CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 62024 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente AL4853-2015 Radicación n.° 62024 Acta Extraordinaria n.° 78 Bogotá, D. C., veinticinco (25) de agosto de dos mil quince (2015). Procede la Corte, a resolver lo pertinente acerca del auto de fecha 19 de marzo de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual declaró la falta de jurisdicción para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, hoy UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP, contra LUZ AMPARO DE JESÚS BENITEZ JIMÉNEZ y, en consecuencia, ordenó la remisión del expediente a esta Corporación. Se aceptan los impedimentos manifestados por los magistrados Jorge Mauricio Burgos Ruiz, Rigoberto Echeverri Bueno, Luis Gabriel Miranda Buelvas y Gustavo Hernando López Algarra.
Teniendo en cuenta que el periodo constitucional de la magistrada Elsy del Pilar Cuello Calderón finalizó el día 5 de junio del presente año, por sustracción de materia, no se acepta el impedimento que previamente había manifestado.
ANTECEDENTES Mediante apoderado judicial, la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación, presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Luz Amparo de Jesús Benítez Jiménez, a fin de obtener la nulidad de la Resolución n. UGM 019792 de 7 de diciembre de 2011 a través de la cual dio cumplimiento a la sentencia de tutela de 28 de agosto de 2008, proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, que ordenó reliquidar su pensión de vejez con el 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios.
Así mismo, pretendió la nulidad de la Resolución n. UGM 053539 de 3 de agosto de 2012, que modificó aquélla para hacer efectivos los descuentos no realizados por concepto de «aportes a pensión» y «aporte patronal», producto de la reliquidación pensional efectuada. Como fundamento de su acción, expuso que la Caja Nacional de Previsión Social mediante la Resolución n. 52880 de 6 de octubre de 2006, reconoció y ordenó el pago de una pensión vitalicia de jubilación a la señora Luz Amparo de Jesús Benítez Jiménez, en cuantía equivalente al 75% sobre el salario promedio de «10 años», de acuerdo con el art. 36 de la L. 100/1993; que por medio de la Resolución n. 60630 de 27 de diciembre de 2007, se resolvió la solicitud radicada por la demandada y se reliquidó la prestación por retiro definitivo del servicio.
Indicó que contra dicha decisión fue interpuesto recurso de reposición y al tiempo se inició acción de tutela a fin de obtener el reajuste de la pensión de jubilación conforme al régimen de la Rama Judicial, trámite dentro del cual el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín, en providencia de 31 de mayo de 2008, ordenó responder la solicitud de reliquidación. Y al desatar la impugnación, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín en decisión de 10 de junio de 2008, modificó el fallo y ordenó reliquidar la pensión con el 75% de la asignación más elevada del último año y con la inclusión de todos los factores salariales.
Que en cumplimiento de lo anterior, a través de la Resolución n. 50361 de 3 de octubre de 2008 se modificó el art. 1° de la Resolución n. 60630 de 2007, y en consecuencia, se incrementó la mencionada prestación a la suma de $3.608.013,88, efectiva a partir del 6 de febrero de 2007. Agregó que, posteriormente, la demandada presentó otra acción de tutela a fin de obtener la reliquidación pensional y el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales a través de fallo de 28 de agosto de 2008, ordenó reliquidar la pensión con el 100% de la bonificación por servicios prestados y el pago de las sumas dejadas de percibir en forma indexada, y que mediante Resolución n. UGM 019792 de 7 de diciembre de 2011 se dio cumplimiento a la mencionada providencia; que el anterior acto administrativo fue modificado por la Resolución n. UGM 053539 de 3 de agosto de 2012, a fin de realizar los descuentos por aportes a pensión que no se efectuaron con anterioridad.
Adujo igualmente, que la convocada a juicio no tiene derecho a la reliquidación pensional ordenada por vía de tutela, por cuanto no resulta ajustado el cómputo de la bonificación por servicios prestados en un 100% del valor devengado y, que con la expedición de los actos administrativos acusados se creó una situación jurídica a favor de la demandada y en detrimento del erario, «al que se le impuso una carga prestacional sin fundamento legal, con grave afectación del interés general » (fls. 1354 a 1372).
