HILDA GONZÁLEZ NEIRA Magistrada Ponente AC764-2025 Radicación n.° 11001-02-03-000-2025-00664-00 Bogotá D. C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veinticinco (2025). Se decide el conflicto de competencia suscitado entre los Juzgados Promiscuo Municipal de Tona, Santander y Cincuenta y Tres de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá. I.
ANTECEDENTES 1.- El Banco Agrario de Colombia S.A. instauró demanda ejecutiva contra David Ernesto Vanegas Luna, para hacer efectiva la garantía real y obtener el cobro de las obligaciones contenidas en el pagaré No. 060786100003947, junto con los intereses de plazo y moratorios causados. En el acápite pertinente, se indicó que la competencia territorial se fijaba en virtud de que el «lugar de ubicación del inmueble hipotecado es en el municipio de Tona - Santander» [Folio 6, archivo 02EscritoDemanda-Anexos.pdf].
Radicación n.° 11001-02-03-000-2025-00664-00 2 2.- El Juzgado Promiscuo Municipal de Tona, después inadmitir la demanda (11 dic. 2023) y rechazarla por no subsanarla adecuadamente (12 en. 2024), dejó sin efectos ambas decisiones y, en su lugar, se rehusó a conocer del proceso, dado que «la naturaleza de la entidad demandante BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A., es la de una sociedad de economía mixta del orden nacional», razón por la cual estimó que carecía «de competencia territorial para conocer de la lid que se promueve, toda vez que su domicilio es la ciudad de Bogotá; pues de ello da cuenta el certificado de existencia y representación legal del extremo actor; luego el cobro coercitivo debe adelantarse en el D.C» (23 abr.).
Bajo ese entendido, dispuso el envío del expediente a los despachos civiles municipales de la capital de la República. 3.- Recibidas las diligencias por el Juzgado Cincuenta y Tres de Pequeñas Causa y Competencia Múltiple de esta ciudad, también declinó su competencia, argumentando que «(…) se observa que la actora cuenta con oficina en Tona – Santander, conforme se advierte del certificado de existencia y representación visible a PDF14 del expediente, de acuerdo con la consulta realizada en el Registro Único Empresarial y Social.
Así las cosas, del título valor visible en PDF02 folio 9, se desprende que la agencia vinculada es Tona – Santander, por ser allí el lugar del cumplimiento de la obligación, en tal sentido son los juzgados de dicho municipio los competentes para adelantar la presente actuación (num. 5 y 10 del artículo 28 del C.G. del P.) por ser el lugar que opto (sic) el demandante al momento de incoar la demanda».
Con esos fundamentos, planteó conflicto negativo de competencia y ordenó remitir las diligencias a esta Corporación [archivo digital: 15AutoNoavocaConflictoNeg.pdf]. Radicación n.° 11001-02-03-000-2025-00664-00 3 II. CONSIDERACIONES 1.- Corresponde a esta Sala, a través de la magistrada sustanciadora, dirimir la presente colisión, en tanto la Corte es superior funcional común de los despachos involucrados, los cuales pertenecen a diferentes distritos judiciales.
Así lo establecen los artículos 139 del Código General del Proceso y 16 de la Ley 270 de 1996, modificado por el 7º de la Ley 1285 de 2009. 2.- Para ejercer la jurisdicción y atender la demanda de justicia se han establecido de antaño una serie de criterios para alcanzar una distribución racional de los asuntos, asignando la competencia de estos a partir de diversos factores como el objetivo, subjetivo, territorial, funcional, de conexidad, en los cuales se toma en consideración la naturaleza o materia del pleito, su cuantía, la calidad de las partes que intervienen, así como el lugar donde debe impulsarse, de igual modo para completar dichas pautas están los fueros -general o especiales entre estos últimos el real, contractual, e incluso, para personas de derecho público [forum destinatae solutionis, forum gestae administrationis], ya que, en ocasiones, se presentan características particulares que imponen un manejo diferencial.
