CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 24 2 Expediente 38000 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado ponente: JORGE MAURICIO BURGOS RUÍZ Referencia No. 38000 Acta No. 08 Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil once (2011) Resuelve la Corte el recurso de casación interpuesto por SOL YANNETH SALAZAR CUBIDES, contra la sentencia del 13 de junio de 2008 proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá dentro del proceso instaurado por la recurrente contra CAJA DE VIVIENDA POPULAR.
I.
ANTECEDENTES Para los fines que interesan al recurso cabe decir que la actora promovió proceso contra la demandada, para que se le reconozca el pago del valor de los 60 días por concepto de indemnización por haber sido despedida sin justa causa y sin autorización del inspector de trabajo, encontrándose disfrutando de la licencia de maternidad.
Se condene a la demandada a reintegrarla al mismo cargo que venía desempeñando en el momento del despido, junto con los salarios y prestaciones legales y convencionales compatibles con el reintegro por el tiempo que estuvo fuera del cargo, según las normas convencionales. En subsidio, reclama el valor de la pensión especial vitalicia de jubilación de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961, y el valor de la indemnización moratoria por el no pago oportuno de la indemnización solicitada, según el artículo 1º del D. 797 de 1949, o, subsidiariamente, el valor de la indexación. Pretensiones que fundó, en síntesis, en que trabajó para la empresa demandada desde el 1º de marzo de 1983 hasta el 27 de mayo de 1996, cuando desempeñaba el cargo de analista y la empresa decidió dar por terminado el contrato de trabajo sin justa causa, mediante el pago de una indemnización, pese a que el 4 de marzo del mismo año dio a luz a su hija, siendo atendida por los médicos de la demandada, y, por tanto, se encontraba disfrutando de licencia de maternidad, pues los tres meses de licencia posterior al parto vencían el 4 de junio de 1996.
La demandada, para la terminación del contrato de trabajo, se abstuvo de cumplir con el procedimiento consagrado en la convención colectiva y no contaba con la autorización del inspector de trabajo. La demandada le pagó $10.760.529.61 por indemnización por despido y le adeuda los 60 días de salario por despido sin justa causa en licencia de maternidad.
La demandada al responder, (fls. 23 al 31) se opuso a las pretensiones y condenas. Alegó que el último cargo desempeñado por la demandante fue el de analista nivel B-31 de la División de Servicios Generales y que era empleada pública escalafonada en carrera según la R. 4809 de 1996. El 28 de marzo de 1996, le notificó la supresión del cargo que venía desempeñando, la cual solo se hizo efectiva el 28 de mayo de 1996.
Por lo anterior y por ser la entidad demandada un establecimiento público del orden distrital no era procedente aplicar la convención colectiva. Además, señaló que, para el momento del retiro, ya la licencia de maternidad se encontraba agotada. Propuso las excepciones de falta de competencia, por ser la demandante una empleada pública y la empresa un establecimiento público; inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, caducidad y prescripción. El a quo absolvió a la demandada de todas las pretensiones, por considerar que al ser la entidad exempleadora un establecimiento público, le correspondía a la demandante acreditar su condición de trabajadora oficial, como no lo hizo, negó las condenas solicitadas.
II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Al resolver el recurso de alzada interpuesto por la demandada, con la sentencia aquí acusada, el Tribunal Superior de Bogotá confirmó la sentencia de primer grado. El ad quem, dijo basarse en las leyes 46 de 1918, 99 de 1922, 19 de 1932, 61 de 1936, 23 de 1940 y el DE. 380 de 1942, en las cuales se apoyó el Concejo de Bogotá para expedir el Acuerdo 20 de 1942, por medio de la cual creó la entidad demandada como una persona jurídica autónoma encargada del suministro de viviendas a los trabajadores, las cuales ubicó en la primera época, para diferenciarlas de las posteriores a la reforma administrativa del 68 hasta nuestros días; normas que ubicó en la segunda época, como son el D 1050 de 1968, el 3130 de 1968, el 3133 de 1968, D. 3460 de 1954 y los argumentos del fallo de inexequibilidad del D.L. 3133 de la Sala Plena de esta Corte del 1º de octubre de 1969 de los cuales extrajo que la demandada es un establecimiento público de acuerdo con los distintos aspectos de gestión administrativa y de servicio público que cumple, lo cual, a su juicio, se corrobora con el hecho de ser una persona jurídica autónoma que no tiene fin lucrativo y ser una institución exclusivamente técnica como se dijo en el acuerdo de creación. Además, consideró que, de conformidad con el artículo 70 de la Ley 489 de 1998, la demandada encaja dentro de las características de establecimiento público allí establecidas.
Aclaró también que, en los acuerdos de creación de la entidad demandada, no se definió explícitamente su naturaleza jurídica, porque, según el tribunal, esta fue creada en 1942, época en la que no existía la estructura jurídico administrativa del Estado, las empresas industriales y comerciales del Estado, “ya que esta clase de entidades se institucionalizaron en Colombia con la reforma administrativa de 1968.
Lo que ratifica aún más que la naturaleza de la Caja ha sido siempre la de establecimiento público”. Y como complemento de lo anterior, transcribió apartes pertinentes de las sentencias del 13 de febrero de 2002 y del 6 de octubre de 1999, sin especificar número de radicado. A renglón seguido, concluyó: “De conformidad con lo estudiado anteriormente, se concluye que al estar definida la naturaleza jurídica de la demandada y la calidad de sus empleados, la única forma para que el accionante estuviera dentro de la excepción que consagra el D. 3135, es decir si se dedicaba a las labores de sostenimiento y mantenimiento de obras públicas, y analizar el cargo y funciones desempeñadas por ésta como analista nivel B-31, lo que se corroboró en este caso, es que la misma gozó de la calidad de empleada pública, por lo que se confirmará el fallo de primera instancia. Por último respecto de la petición de la indemnización de 60 días de salario consagrada en el artículo 35-3 de la Ley 50 de 1990, por haberse producido el despido de la actora como consecuencia del embarazo, anota la Sala que ello no es procedente, pues como se enunció anteriormente la accionante tuvo la calidad de empleada pública, por lo que no se tendría competencia para pronunciarse sobre esta pretensión”.