El Tribunal Administrativo de Antioquia en auto de 11 de febrero de 2013, admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, dispuso la correspondiente notificación y ordenó el traslado a la demandada. No obstante lo anterior, mediante proveído de fecha 19 de marzo de 2013, el aludido Tribunal declaró la falta de jurisdicción para asumir el conocimiento de la demanda instaurada por Cajanal (fls. 1380 a 1383).
Para tal decisión, expuso en síntesis que los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos del control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, ya que sólo son expedidos en ejecución de esas decisiones; que los actos que se expiden para darle cumplimiento a una orden judicial no son susceptibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que creen situaciones jurídicas nuevas o distintas; que como quiera que las resoluciones que se pretende sean declarada nulas fueron dictadas en cumplimiento de una sentencia de tutela, tendría que entrar al estudio de tal providencia, aspecto sobre el cual no tiene competencia de conformidad con lo dispuesto en el art. 20 de la L. 797/2003.
Señaló que el fallo en cuestión, se encuentra revestido del fenómeno de la cosa juzgada, por lo cual, únicamente puede ser controvertido «en el proceso de revisión de la sentencia» que contempla la normativa mencionada, cuya competencia le corresponde a esta Corporación como quiera que el juez que profirió la decisión al interior de la tutela fue el Penal del Circuito de Manizales, que si bien actuó como juez constitucional al proferirla, pertenece a la jurisdicción ordinaria.
Como corolario, ordenó la remisión del expediente a esta Corporación. Contra tal determinación, la parte demandante interpuso recurso de reposición y en auto de 3 de mayo de 2013, el referido Tribunal resolvió no reponerlo. Como sustento de dicha decisión, además de reiterar los argumentos expuestos con anterioridad, indicó que no se desconoce que la tutela que ordenó incluir la bonificación en la liquidación de la pensión fue proferida por un juez constitucional y que dicho expediente fue remitido a la Corte Constitucional para eventual revisión, por lo que sobre la misma operó el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional formal y material; sin embargo, tal revisión difiere de lo establecido en el art. 20 de la L. 797/2003, pues ésta contiene un verificación especial para las sentencias que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones, por lo que en aplicación a lo dispuesto por el art. 168 del CPACA estimó que sí era procedente remitir el expediente a esta Corporación. CONSIDERACIONES Sea lo primero señalar que la jurisdicción -entendida como la potestad del Estado de decidir el derecho sustancial, en ejercicio de la soberanía de que es titular, a través del conocimiento y resolución definitiva de las diferentes causas-, constituye uno de los requisitos de validez de los procesos y, su observancia, tiene relación directa con el debido proceso que implica entre otros aspectos, el cumplimiento de la plenitud de las formas propias de cada juicio y que ellas se surtan ante el juez o tribunal competente.
De ahí, que la carencia de jurisdicción, impide el estudio de fondo de las pretensiones que se formulen, pues toda actividad procesal que se realice en su ausencia, está viciada de nulidad, no susceptible de saneamiento alguno, tal como lo establecen los arts. 140-1 y 144 del CPC. Entonces, el Estado, para el cabal ejercicio de su facultad de administrar justicia ha dividido en diferentes disciplinas esa potestad.
Es así como se habla diferencialmente de la jurisdicción «ordinaria», a la que pertenecen las especialidades civil, agraria, familia, penal y laboral y de las «especiales», entre las que se encuentra la de lo contencioso administrativo. En efecto, el art. 11 de la L. 270/1993 estableció la forma como se encuentra constituida la rama judicial del poder público: (…) 1.
Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: a) De la Jurisdicción Ordinaria: 1. Corte Suprema de Justicia. 2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial. 3. Juzgados civiles, laborales, penales, agrarios, de familia, de ejecución de penas, y los demás especializados y promiscuos que se creen coforme a la ley; b) De la Jurisdicción de lo contencioso administrativo: 1.
Consejo de Estado. 2. Tribunales Administrativos. 3. Juzgados Administrativos; c) De la Jurisdicción Constitucional: Corte Constitucional; d) De la Jurisdicción de la Paz: Jueces de Paz; e) De la Jurisdicción de las Comunidades Indigenas: Autoridades de los Territorios Indígenas. 2. La Fiscalía General de la Nación. 3. El Consejo Superior de la Judicatura.
