CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Corte Suprema de Justicia Rad. No.39205 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Radicación No. 39205 Acta No. 44 Magistrado Ponente: FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil nueve (2009).
Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por el apoderado judicial del señor EDGAR DE JESÚS OQUENDO GARCÍA, contra la sentencia proferida por la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, el 15 de octubre de 2008, en el proceso ordinario laboral promovido por el recurrente contra el MUNICIPIO DE BELLO.
ANTECEDENTES EDGAR DE JESÚS OQUENDO GARCÍA demandó al MUNICIPIO DE BELLO, con el fin de que fuera condenado al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación establecida en la convención colectiva de trabajo, vigente durante el período 1975-1977, y a las costas del proceso. Fundamentó sus peticiones, básicamente, en que nació el 4 de agosto de 1951; se vinculó al municipio demandado desde el 29 de julio de 1982 al 23 de noviembre de 2003, donde desempeñó diferentes cargos como auxiliar; que devengó como último salario la suma de $701.000; que es beneficiario de las convenciones colectivas de trabajo celebradas entre dicha entidad y el Sindicato de Trabajadores Municipales de Bello, en especial de las prerrogativas relacionadas con la edad y tiempo de servicios para adquirir el derecho a disfrutar de la pensión de jubilación consagrada en ellas, tal como lo establecen los Acuerdos Municipales que las hicieron extensivas a los empleados públicos; que el artículo 3° del Acuerdo 10 del 28 de febrero de 1975, por el cual se aprobó la convención colectiva, contempla que los trabajadores oficiales que hubiesen prestado sus servicios al municipio de Bello, durante 20 años continuos o discontinuos, tendrán derecho a la pensión de jubilación con la edad que tengan al momento de completar el tiempo de servicios; que el artículo 14 del Acuerdo 27 del 6 de diciembre de 1977, que adoptó la convención colectiva, señala que ésta sería extensiva para todos los servidores del municipio; que el Acuerdo 020 del 18 de diciembre de 1988, que adoptó una nueva convención colectiva, dejó vigentes las cláusulas convencionales anteriores, no tratadas ni derogadas en ella; que el artículo 9° de la convención colectiva del año 2005, consagra que todo lo dispuesto en las anteriores, que no hayan sido modificadas en forma expresa o tácita por el antecitado acuerdo, continúan vigentes; que tiene derecho a la referida pensión, por haber laborado para el ente accionado por más de 20 años; y que agotó la vía gubernativa.
Al dar respuesta a la demanda (folios 55 a 58), el apoderado judicial del ente demandado se opuso a las pretensiones y, en cuanto a los hechos, aceptó como ciertos los atinentes a los extremos laborales; los cargos desempeñados; la suscripción de las convenciones colectivas, explicando que de ellas solamente pueden beneficiarse los trabajadores oficiales del municipio y no los empleados públicos, como es el caso del demandante; la existencia de los mencionados Acuerdos Municipales, sin embargo, advirtió la ilegalidad de los mismos, en especial el que hizo extensiva la convención a los empleados públicos del municipio de Bello; y el agotamiento de la vía gubernativa; de los demás dijo que no eran ciertos.
Como excepciones propuso las de inexistencia de la obligación, prescripción de las “supuestas obligaciones”, límite de la prestación, y la que denominó genérica. El Juzgado Laboral del Circuito de Bello- Antioquia, al que correspondió el trámite de la primera instancia, mediante fallo del 10 de septiembre de 2007 (folios 100 a 111), absolvió al ente demandado de todas las pretensiones de la demanda, declaró probada la excepción de inexistencia de la obligación, y condenó en costas al demandante.
LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Al conocer del proceso, la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, mediante sentencia del 15 de octubre 2008, confirmó la providencia del a quo y se abstuvo de imponer costas en la alzada. En lo que interesa al recurso extraordinario, el Tribunal dijo que el régimen convencional no se aplica a los empleados públicos; que desde la vigencia de la Constitución de 1886, las asambleas departamentales y los concejos municipales carecen de competencia para fijar el régimen jurídico de las prestaciones sociales de los servidores públicos de las entidades territoriales; facultad que fue atribuida al Congreso, similar previsión se plasmó en la Constitución de 1991.