III. EL RECURSO DE CASACIÓN ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN: Inconforme con esta decisión, la parte demandante interpuso el recurso extraordinario que fue replicado, en el que le pide a la Corte que CASE TOTALMENTE la sentencia impugnada y, en sede de instancia, revoque la de primer grado y, en su lugar, condene a la demandada de conformidad con las pretensiones de la demanda.
Para tal efecto formula dos cargos que fueron replicados y se resolverán conjuntamente dado que persiguen la misma finalidad y se valen de argumentos similares. PRIMER CARGO La sentencia acusada es indirectamente violatoria, por aplicación indebida, de los artículos 5° y 6° del Decreto 1050 de 1968, 1° y 3° del Decreto 3130 de 1968, 5° del Decreto 3135 de 1968, 26, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1986, 292 y 293 del Decreto 1333 de 1986 y 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, y por la aplicación indebida consecuente de los artículos 1º y 11 de la Ley 6ª de 1945, 1 al 4, 19, 26, 47 al 49, 51 y 52 del DR. 2127 de 1945, 1º del D. 797 de 1949, 27 del Decreto 3135 de 1968, 68 del Decreto Reglamentario 1848 de 1969, 8º de la Ley 171 de 1961, 3°, 467, 468 y 469 del C.S.T., 37 y 38 del Decreto 2351 de 1965, 14, 19 y 21 del Decreto 3135 de 1.968, 33, 39 y 41 del Decreto 1848 de 1969, 1 del Decreto 2644 de 1994, 6°, 1613 al 1617, 1626, 1627 y 1649 del C.C., 307 y 308 del C.P.C., 8º y 17 de la Ley 153 de 1887, 178 del C.C.A. y 831 del Co. de Co., en relación con los artículos 7º de la Ley 46 de 1.918, 1° y 5° de la Ley 19 de 1.932, 1° de la Ley 61 de 1.936, 4° de la Ley 23 de 1.940, 1°, 3°, 5°, 10 y 11 del Decreto 380 de 1.942, 121 de la Ley 489 de 1.998, 905, 1226, 1227 y 1228 del Co. de Co., 1849 del C.C., 156, 273 y 291 del Decreto 1333 de 1986.
Según la censura, la infracción legal denunciada se produjo por haber incurrido el tribunal en los siguientes errores ostensibles de hecho: 1. Dar por demostrado, contra la evidencia, que la demandada es un establecimiento público. 2. No dar por demostrado, estándolo evidentemente, que la demandada es una empresa industrial y comercial del Estado y que, como trabajadora a su servicio, la actora fue por consiguiente una trabajadora oficial.
PRUEBAS MAL APRECIADAS 1. El Acuerdo 20 de 1.942 expedido por el Concejo de Bogotá (fls. 144 a 149 y 342 a 347). 2. El Acuerdo 15 de 1.959 expedido por el Concejo de Bogotá (fis. 138 a 141 y 348 a 353). PRUEBAS DEJADAS DE APRECIAR 1. El contrato de trabajo que vinculó a las partes (fls. 220 y 309). 2. La contestación de la demanda (fls. 220 y 309) 3.
Los documentos de folios 222, 304 a 308, 323, 328, 329 a 331 a 333. 4. La escritura pública 4858 de 23 de julio de 1.993 de la Notaría 18 del Círculo de Bogotá (fls. 194 a 203). 5. El Decreto 586 de 30 de septiembre de 1.993 proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá (fls. 71 a 103). 6. El reglamento interno de trabajo de la demandada (fls. 428 a 447). 7.
Las convenciones colectivas de trabajo suscritas entre la demandada y su sindicato de trabajadores los días 29 de abril de 1.974 (fls. 223 a 227), 15 de diciembre de 1.975 (fls. 230 a 237), 22 de noviembre de 1977 (fls. 238 a 252), 26 de octubre de 1.979 (fls. 253 a 256), 12 de noviembre de 1982 (fls. 272 a 276), 28 de noviembre de 1983 (fls. 277 a 282), 21 de enero de 1985 (fls. 280 a 282), 3 de diciembre de 1986 (fls. 283 a 285), 25 de noviembre de 1988 (fls. 286 a 288), 29 de noviembre de 1.990 (fls. 289 a 293) y 24 de noviembre de 1992 (fls. 294 a 296). 8.
Las providencias dictadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 569 a 585 y 586 a 597), por la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior (fls. 110 a 113) y por el Departamento Administrativo de la Función Pública (fls. 114 a 120). 9. Los testimonios de QUERUBIN MUÑOZ (fls. 67 a 70) y CAMPOS RAFAEL JESÚS (fls. 151 a 155).
DEMOSTRACIÓN: La censura le reprocha al tribunal el haber absuelto de las peticiones de la demanda, por considerar que la demandada era un establecimiento público y que, por consiguiente, la demandante había tenido la calidad de empleada pública. Sostiene la censura que, de los Acuerdos 20 de 1942 y 15 de 1959, el tribunal concluyó que los mismos no definieron expresamente la naturaleza jurídica de la demandada, sin embargo los apreció equivocadamente al no deducir de ellos que, por las actividades asignadas a la Caja, ésta era una empresa industrial y comercial del Estado.
Asegura que, en efecto, en el contrato celebrado entre la Nación y el municipio de Bogotá, aprobado por el Acuerdo 20 de 1.942 (fls.144 a 149, repetido a folios 242 a 347), se dispuso que el municipio se obligaba a invertir el préstamo allí otorgado en la construcción de barrios populares (cláusula sexta, literal a), que celebraría contratos de adquisición de terrenos para la construcción de barrios (cláusula séptima literal a) y celebraría contratos de arrendamiento de las viviendas construidas mientras se adjudicaban en venta (cláusula décima, fl. 145).
