CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia 23 República de Colombia Expediente 37227 Corte Suprema de Justicia CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente Radicación No. 37227 Acta No. 018 Bogotá, D.C. catorce (14) de junio de dos mil once (2011). Resuelve la Corte el recurso extraordinario de casación interpuesto por AMPARO DEL SOCORRO CLAVIJO MUÑOZ, contra la sentencia del 30 de mayo de 2008, proferida por el Tribunal Superior de Medellín, en el proceso ordinario promovido por el recurrente contra el MUNICIPIO DE BELLO.
I.
ANTECEDENTES Amparo Del Socorro Clavijo Muñoz demandó al Municipio de Bello, para que se condene a reconocerle y pagarle la pensión de jubilación establecida en la convención colectiva de trabajo suscrita con su sindicato de trabajadores para el período 1975-1977, por haber laborado más de veinte (20) años a su servicio, incluyendo las mesadas comunes y especiales, en el equivalente al 100% de su última asignación mensual.
Afirmó que nació el 17 de enero de 1956; que el último cargo que desempeñó fue el de Secretaria en la Sección Casa de la Cultura de la Secretaría de Educación, con una asignación mensual de $610.778,oo; que es beneficiaria de las convenciones colectivas de trabajo, en especial de aquellas relacionadas con la edad y tiempo de servicios para adquirir el derecho a la pensión de jubilación, “tal como lo enseñan los acuerdos [Nos. 10 de 28 de febrero de 1975 y 020 de 18 de diciembre de 1988] que lo hicieron extensivos a los empleados públicos”; que de conformidad con lo dispuesto en sentencia de homologación de 28 de marzo de 2000, dictada por esta Corporación, tiene derecho a que se le aplique el régimen pensional pactado en la convención colectiva de trabajo celebrada para la vigencia 1975-1977 y que el 20 de marzo de 2007 le solicitó al ente territorial la pensión de jubilación, petición que le fue negada.
II. RESPUESTA A LA DEMANDA El Municipio De Bello, se opuso a las pretensiones; y alegó en su favor que el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo prohíbe a los empleados públicos la celebración de convenciones colectivas, “y en este caso, se trata de la aplicación de una cláusula convencional pactada entre una entidad pública y sus trabajadores oficiales en beneficio de un empleado público, lo que va a contrapelo con la norma”.
Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, prescripción y límite de la prestación. III. SENTECIA DE PRIMERA INSTANCIA La primera instancia terminó con sentencia de 10 de septiembre de 2007, mediante la cual el Juzgado Laboral del Circuito de Bello, absolvió al Municipio de Bello de todas y cada una de las pretensiones formuladas por la actora, a quien le impuso las costas.
III. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Al resolver la apelación interpuesta por la demandante, el ad quem, por providencia de 30 de mayo de 2008, confirmó la decisión de primer grado sin imponer costas por alzada. Para lo que rigurosamente interesa a la inconformidad del impugnante en el recurso extraordinario, el Tribunal consideró que al ser la actora empleada pública “por ley, no pueden extenderse los beneficios convencionales cuyos destinatarios son los trabajadores oficiales, además de que la Ley 11 de 1986, en cumplimiento de un mandato constitucional, dejó sin valor los acuerdos municipales que establecieron prestaciones sociales, como la pensión de jubilación, porque no puede decirse, jurídicamente, que la demandante tenga derecho a esa prestación, recordando que una ley derogada no tiene la virtud de revivir, sino en cuanto aparezca reproducida en una ley nueva, y solo desde la vigencia de la misma (artículo 14 de la Ley 153 de 1887); por tanto, como los acuerdos municipales que le darían fundamento a la pretensión de la demanda inicial, que dejaron de existir después de la Ley 11 de 1986 y no fueron reproducidos por la Ley 100 de 1993, desaparecieron para siempre del ordenamiento jurídico.
En apoyo de su decisión, el Tribunal reprodujo apartes de la sentencia de 12 de marzo de 2008, radiación 001-2007-0767, dictada por la misma Corporación. V. EL RECURSO DE CASACIÓN La actora pretende en su demanda extraordinaria que la Corte case totalmente el fallo impugnado para que en instancia revoque la del A-quo y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda inicial.
Con ese propósito, formuló un cargo, no replicado, que será decidido a continuación. VI. PRIMER CARGO Acusa la sentencia como violatoria de la ley sustancial, por vía directa, en la modalidad de interpretación errónea “del parágrafo del artículo 43 de la Ley 11 de 1986, en relación con los artículos 41 y 42 ibídem, 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992; artículo 150 literales e y f y 313 numeral 6º de la Constitución de 1991, en relación con los Convenios 98, 151 y 154 de la O.I.T. (incorporados a la legislación interna mediante las Leyes 26 de 1976 y 411 de 1997), artículos 55 y 93 de la Constitución Nacional”.
