CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado N° 62009 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE Magistrado Ponente AL 1562-2013 Radicación N° 62009 Acta N° 41 Bogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil trece (2013). Procede la Corte, a resolver lo pertinente acerca del auto de fecha 18 de marzo de 2013, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, mediante el cual declaró la falta de jurisdicción para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN contra JAIRO ANTONIO NAVALES DURANGO y, en consecuencia, ordenó la remisión del expediente a esta Corporación. Se aceptan los impedimentos manifestados por los doctores Jorge Mauricio Burgos Ruiz, Elsy del Pilar Cuello Calderón, Rigoberto Echeverri Bueno, Luis Gabriel Miranda Buelvas y Gustavo Hernando López Algarra; y por el conjuez doctor Fernando Vásquez Botero.

I.

ANTECEDENTES Mediante apoderado judicial, la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el señor JAIRO ANTONIO NAVALES DURANGO, a fin de obtener la nulidad de la resolución N° 49476 del 29 de septiembre de 2008, a través de la cual dio cumplimiento a la sentencia de tutela del 30 de mayo de 2008, proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, que ordenó reliquidar su pensión de vejez-; que como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada a reintegrar a CAJANAL, debidamente indexadas, la totalidad de las sumas canceladas en virtud de los actos administrativos demandados y se declare que no le asiste el derecho a que su pensión sea reliquidada en los términos ordenados por vía de tutela.

Como fundamento de su acción, expuso que la Caja Nacional de Previsión Social mediante Resolución N° 11124 del 6 de mayo de 1998, reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación por vejez al señor JAIRO ANTONIO NAVALES DURANGO, por haber laborado más de 20 años en la rama judicial, en cuantía equivalente al “75% sobre el salario promedio de 2 años, 9 meses y 20 días”; que el 10 de junio de 1998, el accionante interpuso recurso de apelación contra dicho acto administrativo, el cual fue denegado mediante Resolución N° 000104 del 26 de abril de 2000; que mediante petición radicada bajo el N°27558 de 27 de diciembre de 1999, el demandado solicitó la reliquidación de su prestación, para lo cual allegó “nuevos tiempos de servicio”, a lo que se accedió en la Resolución N° 024376 del 26 de noviembre de 2000 y se elevó el valor de la misma a $1.026.580,87, a partir del 1° de noviembre de 1999; que por escritos radicados N° 6493 y 434 “de 2001”, nuevamente requirió el reajuste de su pensión, petición que fue negada a través del “Auto N° 111861 de 13 de diciembre de 2001”.

Refirió igualmente, que el demandado formuló demanda ordinaria que culminó con sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Superior de Medellín, el 23 de enero de 2003, en la que se condenó a reliquidar su pensión; que dicha orden fue cumplida a través de la Resolución N° 16552 del 1° de septiembre de 2003, elevando la cuantía de aquélla a $1.193.099,oo, a partir 1° de noviembre de 1999; que posteriormente el pensionado presentó nueva solicitud de reajuste de su jubilación, negada a través de la Resolución N° 62229 de 14 de diciembre de 2006.

Adujo que pese a lo anterior, el accionado insistió en que se reajustaran su pensión, y, para el efecto, interpuso acción de tutela ante el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, despacho que en sentencia del 30 de mayo de 2008, ordenó la reliquidación de la misma con inclusión del 100% de lo devengado por bonificación por servicios; que para acatar lo resuelto por el juez de tutela, CAJANAL profirió la Resolución N° 49476 de 29 de septiembre de 2009; que el señor JAIRO ANTONIO NAVALES DURANGO no tiene derecho a la reliquidación pensional ordenada por vía de tutela y, que con la expedición del acto administrativo acusado se creó una situación jurídica a favor del demandado y en detrimento del erario, “ al que se le impuso una carga prestacional sin fundamento legal, con grave afectación del interés general”.