La construcción de viviendas, las compras de terrenos y la celebración de contratos de arrendamiento, tareas que debía ejecutar la Caja en cumplimiento del objetivo para el cual fue creada son actividades comerciales que normalmente ejecutan los particulares y que, a nivel oficial, son cumplidas por las empresas industriales y comerciales del Estado, ajenas a las labores administrativas asignadas a los establecimientos públicos, al contrario de lo que dedujo el tribunal.
Anota el recurrente que del Acuerdo 15 de 1959 del Concejo Municipal del Distrito Especial de Bogotá, surge palmariamente lo siguiente: a) El mismo acuerdo reformó los estatutos de la Caja (num. 5º de los considerandos, fls. 138 y 348) y señaló entre sus finalidades las de “Fomentar la producción de materiales de construcción con el fin de mantener una razonable oferta en el mercado” (lit. e del artículo 4, fls. 139 y 349) y “desarrollar sus programas buscando la coordinación y complementación con otras instituciones de crédito hipotecario o de vivienda públicas o privadas” (lit. g, art. 4º, ibidem), para lo cual, entre otras funciones (Art. 5, ibidem), debía “adquirir terrenos y urbanizarlos utilizando especificaciones de bajo costo a fin de vender lotes económicos con facilidades de pago” (lit. a), construir directa o indirectamente viviendas de tipo individual o colectivo para venderlas o arrendarlas (lit. b), producir materiales básicos de construcción para utilizarlos directamente o venderlos a adjudicatarios de lotes o beneficiarios de créditos otorgados o garantizados por la Caja (lit e, fls. 139 y 350); conceder o garantizar créditos en efectivo y preferentemente en materiales de construcción, con garantía, para la construcción, terminación, reparación, reconstrucción, ampliación, higienización o saneamiento de viviendas (lit. f, fis. 139 y 350). b) Que su junta directiva podría ejecutar todos los actos de organización, dirección, administración y disposición de bienes que interesen a la Caja (Art. 7°) y celebrar operaciones de crédito con destino al cumplimiento de los fines de la Caja (art. 8°, fls. 140 y 351) y que el Departamento Administrativo de la Caja era el encargado de los servicios de crédito, cartera, contabilidad, caja y manejo de las emisiones de bonos que le confía el distrito a la entidad (parágrafo primero del art. 11, folios 140 y 351).
Para la censura, las anteriores actividades son, sin lugar a dudas, actividades propias de los particulares que en el sector público son ejecutadas por las empresas industriales y comerciales del Estado, contrario de lo que dedujo el tribunal. La falta de apreciación del contrato de trabajo que vinculó a las partes (fls. 220 y 309) le impidió ver al tribunal que la Caja demandada reconoció el carácter de trabajadora oficial de la actora, así la vinculó y así la trató. De la contestación de la demanda (fls. 23 a 31), según la censura, surge con claridad meridiana que la Caja confesó que la demandante ingresó al servicio de la entidad demandada el 10 de marzo de 1983, mediante un “contrato de trabajo” (fl. 23).
La falta de apreciación de la contestación de la demanda condujo al tribunal a afirmar, contra toda evidencia, que la demandante como trabajadora de la Caja había ostentado la calidad de empleada pública. En la certificación de folios 304 a 308 y sus documentos anexos de folios 323, 328 y 332 a 333, consta que la entidad demandada por intermedio de contratistas construyó varios planes de vivienda (fls. 305, 323 y 328), que celebró contratos de fiducia (fl. 305), que suministró materiales de construcción a sus adjudicatarios mediante la venta de los mismos (fl. 306 y 332 a 333); que, mediante contrato de trabajo a término indefinido, la demandante se vinculó a la demandada el 10 de marzo de 1.983 (fl. 304); que se le efectuaron descuentos salariales con destino al sindicato (ibidem), y que fue beneficiaria de las convenciones colectivas de trabajo (fl. 304).
La falta de apreciación de estos documentos le impidió ver al tribunal que las labores de construcción de vivienda y el suministro de materiales son actividades propias de los particulares y no de los establecimientos públicos, calificación que le dio equivocadamente a la demandada que, por ser una empresa industrial y comercial del Estado, su vinculación con la actora se rigió por un contrato de trabajo.
En cumplimiento de su actividad de constructora, la demandada celebró contratos de promesa de compraventa con sus adjudicatarios, de los que surge claramente el ánimo de lucro y el cobro de intereses tanto comerciales como de mora. En la promesa de compraventa celebrada con los esposos CASADO MANTILLA (fls. 329 a 331) se estableció que, en las cuotas mensuales, se incluiría un interés del 9% anual (fl. 329 vto.).
Si el tribunal hubiese tenido en cuenta esta prueba, habría visto el ánimo de lucro de la demandada y habría concluido que la misma ostentaba la calidad de empresa industrial y comercial del Estado. Igual omisión se presentó con los contratos mercantiles celebrados por la entidad, individualizados antes, en los que consta claramente el ánimo de lucro de la demandada, impropio de los establecimientos públicos como la calificó el tribunal.
(fls. 195 vto. y 196 vto. a 202 y fl. 201 vto.). A folios 71 a 103, aparece el Decreto 586 de 30 de septiembre de 1.993 expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá. Este decreto que regula el proceso de programación, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto distrital y las relaciones presupuestales entre las distintas entidades a las que se aplica (Art.1, fl. 72), crea el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal que es el órgano máximo de la administración para el cumplimiento de las funciones de orientación, coordinación, seguimiento, evaluación y control del sistema presupuestal (Art. 4o, fls. 73 y 74), señala entre sus atribuciones (Art. 5o., fls. 74 y 75) la aprobación de proyectos de presupuesto de los establecimientos públicos (ordinal 3) y la emisión de concepto sobre los proyectos de presupuesto de las empresas industriales o comerciales (ordinal 5º).