Al respecto dice el Ad quem, que el Congreso atendiendo la norma superior expidió la Ley 4ª de 1992, que en su artículo 12 prescribió: “…El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. “En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas arrogarse esta facultad…”.
(Folio 132). Seguidamente, el Tribunal aduce que los anteriores argumentos han sido esbozados repetidamente por el Consejo de Estado y cita las sentencias de 31 de julio de 1995, Radicación 11279 y de 2 de junio de 1995, Radicado 10.055. Luego, copia pasajes de la sentencia de esta Corte de 10 de octubre de 2002, Radicación No 18844, sobre la inaplicación de las cláusulas de la convención, por contrariar derechos constitucionales o legales y, se refiere al artículo 4º de la Constitución Política de Colombia, el cual consagra la excepción de inconstitucionalidad, que se fundamenta en la “incompatibilidad entre la Constitución y la Ley u otra norma jurídica”.
De donde, la excepción no se limita a la Ley, y por ello es posible recurrir a dicha figura cuando se trate de Acuerdos Municipales, y en el caso concreto, los Acuerdos Municipales que aprobaron las Convenciones Colectivas de Trabajo que se citaron como fuente del derecho”. (Folio 133). EL RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la parte demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver.
ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que la Corte case totalmente la sentencia impugnada, para que en sede de instancia, revoqué el fallo del a quo y, en su lugar, acceda a las pretensiones de la demanda inicial y provea sobre costas como corresponda. Con tal propósito formula un cargo, por la causal primera de casación, que no fue replicado y enseguida se estudia.
CARGO ÚNICO En este cargo que lo denominó “CARGO PRIMERO” (folio 7), acusa la sentencia recurrida de violar por vía directa en la modalidad de interpretación errónea “del parágrafo del artículo 43 de la Ley 11 de 1986” (folio 7), en relación con los artículos 41 y 42 ibídem, 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992; 150 literales e y f y 313 numeral 6º de la Constitución de 1991, en relación con los Convenios 98, 151 y 154 de la OIT, (incorporados a la legislación interna mediante la Ley 26 de 1976); artículos 55 y 93 de la Constitución Nacional.
En la demostración del cargo, transcribe los artículos 55, 150 literales e) y f) y 313 numeral 6° de la Constitución Nacional, 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992, 41 a 43 de la Ley 11 de 1986, y continúa su argumentación, así: “Aunque algunas disposiciones Constitucionales expresaban que el régimen de prestaciones de los servidores del orden territorial sería el que estableciera la ley, fue el Constituyente, los convenios de la O.I.T. y la misma ley quienes tuvieron a bien crear la posibilidad de que, desde otrora los trabajadores oficiales, y hoy los empleados públicos, tuvieren derecho a sindicalizarse y, desde luego, a la negociación colectiva.
En consecuencia al armonizar el alcance de todas esos (sic) normativas jurídicas, en materia de prestaciones de servidores del orden territorial, con las prestaciones convencionales adquiridas por medio de la negociación colectiva (que beneficien a los empleados públicos, por que así lo pacten en el acuerdo respectivo), y con los Convenios de la OIT 151 y 154, se ve que son agibles a derecho, y por tanto, deben ser reconocidas por las respectivas Instituciones o Entidades Estatales, pues resulta indiscutible, a la luz de dichos estatutos, que los empleados públicos no solo tienen la potestad de negociar con el Empleador Estatal las condiciones que deberán regir sus relaciones, sino también beneficiarse, como en este caso, de las prerrogativas que pacte un sindicato de trabajadores oficiales y cuyas cláusulas se le han hecho extensivas por disposición expresa del Sindicato, pero también del Municipio accionado quien, por obvia razón, participó en el proceso de negociación (…)”.