Mediante proveído de fecha 18 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia, declaró la falta de jurisdicción para asumir el conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por CAJANAL. Para tal decisión, adujo en síntesis que los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos del control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, ya que sólo son expedidos en ejecución de esas decisiones; que los actos que se expiden para darle cumplimiento a una orden judicial no son susceptibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que creen situaciones jurídicas nuevas o distintas; que como quiera que las resoluciones que se pretende sean declarada nulas fueron dictadas en cumplimiento de una sentencia de tutela, tendría que entrar al estudio de tal providencia, aspecto sobre el cual no tiene competencia de conformidad con lo dispuesto en la L. 797/2003, Art. 20; que el fallo en cuestión, se encuentra revestido del fenómeno de la cosa juzgada, por lo cual, únicamente puede ser controvertido “en el proceso de revisión de sentencia” que contempla la normatividad mencionada, cuya competencia le corresponde a esta Corporación, como quiera que el juez que profirió la sentencia de tutela, fue el Séptimo Penal del Circuito de Manizales, que si bien, actuó como juez constitucional al proferirla, pertenece a la jurisdicción ordinaria.

Como corolario, ordenó la remisión del expediente a esta Corporación La parte actora, dentro del término legal interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, para lo cual alegó que las resoluciones que se pretende sean declaradas nulas, constituyen verdaderos actos administrativos, en tanto crean una situación jurídica a favor de la demandada y lesionan los derechos de CAJANAL; que la situación planteada no puede ventilarse a través del recurso extraordinario de revisión, como quiera que este mecanismo procede contra las sentencias en firme proferidas por la jurisdicción ordinaria y/o de lo contencioso administrativo, más no contra las dictadas por los jueces constitucionales y, que el Consejo de Estado en providencia del 25 de octubre de 2011, proferida dentro de la acción de tutela interpuesta por CAJANAL, en un asunto de similares contornos al aquí planteado, sentó su posición al señalar que “el hecho de que el acto se motive en una acción de tutela, no obsta para que el juez ordinario conozca de la legalidad de tal decisión”.

El Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia resolvió la reposición a través del auto calendado 6 de mayo de 2013, en el que confirmó su posición inicial. Para el efecto, adujo que si bien respeta la posición de su Superior, se aparta de lo decidido por él, como quiera que los actos administrativos, por definición corresponden a la “manifestación de la voluntad de quien está habilitado para ejercer la función administrativa, con el fin de producir efectos en derecho”, en tanto que las resoluciones atacadas corresponden a actos administrativos que dan cumplimiento a una sentencia judicial, por lo que en ellos “no existió una manifestación de la voluntad de la administración que produjera efectos jurídicos”.

Afirma igualmente, que contrario a lo decidido por esta Corporación en la providencia del 19 de julio de 2011, Rad. 43583, la L. 797/2003, Art. 20, consagra “una acción especial o sui generis de revisión” de las providencias judiciales en general, que dispongan a cargo del tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, sin importar que las mismas hayan sido proferidas por el Juez Constitucional.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Sea lo primero señalar que el ejercicio de la jurisdicción -entendida como la potestad del Estado de decidir el derecho sustancial, en ejercicio de la soberanía de que es titular, a través del conocimiento y resolución definitiva de las diferentes causas-, constituye uno de los requisitos de validez de los procesos y su observancia tiene relación directa con el debido proceso, que implica entre otros aspectos, el cumplimiento de la plenitud de las formas propias de cada juicio y que ellas se surtan ante el juez o tribunal competente.

De ahí, que la carencia de jurisdicción, impide el estudio de fondo de las pretensiones que se formulen, pues toda actividad procesal que se realice en su ausencia está viciada de nulidad, no susceptible de saneamiento alguno, tal como lo establece el CPC Arts. 140-1 y 144 inciso final. Entonces, el Estado, para el cabal ejercicio de su facultad de administrar justicia, ha dividido en diferentes disciplinas esa potestad.