En el desarrollo del cargo sostiene que “es indudable que en el estado Colombiano los trabajadores pueden aglutinarse en Sindicatos y a través de ellos acudir a la negociación colectiva, a fin de obtener una serie de prebendas y mejorar los mínimos que la ley otorga en materia prestacional. Como se ve, si bien es evidente que la Ley y la Constitución dispusieron que las prestaciones de los empleados públicos serían las que se consagren en la Ley, esos textos normativos aludidos, deben armonizarse con otras disposiciones de orden Constitucional (Art. 55 y 93) y con los convenios de la O.I.T. 98, 151 y 154 (incorporados a la legislación interna) a los que el Tribunal no les fija su verdadero alcance y genuino sentido y que regulan el derecho de asociación, así como el de negociación colectiva de los empleados públicos”.
Asevera que si bien los empleados estatales no tienen derecho a la negociación colectiva, “sí lo tienen a afiliarse a un sindicato y a que se les extiendan los beneficios que el Sindicato al que estén afiliados, pues, resulta indiscutible que en ella (en la negociación colectiva) su norte es buscar una mejora en las condiciones de trabajo”.
Aduce que el beneficio de la pensión de jubilación que implora fue adoptado por el Concejo de Bello, por medio de un acuerdo, situación protegida por la ley y los instrumentos internacionales. Reproduce apartes de las sentencias C-777 de 1998 proferida por la Corte Constitucional y la de 1 de abril de 2008, radicación 32.237, dictada por esta Corporación. VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE Dado el sendero escogido por la recurrente para formular la acusación, se parte del supuesto de no existir controversia en cuanto a los supuestos fácticos que encontró acreditados el fallador de alzada, tales como que la actora estuvo vinculada con el ente territorial por más de veinte (29) años; que el último cargo fue el de Secretaria en la Sección Casa de Cultura de la Secretaría de Educación y que fue empleada pública.
Pues bien, en torno a los argumentos esbozados por la censura, la Corte Suprema de Justicia ya tuvo oportunidad de analizarlos en varios procesos seguidos precisamente contra el Municipio de Bello, en sentencias de 10 de junio (rad. 35451), 25 de junio (rad. 36108), 2 de julio (rad. 36047), 15 de julio (rads. 36429 y 36600), 26 de agosto (rad. 37084), 16 de septiembre (rad. 37249), 22 de septiembre (rad. 37143), 23 de septiembre (rad. 36008), 29 de septiembre (rads. 36432,37245,37645) todas del 2009.
En la primera de ellas se razonó: “Vista la motivación de la sentencia impugnada, desde el punto de vista puramente jurídico, son dos las principales conclusiones a que arribó el Tribunal; una en el sentido de que el régimen convencional no se aplica a los empleados públicos, y la otra, que con fundamento tanto en la Constitución de 1886 como en la actual, las Asambleas departamentales y los Concejos municipales carecen de competencia para fijar el régimen jurídico de las prestaciones sociales de los servidores públicos de las entidades territoriales, pues ella aparece radicada exclusivamente en el Congreso de la República.
Por su parte la censura estima que dicha facultad no es exclusiva del legislativo, y a los empleados públicos, como es el caso de la demandante, si se les pueden aplicar las convenciones colectivas de trabajo. Así las cosas, considera la Sala que la razón está de parte del juez colegiado, por lo siguiente: El artículo 467 del C.S. del T., al referirse a la convención colectiva de trabajo, dispone que ésta se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia. Como puede verse, dicha norma se refiere expresamente a contratos de trabajo, y es sabido que a la administración pública bajo esa modalidad, únicamente son vinculados los trabajadores oficiales, mas no los empleados públicos, que tienen con ella una relación establecida por ley o por reglamentos, que no se pueden modificar sino por preceptos de la misma jerarquía. Reafirma lo anterior, el artículo 416 del mismo estatuto, al preceptuar, en la parte que interesa, que “Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás,….” (Resalta y subraya la Sala).
Siendo ello así, bajo esta perspectiva obviamente los empleados públicos, tampoco podrían beneficiarse de dichos acuerdos colectivos, por extensión que en ellos se les haga. Cabe destacar, que dichas normas estaban vigentes, tanto para el momento en que se suscribió la convención colectiva de trabajo 1975-1977, que se invoca como fuente del derecho reclamado, como para aquél en que por Acuerdo municipal del 27 del 6 de diciembre de 1977, se dispuso que tal benefició se haría extensivo a todos los servidores del municipio de Bello.