(Folio 11). A su vez la censura, señala apartes de lo discutido por la Asamblea Constituyente sobre el artículo 55 de la Constitución y de lo reseñado en el Convenio 98 de 1949. De otro lado, el censor alude a la sentencia de la Corte Constitucional C-777 de 1998, que aborda el tema del derecho de negociación colectiva, procedimiento de solución de controversias, y concluye que: “ Y auque (sic) la misma sentencia puso una talanquera con respecto a la negociación colectiva de los empleados públicos, es dable precisar que en este caso no fue un Sindicato de Empleados Públicos el que suscribió la convención colectiva de trabajo cuyo alcance se le extendió- como paladinamente lo acepta el Tribunal, y que dicho sea de paso, fue adoptada por el H. Concejo de Bello por medio de un Acuerdo, situación válida en tanto la Ley y los instrumentos internacionales- aunque no los faculta para la negociación colectiva, si lo hace para posibilitarles la afiliación a un sindicato, cuyo fin último es obtener alguna prerrogativa por encima de lo que la Ley instituye como mínimo prestacional Es así pues que, el Tribunal equivocó el sentido de la Ley y de paso desconoció que los empleados estatales (trabajadores oficiales o empleados públicos) tienen derecho a beneficiarse de la negociación colectiva y que en ella su norte es buscar una mejora en las condiciones de trabajo o mejorar los mínimos legales que la ley otorga, por ello es que la norma que ordena que solo el Congreso de la República puede reglamentar las prestaciones de los trabajadores de los empleados públicos del orden territorial, tiene una excepción precisamente en esa potestad legal de negociación que, por obvia razón, puede y debe traducirse en la creación de convenciones colectivas que son actos creadores de derechos por antonomasia y que, también por la misma razón, deben superan los mínimos establecidos en la Ley, y consecuencialmente escapan al campo propio de decisión del H. Congreso de la República.
(Folio 13). Por último, reproduce trozos de la sentencia de la Corte del 1 de abril de 2008, Radicación 32.237, sobre el alcance de las cláusulas convencionales. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Dada la vía escogida para la acusación, no es objeto de controversia entre las partes, que el demandante estuvo vinculado con el ente demandado desde el 29 de julio de 1982 hasta el 23 de noviembre de 2003; que se desempeñó en diferentes cargos como el de auxiliar de servicios generales en el Departamento Comercial, entre otros, y que devengó como último salario la suma de $701.000.oo; que el municipio de Bello suscribió convenciones colectivas con su sindicato de trabajadores, y en la de 1975, se pactó una pensión con 20 años continuos o discontinuos de servicios con la edad que tuviese el trabajador al momento de cumplirlos; que según el artículo 14 del Acuerdo municipal 27 del 6 de diciembre de 1977, que la aprobó, tal benefició se hizo extensivo a todos los servidores del municipio de Bello, y que dicha cláusula se mantiene hasta el momento, dado que en las convenciones que posteriormente se firmaron, no fue modificada expresa o tácitamente, y por el contrario se dejó consignado que continuaría vigente todo lo dispuesto en las anteriores convenciones.
El fundamento de la decisión del Tribunal estribó, básicamente, en que al demandante, por ostentar la calidad de empleado público, no le eran aplicables las disposiciones convencionales que contemplan la pensión de jubilación deprecada; que de conformidad con lo que establecía la Constitución de 1886 y lo previsto en la actual Constitución, las Asambleas departamentales y los Concejos municipales carecen de competencia para fijar el régimen jurídico de las prestaciones sociales de los servidores públicos de las entidades territoriales, pues ella aparece radicada exclusivamente en el Congreso de la República.
De otra parte, la censura considera que dicha facultad no es exclusiva del legislativo, y a los empleados públicos, como es el caso del demandante, si se les pueden aplicar las convenciones colectivas de trabajo. Ahora bien, estima la Sala que la decisión del Tribunal esta ajustada a derecho, por lo siguiente: El artículo 467 del Código Sustantivo del Trabajo, al abordar el tema de la convención colectiva de trabajo, establece que ésta se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia. Observa la Sala, que la mencionada disposición hace alusión expresamente a contratos de trabajo, y es claro que a la administración pública bajo esa modalidad, solamente son vinculados los trabajadores oficiales; por su parte, los empleados públicos tienen con ella una vinculación legal y reglamentaria, que no se puede modificar sino por preceptos de la misma jerarquía. Corrobora lo anterior el artículo 416 ibídem, el cual señala: “Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás,….” (Resalta y subraya la Sala).