Es así como se habla diferencialmente de la jurisdicción “ordinaria”, a la que pertenecen las especialidades civil, agraria, de familia, penal y laboral y, de las “especiales”, entre las que se encuentra la de lo contencioso administrativo. Así, la L. 270/1993, Art. 11, estableció la forma como se encuentra constituida la rama judicial del poder público: “(…) 1.

Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: a) De la Jurisdicción Ordinaria: 1. Corte Suprema de Justicia. 2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial. 3. Juzgados civiles, laborales, penales, agrarios, de familia, de ejecución de penas, y los demás especializados y promiscuos que se creen coforme a la ley; b) De la Jurisdicción de lo contencioso administrativo: 1.

Consejo de Estado. 2. Tribunales Administrativos. 3. Juzgados Administrativos; c) De la Jurisdicción Constitucional: Corte Constitucional; d) De la Jurisdicción de la Paz: Jueces de Paz; e) De la Jurisdicción de las Comunidades Indigenas: Autoridades de los Territorios Indígenas. 2. La Fiscalía General de la Nación. 3. El Consejo Superior de la Judicatura”.

De lo anterior se infiere que, aunque la totalidad de los jueces tienen una función jurisdiccional, ésta ha de ejercerse por cada uno de ellos según la asignación competencial que dentro de la jurisdicción corresponda legalmente. Descendiendo al caso que ocupa la atención de la Sala, el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquía, mediante auto calendado el 18 de marzo de 2013, declaró la falta de jurisdicción de ese despacho para conocer de la acción instaurada por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN, y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación. Pues bien, tal como quedó descrito en el itinerario procesal, la Sala advierte que la entidad demandante pretende obtener, entre otras aspiraciones, la nulidad de la Resolución N° 49476 de 29 de septiembre de 2008- a través de la cual dio cumplimiento a la sentencia de tutela del 30 de mayo de 2008, proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, que ordenó reliquidar la pensión de vejez de la demandada -.

Para tal efecto, la actora hizo uso de la “ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO”, que es propia de la justicia contencioso administrativa, por hacer parte de los medios de control o acciones consagradas en el CCA. Ahora bien, dicha función fue definida en el ámbito constitucional y atribuida expresamente por el Art. 132 ibídem, a los Tribunales Administrativos, motivo por el cual, el conocimiento de este asunto en primera instancia, es de su competencia exclusiva.

Cabe resaltar además, que el ordenamiento jurídico ha establecido para cada asunto sometido a examen judicial o administrativo, las etapas que lo componen, el interés para acudir a él, las autoridades competentes, los medios de impugnación contra las decisiones que a su interior se tomen, los términos en que se deben cumplir las actuaciones y, en general, todas aquellas reglas procesales consignadas en el respectivo estatuto a fin de obtener una resolución. Así, el asunto le corresponde al funcionario o corporación judicial que, conforme al esquema constitucional y legal, le compete adelantar y definir.

Luego, el juez de lo contencioso administrativo no puede declinar su competencia en un asunto que en virtud de tal diseño le ha sido asignado y remitirla al juez ordinario, así como a éste último le es vedado asumir el conocimiento de un asunto respecto del cual no le ha sido conferida competencia alguna. Al respecto, esta Sala, se pronunció en la sentencia del 19 de mayo de 2009, Rad. 32783, en los siguientes términos: “La función de administrar justicia, como todas las que competen al Estado, es esencialmente reglada, y no puede ser ejercida, sino en virtud de las normas de contenido general que imponen obligaciones y deberes de acción y de abstención, que deben ser acatadas estrictamente por los órganos que constitucional y legalmente han sido creados para ese fin.