Dispone igualmente este Decreto (Art. 11, fls. 78 y 79), que los ingresos corrientes de los establecimientos públicos son “tasas, tarifas, multas, rentas contractuales, contribuciones, participaciones, derechos y donaciones”. Si el tribunal hubiera apreciado este documento y lo hubiera relacionado con los estatutos de la Caja previstos en el Acuerdo 15 de 1.959, que apreció equivocadamente, habría visto que, según los estatutos de la Caja demandada, es su Junta Directiva, y no el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal, la que aprueba su presupuesto (Art.15, fl. 140).
Habría deducido, en consecuencia, que por la forma de aprobación de su presupuesto (por su Junta Directiva y no por el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal como corresponde al de los establecimientos Públicos) la Caja de la Vivienda Popular era una Empresa Industrial y Comercial del Estado. Por la falta de apreciación del reglamento interno de trabajo vigente en la entidad demandada, así como de las convenciones colectivas suscritas entre la Caja y el sindicato de sus trabajadores, el tribunal tampoco vio que, en razón de su calidad de empresa industrial y comercial del Estado, la demandada aplicó a la actora las normas propias de una vinculación contractual y celebró convenciones colectivas con la organización sindical de sus trabajadores, todo lo cual no le estaría legalmente permitido si fuera un establecimiento público.
En el reglamento interno de trabajo adoptado por la entidad demandada y aprobado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (fls. 428 a 447), la demandada reconoció expresamente la vinculación contractual laboral que tiene con los trabajadores a su servicio. En su preámbulo, dispuso que a sus disposiciones quedaban sometidos tanto la Caja como todos sus trabajadores y que él hacía parte de los contratos individuales de trabajo celebrados y que se celebraran (fl. 429) y, en su articulado, consagró las figuras propias de las relaciones entre particulares, tales como el contrato de aprendizaje (arts. 3 a 11; fls. 430 y 431), el período de prueba (arts. 13 a 16; fls. 431 y 432), la aplicación a sus trabajadores de las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo y de los Decretos 2351 y 2352 de 1965 que lo modificaron (Arts. 2, 35, 36, 42 y 82; fls. 430, 434,435, 442 y 443), las justas causas de terminación de los contratos de trabajo contenidas en el artículo 7º del Decreto 2351 de 1965 (Art. 86, fls. 444 y445).
La aplicación de normas contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo y en las convenciones colectivas suscritas con el sindicato de sus trabajadores, previstas en el reglamento interno de Trabajo elaborado por la Caja y, a solicitud suya aprobado por el ministerio, solo puede darse en su condición de empresa industrial y comercial del Estado.
La falta de apreciación del reglamento de trabajo y de las convenciones colectivas le impidió ver al tribunal que la Caja se calificó como empresa industrial y comercial del Estado al proferir su reglamento de trabajo y al celebrar las convenciones colectivas que suscribió con su sindicato, obligándose a aplicarlas a todos los trabajadores sindicalizados, como lo era la actora (fls. 222 y 304), aplicación que sólo era posible en su condición de Empresa Industrial y Comercial del Estado.
No sólo la Caja reconoció motu propio su calidad de Empresa Industrial y Comercial y la calidad de trabajadora oficial de la demandante, sino que el mismo Estado a través de sus diferentes organismos así lo ha determinado, lo que el tribunal no vio por la falta de apreciación de las providencias respectivas de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (fl. 584, 586 a 597), por la cual negó su competencia para conocer de un asunto laboral de un extrabajador de la Caja demandada.
En el documento que obra de folios 110 a 113, la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior, el 24 de Abril de 1.975, también consideró que la demandada es una empresa industrial y comercial del Estado (fl. 112). Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública - Comisión Nacional del Servicio Civil - en la Resolución No 14.905 de 12 de Diciembre de 1.996 (fls. 116 a 120), al revocar la resolución que había inscrito a algunos trabajadores de la demandada dentro de la carrera administrativa (fl. 115), expresó: “La declaratoria de nulidad de los actos de carácter general, Acuerdos 6 y 21 de 1.987, no afecta la clasificación legal de los servidores públicos de la Caja de Vivienda Popular, empresa industrial y comercial del Estado a nivel distrital, en la cual, según la regla general contenida en el artículo 125 del Decreto-Ley 1421 de 1993, sus servidores públicos ostentan la calidad de trabajadores oficiales” (fl. 11 7) y que “demostrada la naturaleza jurídica de la entidad y las actividades que desarrollan los recurrentes, este organismo dirá que los interesados son trabajadores oficiales, por lo tanto, según el artículo 125 Superior, los excluye de la carrera administrativa” (fl. 119).
La falta de apreciación de las anteriores pruebas, le impidió ver al tribunal que el mismo Estado, a través de diferentes organismos, reiteradamente ha calificado a la demandada como una empresa industrial y comercial del Estado y a sus trabajadores, como trabajadores oficiales. Antes de terminar la sustentación del cargo, dice que con lo anterior queda demostrado cómo el tribunal superior incurrió de manera ostensible en los errores de hecho indicados al comienzo del cargo como consecuencia de la equivocada apreciación y de la falta de apreciación de las pruebas calificadas que se han dejado indicadas.
Por lo que se considera habilitado para denunciar la falta de apreciación de la prueba testimonial, de la que también se extrae que las actividades desarrolladas por la Caja son las propias de las empresas industriales y comerciales del Estado. Se refiere en detalle a los testimonios de QUERUBIN MUÑOZ (fls. 67 a 70); CAMPOS RAFAEL JESUS (fls. 151 a 155).
Finaliza diciendo que no hay ninguna otra prueba que sirva de soporte a la sentencia, pues los documentos que obran a folios 165 a 168 y 356 a 364 no son pruebas del proceso, por cuanto fueron elaborados mucho tiempo después de la terminación del contrato de trabajo y fueron allegados sin ser solicitados como pruebas, ni del resto de la prueba documental puede deducirse la condición del establecimiento público que equivocadamente le atribuyó el Tribunal a la entidad demandada.