En ciertos supuestos, el legislador permite que determinado juicio pueda ser conocido a prevención por distintos juzgadores, evento en el cual se dice que existen fueros concurrentes; en tanto, cuando éste dispone que sólo un funcionario tenga la potestad de tramitar la actuación se Radicación n.° 11001-02-03-000-2025-00664-00 4 estará ante el fuero privativo o privilegiado, en cuyo caso no se podrá llevar el pleito a juez distinto al que expresamente determine el ordenamiento. 3.- Cuando la asignación de la competencia se hace por el factor territorial, prima facie, podría decirse que pueden conocer el proceso todos los jueces del país, no obstante, el legislador se ocupó de delimitar dicha asignación autorizando en algunos eventos la convergencia de varios factores que habilitan a jueces de distintos lugares, pero también fijó directrices que asignan esa atribución de forma exclusiva y excluyente a un determinado juzgador, e incluso, privilegiando a unos sobre otros. 3.1.- Ciertamente, el artículo 28 del Código General consagra la forma como se debe establecer el juez natural por el factor territorial, fijando una regla general de atribución, junto con otras especiales que limitan dicho espectro.
De acuerdo con el numeral 1º de la norma acabada de mencionar, «en los procesos contenciosos, salvo disposición legal en contrario, es competente el juez del domicilio del demandado. Si son varios los demandados o el demandado tiene varios domicilios, el de cualquiera de ellos a elección del demandante». Con esta pauta general es clara la intención del legislador de asignar el conocimiento de los procesos contenciosos, en línea de principio, al juez del lugar del domicilio del llamado a juicio, a fin de efectivizar el acceso a la administración de justicia, en la medida que si la se Radicación n.° 11001-02-03-000-2025-00664-00 5 adelanta donde tiene el asiento principal de sus negocios se le facilita su derecho de contradicción y de defensa. 3.2.- Sin embargo, a la par de aquella previsión, el precepto contiene varias reglas restrictivas como la relacionada con menores (núm. 2°), o la que interesa para este caso contenida en el numeral 10°, según la cual «En los procesos contenciosos en que sea parte una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios o cualquier otra entidad pública, conocerá en forma privativa el juez del domicilio de la respectiva entidad.
Cuando la parte esté conformada por una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios o cualquier otra entidad pública y cualquier otro sujeto, prevalecerá el fuero territorial de aquellas». Esta pauta generó innumerables debates, ya que privilegia el juez del domicilio del lugar donde la entidad pública tenga su domicilio, sin distinguir si es demandante o demandado, o la naturaleza del derecho sustancial controvertido (derechos reales), pese a que en este último supuesto entran en conflicto dos fueros privativos, porque expresamente el numeral 7° de dicho canon determina, que «En los procesos en que se ejerciten derechos reales, en los divisorios, de deslinde y amojonamiento, expropiación, servidumbres, posesorios de cualquier naturaleza, restitución de tenencia, declaración de pertenencia y de bienes vacantes y mostrencos, será competente, de modo privativo, el juez del lugar donde estén ubicados los bienes, y si se hallan en distintas circunscripciones territoriales, el de cualquiera de ellas a elección del demandante».
Situación motivó que al interior de la Sala se alzaran dos posturas; una defendió la sede correspondiente al lugar donde se sitúa el fundo materia del debate, por razones de Radicación n.° 11001-02-03-000-2025-00664-00 6 facilidad de defensa del titular del predio que debe soportar el gravamen, y de inmediación del juzgador en la práctica de las pruebas, amén del carácter renunciable del foro por la beneficiaria legal del mismo1; mientras que la otra, abogó por la aplicación de la regla de primacía contenida en el precepto 29 de la codificación adjetiva, conforme a la cual «[e]s prevalente la competencia establecida en consideración a la calidad de las partes»2. 3.2.1.- La providencia AC140-2020 resolvió la indicada discusión al unificar, en ese momento, la jurisprudencia de esta colegiatura frente al tema, acogiendo la segunda de las posturas mencionadas, por hallarla más consonante con la voluntad del legislador, soportándolo «en el entendimiento sistemático de los preceptos sobre competencia; en la pauta de prelación que este concretamente previó en caso de discordancias entre reglas de competencia; y en el interés general que se infiere quiso hacer primar la nueva codificación, al señalar que es en el domicilio de los entes públicos involucrados como parte en un proceso, que debe adelantarse la contienda».
