República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado N° 62515 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE Magistrado ponente AL7029-2014 Radicación n.°62515 Acta 104 Sala de Conjueces Bogotá, D. C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil catorce (2014). Procede la Corte a resolver lo pertinente, respecto del auto de fecha 2 de mayo de 2013, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, mediante el cual declaró la falta de jurisdicción para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, presentada por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN contra MARÍA CONSUELO ÁLVAREZ ÁLVAREZ y, en consecuencia, ordenó la remisión del expediente a esta Corporación. Asume como sucesor procesal de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL -CAJANAL- EICE en liquidación, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-.

Se reconoce personería a la doctora LUCÍA ARBELÁEZ DE TOBÓN, como apoderada de la parte recurrente en revisión, en los términos y para los efectos del mandato que obra a folio 7 de esta cuadernatura. Iniciada la sesión integrada en su mayoría por conjueces, se decidió aceptar los impedimentos manifestados por los Magistrados JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ, ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN, RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO, LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS, GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA y por los conjueces, doctores RAMIRO TORRES LOZANO y FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO.

I.

ANTECEDENTES Mediante apoderada judicial, la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad lesividad, contra la señora MARÍA CONSUELO ÁLVAREZ ÁLVAREZ, a fin de obtener la nulidad de la Resolución UGM 024716 del 10 de enero de 2012, mediante la cual dio cumplimiento a la sentencia de tutela del 30 de mayo de 2008, proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, donde se ordenó la reliquidación de su pensión de jubilación por vejez, incluyendo el 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios prestados.

Así mismo, de la Resolución y UGM 053999 del 3 de agosto de 2012, por medio de la cual se modifican los artículos séptimo y octavo de la Resolución Nº UGM 024716, para hacer efectivos los descuentos de las mesadas atrasadas por aportes a pensión, producto de la reliquidación de la pensión. Que como consecuencia de ello, se declare que a la señora MARÍA CONSUELO ÁLVAREZ ÁLVAREZ, no le asiste el derecho a que su pensión de jubilación sea reliquidada en los términos ordenados el fallo de tutela, y que por tanto no hay lugar al pago de valor alguno en virtud de las resoluciones acusadas de nulidad.

Como fundamento de su acción, expuso que la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, mediante la Resolución No. 27875 de 13 de diciembre de 2001, reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación por vejez a la señora MARÍA CONSUELO ÁLVAREZ ÁLVAREZ, en cuantía equivalente al 75% sobre el salario promedio de 6 años, 10 meses, 28 días, de conformidad con la L.100/1993 Art. 36, teniendo en cuenta que laboró por más de 20 años, de los cuales más de 10 lo fueron al servicio exclusivo de la Rama Judicial; que mediante Res.

No. 7019 de 31 de marzo de 2003, Cajanal, accediendo a la solicitud radicada por la pensionada el 8 de agosto de 2002, resolvió reliquidar su pensión de jubilación por vejez por nuevos tiempos de servicios aportados con el 75% del promedio de lo devengado entre el 1º de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 2002. Agregó que la pensionada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, solicitando que se tuviera en cuenta en la reliquidación de su pensión algunos factores salariales que fueron omitidos por la entidad (una doceava parte de la prima de servicios, de vacaciones y de navidad y el 6% por actividad de alto riesgo); que CAJANAL con Resolución No. 0016 de 8 de enero de 2004 resolvió el recurso de apelación desfavorablemente, confirmando en su integridad el contenido de la Resolución recurrida.

La señora MARÍA CONSUELO ÁLVAREZ ÁLVAREZ inició proceso ordinario laboral con el fin de obtener la reliquidación de su pensión de acuerdo al régimen de Rama Judicial que la cobija, proceso que conoció en primera instancia del Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín, que con fallo de 19 de agosto de 2005, acogió las pretensiones de la demanda y condenó a CAJANAL a reajustarle la pensión y pagarle las diferencias producto de la reliquidación; que dicha decisión fue apelada, y el Tribunal Superior de Antioquia – Sala Laboral, con fallo de 11 de noviembre de 2005, la confirmó, modificando únicamente lo concerniente a los montos de condena del reajuste pensional.