Así mismo, el artículo 55 de la actual Constitución, en que también se apoya el recurrente, establece que se garantizará el derecho a la negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley, siendo precisamente una de ellas, la consagrada en el citado artículo 416. Ahora, en lo relacionado con los convenios 151 y 154 de la OIT, a que también se refiere la censura, esta Sala en sentencia de anulación del 5 de junio de 2001 radicación 16788, expresó: “(….) En este orden de ideas, es claro que los sindicatos de empleados públicos no tienen la posibilidad legal de generar un conflicto colectivo para entrar a discutir a través de un proceso de negociación colectiva incrementos salariales o cualesquiera otros beneficios relativos a la situación laboral de sus afiliados, toda vez que la fijación del régimen salarial y prestacional de éstos a nivel nacional se encuentra atribuida expresamente por la Constitución al Congreso de la República (ordinal e del numeral 19 del artículo 150) y al Presidente de la República en el evento del numeral 14 del artículo 189 ibídem; y, en el ámbito territorial, a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales (numeral 7 del artículo 300 y numeral 6 del artículo 313 de la Constitución), ora a los Gobernadores y Alcaldes en las precisas circunstancias previstas en los artículos 305 (numeral 7) y 315 (numeral 7) de la misma Carta.
Lo anterior no se contrapone a los Convenios 151 y 154 de la OIT, aprobados por las Leyes N° 411 del 5 de Noviembre de 1997 y 524 del 12 de Agosto de 1999 respectivamente, porque en tales instrumentos internacionales se consagra la negociación colectiva para los empleados públicos como una de las opciones que puede adoptar la autoridad nacional competente o también como una medida deseable para que las organizaciones que representan a aquéllos participen con las autoridades públicas competentes en el establecimiento de las condiciones de trabajo, así como en la solución de sus diferencias laborales.
Por ello, se hace en estos una invitación a los Estados para que, de acuerdo con las situaciones propias de cada nación, se adelanten campañas de estímulo y fomento de tal mecanismo de concertación en el sector público. Lo que, además, por mandato constitucional - inciso dos del artículo 55 de la C.P. - constituye un deber para el Estado Colombiano. Aún más, el numeral 3 del artículo 1 del Convenio N° 154 deja abierta la posibilidad de que, en lo referente a la administración pública, la legislación o la práctica nacionales puedan fijar modalidades particulares de aplicación de dicho Convenio (…..) Por tanto y no obstante que desde la Ley 50 de 1990 (art. 58) es posible la constitución de sindicatos mixtos, que agrupen empleados públicos y trabajadores oficiales, aún la ley no ha establecido un mecanismo para que se lleve a efecto la negociación del pliego de peticiones de los trabajadores oficiales, al unísono con las “solicitudes respetuosas” que hasta ahora pueden presentar los empleados públicos que no solamente por norma general son empleados de carrera y por lo tanto sujetos a regímenes especiales en distintos aspectos, sino que además tienen expresa prohibición legal de presentar pliegos de peticiones y de firmar convenciones colectivas de trabajo.
(art. 416 C.S.T.).” De otro lado, para inferir que el mencionado Acuerdo era ineficaz y no podía aplicarse, el ad quem se basó en los artículos 62, 76 numeral 9° y 197 numeral 3 de la Constitución Nacional de 1886, que eran las normas vigentes para la fecha en que éste se expidió y que precisamente prohibieron a las Asambleas departamentales y a los Concejos municipales de la facultad de fijar el régimen jurídico de las prestaciones sociales de los servidores públicos de las entidades territoriales y le atribuyó exclusivamente al legislativo esa competencia. En relación con los artículos 41 de la Ley 11 de 1986, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992, debe decirse que estas disposiciones efectivamente disponen que corresponde a la ley fijar el régimen prestacional de los empleados públicos del orden municipal, y de igual manera el artículo 12 de la referida Ley 4ª señala con absoluta perentoriedad que “…no podrán los corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.” Y en lo atinente a la interpretación que debe darse al parágrafo del artículo 43 de la mencionada Ley 11 de 1986, esta Sala en sentencia del 3 de junio de 2004 radicado 22557, manifestó: “La citada Ley 11 de 1986 y concretamente el artículo 41, al igual que el de los Departamentos, rescató la facultad del Congreso de la República para establecer el régimen prestacional de los funcionarios públicos.
Si la Constitución Nacional de 1886 dispuso que el Congreso Nacional fuera el órgano del Estado con poder exclusivo y excluyente para establecer el régimen prestacional de todos los servidores públicos, es claro que esa ley no fue expedida para mantener la vigencia de los acuerdos municipales que se abrogaron ilegalmente esa facultad. Y no podía hacerlo porque la propia ley 11 sería abiertamente inconstitucional y, en cambio, se expidió con un indiscutible sentido social de favorabilidad para los empleados oficiales.