La citada hermenéutica -señaló la Corte- revela que se quiso «(…) dar prevalencia al factor subjetivo sobre cualquier otro, con independencia de donde se halle previsto, al expresar que la competencia “en consideración a la calidad de las partes” prima, y ello cobija (…) la disposición del mencionado numeral 10º del artículo 28 del C.G.P.». 1 CSJ AC1172-2018, CSJ AC3744-2018, CSJ AC4875-2018, CSJ AC5051-2018, CSJ AC162-2019, CSJ AC277-2019, CSJ AC616-2019, CSJ AC1020-2019 y CSJ AC1028- 2021, reiterada, entre otras, en CSJ AC1099-2022. 2 CSJ AC4272-2018, CSJ AC4522-2018, CSJ AC4898-2018, CSJ AC117-2019, CSJ AC321-2019, CSJ AC1167-2019, CSJ AC2313-2019, CSJ AC3108-2019 y CSJ AC1772-2021, entre otras.
Radicación n.° 11001-02-03-000-2025-00664-00 7 La justificación de esa directriz «(…) muy seguramente viene dada por el orden del grado de lesión a la validez de proceso que consultan cada uno de esos factores de competencia, ya que para este nuevo Código es más gravosa la anulabilidad por el factor subjetivo que por el objetivo territorial, pues, como se anticipó, hizo improrrogable, exclusivamente, la competencia por aquel factor y por el funcional (Art. 16).
En ese sentido, ante situaciones como la que se analiza, debe aplicarse la pauta de atribución legal privativa que merece mayor estimación legal, esto es, la que refiere al juez del domicilio de la entidad pública, por cuanto la misma encuentra cimiento en la especial consideración de la naturaleza jurídica del sujeto de derecho en cuyo favor se ha establecido, regla subjetiva que, en la actualidad, está enlazada con una de carácter territorial».
Aunque pudiera pensarse que se incurre en confusión entre el factor subjetivo de asignación del funcionario instructor, esto es, el fundado en la calidad de los contradictores, y el foro personal como subclase del factor territorial, basado en el domicilio de uno de los enfrentados en la pendencia, lo cierto es que el aludido canon 29 del ordenamiento instrumental no efectúa una diferenciación que lleve a inaplicar el parámetro allí contenido a las tensiones surgidas entre los fueros en las diferentes circunscripciones judiciales en que está dividido el territorio nacional.
Es irrefutable, que en los procesos en los que es parte una entidad territorial descentralizada por servicios o pública, se encuentra involucrada una regla de competencia instituida «en consideración a la calidad de las partes», de ahí que, en aplicación del criterio de preponderancia comentado, Radicación n.° 11001-02-03-000-2025-00664-00 8 aquella desplace a otras, como sería la determinada por el punto geográfico donde se halla la cosa sobre la cual se ejercita un derecho real o alguna de las acciones expresamente indicadas en la norma. 3.2.2.- Acorde con esto, se ha considerado que dicha conclusión no se enerva por realizar algunas actuaciones ante el fallador no competente, ni por la renuncia que haga el organismo público de la prerrogativa de adelantar el juicio o ser enjuiciado en sede distinta al lugar donde tiene su domicilio.