En cumplimiento de dicho fallo, CAJANAL, mediante Res. No. 04449 de 1 de junio de 2006, elevó la cuantía de la pensión de la señora ÁLVAREZ ÁLVAREZ a la suma de $2.872.706.32 pesos, efectiva a partir del 1º de agosto de 2005 y ordenó el pago del reajuste pensional del periodo comprendido entre el 1 de enero de 2003 y el 30 de julio de 2005.

Señaló además, que posteriormente, la señora MARÍA CONSUELO ÁLVAREZ ÁLVAREZ formuló acción de tutela para obtener la reliquidación de su pensión, incluyendo el 100% de la bonificación por servicios, acción que cursó ante el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, la cual fue fallada a su favor con sentencia de 30 de mayo de 2008; y que en cumplimiento a dicha acción constitucional, CAJANAL, mediante las Resoluciones UGM 024716 de 10 de enero de 2012 y UGM 053999 de 3 de agosto de 2012, accedió a lo solicitado por la pensionada y modificó los artículos 4º y 5º de la primera resolución emitida, a fin de efectuar los descuentos de las mesadas atrasadas por aportes a pensión, producto de la reliquidación de la pensión; y que fue incluida en nómina de pensionados en virtud de la Res.

No. 024716 de 2012. Finalmente, expresó que la señora MARÍA CONSUELO ÁLVAREZ ÁLVAREZ no tiene derecho a la reliquidación pensional ordenada por vía de tutela, « por cuanto no resulta ajustado al cómputo de la bonificación por servicios prestados en un 100% del valor devengado »; y que con la expedición del acto administrativo acusado se creó una situación jurídica a favor de la demandada y en detrimento del erario, « al que se le impuso una carga prestacional sin fundamento legal, con grave afectación del interés general ».

CAJANAL, instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante proveído del 2 de mayo de 2013, declaró la falta de jurisdicción para asumir el conocimiento de dicha acción. Para llegar a tal determinación, luego de aludir a la norma que consagra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho -Art. 138 CPA y de lo CA-, y a varios pronunciamientos del Consejo de Estado, adujo, en síntesis, que los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos del control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, ya que sólo son expedidos en ejecución de esas decisiones; que los actos que se expiden para darle cumplimiento a una orden judicial no son susceptibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que creen situaciones jurídicas nuevas o distintas; que como quiera que la Resolución Nº UGM 024716 que se pretende sea declarada nula, fue dictada en cumplimiento de una sentencia de tutela, tendría que abordarse el estudio de dicha providencia, aspecto sobre el cual no tiene competencia, de conformidad con lo dispuesto en la L. 797/2003, Art. 20; que el fallo en cuestión, se encuentra revestido del fenómeno de la cosa juzgada, por lo cual, únicamente puede ser controvertido « en el proceso de revisión de sentencia » que contempla la normatividad mencionada, cuya competencia le corresponde a esta Corporación, en razón a que el juez que profirió la sentencia de tutela, fue el Séptimo Penal del Circuito de Manizales, que si bien actuó como juez constitucional al proferirla, pertenece a la jurisdicción ordinaria.

Como consecuencia de lo anterior, en virtud del Art. 168 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispuso la remisión del expediente a esta Corporación para lo de su cargo. La parte actora, dentro del término legal interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, alegando que el mecanismo judicial para obtener la declaratoria de nulidad del acto acusado es la ejercida en esta oportunidad y no otra, « pues pese a que la decisión de la administración tuvo como origen una decisión judicial, la misma se profirió por un juez de tutela, lo que desvirtúa la tesis planteada por el Tribunal », ya que las Resoluciones que se pretende sean declaradas nulas, constituyen verdaderos actos administrativos, en tanto crean una situación jurídica a favor de la demandada y lesiona los derechos de CAJANAL; enfatizó, que la situación planteada no puede ventilarse a través del recurso extraordinario de revisión, como quiera que este mecanismo procede contra las sentencias en firme proferidas por la jurisdicción ordinaria laboral y por la de lo contencioso administrativo, mas no contra las dictadas por los jueces constitucionales; que la acción de lesividad es el mecanismo idóneo para que la administración ataque sus propios actos; y, que el máximo órgano de la jurisdicción contenciosa, en fallo del 25 de octubre de 2011, rad. 2011-1385 proferido dentro de la acción de tutela interpuesta por CAJANAL, en un asunto de similares contornos al aquí planteado, sentó su posición al señalar que «e l hecho de que el acto se motive en una acción de tutela, no obsta para que el juez ordinario conozca de la legalidad de tal decisión. Y agrega que si bien puede tener la connotación de acto de ejecución, la orden fue impartida dentro de una acción de tutela, que es de naturaleza diferente a la acción ordinaria, motivo por el cual es probable su estudio a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ».

El Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia por su parte, resolvió desfavorablemente el recurso de reposición mediante proveído del 25 de junio de 2013, ratificando su decisión inicial. Para el efecto, luego de referirse a la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado el 25 de octubre de 2011, rad. 2011-1385, reiterada en decisión del 17 de abril de 2013, rad. 25000232500020100114301 en la que en una situación semejante, esa Corporación dispuso que el procedimiento se surtía por dicho medio de control, el Tribunal consideró, que si bien respeta la posición de su superior, se aparta de lo decidido por él, como quiera que los actos administrativos, por definición corresponden a la « manifestación de la voluntad de quien está habilitado para ejercer la función administrativa, con el fin de producir efectos en derecho »; que « procede la acción de nulidad por regla general, contra los actos administrativos definitivos, creadores de situaciones jurídicas individuales, particulares o concretas y contra los de trámite, cuando ellos, en sí mismos, contienen una decisión definitiva o hacen posible continuar con la actuación administrativa »; que lo anterior indica « que no porque la entidad pública en la resolución a través de la cual da cumplimiento a una decisión judicial, que no recurrió oportunamente, exponga motivos de inconformidad con la decisión judicial, esté cambiando lo ordenado en tal decisión, para decirse que está agregando elementos nuevos al acto administrativo, es decir, esto es dejar una brecha para que las entidades públicas siempre dejen notas en los actos administrativos para que sean objeto de nuevas demandas » Que en el presente caso, como CAJANAL emitió una resolución en cumplimiento de una orden judicial, no existió una manifestación de la voluntad de la administración, que produjera efectos jurídicos, es decir se trata de un acto de ejecución que en principio no es demandable y, por ende se encuentra excluido del control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa; y que tampoco se trata de una sentencia proferida como mecanismo transitorio.

Igualmente afirmó, que contrario a lo decidido por esta Corporación en la providencia rad. 43583, citada por el recurrente, la L. 797/2003, Art. 20, consagra « una acción especial o sui generis de revisión » de las providencias judiciales en general, que dispongan a cargo del tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, sin importar que las mismas hayan sido proferidas por el Juez Constitucional.

II. CONSIDERACIONES Sea lo primero aclarar, que el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, mediante auto calendado el 2 de mayo de 2013, declaró la falta de jurisdicción de ese despacho para conocer de la acción instaurada por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN, y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación. Sobre el tema, la Sala tuvo la oportunidad de pronunciarse y definir que el presente asunto no es de su competencia, ni de ninguna otra entidad de la jurisdicción ordinaria del trabajo.

Así en providencia CSJ AL 1555-2013, 10 dic. 2013, rad. 62007, se puntualizó: Sea lo primero señalar que la jurisdicción - entendida como la potestad del Estado de decidir el derecho sustancial, en ejercicio de la soberanía de que es titular, a través del conocimiento y resolución definitiva de las diferentes causas -, constituye uno de los requisitos de validez de los procesos y, su observancia, tiene relación directa con el debido proceso que implica entre otros aspectos, el cumplimiento de la plenitud de las formas propias de cada juicio y que ellas se surtan ante el juez o tribunal competente.

De ahí, que la carencia de jurisdicción, impide el estudio de fondo de las pretensiones que se formulen, pues toda actividad procesal que se realice en su ausencia, está viciada de nulidad, no susceptible de saneamiento alguno, tal como lo establece el CPC Arts. 140-1 y 144 inciso final. Entonces, el Estado, para el cabal ejercicio de su facultad de administrar justicia, ha dividido en diferentes disciplinas esa potestad.