En ese orden, los empleados públicos, no podrían beneficiarse de dichos acuerdos colectivos, así estos se les haga extensivos. Cabe señalar, que éstas normas estaban vigentes, tanto para el momento en que se suscribió la convención colectiva de trabajo 1975-1977, que se invoca como fuente del derecho reclamado, como para aquél en que por Acuerdo Municipal No 27 del 6 de diciembre de 1977, se dispuso que tal benefició se haría extensivo a todos los servidores del municipio de Bello.
Igualmente, el artículo 55 de la Constitución de 1991, en que se apoya el recurrente, estipula que se garantizará el derecho a la negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley, entre las cuales se encuentra, la consagrada en el mencionado artículo 416. Respecto de los convenios 151 y 154 de la OIT, referidos por el censor, esta Sala en sentencia de anulación del 5 de junio de 2001 radicación 16788, dijo que: “(….) En este orden de ideas, es claro que los sindicatos de empleados públicos no tienen la posibilidad legal de generar un conflicto colectivo para entrar a discutir a través de un proceso de negociación colectiva incrementos salariales o cualesquiera otros beneficios relativos a la situación laboral de sus afiliados, toda vez que la fijación del régimen salarial y prestacional de éstos a nivel nacional se encuentra atribuida expresamente por la Constitución al Congreso de la República (ordinal e del numeral 19 del artículo 150) y al Presidente de la República en el evento del numeral 14 del artículo 189 ibídem; y, en el ámbito territorial, a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales (numeral 7 del artículo 300 y numeral 6 del artículo 313 de la Constitución), ora a los Gobernadores y Alcaldes en las precisas circunstancias previstas en los artículos 305 (numeral 7) y 315 (numeral 7) de la misma Carta.
Lo anterior no se contrapone a los Convenios 151 y 154 de la OIT, aprobados por las Leyes N° 411 del 5 de Noviembre de 1997 y 524 del 12 de Agosto de 1999 respectivamente, porque en tales instrumentos internacionales se consagra la negociación colectiva para los empleados públicos como una de las opciones que puede adoptar la autoridad nacional competente o también como una medida deseable para que las organizaciones que representan a aquéllos participen con las autoridades públicas competentes en el establecimiento de las condiciones de trabajo, así como en la solución de sus diferencias laborales.
Por ello, se hace en estos una invitación a los Estados para que, de acuerdo con las situaciones propias de cada nación, se adelanten campañas de estímulo y fomento de tal mecanismo de concertación en el sector público. Lo que, además, por mandato constitucional - inciso dos del artículo 55 de la C.P. - constituye un deber para el Estado Colombiano. Aún más, el numeral 3 del artículo 1 del Convenio N° 154 deja abierta la posibilidad de que, en lo referente a la administración pública, la legislación o la práctica nacionales puedan fijar modalidades particulares de aplicación de dicho Convenio.
( ) Por tanto y no obstante que desde la Ley 50 de 1990 (art. 58) es posible la constitución de sindicatos mixtos, que agrupen empleados públicos y trabajadores oficiales, aún la ley no ha establecido un mecanismo para que se lleve a efecto la negociación del pliego de peticiones de los trabajadores oficiales, al unísono con las “solicitudes respetuosas” que hasta ahora pueden presentar los empleados públicos que no solamente por norma general son empleados de carrera y por lo tanto sujetos a regímenes especiales en distintos aspectos, sino que además tienen expresa prohibición legal de presentar pliegos de peticiones y de firmar convenciones colectivas de trabajo.
(art. 416 C.S.T.).” Ahora, el Tribunal para colegir que el precitado Acuerdo era ineficaz y no podía aplicarse, se apoyó en los artículos 62, 76 numeral 9° y 197 numeral 3 de la Constitución Nacional de 1886, que eran las normas vigentes para la fecha en que éste se expidió y que precisamente prohibieron a las Asambleas departamentales y a los Concejos municipales fijar el régimen jurídico de las prestaciones sociales de los servidores públicos de las entidades territoriales y le atribuyó exclusivamente al legislativo esa competencia. En cuanto a los artículos 41 de la Ley 11 de 1986, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992, éstos disponen que corresponde a la ley fijar el régimen prestacional de los empleados públicos del orden municipal, y de igual manera el artículo 12 de la referida Ley 4ª señala claramente que “…no podrán los corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.” En lo concerniente a la interpretación que debe darse al parágrafo del artículo 43 de la mencionada Ley 11 de 1986, esta Sala en sentencia del 3 de junio de 2004 radicado 22557, expresó: “La citada Ley 11 de 1986 y concretamente el artículo 41, al igual que el de los Departamentos, rescató la facultad del Congreso de la República para establecer el régimen prestacional de los funcionarios públicos.
