: “ Como el recurso extraordinario de revisión se formula frente a sentencia proferida dentro de una acción de tutela, debe advertirse que el artículo 86 de la Constitución Política consagra dicha acción como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten vulnerados o se encuentren amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por los particulares, en los casos expresamente señalados por la ley, y que “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

El Decreto 2591 de 1991, que reglamentó la aludida acción constitucional, prevé en sus artículos 33, 34 y 35, que el fallo de tutela podrá impugnarse, y en todo caso, deberá ser remitido a la Corte Constitucional para su eventual revisión, según la regla que contiene el artículo 241-9 de la Carta Política, de donde se deduce que por disposición constitucional y legal, la acción de tutela tiene su propia revisión, que se surte ante la jurisdicción constitucional.

Delimitado así el ámbito constitucional y legal de la acción de tutela, y el medio idóneo de la eventual revisión, corresponde precisar que ese mecanismo es distinto del recurso extraordinario de revisión, consagrado en el artículo 28 de la Ley 712 de 2001, que modificó el 62 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el que, según lo previsto en el artículo 30 idem, procede “contra las sentencias ejecutoriadas de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, las salas laborales de los tribunales superiores y los jueces laborales del circuito dictadas en procesos ordinarios”; dicho medio extraordinario de impugnación según el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, también se estableció cuando se trate del “reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública”, por las siguientes causales: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y, b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediera lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Se advierte entonces, que las sentencias de tutela no son revisables por la jurisdicción ordinaria, así versen sobre temas del derecho al trabajo o de la seguridad social, puesto que el recurso extraordinario de revisión está concebido solamente para examinar, en los eventos de las causales mencionadas, las providencias judiciales proferidas en asuntos de competencia de la Corte Suprema de Justicia, por la actuación generada en su condición de máximo órgano de la jurisdicción ordinaria, conforme con los artículos 234 de la Constitución Política y 11 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 1 de la Ley 585 de 2000, y no como juez constitucional ”.

En consecuencia, no es posible avocar el conocimiento de la presente acción, por no tratarse de un asunto de competencia de la Sala de Casación Laboral del Corte Suprema de Justicia, ni de ninguna otra autoridad que componga la jurisdicción ordinaria, pues como quedó explicado en el itinerario procesal, la Sala advierte que la entidad demandante pretende obtener, la nulidad de la Resolución UGM 048903 del 4 de junio de 2012 - a través de la cual dio cumplimiento a la sentencia de tutela del 30 de mayo de 2008, proferida por el Juez Séptimo Penal del Circuito de Manizales, que ordenó reliquidar la pensión de vejez de la demandada, por lo que se dispone devolver la actuación al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, para lo de su cargo.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, RESUELVE:

PRIMERO: DEVUÉLVASE la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, instaurada por CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN contra GLORIA CECILIA ESTRADA MIRA, al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, para lo de su competencia. SEGUNDA: Por Secretaría, DÉJENSE las anotaciones de rigor.

Notifíquese y cúmplase. ÓSCAR ANDRÉS BLANCO RIVERA (Conjuez) CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO HUMBERTO JAIRO JARAMILLO VALLEJO (Conjuez) CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE CARLOS ARIEL SALAZAR VÉLEZ (Conjuez) RAMIRO TORRES LOZANO (Conjuez) FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO (Conjuez) 1 14