En tal virtud, toda actividad que les sea asignada debe ser rigurosamente ejecutada, pero, también, lo que rebase el ámbito de la competencia, previamente fijada, genera la afectación del debido proceso, y además pone en situación de riesgo la juridicidad, que es un atributo inherente y esencial al Estado de Derecho” De otra parte, no es de recibo la posición del Tribunal en lo referente a que los actos administrativos atacados, fueron expedidos en cumplimiento de una decisión de tutela y, por tanto, el demandante debió tramitar un recurso extraordinario de revisión ante esta Corporación, pues dicho medio de impugnación, tiene que ser adelantado con observancia de unas estrictas circunstancias que ameriten su ejercicio, y que de suyo, avalen su prosperidad.

Es así como esta Corporación, ha puntualizado que tal recurso no procede contra sentencias proferidas en ejercicio de la referida acción constitucional, toda vez que el D. 2591/ 1991, Arts. 33, 34 y 35, prevé que éstas podrán impugnarse, y en todo caso, deberán ser remitidas a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo normado por la CN.

Art. 241-9. De lo anterior palmariamente se evidencia que por disposición constitucional y legal, tales decisiones tienen su propia revisión, que se surte ante la jurisdicción constitucional, tal como lo reseñó en el proveído de fecha 18 de agosto de 2012, Rad. 43583: “Como el recurso extraordinario de revisión se formula frente a sentencia proferida dentro de una acción de tutela, debe advertirse que el artículo 86 de la Constitución Política consagra dicha acción como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten vulnerados o se encuentren amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por los particulares, en los casos expresamente señalados por la ley, y que “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

El Decreto 2591 de 1991, que reglamentó la aludida acción constitucional, prevé en sus artículos 33, 34 y 35, que el fallo de tutela podrá impugnarse, y en todo caso, deberá ser remitido a la Corte Constitucional para su eventual revisión, según la regla que contiene el artículo 241-9 de la Carta Política, de donde se deduce que por disposición constitucional y legal, la acción de tutela tiene su propia revisión, que se surte ante la jurisdicción constitucional.

Delimitado así el ámbito constitucional y legal de la acción de tutela, y el medio idóneo de la eventual revisión, corresponde precisar que ese mecanismo es distinto del recurso extraordinario de revisión, consagrado en el artículo 28 de la Ley 712 de 2001, que modificó el 62 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el que, según lo previsto en el artículo 30 idem, procede “contra las sentencias ejecutoriadas de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, las salas laborales de los tribunales superiores y los jueces laborales del circuito dictadas en procesos ordinarios”; dicho medio extraordinario de impugnación según el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, también se estableció cuando se trate del “reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública”, por las siguientes causales: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y, b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediera lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Se advierte entonces, que las sentencias de tutela no son revisables por la jurisdicción ordinaria, así versen sobre temas del derecho al trabajo o de la seguridad social, puesto que el recurso extraordinario de revisión está concebido solamente para examinar, en los eventos de las causales mencionadas, las providencias judiciales proferidas en asuntos de competencia de la Corte Suprema de Justicia, por la actuación generada en su condición de máximo órgano de la jurisdicción ordinaria, conforme con los artículos 234 de la Constitución Política y 11 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 1 de la Ley 585 de 2000, y no como juez constitucional.” En consecuencia, no es posible avocar el conocimiento de la presente acción, por no tratarse de un asunto de competencia de la Sala Laboral del Corte Suprema de Justicia, ni de ninguna otra autoridad que componga la jurisdicción ordinaria, por lo que se dispone devolver la actuación al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, para lo de su cargo.

Por lo expuesto, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia,

RESUELVE

PRIMERO: DEVUÉLVASE la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada por CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE, EN LIQUIDACIÓN contra JAIRO ANTONIO NAVALES DURANGO, al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, para lo de su competencia. SEGUNDA: Por Secretaría, DÉJENSE las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE OSCAR ANDRES BLANCO RIVERA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO HUMBERTO JAIRO JARAMILLO VALLEJO CARLOS ARIEL SALAZAR VELEZ RAMIRO TORRES LOZANO FERNANDO VASQUEZ BOTERO 1 PAGE 13