Si la Constitución Nacional de 1886 dispuso que el Congreso Nacional fuera el órgano del Estado con poder exclusivo y excluyente para establecer el régimen prestacional de todos los servidores públicos, es claro que esa ley no fue expedida para mantener la vigencia de los acuerdos municipales que se abrogaron ilegalmente esa facultad. Y no podía hacerlo porque la propia ley 11 sería abiertamente inconstitucional y, en cambio, se expidió con un indiscutible sentido social de favorabilidad para los empleados oficiales.
Como según la Constitución Nacional de 1886 el derecho merece la tutela del Estado cuando es adquirido con justo título y con arreglo a la ley, de no haberse expedido el parágrafo del artículo 43 de la Ley 11 citada, la inconstitucionalidad de los acuerdos municipales en materia prestacional habría podido conducir a la ilegalidad de las prestaciones reconocidas con base en ellos.
De acuerdo con lo anterior, el espíritu que informó la expedición de la Ley 11 de 1986 no fue mantener la vigencia de los acuerdos municipales que crearon un régimen prestacional, sino, únicamente, darle un viso de legalidad a las situaciones definidas por ellos. Por eso la parte recurrente acierta al encontrar el significado del término “definidas” que utiliza el parágrafo del artículo 43 de la Ley 11 de 1986, pero se equivoca al referirlo a los acuerdos municipales, porque el sentido y alcance de la fórmula legislativa es otro, ya que fueron las situaciones jurídicas laborales definidas, o consolidadas que es lo mismo, por disposiciones municipales, las que quedaron tuteladas por la citada Ley 11, mas no los acuerdos, porque ellos, como lo dijera acertadamente el Tribunal, se tomaron sin base jurídica una facultad del Congreso.
En este mismo sentido se ha expresado la Corte en las sentencias de casación del 8 de mayo de 2002 y 18 de marzo de 2003, radicadas bajo los números 18100 y 19720, entre muchas otras.” Además, debe adicionarse, que de conformidad con lo consagrado en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, perdieron vigencia todas las prerrogativas que en materia de pensiones de jubilación extralegales consagraban las disposiciones municipales o departamentales, cuyas situaciones jurídicas de carácter individual no estuviesen definidas a la entrada en vigencia de dicha normatividad, esto es, 23 de diciembre de 1993, como es el caso del demandante, quien para ese momento solo llevaba trabajado para el ente accionado poco más de 11 años.
La antecitada norma es del siguiente texto: “ARTICULO 146. Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.
También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido (o cumplan dentro de los dos años siguientes) los requisitos exigidos en dichas normas. Lo dispuesto en la presente Ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo.
Las disposiciones de este artículo regirán desde la fecha de la sanción de la presente Ley.” -El texto entre paréntesis fue declarado inexequible mediante sentencia C-410 del 28 de agosto de 1997-. Esta Sala ha sostenido que las pensiones de todo orden de los servidores oficiales son prestaciones sociales, no solo porque así aparecen calificadas en el capítulo II del Decreto 3135 de 1968 y antes en la Sección III de la Ley 6ª de 1945, sino porque tienen las características y peculiaridades de éstas, valga recordar, el fallo de 18 de julio de 1985 donde se dijo: “Prestación social es lo que debe el patrono al trabajador en dinero, especie, servicios u otros beneficios, por ministerio de la ley, o por haberse pactado en convenciones colectivas o en pactos colectivos, o en el contrato de trabajo, o establecida en el reglamento interno de trabajo, en fallos arbitrales o en cualquier acto unilateral del patrono, para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma.