Lo primero, porque, tal como se enfatizó en la providencia citada, con apoyo en el canon 16 del compendio procesal, la asignación del conocimiento con fundamento en el criterio subjetivo es improrrogable, característica que trae aparejada «la imposibilidad de dar aplicación al principio de la perpetuatio jurisdictionis». Y lo segundo, en la medida en que la naturaleza de derecho público que ostentan las previsiones instrumentales (art. 13 C.G.P.), torna irrenunciables las pautas que cimientan la definición del juez natural exclusivo de un litigio, motivo por el cual son de obligatorio acatamiento para el funcionario y los sujetos procesales, sin que a ninguno de ellos le esté permitido desconocerlas o socavarlas (CSJ AC4273-2018, reiterada recientemente en CSJ AC140-2020;
CSJ AC800-2021; CSJ AC795-2021; CSJ AC792-2021 y CSJ AC5106- 2024). Radicación n.° 11001-02-03-000-2025-00664-00 9 3.3.- Al amparo de dichas pautas, al examinar casos análogos, pero que presentaban algunas particularidades disímiles, la Colegiatura ha venido definiendo subreglas, como la que define el juez natural cuando en la contienda confluyen en ambos extremos entidades públicas con domicilios diferentes, o cuando a esto se suma que el predio a intervenir o afectar se halla ubicado en un sitio diferente al lugar de asiento de los contendientes.
Valga la pena resaltar que ha sido explícita la Sala al sostener, que las divergencias presentadas no se originan en la existencia de vacíos normativos, porque en el estatuto procesal hay una disposición perentoria que asigna la competencia al juez del domicilio del ente territorial o entidad pública, sea demandante o demandada. Pero, aun de aceptar la existencia de alguna deficiencia en el ámbito legal para fijar la competencia en cabeza de la autoridad judicial, en los juicios que involucren derechos reales o que imponga acudir a los criterios de interpretación contemplados en los cánones 26 y siguientes del Código Civil, a fin de escudriñar el sentido y alcance de los artículos 28 (núm. 10) y 29 del estatuto adjetivo, no variaría aquella pauta preferencial del factor subjetivo.
Esto, porque si se acude a la interpretación literal se advierte, que del contenido material del numeral 10 del artículo 28 del Código General del Proceso, emerge contundente, que cuando el juicio involucre a una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios, o Radicación n.° 11001-02-03-000-2025-00664-00 10 cualquier otra entidad pública, con independencia del extremo procesal que ocupe, su conocimiento debe ser asumido privativamente por el fallador del lugar del domicilio de aquella, lo que vendría a ser ratificado con la regla prevalente dispuesta en el canon 29 citado. 3.4.- Es más, si se ausculta la génesis del Código General del Proceso, se advierte que el proyecto de ley (No. 196 de 2011) presentado al Congreso de la República, en su texto original incorporó la siguiente hipótesis: Artículo 28.
Competencia territorial. La competencia territorial se sujeta a las siguientes reglas: (…) 11. En los procesos contenciosos en que sea parte una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios, conocerá el juez del domicilio o de la cabecera de la parte demandada. Cuando ésta se halle formada por una de tales entidades y un particular, prevalecerá el fuero de aquella4 (negrillas no son del texto).
Sin embargo, en ejercicio de la libertad de configuración legislativa, la redacción de esa pauta fue modificada en la segunda ponencia del proyecto presentada ante la Cámara de Representantes, con la sola justificación de «ofrecer mayor claridad en torno a la competencia territorial cuando sea parte una entidad pública» (Gaceta del Congreso, Año XX, No. 745 de 4 de octubre de 2011), quedando finalmente como en la actualidad se encuentra expresada en la codificación procesal civil.