Bajo el título consideraciones de instancia, presenta unas alegaciones encaminadas a obtener sentencia de instancia favorable a sus pretensiones. SEGUNDO CARGO “La sentencia acusada es indirectamente violatoria, en la modalidad de aplicación indebida, de las normas contenidas en los artículos 1º, 6, 11 y 17b de la Ley 6a. de 1.945, 1º, 2º, 3º, 4, 7, 19, 26, 47, 48, 49, 51 y 52 del Decreto Reglamentario 2127 de 1.945, 1º del Decreto 797 de 1.949, 8° de la Ley 171 de 1961, 5º y 6º del Decreto 1050 de 1.968, 5º, 14, 19, 21 y 27 del Decreto 3135 de 1.968, 33, 39, 41 y 68 del Decreto Reglamentario 1848 de 1.969, 1° y 3° de Decreto 3130 de 1.968, 26, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1.986, 292 y 293 del Decreto 1333 de 1.986, 125 del Decreto Ley 1421 de 1.993, 1° del Decreto 2644 de 1994, 3º, 467, 468 y 469 del C.S.T., 37 y 38 del Decreto 2351 de 1965, 6º, 1613, 1614, 1615, 1616, 1626 y 1649 del C.C., 307 y 308 del C.P.C., 8º y 17 de la Ley 153 de 1887, 178 del C.C.A. y 831 del Co. de Co., en relación con los artículos 25, 83 y 229 de la Constitución Política y 127 de la Ley 489 de 1.998, 70 de la Ley 46 de 1.918, 1º y 5° de la Ley 19 de 1.932, 1° de la Ley 61 de 1.936, 4º de la Ley 23 de 1.940, 1º, 3º, 5°, 10 y 11 del Decreto 380 de 1.942, 121 de la Ley 489 de 1998, 905, 1226, 1227 y 1228 del Co. de Co., 1849 del C.C., 156, 273 y 291 del Decreto 1333 de 1.986”.
Según el censor, la infracción legal anotada se produjo por haber incurrido el tribunal en el error de hecho ostensible consistente en no dar por demostrado, estándolo fehacientemente, que durante todo el tiempo de la vinculación laboral entre las partes se ejecutó un contrato de trabajo. Antes de entrar en lo que propiamente constituye la demostración del error de hecho, consideró, la censura, indispensable precisarle a la Sala que, para efectos del cargo, no controvierte la calificación de establecimiento público de la demandada, si no que, no obstante esta calificación, entre las partes se ejecutó un contrato de trabajo; dice que ha sido reiterada la jurisprudencia de esta H. Corporación en el sentido de que pese a la calificación de establecimiento público dada a la entidad empleadora, si desde la iniciación y durante la ejecución de la relación laboral que la vinculó con su servidor se le dio a este el tratamiento de trabajador oficial, se celebró contrato de trabajo, se ejecutó dicho contrato y se le aplicaron al trabajador las convenciones colectivas vigentes en la entidad, la relación que los vinculó fue contractual y el servidor fue trabajador oficial, verbigracia, en sentencia de 14 de marzo de 2.000 dictada en un proceso en el que el demandado era un establecimiento público (Rad. 12.541), donde esta Sala expresó: “ existe otra circunstancia que apunta a demostrar que el demandante es un trabajador oficial, como lo es el haber suscrito con el Instituto un contrato de trabajo el 18 de Agosto de 1.988 en cuya cláusula quinta claramente se especificó que ‘por ser este contrato de duración indefinida, queda sujeto en cuanto a su terminación, a las normas especiales que rigen el Contrato de los Trabajadores Oficiales, a las pertinentes del Código Sustantivo del trabajo y el Estatuto de Personal, salvo que el trabajador renuncie a estas prerrogativas’ Para la Sala, significa lo precedente que desde el mismo momento en que […] empezó a prestar sus servicios, se le dio el tratamiento de trabajador oficial e inclusive se estipuló que las normas respectivas para una eventual terminación del vínculo contractual serían las de los trabajadores oficiales.
De manera pues, se colige, que desde el inicio de la relación laboral no le fue desconocido al Instituto que su servidor era un trabajador oficial”. Con base en lo anterior, afirma la censura, como al comienzo de la relación laboral de la demandante las partes suscribieron un contrato de trabajo que se ejecutó durante la vigencia de la relación laboral que los vinculó, la demandante en ejercicio del principio fundamental al debido proceso se vio en la necesidad de acudir a la justicia ordinaria, pues tal como lo determinó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en las providencias que obran a folios 569 a 585 y 586 a 597 para casos iguales, la justicia de lo Contencioso Administrativo no es competente para conocer de las diferencias surgidas entre las partes que hayan celebrado contratos de trabajo, aunque el empleador sea un establecimiento público.
Agrega que si los jueces laborales ordinarios consideran ahora que la demandante fue una empleada pública, el Estado habrá negado a la demandante el derecho fundamental al acceso efectivo de la administración de justicia (art. 229 de la CP). En efecto, por no poder acudir a la justicia de lo contencioso administrativo ni obtener una definición de fondo de la justicia ordinaria, a la demandante se le impedirá obtener la resolución del conflicto jurídico que surgió con motivo de su desvinculación del servicio de la demandada.
DEMOSTRACION DEL CARGO El error de hecho ostensible en que incurrió la sentencia acusada se produjo, según el censor, porque el tribunal dejó de apreciar los siguientes medios de prueba: 1.- El contrato de trabajo que vinculó a las partes (fls. 220 y 309). 2.- La contestación de la demanda (fls. 23 a 31), 3.- La certificación expedida por la demandada (fls. 304 a 308). 4.- El reglamento interno de trabajo de la demandada (fls. 428 a 447). 5.- Las convenciones colectivas de trabajo suscritas entre la demandada y su sindicato de trabajadores los días 29 de abril de 1974 (fls. 223 a 227), 15 de diciembre de 1975 (fls. 230 a 237), 22 de noviembre de 1977 (fls. 238 a 252), 26 de octubre de 1979 (fls. 253 a 256), 12 de noviembre de 1982 (fls. 272 a 278), 28 de noviembre de 1983 (fls. 277 a 282), 21 de enero de 1985 (fls. 280 a 282), 3 de diciembre de 1986 (fls. 283 a 285), 25 de noviembre de 1988 (fls. 286 a 288), 29 de noviembre de 1990 (fls. 289 a 293) y 24 de noviembre de 1992 (fls. 294 a 296). 6.- Los testimonios de QUERUBIN MUÑOZ (fls. 67 a 70) y CAMPOS RAFAEL JESUS (fls. 151 a 155).