De lo anterior, se infiere que aunque la totalidad de los jueces tienen una función jurisdiccional, no todos son competentes para conocer de las diferentes acciones legalmente instituidas. Descendiendo al caso que ocupa la atención de la Sala, el Tribunal Administrativo de Antioquía, mediante auto calendado 19 de marzo de 2013, declaró la falta de jurisdicción de ese despacho para conocer de la acción instaurada por la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación; decisión que no repuso en proveído de 3 de mayo de 2013.
Pues bien, tal como quedó descrito en el itinerario procesal, la Sala advierte que la entidad demandante pretende obtener, entre otras aspiraciones, la nulidad de la Resolución n. UGM 019792 de 7 de diciembre de 2011, mediante la cual dio cumplimiento a la sentencia de tutela de 28 de agosto de 2008, proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales.
Para tal efecto, la actora hizo uso de la «ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO», que es propia de la justicia contencioso administrativa, por hacer parte de los medios de control o acciones consagradas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ahora, dicha función fue atribuida expresamente por el art. 152 ibídem, a los Tribunales Administrativos, motivo por el cual, el conocimiento de este asunto en primera instancia, es de su competencia exclusiva.
Cabe resaltar además, que el ordenamiento jurídico ha establecido para cada asunto sometido a examen judicial o administrativo, las etapas que lo componen, el interés para acudir a él, las autoridades competentes, los medios de impugnación contra las decisiones que a su interior se tomen, los términos en que se deben cumplir las actuaciones y, en general, todas aquellas reglas procesales consignadas en el respectivo estatuto a fin de obtener una resolución. Así, el asunto lo debe conocer el funcionario o corporación judicial que, conforme al esquema constitucional y legal, le compete adelantar y definir.
En esta medida, el juez de lo contencioso administrativo no puede declinar su competencia en un asunto que, en virtud de tal diseño, le ha sido asignado y remitirla al juez ordinario. Igualmente, a éste último le es vedado asumir el conocimiento de un asunto respecto del cual no le ha sido conferida competencia alguna. Al respecto, esta Sala, se pronunció en la sentencia CSJ AL, 19 may. 2009, Rad. 32783, en los siguientes términos: La función de administrar justicia, como todas las que competen al Estado, es esencialmente reglada, y no puede ser ejercida, sino en virtud de las normas de contenido general que imponen obligaciones y deberes de acción y de abstención, que deben ser acatadas estrictamente por los órganos que constitucional y legalmente han sido creados para ese fin.
En tal virtud, toda actividad que les sea asignada debe ser rigurosamente ejecutada, pero, también, lo que rebase el ámbito de la competencia, previamente fijada, genera la afectación del debido proceso, y además pone en situación de riesgo la juridicidad, que es un atributo inherente y esencial al Estado de Derecho. De otra parte, no es de recibo la posición del Tribunal conforme la cual, el acto administrativo atacado se encuentra excluido del control de legalidad por parte de la jurisdicción Contencioso Administrativa, por haber sido expedido en cumplimiento de una decisión de tutela, pues si bien es cierto, la atacada Resolución n. UGM 019792 de 7 de diciembre de 2011, tuvo su origen en el acatamiento de la providencia calendada 28 de agosto de 2008, proferida en sede constitucional por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, lo cierto es, que el Consejo de Estado ha definido que tales actos sí son enjuiciables ante la referida jurisdicción. En efecto, el máximo órgano de la Jurisdicción Contenciosa, ha sido enfático en señalar que las decisiones que se adoptan en tales condiciones no puede ser consideradas como actos de mera ejecución, en tanto su finalidad es la de crear o modificar situaciones jurídicas concretas y, en consecuencia, resultan enjuiciables por vía contenciosa al haber sido emitidas por una autoridad judicial constitucional, esto es, diferente de su juez natural y a través de un trámite que no corresponde a la forma propia del proceso que por mandato legal debe surtirse, lo cual, eventualmente, puede generar la vulneración al debido proceso.