Es así como, se habla diferencialmente de la jurisdicción “ordinaria”, a la que pertenecen las especialidades civil, agraria, familia, penal y laboral y, de las “especiales”, entre las que se encuentra la de lo contencioso administrativo. Es así, como la L. 270/1993, Art. 11, estableció la forma como se encuentra constituida la rama judicial del poder público: “(…) 1.

Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: a) De la Jurisdicción Ordinaria: 1. Corte Suprema de Justicia. 2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial. 3. Juzgados civiles, laborales, penales, agrarios, de familia, de ejecución de penas, y los demás especializados y promiscuos que se creen coforme a la ley; b) De la Jurisdicción de lo contencioso administrativo: 1.

Consejo de Estado. 2. Tribunales Administrativos. 3. Juzgados Administrativos; c) De la Jurisdicción Constitucional: Corte Constitucional; d) De la Jurisdicción de la Paz: Jueces de Paz; e) De la Jurisdicción de las Comunidades Indigenas: Autoridades de los Territorios Indígenas. 2. La Fiscalía General de la Nación. 3. El Consejo Superior de la Judicatura ”.

De lo anterior, se infiere que aunque la totalidad de los jueces tienen una función jurisdiccional, no todos son competentes para conocer de las diferentes acciones legalmente instituidas. Descendiendo al caso que ocupa la atención de la Sala, el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquía, mediante auto calendado 18 de marzo de 2013, declaró la falta de jurisdicción de ese despacho para conocer de la acción instaurada por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN, y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación. Pues bien, tal como quedó descrito en el itinerario procesal, la Sala advierte que la entidad demandante pretende obtener, entre otras aspiraciones, la nulidad de las resoluciones UGM 020015, del 12 de diciembre de 2011, mediante la cual dio cumplimiento a la sentencia de tutela del 24 de mayo de 2010, proferida por el Juzgado Civil de Circuito de Anserma y de la Resolución UGM 049081 del 4 de junio de 2012, que modificó y adicionó la primera.

Para tal efecto, la actora hizo uso de la “ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO”, que es propia de la justicia contenciosa administrativa, por hacer parte de los medios de control o acciones consagradas en el CCA. Ahora bien, dicha función fue definida en el ámbito constitucional y atribuida expresamente por el Art 132 ibídem, a los Tribunales Administrativos, motivo por el cual, el conocimiento de este asunto en primera instancia, es de su competencia exclusiva.

Cabe resaltar además, que el ordenamiento jurídico ha establecido para cada asunto sometido a examen judicial o administrativo, las etapas que lo componen, el interés para acudir a él, las autoridades competentes, los medios de impugnación contra las decisiones que a su interior se tomen, los términos en que se deben cumplir las actuaciones y, en general, todas aquellas reglas procesales consignadas en el respectivo estatuto a fin de obtener una resolución. Así, el asunto lo debe conocer el funcionario o corporación judicial que, conforme al esquema constitucional y legal le compete adelantar y definir.

En esta medida, el juez de lo contencioso administrativo no puede declinar su competencia en un asunto que, en virtud de tal diseño, le ha sido asignado y remitirla al juez ordinario. Igualmente, a éste último le es vedado asumir el conocimiento de un asunto respecto del cual no le ha sido conferida competencia alguna. Al respecto, esta Sala, se pronunció en la sentencia del 19 de mayo de 2009, Rad. 32783, en los siguientes términos: “ La función de administrar justicia, como todas las que competen al Estado, es esencialmente reglada, y no puede ser ejercida, sino en virtud de las normas de contenido general que imponen obligaciones y deberes de acción y de abstención, que deben ser acatadas estrictamente por los órganos que constitucional y legalmente han sido creados para ese fin.

En tal virtud, toda actividad que les sea asignada debe ser rigurosamente ejecutada, pero, también, lo que rebase el ámbito de la competencia, previamente fijada, genera la afectación del debido proceso, y además pone en situación de riesgo la juridicidad, que es un atributo inherente y esencial al Estado de Derecho ” De otra parte, no es de recibo la posición del Tribunal en lo referente a que los actos administrativos atacados, fueron expedidos en cumplimiento de una decisión de tutela y, por tanto, el demandante debió tramitar un recurso extraordinario de revisión ante esta Corporación, pues dicho medio de impugnación, tiene que ser adelantado con observancia de unas estrictas circunstancias que ameriten su ejercicio, y que de suyo, avalen su prosperidad.