Radicación n.° 11001-02-03-000-2025-00664-00 11 Preponderancia que sube de tono cuando la entidad pública acciona contra un particular en cualquier asunto de los contemplados en el numeral 7° del artículo 28 del Código General del Proceso, pues es imperativa la norma al disponer que «conocerá en forma privativa el juez del domicilio de la respectiva entidad» e incluso ratifica esa prevalencia en los supuestos en que «la parte esté conformada por una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios o cualquier otra entidad pública y cualquier otro sujeto» indicando que «prevalecerá el fuero territorial de aquella». 4.- Esa problemática sobre la preeminencia de la pauta del numeral 7° sobre el 10° del artículo 28 del Código General del Proceso, no ha quedado circunscrita a los pleitos de expropiación o de servidumbre en los que participe una entidad pública, pues igualmente se ha extendido a aquellos en los que entidades públicas pretendan hacer valer un derecho real o a los que simplemente procuran el recaudo de obligaciones dinerarias 4.1.- En estos casos, a más del debate concerniente a la prelación del factor real sobre el personal, se adiciona lo atinente a la posibilidad de que la acreedora en el evento de tener sucursales y agencias en distintas municipalidades pueda radicar su demanda ante los juzgadores de estas y no en el de su domicilio principal, al amparo de la previsión contenida en el numeral 5 del citado artículo 28, sin que tampoco sobre este particular se hubiera alcanzado consenso.
Radicación n.° 11001-02-03-000-2025-00664-00 12 En efecto, frente a este supuesto, a más de los argumentos referenciados líneas atrás, sin desconocer el imperativo dispuesto en el numeral 10º del citado precepto 28 de la codificación instrumental, que asigna la competencia al fallador del «domicilio de la respectiva entidad», se ha considerado que haciendo una interpretación integradora de la normativa regente de la competencia territorial, es posible hacer actuar la pauta contenida en el numeral 5° eiusdem, conforme a la cual «cuando se trate de asuntos vinculados a una sucursal o agencia serán competentes, a prevención, el juez de aquel y el de esta», sosteniendo que «mal puede decirse que la pauta del numeral 10 descalifica la del 5, porque si bien aquélla contiene un fuero personal general finalmente se complementa con la otra que trata el tema de cuando es reconvenida una persona jurídica» (CSJ AC2346-2018, reiterada en CSJ, AC4953-2019 y CSJ AC3193-2023, entre otros).
Y, consecuente con esto, se avala la posibilidad de que la entidad pueda radicar sus demandas en el lugar de su domicilio principal o bien en el de su sucursal o agencia, si el asunto está vinculado a alguna de estas. Esto es, que el ente territorial, la entidad descentralizada por servicios, empresa de economía mixta, o el organismo público a favor del cual se reconoce la prerrogativa de comparecer a juicio en el sitio de su domicilio, estaría habilitado para acceder a la jurisdicción en el lugar de su sede principal o el de la sucursal o agencia a la que se encuentre ligado el asunto materia del litigio, bajo la premisa Radicación n.° 11001-02-03-000-2025-00664-00 13 de que el legislador no lo circunscribe al domicilio principal del órgano beneficiario, para lo cual se debe considerar que a voces del artículo 263 del Código de Comercio: Son sucursales los establecimientos de comercio abiertos por una sociedad, dentro o fuera de su domicilio, para el desarrollo de los negocios sociales o de parte de ellos, administrados por mandatarios con facultades para representar a la sociedad.
Cuando en los estatutos no se determinen las facultades de los administradores de las sucursales, deberá otorgárseles un poder por escritura pública o documento legalmente reconocido, que se inscribirá en el registro mercantil. A falta de dicho poder, se presumirá que tendrán las mismas atribuciones de los administradores de la principal».
Por su parte, el concepto de «agencias» está definido en la regla 264 ídem, como los «establecimientos de comercio cuyos administradores carezcan de poder para representarla». 4.2.- Empero, tal aplicación presenta un escollo cuando la acción la promueve la entidad pública, ya que en la regla 5ª del artículo 28 del Código General del Proceso el legislador fijó literal y expresamente el extremo litigioso beneficiado con la prerrogativa, que la torna aplicable.
Esto, debido a que la regla opera en «los procesos contra una persona jurídica» y ésta tiene sucursales o agencias, de suerte que la expresión «contra», en su sentido natural y obvio, refiere a cuando la entidad es demandada, no cuando es demandante, lo que implica que en asuntos donde el ente Radicación n.° 11001-02-03-000-2025-00664-00 14 público es el promotor del pleito no resulta aplicable ese mandato, amén que, conforme a las previsiones del artículo 27 del Código Civil «[c]uando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu»; además, el canon 28 de la misma obra consagra, que «[l]as palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal».