Entonces, a la entidad que expide tales actos, le es dable cuestionarlos, pues tiene el legítimo interés de obtener una verdadera seguridad jurídica, máxime si se tratan de recursos provenientes del erario, como ocurre en el asunto sub examine. En tal sentido, se pronunció la Sección Segunda, Subsección “A”, de la mencionada Magistratura en sentencia de 25 de octubre de 2011, radicación 11001-03-15-000-2011-01385-00, M.P. Alfonso Vargas Rincón: Es cierto que la resolución de reconocimiento de la pensión fue expedida en cumplimiento de la sentencia que definió una acción de tutela, en un proceso en que se encontró amenaza o vulneración de derechos fundamentales, no obstante, es importante recordar que la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no. De allí que si bien la resolución en cuestión tiene la connotación de acto de ejecución, al ser cumplimiento de una sentencia, lo cierto es que la orden fue impartida dentro de una acción de tutela que es de naturaleza distinta a la de la acción ordinaria, motivo por el cual es probable su estudio a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
En esas condiciones, la Entidad solamente contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del acto que ella misma expidió, y al haber rechazado la demanda con el argumento de que el acto administrativo no es demandable, vulneró los derechos de la entidad demandante, cercenándole la oportunidad de controvertir en sede judicial la legalidad del acto que ella misma expidió. En más reciente pronunciamiento, el mismo despacho judicial referido en precedencia, mediante auto de 17 de abril de 2013, radicado 25000 23 25 000 2010 01143 01, precisó la postura acerca de que contra los actos administrativos en cuestión, procede la acción contenciosa.
En tal oportunidad dijo: Así las cosas, predicar por parte del juez que el acto administrativo que expresa la eficacia de una decisión judicial y que por consiguiente no resulta susceptible de control ordinario, porque ello supondría de forma indirecta, oficiar como criterio de corrección de la decisión judicial en firme, representa un argumento cuya justificación es equívoca en razón a que tal postura, además de sustraer una decisión de la administración del control de su juez natural, por vía de interpretación, establece un criterio inconstitucional, es decir, una restricción no prevista por el constituyente a las competencias de la justicia de lo contencioso administrativo, lo cual acarrea evidente lesión al orden jurídico, y supone desde luego, un error conceptual inaceptable dentro del marco de la teoría general del acto administrativo.
Es necesario subrayar que si bien esta Corporación ha expresado que los actos administrativos que dan cumplimiento a una decisión judicial son actos de ejecución (sic) y únicamente tendrían control jurisdiccional si suprimen o cambian lo ordenado por la providencia judicial, la verdad es que pese a la impropiedad de la nomenclatura del precedente, sustancialmente lo que está es reconociendo cuál es el tema de controversia en esta clase de acciones, pero de ningún modo descartando ab initio la opción de control.
Conforme el criterio jurisprudencial en cita, el acto acusado en este asunto, sí resulta enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia y conforme lo decidido por esta Corporación en providencias CSJ AL1556-2013, CSJ AL1557-2013, CSJ AL1558-2013, CSJ AL1559-2013, CSJ AL1560-2013, CSJ AL1561-2013, CSJ AL1562-2013 y CSJ AL1563-2013, postura reiterada recientemente en decisión CSJ AL7230-2014, no es posible avocar el conocimiento de la presente acción, por no tratarse de un asunto de competencia de la Sala Laboral del Corte Suprema de Justicia, ni de ninguna otra autoridad que compone la jurisdicción ordinaria, por lo que se dispone devolver la actuación al Tribunal Administrativo de Antioquia, para lo de su cargo.
DECISIÓN Por lo expuesto, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia,
RESUELVE
PRIMERO: DEVUÉLVASE la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada por CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN, hoy UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP, contra LUZ AMPARO DE JESÚS BENÍTEZ JIMÉNEZ, al Tribunal Administrativo de Antioquia, para lo de su competencia.
SEGUNDO: Por Secretaría, DÉJENSE las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta OSCAR ANDRÉS BLANCO RIVERA Conjuez JUAN GUILLERMO HERRERA GAVIRIA Conjuez HUMBERTO JAIRO JARAMILLO VALLEJO Conjuez CARLOS ARIEL SALAZAR VÉLEZ Conjuez DARÍO SÁNCHEZ HERRERA Conjuez 1 PAGE 15