Se diferencia del salario en que no es retributiva de los servicios prestados y de las indemnizaciones laborales en que no repara perjuicios causados por el patrono…” Posteriormente explicó: “Entendiéndose las “prestaciones sociales” como el mecanismo de seguridad social ideado por el legislador nacional para cubrir los riesgos que afectan el desempleo, la salud y la vida del trabajador, resulta apenas lógico que cualquier otro régimen, legal o convencional, orientado a amparar estas contingencias, constituirá igualmente una prestación social, en la misma forma que lo son las sumas de dinero o los beneficios que se reconocen por razón del accidente de trabajo, la enfermedad profesional o común, la maternidad, los gastos de entierro, el auxilio de cesantía, las pensiones de jubilación o vejez, las pensiones de viudez, orfandad e invalidez, garantías todas que no obstante su distinta finalidad específica se agrupan dentro del género de las “prestaciones sociales”, porque están dirigidas a cubrir riesgos laborales.” (Sentencia de 12 de febrero de 1993).
De conformidad con lo anterior, no le es permitido a las corporaciones municipales o departamentales expedir normas generales sobre pensiones, ya que esa es una atribución exclusiva y excluyente del Congreso, la cual es integral y omnicomprensiva y tiene origen constitucional por cuanto estaba incorporada en la Constitución de 1886, y lo está en la Constitución de 1991, tal como se desprende del contenido de su artículo 150 numeral 9 literales e y f, y lo ratifica el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992.
Por otra parte, desde el punto de vista del artículo 6º de la Carta Política los funcionarios públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las Leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, norma que señala que la actuación estatal debe desenvolverse en el estricto marco prefigurado en la Constitución, las leyes y demás disposiciones, y que al mismo tiempo proscribe el desbordamiento de esos cauces.
De acuerdo a esa directriz, ninguna de las disposiciones que fijan las funciones de los Concejos municipales, autorizan para regular materias o expedir normativas, como lo es para el caso que nos ocupa el artículo 14 del Acuerdo Municipal 27 del 6 de diciembre de 1977, que hizo extensivos a todos los servidores del municipio demandado, unos beneficios convencionales; constituyendo tal circunstancia una razón adicional para que no se le otorgue a dicho acto ninguna eficacia ni efecto vinculante.
La anterior posición no desconoce el mandato de que los actos administrativos, entre los que se encuentran tales acuerdos, son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; pero cuando la contrariedad de ellos con el orden jurídico superior a que deben sujetarse es ostensible y evidente, es imperativo para los jueces proceder a inaplicarlos.
Por último, debe destacarse que la tesis que se deja expuesta tiene cabal aplicación cuando se trata de empleados públicos del ámbito municipal, aclaración que resulta necesaria dado que el Tribunal examinó el asunto desde esa óptica. No obstante, si se trata de trabajadores oficiales, lo que contemple la ley en materia salarial y prestacional, es apenas un mínimo que puede ser superado a través de la contratación colectiva, pero se reitera que esta posibilidad no puede dar pie para que dicho mejoramiento se produzca a través de actos jurídicos expedidos por los Concejos municipales y las Asambleas departamentales, porque ello les está perentoriamente vedado por la Constitución y la ley.
Por lo tanto, el Tribunal no incurrió en los errores jurídicos que le enrostra la censura y en consecuencia el cargo no prospera. Sin costas en el recurso extraordinario, por cuanto la demanda de casación no tuvo réplica. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el 15 de octubre de 2008, por la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, dentro del juicio ordinario laboral que le adelanta EDGAR DE JESÚS OQUENDO GARCÍA al MUNICIPIO DE BELLO.
Sin costas en el recurso, por cuanto no hubo réplica. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA Magistrado Ponente: Francisco Javier Ricaurte Gómez Radicación N 39205 Comparto la decisión adoptada pero estimo que para dar una completa respuesta a los argumentos del recurso, principalmente en lo referente a los convenios 151 y 154 de la OIT, hubiese sido importante acudir a lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C 1234 de 2005, en la que se analizó la constitucionalidad del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo a la luz de lo dispuesto en los aludidos instrumentos internacionales.
En efecto, en tal providencia, en lo que es pertinente, se asentó: “ 6. A lo que se comprometió el Estado colombiano al suscribir e incorporar en su legislación interna los Convenios 151 y 154 de la OIT. “El Estado colombiano se comprometió con la suscripción de los Convenios 151 y 154 de la OIT, incorporados a la legislación interna, a que los empleados públicos se puedan organizar en sindicatos, y que, en tal virtud, gocen del derecho a la negociación colectiva, con el fin de lograr la solución concertada de los conflictos laborales que se presenten, pues, estas organizaciones sindicales, de conformidad con la Constitución en los artículos 39 y 55, tienen derecho a ser parte de las negociaciones y de participar en las decisiones que los afecten (art. 2º de la Carta), entendido el concepto de negociación colectiva, en la forma amplia de la expresión, como se acaba de anotar.