De ahí que no puede darse a dicha pauta el alcance de que para su aplicación basta que la entidad sea parte, pues como se advirtió ésta expresamente indica «contra» que según la Real Academia es una preposición que «denota la oposición y contrariedad de una cosa con otra», de modo que no se armoniza con el numeral décimo en estudio, habida cuenta que en este el legislador no realizó esa precisión, pues allí se dice que la entidad «sea parte», es decir, sin distingo de la posición procesal que ocupe. 5.- En el sub lite, se tiene que el ejecutante es el Banco Agrario de Colombia S.A., cuya naturaleza es la de sociedad de economía mixta del orden nacional, sujeta al régimen de empresa industrial y comercial del Estado, organizado como establecimiento de crédito bancario y vinculado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, según lo estatuido en el artículo 233 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (modificado por el art. 47 de la Ley 795 de 2003), que lo clasifica como entidad descentralizada por servicios del orden indicado, a voces del canon 68 de la Ley 489 de 1998.
Radicación n.° 11001-02-03-000-2025-00664-00 15 Así las cosas, al ser inobjetable la naturaleza jurídica de la entidad demandante y que la acción se dirige contra un particular, resulta de rigor que, dada la prevalencia del factor fijado en virtud de la calidad de las partes, el adelantamiento de la ejecución de marras debe surtirse ante el juez de la vecindad principal del establecimiento público, esto es, la ciudad de Bogotá, conforme con la pauta consignada en el numeral 10° del estatuto procedimental, amen que al ser ésta quien demanda la intervención de la jurisdicción y no la llamada a juicio, no se habilita el conocimiento de la ejecución a los jueces del lugar de la sucursal ante la cual se gestionó lo concerniente a la obligación reclamada. 6.- Ahora, si bien al radicar el libelo ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Tona, la reclamante justificó su elección bajo la regla 7ª del citado artículo 28 del estatuto procesal, lo cierto es que la alternativa de asignar la competencia a aquel despacho trasgrede las pautas privativas señaladas en beneficio del ente público y que, como se dijo, son irrenunciables e improrrogables.
A lo que antecede, se suma la imprecisión en que incurrió la jueza de esta capital al rehusar el conocimiento y pretender que se retornara el asunto al juzgador primigenio, pues el mismo no se subsume en la hipótesis consagrada en la causal quinta del comentado precepto 28 adjetivo, en tanto, como viene de verse, el legislador determinó literalmente el extremo litigioso que torna aplicable tal regla (demandado), de suerte que, en casos donde el Banco Agrario Radicación n.° 11001-02-03-000-2025-00664-00 16 de Colombia S.A. funge como convocante -como en este proceso-, no es dable acudir a ese parámetro. 7.- Consecuente con lo discurrido, al tenor de las previsiones legales, se remitirá el diligenciamiento al estrado que suscitó la colisión, por recaer en él la competencia para conocer del proceso, y se informará de esta determinación a la otra funcionaria judicial implicada.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la suscrita magistrada de la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia, RESUELVE:
PRIMERO. Declarar que el Juzgado Cincuenta y Tres de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá es el competente para asumir el conocimiento del proceso de la referencia.
SEGUNDO. Remitir el expediente a esa dependencia judicial para que continúe con el trámite del asunto.
TERCERO. Comunicar esta decisión al otro juzgado involucrado y a la entidad demandante.
NOTIFÍQUESE, HILDA GONZÁLEZ NEIRA Magistrada Firmado electrónicamente por: Hilda González Neira Magistrada Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999 Código de verificación: 8FFADB3D7CF407D626BA9338B1595BBB0AC7E3F5CE4249D6637D0733745365F9 Documento generado en 2025-02-18