En la demostración emplea argumentos similares a los del primero que, en síntesis, alegan que el contrato de trabajo que vinculó a las partes (fls. 220 y 309) dispuso expresamente que la vinculación de la actora era mediante un “contrato individual de trabajo a término indefinido”, que la demandante debía “acatar el Reglamento Interno de la Entidad”; que la caja podía terminarlo mediante el pago de la indemnización del artículo 8 del D. 2351 de 1965, que las justas causas de despido serían las previstas en el artículo 70 del mismo Decreto y que las primas y bonificaciones legales y extralegales pactadas en la convención colectiva suscrita entre la Caja y el Sindicato se computarían como factor de salario, de acuerdo con lo previsto en el artículo 127 del C.S.T. y que se entenderían incorporadas al contrato de trabajo las normas de las convenciones colectivas.
Si el tribunal hubiese apreciado este documento, habría visto que allí la Caja reconocía su calidad de empresa industrial y comercial del Estado y que, por tanto, celebró el contrato de trabajo que lo vinculó con la actora, contrato al que se incorporaron las normas reglamentarias y convencionales existentes en la demandada. Hecho este que fue confesado por la demandada al contestar la demanda.
(fl. 23), lo que el tribunal no vio por la falta de apreciación de la misma. De las pruebas que vienen de individualizarse surge con claridad meridiana que la vinculación de la demandante a la demandada se efectuó mediante la celebración de un contrato de trabajo; la empresa siempre le reconoció a la demandante el carácter de trabajadora oficial; en el reglamento interno de trabajo, adoptado por la Caja y aprobado por el Ministerio de Trabajo, la entidad demandada reconoció expresamente la vinculación contractual laboral de la demandante y siempre se lo aplicó a la demandante como trabajadora oficial al igual que las convenciones colectivas de trabajo; la entidad demandada jamás le dio a la demandante el tratamiento de empleada pública.
Alega el censor, si el tribunal hubiese visto las anteriores verdades irrefutables que demuestran las pruebas, no habría concluido que la demandante fue una empleada pública al servicio de la demandada y, en consecuencia, no habría cometido el error de hecho que se le imputa. Dicho lo anterior, insiste en los desaciertos en que incurrió el sentenciador mediante el examen de la prueba testimonial que tampoco apreció el tribunal, con argumentos similares a los del primer cargo.
Y también presenta alegatos de instancia para que se le reconozcan las pretensiones. IV. CONSIDERACIONES La parte recurrente dirige el ataque de la sentencia absolutoria por la vía indirecta, para refutar el que el ad quem le hubiese dado a la entidad demandada la naturaleza de establecimiento público y a la demandante, la calidad de empleada pública, lo cual conllevó la sentencia absolutoria; consideraciones que para la censura son contrarias a las evidencias probatorias de la naturaleza de establecimiento público y de la calidad de trabajadora oficial de la actora que obran en el proceso.
La decisión tomada en la sentencia objeto de impugnación está soportada en que de conformidad con las leyes 46 de 1918, 99 de 1922, 19 de 1932, 61 de 1936, 23 de 1940 y el DE 380 de 1942, en las cuales se apoyó el Concejo de Bogotá para expedir el Acuerdo 20 de 1942, por medio de la cual creó la entidad demandada como una persona jurídica autónoma encargada del suministro de viviendas a los trabajadores, normas que ubicó en la primera época, para diferenciarlas de las posteriores a la reforma administrativa del 68 hasta nuestros días, como son el D.1050 de 1968, el 3130 de 1968, el 3133 de 1968, D. 3460 de 1954 y los argumentos del fallo de inexequibilidad del D.L. 3133 de la Sala Plena de esta Corte del 1º de octubre de 1969, de todo lo cual extrajo que la demandada es un establecimiento público, lo cual, a su juicio, se corrobora con el hecho de ser una persona jurídica autónoma que no tiene fin lucrativo y ser una institución exclusivamente técnica como se dijo en el acuerdo de creación. Además, consideró que, de conformidad con el artículo 70 de la Ley 489 de 1998, la demandada encaja dentro de las características de establecimiento público allí establecidas.
El ad quem tuvo expresamente en cuenta que, en los acuerdos de creación de la entidad demandada, no se definió de manera explícita su naturaleza jurídica, porque, a su juicio, esta fue creada en 1942, época en la que no existía la estructura jurídico administrativa del Estado, ni las empresas industriales y comerciales del Estado, pues “…esta clase de entidades se institucionalizaron en Colombia con la reforma administrativa de 1968.
Lo que ratifica aún más que la naturaleza de la Caja ha sido siempre la de establecimiento público”. Y como complemento de lo anterior, transcribió apartes pertinentes de las sentencias del 13 de febrero de 2002 y del 6 de octubre de 1999, ambas de esta Sala de la Corte, sin especificar número de radicado. Con base en la premisa de que la demandada era un establecimiento público, el ad quem consideró que quienes prestan los servicios en el distrito son empleados públicos (criterio orgánico), mientras que quienes desempeñan labores de construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales (criterio funcional), apoyándose para ello en la sentencia de esta Sala del 6 de octubre de 1999, sin identificar el número de radicación, pero que realizada la búsqueda correspondiente por esta Sala resulta ser la sentencia 12398 del 6 de octubre de 1999, pronunciamiento donde la Corte resolvió similar controversia de si la extrabajadora fue empleada pública o trabajadora oficial en un establecimiento público del orden distrital para el momento del despido ocurrido el 16 de septiembre de 1996, concluyendo que, en efecto, la regla general sobre la naturaleza del vínculo de los servidores para esta clase de establecimientos era la condición de empleado público, y la excepción, la de trabajador oficial en el evento de que se desempeñen como trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas.