En el seno de las negociaciones, se deben buscar fórmulas que concilien los intereses de las partes dentro de los límites impuestos por la Constitución y la ley. “Recuérdese que la negociación colectiva es un elemento que contribuye a mantener la paz social, favorece la estabilidad de las relaciones laborales que pueden verse perturbadas por discusiones no resueltas en el campo laboral, que por este medio, los empleadores (el Estado en este caso) y los empleados pueden acordar los ajustes que exigen la modernización y la adopción de nuevas tecnologías, redundando no sólo en mutuo beneficio, sino en el de los habitantes del país, al mejorar la prestación de la función pública que tienen a su cargo los empleados del Estado.
“Tratándose de negociaciones colectivas con los sindicatos de empleados públicos, debe tenerse en cuenta que si bien la negociación no es plena, porque se entiende que la decisión final le corresponde adoptarla a las autoridades señaladas por la Constitución (es decir, en el ámbito nacional al Congreso y al Presidente de al República, y en el ámbito territorial, a las asambleas, concejos, gobernadores y alcaldes), esto no implica que los sindicatos de estos servidores públicos no puedan desarrollar instancias legítimas para alcanzar una solución negociada y concertada en el caso de conflicto entre los empleados públicos y las autoridades.
En tales instancias, el Estado-empleador tiene la obligación no sólo de recibir las peticiones, consultas o los reclamos hechos a través de la organización sindical de los empleados públicos, sino de oír y adoptar todos los procedimientos encaminados para que las autoridades que son en últimas las que toman las decisiones, evalúen los derechos que reclaman los servidores del Estado y se pueda adoptar una solución en lo posible concertada y que favorezca los intereses de las partes y del país. “En otras palabras, el Estado- empleador no puede valerse simplemente de la posición de ser quien decide unilateralmente los asuntos concernientes a salario y condiciones laborales, para abstenerse de oír lo que las organizaciones sindicales de los empleados públicos solicitan, ni, mucho menos, omitir acciones encaminadas a lograr la concertación de lo pedido.
“No sobra mencionar que en otros países, en concreto, en España, ocurrió una discusión semejante a la que se está analizando. Producto de ello, se expidió la Ley 7 de 1990 “Sobre negociación colectiva y participación en las condiciones de trabajo de los empleados públicos.” En ella, el legislador, atendiendo al Gobierno y a las organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal, iniciaron un proceso de dialogo que culminó con los acuerdos para llevar a cabo esta clase de negociaciones.
Los capítulos de esta Ley contienen temas como la negociación colectiva y la participación en la determinación de las condiciones de trabajo; las mesas de negociación; sus representantes; las funciones; lo que será objeto de negociación y la relación de competencias; lo que se puede negociar sobre la retribución de los servidores públicos; lo que queda excluido de la negociación, en el caso de decisiones administrativas; los mecanismos para la inclusión en el proyecto de presupuesto a debatir en el Congreso.
“7. Los Convenios 151 y 154 de la OIT hacen parte de la legislación interna. La facultad del legislador para expedir la ley marco que trata el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, que fija los criterios bajo los cuales el gobierno debe regular lo concerniente al régimen salarial de los servidores del Estado. “No hay duda que los Convenios tantas veces mencionados hacen parte de la legislación interna, tal como lo establece el inciso cuarto del artículo 53 de la Carta, pues se trata de instrumentos de naturaleza legal: las Leyes 411 de 1998 y 524 de 1999.
“Ahora bien, al analizar el artículo 55 de la Carta, la Sala encuentra que la norma constitucional garantiza el derecho de “negociación colectiva” para regular las relaciones laborales, incluidas las organizaciones sindicales de los empleados públicos, y el artículo acusado 416 restringe a estos sindicatos la presentación de pliegos de peticiones o la celebración de convenciones colectivas.