Es así como esta Corporación, ha puntualizado que el mismo no procede contra sentencias proferidas en ejercicio de la referida acción constitucional, toda vez que el D. 2591/ 1991, Arts. 33, 34 y 35, prevé que éstas podrán impugnarse, y en todo caso, deberán ser remitidas a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo normado por la CN.

Art. 241-9, de donde palmariamente se evidencia que por disposición constitucional y legal, tales decisiones, tienen su propia revisión, que se surte ante la jurisdicción constitucional, tal como lo reseñó en el proveído de fecha 18 de agosto de 2012, Rad. 43583: “ Como el recurso extraordinario de revisión se formula frente a sentencia proferida dentro de una acción de tutela, debe advertirse que el artículo 86 de la Constitución Política consagra dicha acción como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten vulnerados o se encuentren amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por los particulares, en los casos expresamente señalados por la ley, y que “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

El Decreto 2591 de 1991, que reglamentó la aludida acción constitucional, prevé en sus artículos 33, 34 y 35, que el fallo de tutela podrá impugnarse, y en todo caso, deberá ser remitido a la Corte Constitucional para su eventual revisión, según la regla que contiene el artículo 241-9 de la Carta Política, de donde se deduce que por disposición constitucional y legal, la acción de tutela tiene su propia revisión, que se surte ante la jurisdicción constitucional.

Delimitado así el ámbito constitucional y legal de la acción de tutela, y el medio idóneo de la eventual revisión, corresponde precisar que ese mecanismo es distinto del recurso extraordinario de revisión, consagrado en el artículo 28 de la Ley 712 de 2001, que modificó el 62 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el que, según lo previsto en el artículo 30 idem, procede “contra las sentencias ejecutoriadas de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, las salas laborales de los tribunales superiores y los jueces laborales del circuito dictadas en procesos ordinarios”; dicho medio extraordinario de impugnación según el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, también se estableció cuando se trate del “reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública”, por las siguientes causales: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y, b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediera lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Se advierte entonces, que las sentencias de tutela no son revisables por la jurisdicción ordinaria, así versen sobre temas del derecho al trabajo o de la seguridad social, puesto que el recurso extraordinario de revisión está concebido solamente para examinar, en los eventos de las causales mencionadas, las providencias judiciales proferidas en asuntos de competencia de la Corte Suprema de Justicia, por la actuación generada en su condición de máximo órgano de la jurisdicción ordinaria, conforme con los artículos 234 de la Constitución Política y 11 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 1 de la Ley 585 de 2000, y no como juez constitucional ”.

En consecuencia, no es posible avocar el conocimiento de la presente acción, por no tratarse de un asunto de competencia de la Sala de Casación Laboral del Corte Suprema de Justicia, ni de ninguna otra autoridad que componga la jurisdicción ordinaria, pues como quedó explicado en el itinerario procesal, la Corporación advierte que la entidad demandante pretende obtener la nulidad de las Resoluciones UGM 024716 del 10 de enero de 2012 - a través de la cual dio cumplimiento a la sentencia de tutela del 30 de mayo de 2008, proferida por el Juez Séptimo Penal del Circuito de Manizales, que ordenó reliquidar la pensión de vejez de la demandada -, UGM 053999 del 3 de agosto de 2012, por medio de la cual se modifican los Arts. 7º y 8º de la Res.

UGM 024716, por lo que se dispone devolver la actuación al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, para lo de su cargo. III. DECISIÓN Por lo expuesto, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia,

RESUELVE

PRIMERO: DEVUÉLVASE la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, instaurada por CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN contra MARÍA CONSUELO ÁLVAREZ ÁLVAREZ, al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, para lo de su competencia. SEGUNDA: Por Secretaría, DÉJENSE las anotaciones de rigor.

Notifíquese y cúmplase. ÓSCAR ANDRÉS BLANCO RIVERA (Conjuez) CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO HUMBERTO JAIRO JARAMILLO VALLEJO (Conjuez) CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE CARLOS ARIEL SALAZAR VÉLEZ (Conjuez) RAMIRO TORRES LOZANO (Conjuez) FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO (Conjuez) 1 15