Dicho lo anterior, el ad quem concluyó que, al estar definida la naturaleza jurídica de la demandada y la calidad de sus empleados, “… la única forma para que la accionante tuviera la condición de trabajadora oficial es que su labor estuviera dentro de la excepción que consagra el D. 3135, es decir si se dedicaba a las labores de sostenimiento y mantenimiento de obras públicas, y analizar (sic) el cargo y funciones desempeñadas por esta como analista nivel B-13, lo que se corroboró en este caso, es que la misma gozó de la calidad de empleada pública”, por lo que decidió confirmar el fallo de primera instancia. En este orden de ideas, la vía escogida por la censura para derrumbar la sentencia de segundo grado no es la apropiada, por cuanto, por este sendero, las premisas de orden jurídico no pueden ser objeto de examen y justamente la decisión del a quo está anclada, principalmente, en consideraciones jurídicas que lo llevaron a establecer la naturaleza de establecimiento público de la entidad de mandada y la regla general de que los servidores públicos de esta clase de entidades son empleados públicos; que solo, excepcionalmente, son trabajadores oficiales aquellos servidores que se desempeñan como trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas, es decir que, para el ad quem, la condición de trabajadores oficiales está fundada en el contenido de las funciones realizadas por el servidor.
Si el demandante, no estaba de acuerdo con la consideración del tribunal de que la demandada era un establecimiento público basada principalmente en normas y jurisprudencia, eje central del resultado de la decisión, el camino para hacer viable el estudio de fondo de esta inconformidad era el ataque por la vía directa, pues esta condición dada no fue, ni principal ni exclusivamente, el resultado de una valoración probatoria como parece que lo entendió el impugnante; a ella llegó el ad quem, en primer lugar, por el análisis de normas y jurisprudencia; inclusive, el juzgador colegiado hizo claridad de que el acto administrativo de creación del organismo público no señaló que este fuera un establecimiento público o empresa industrial y comercial del Estado, uno de los aspectos fácticos soporte de esta conclusión y que, justamente, comparte la censura.
Los demás aspectos fácticos relacionados con las actividades de la demandada fueron tomados en cuenta por el juez colegiado para complementar la conclusión de que la demandada es establecimiento público a la que llegó también con base en normas y jurisprudencia, por lo que solamente controvertir la sentencia por el sendero de la vía indirecta, desde ya se avizora que el recurso no tiene la vocación de desvirtuar el principio de legalidad de la sentencia. Adicionalmente, si la censura no estaba de acuerdo con que desempeñarse como trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas determina la calidad de trabajador oficial, premisa jurídica del fallo, si no que, según su criterio, lo relevante para definir tal calidad son la celebración del contrato de trabajo al momento de la vinculación, la aplicación del reglamento interno de trabajo y la convención colectiva, en fin la ocurrencia de actos de tratamiento propio de un trabajador oficial durante el curso de la relación laboral, sobre los que funda los yerros fácticos del segundo cargo, ha debido atacar, entonces, la premisa jurídica anotada, formulando el cargo por la vía directa y no por la indirecta, como bien lo tiene enseñado la copiosa jurisprudencia de esta Sala.
Por otra parte, el censor no tuvo en cuenta lo que tiene asentado de antaño esta Sala, para efectos de controvertir la decisión judicial que se ha basado en precedentes jurisprudenciales, como ocurre en el sub lite. Justamente, en un proceso contra la misma demandada de contornos similares, radicado 40730 de 2010, esta Sala señaló: “Ahora bien, si el fundamento de la decisión del ad quem, en lo referente a considerar a la encartada como establecimiento público, tuvo como uno de sus pilares un componente jurisprudencial de esta Sala, amén del resto de índole jurídico de los del a quo, acogidos por el Tribunal, tales como conceptos del Consejo de Estado y del Departamento Administrativo de la Función Pública, entonces, resultaba insoslayable, de un lado la controversia y derribamiento de los mismos y, de otro lado, realizar tal labor argumentativa mediante la vía procedente cual era la directa, específicamente por el submotivo de la interpretación errónea, por lo que al no hacerse así, sino que su accionar se encauzó solo por vía indirecta, su ataque devino en incompleto, parcial o exiguo, lo que permitió que tales bases permanecieran enhiestas y sostengan la providencia en cuanto al aspecto mencionado”.
Lo anterior basta para desestimar el cargo, máxime que el actor, en los yerros denunciados, ninguno de ellos apunta a que las funciones de la demandante se ubicaban dentro de la excepción a la regla general para tener la calidad de trabajadora oficial, como para tener vocación de afectar la estabilidad de la sentencia acusada. Con todo, no está demás hacer, a renglón seguido, unas precisiones muy pertinentes a la controversia planteada por el recurrente: Es a todas luces equivocada la lectura que hizo la censura de la sentencia con radicado 12541 de 2000 que cita en el recurso, por cuanto en ella esta Sala tuvo en cuenta el tratamiento de trabajador oficial dado a la demandante durante su relación laboral en ese caso no como razón principal para reconocer la calidad de trabajadora oficial a la demandante, si no para reforzarla, ya que a esta conclusión ya había llegado con base en la normatividad aplicable al asunto y en los estatutos de la entidad.