“Retomando todo el análisis hecho, las restricciones del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo son la especie, y, por consiguiente, no obstante que no ha habido desarrollo legislativo sobre el tema por parte del Congreso, la limitación contenida en la disposición legal resulta exequible, porque aunque no la menciona, tampoco prohíbe expresamente el derecho a “la negociación colectiva” de los sindicatos de empleados públicos.
Lo que conduce a declarar la exequibilidad de la disposición en lo acusado, pero en forma condicionada hasta que el legislador regule la materia. “Porque esta declaración de exequibilidad no puede entenderse como la prohibición del derecho de los sindicatos de empleados públicos de realizar negociaciones colectivas, en el sentido amplio del concepto.
Por el contrario, estas organizaciones pueden presentar reclamos, peticiones, consultas, y deben ser atendidas. Los sindicatos de empleados públicos pueden acudir a todos los mecanismos encaminados a lograr la concertación sobre sus condiciones de trabajo y salarios. A su vez, el ejercicio de este derecho debe armonizarse con las restricciones propias de la condición de empleados públicos de los afiliados a estas organizaciones, es decir, que si bien pueden buscar la concertación, también opera la decisión unilateral del Estado en cuanto a salarios y condiciones laborales.
“Por consiguiente, la declaración de exequibilidad de la disposición acusada, se adoptará bajo el entendido que para hacer efectivo el derecho a la negociación colectiva contemplada en los Convenios 151 y 154 de la OIT, que hacen parte de la legislación interna de Colombia, las organizaciones sindicales de empleados públicos podrán acudir a otros medios que garanticen la concertación en las condiciones de trabajo, a partir de la solicitud que al respecto formulen estos sindicatos, mientras el Congreso de la República regule la materia.
“Sobre la facultad del legislador en estos temas, debe recordarse además, que la decisión del Estado en materia de salarios y prestaciones sociales de los empleados y trabajadores públicos, se apoya en lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, que establece que a través de las denominadas leyes marco, se señalen los objetivos y criterios bajo los cuales el gobierno debe sujetarse para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado.
Sin embargo, debe precisar nuevamente la Corte que esta facultad no puede conducir a que la decisión unilateral del Estado-empleador pueda hacerse por encima de los derechos y de las garantías mínimas alcanzadas por los servidores públicos en los aspectos señalados, ni en desconocimiento de los derechos y de los objetivos propios de las organizaciones sindicales de los empleados públicos.
“Finalmente, la Corte no desconoce que el problema del ejercicio del derecho de los sindicatos de empleados públicos a la negociación colectiva radica en que no existen mecanismos legales apropiados para hacer cumplir este derecho. Es más, el legislador no ha desarrollado el procedimiento para que estos sindicatos puedan iniciar la concertación, garantizar que las peticiones o los reclamos sean recibidos y atendidos por la administración pública.
Ni se ha establecido cuál es la autoridad pública competente para pronunciarse cuando se desconoce, sin motivo el derecho de negociación colectiva. Tampoco existen los mecanismos legales que garanticen que las solicitudes de los sindicatos de empleados públicos, después de la etapa de concertación, se reflejen en los proyectos de ley de presupuesto o en las leyes de carrera administrativa.
“Por consiguiente, se comparte la solicitud del Ministerio Público en el sentido de que el legislador debe reglamentar el procedimiento encaminado a reglamentar, en un plazo prudencial, y concertando en lo posible con las organizaciones sindicales de empleados públicos, el derecho a la negociación colectiva de estos servidores, de conformidad con el artículo 55 de la Constitución y con los Convenios 151 y 154 de la OIT debidamente ratificados por el país y que hacen parte de la legislación interna en virtud de las leyes 411 de 1998 y 524 de 1999, respectivamente”.
Por otra parte, como el impugnante también acudió a lo establecido en el Convenio 98 de la OIT, como argumento para afirmar que podía beneficiarse de una convención colectiva de trabajo, estimo que se la ha debido poner de presente que no fue materia de discusión que el cargo que como empleado público desempeñó fue el de auxiliar de servicios generales, que, con toda claridad, forma parte de la administración pública municipal, por manera que le cabe la excepción prevista en el artículo 6 del aludido instrumento internacional, según el cual “El presente Convenio no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto”.
Fecha ut supra, GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA PAGE 3