En cambio, como bien lo tuvo en cuenta el ad quem, sobre la naturaleza jurídica de la entidad demandada y de la calidad de empleados públicos de sus servidores, en la sentencia 40730 ya citada, esta Sala enseña lo siguiente: “Sobre el tema relacionado con la naturaleza jurídica de la demandada, en asuntos similares en contra de la misma demandada, la Corte ha tenido oportunidad de abordar su estudio, decisiones entre las cuales cabe mencionar la de febrero 13 de 2002, radicación No. 16747, en la que se puntualizó: ‘Aclarado lo anterior, cabe decir, que no existe duda en que para la fecha de creación del Fondo de Vivienda Popular y su puesta en marcha, mediante la expedición de los Acuerdos 20 de 1942 y 15 de 1959, los perfiles jurídicos que clasifican a las entidades descentralizadas en establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta del orden nacional, regional o local, creando sus diferencias, y que a la vez determinaban la calidad de sus servidores, no tenían cabida dentro de nuestro ordenamiento jurídico pues el acuerdo 20 de 1942 que dio origen a la creación de la Caja de Vivienda Popular como ‘una persona jurídica autónoma’ que tendría a su cargo ‘el servicio público de suministro de viviendas a los trabajadores, de conformidad con las Leyes 46 de 1918, 99 de 1922, 19 de 1932, 61 de 1963, 23 de 1940 y el Decreto extraordinario 380 de 1942’, nada dijo acerca de la naturaleza jurídica del ente autónomo creado y de la calidad de los empleados a su servicio; igualmente el acuerdo 15 de 1959 por el cual se organizó la Caja de Vivienda Popular simplemente dijo que continuaría prestando sus servicios ‘como una persona jurídica autónoma’ sin especificar la naturaleza jurídica de la entidad.
Solo por aporte jurisprudencial se daba a conocer la naturaleza jurídica de esas instituciones descentralizadas que conformaban parte del estado en su orden nacional, regional o local, tal como se aprecia en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 11 de diciembre de 1964, gaceta judicial tomo CIX, página 39 en la que al estudiar la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria asentó, que ‘una de las características del establecimiento público, es la descentralización por servicios de la administración general, característica que recomienda la institución, especialmente los estados unitarios’.
Ya con anterioridad a la sentencia citada la Corte mediante fallo del 10 de agosto de 1967, había establecido diferencias que caracterizaban a los establecimientos públicos de otra clase de entidades, lo que nos demuestra que solo a través de la jurisprudencia se podía determinar la naturaleza jurídica de los entes creados por el Estado para la prestación de cierta clase de servicios’. ‘A pesar del intento de organización de la ley 15 de 1959, de integrar las empresas y establecimientos públicos descentralizados del Estado, solo a partir de la reforma de 1968, más concretamente con la expedición del acto legislativo número uno y de los Decretos 1050 y 3130 de 1968, se vino a determinar el régimen jurídico de las entidades descentralizadas, dando noción clara que las diferenciaba, de acuerdo con las funciones o actividades que ejercieran, y atendiendo a su organización territorial, clasificándolas en ‘establecimientos Públicos’, ‘Empresas Industriales y Comerciales del Estado’ y ‘Sociedades de Economía Mixta’. ‘Es así como para determinar la naturaleza jurídica de la demandada y, en consecuencia, la calificación de sus servidores, resultó indispensable, tal cual se hizo, realizar un estudio funcional del organismo, con fundamento en la cual el Tribunal concluyó, que la Caja de la Vivienda Popular tenía la naturaleza de ‘Establecimiento Público’, que dedujo del fin perseguido con su creación, consistente en la prestación de un servicio de tipo social en beneficio de las clases menos favorecidas’. ‘De acuerdo con ese resultado, procedía legalmente calificar el vínculo de la trabajadora demandante con base en los derroteros impuestos en los artículos 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, que clasificaba para la fecha de egreso de la actora, a los servidores públicos del Distrito de Bogotá por regla general, como empleados públicos’. ‘De tal forma que cabe decir, ignoró el Tribunal la aplicación de las normas antedichas pues, en lugar de precisar si el cargo desempeñado por la demandante se encontraba incurso dentro de las excepciones establecidas en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, esto es, si era una trabajadora destinada a la construcción o sostenimiento de obras públicas, dedujo su condición de tal, del hecho de haber celebrado las partes un contrato de trabajo y, de la circunstancia, de haberse aplicado a esta las prerrogativas consagradas en las convenciones colectivas, perdiendo de vista que lo fundamental no eran esos tópicos, en tanto es la ley la que exclusivamente puede determinar la naturaleza de los servidores oficiales.
De tal manera que, tratándose como aquí de un ‘Establecimiento Público’, sus trabajadores son empleados públicos y, solo por excepción, trabajadores oficiales cuando se dediquen a labores de construcción y sostenimiento de obras públicas, lo cual no es el caso’. ‘ En ese orden de ideas y como quiera que no se vislumbran nuevos elementos de juicio que precisen el cambio jurisprudencial anterior, por el contrario, la Corte lo mantiene, lo cual conlleva a la improsperidad de los cargos.’ […] De otro lado, en ningún error de hecho incurrió el ad quem al avizorar, con fundamento en el acto administrativo de nombramiento del actor como secretario código 540 grado 05, y en el acta de posesión del mismo, que ostentaba calidad de empleado público, independientemente de que tal destino oficial fuera o no el mismo que ostentaba antes de ser desvinculado por primera vez del personal de la accionada, pues, como lo dijo, el ad quem, el fallo de reintegro otorgaba a ésta tal opción, y no consta que el actor hiciera oposición alguna al respecto.
Así pues, ante la calidad de establecimiento público de la demandada y la calidad de empleado público del accionante en el momento de la desvinculación definitiva, en ningún error de los endilgados incurrió el ad quem”. Por todo lo anterior, no se casará la sentencia. Las costas serán a cargo de la parte recurrente, dado que hubo réplica.
Se le condenará a pagar la suma de $2.800.000 por concepto de agencias en derecho; por secretaría se tasará lo demás. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia del 13 de junio de 2008 proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del3 Distrito Judicial de Bogotá dentro del proceso instaurado por SOL YANNETH SALAZAR CUBIDES contra la recurrente contra CAJA DE VIVIENDA POPULAR.
Costas cargo de la parte recurrente. Se le condena a pagar la suma de $2.800.000 por concepto de agencias en derecho, y, por secretaría, tásense las demás costas. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase al Tribunal de origen. JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN GUSTAVO JOSÉ gNECCO mENDOZA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO República de Colombia � República de Colombia