Como según la Constitución Nacional de 1886 el derecho merece la tutela del Estado cuando es adquirido con justo título y con arreglo a la ley, de no haberse expedido el parágrafo del artículo 43 de la Ley 11 citada, la inconstitucionalidad de los acuerdos municipales en materia prestacional habría podido conducir a la ilegalidad de las prestaciones reconocidas con base en ellos.
De acuerdo con lo anterior, el espíritu que informó la expedición de la Ley 11 de 1986 no fue mantener la vigencia de los acuerdos municipales que crearon un régimen prestacional, sino, únicamente, darle un viso de legalidad a las situaciones definidas por ellos. Por eso la parte recurrente acierta al encontrar el significado del término “definidas” que utiliza el parágrafo del artículo 43 de la Ley 11 de 1986, pero se equivoca al referirlo a los acuerdos municipales, porque el sentido y alcance de la fórmula legislativa es otro, ya que fueron las situaciones jurídicas laborales definidas, o consolidadas que es lo mismo, por disposiciones municipales, las que quedaron tuteladas por la citada Ley 11, mas no los acuerdos, porque ellos, como lo dijera acertadamente el Tribunal, se tomaron sin base jurídica una facultad del Congreso.
En este mismo sentido se ha expresado la Corte en las sentencias de casación del 8 de mayo de 2002 y 18 de marzo de 2003, radicadas bajo los números 18100 y 19720, entre muchas otras.” A todo lo anterior debe agregarse, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, perdieron vigencia todas las prerrogativas que en materia de pensiones de jubilación extralegales consagraban las disposiciones municipales o departamentales, cuyas situaciones jurídicas de carácter individual no estuviesen definidas a la entrada en vigor de dicha normatividad -23 de diciembre de 1993, -como es el caso de la demandante, quien para ese momento solo llevaba trabajado para el accionada un poco más de 12 años.
Dicha disposición es del siguiente tenor: “ARTICULO 146. Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.
También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido (o cumplan dentro de los dos años siguientes) los requisitos exigidos en dichas normas. Lo dispuesto en la presente Ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo.
Las disposiciones de este artículo regirán desde la fecha de la sanción de la presente Ley.” El texto entre paréntesis fue declarado inexequible mediante sentencia C-410 del 28 de agosto de 1997-. Ahora bien, las pensiones de todo orden de los servidores oficiales son prestaciones sociales, no solo porque así aparecen calificadas en el capítulo II del Decreto 3135 de 1968 y antes en la Sección III de la Ley 6ª de 1945, sino porque tienen las características y peculiaridades de éstas, como se desprende de las reflexiones hechas por esta Corporación. Así, en fallo de 18 de julio de 1985 expresó: “Prestación social es lo que debe el patrono al trabajador en dinero, especie, servicios u otros beneficios, por ministerio de la ley, o por haberse pactado en convenciones colectivas o en pactos colectivos, o en el contrato de trabajo, o establecida en el reglamento interno de trabajo, en fallos arbitrales o en cualquier acto unilateral del patrono, para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma.
Se diferencia del salario en que no es retributiva de los servicios prestados y de las indemnizaciones laborales en que no repara perjuicios causados por el patrono…” Posteriormente explicó: “Entendiéndose las “prestaciones sociales” como el mecanismo de seguridad social ideado por el legislador nacional para cubrir los riesgos que afectan el desempleo, la salud y la vida del trabajador, resulta apenas lógico que cualquier otro régimen, legal o convencional, orientado a amparar estas contingencias, constituirá igualmente una prestación social, en la misma forma que lo son las sumas de dinero o los beneficios que se reconocen por razón del accidente de trabajo, la enfermedad profesional o común, la maternidad, los gastos de entierro, el auxilio de cesantía, las pensiones de jubilación o vejez, las pensiones de viudez, orfandad e invalidez, garantías todas que no obstante su distinta finalidad específica se agrupan dentro del género de las “prestaciones sociales”, porque están dirigidas a cubrir riesgos laborales.” (Sentencia de 12 de febrero de 1993).
En ese orden de ideas no le es permitido a las corporaciones municipales o departamentales expedir normas generales sobre pensiones, ya que esa es una atribución exclusiva y excluyente del Congreso, como ya se vio, la cual es integral y omnicomprensiva y tiene origen constitucional como quiera que estaba incorporada en la Constitución de 1886, y lo está en la actualmente vigente tal como se desprende del contenido de sus artículos 313 numeral 13 y 150 literales e y f, y lo ratifica el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992.
Por otra parte, desde el punto de vista del artículo 6º de la Carta Política los funcionarios públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las Leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, norma que señala que la actuación estatal debe desenvolverse en el estricto marco prefigurado en la Constitución, las leyes y demás disposiciones, y que al mismo tiempo proscribe el desbordamiento de esos cauces.
En consonancia con esa directriz, se tiene entonces que ninguna de las disposiciones que fijan las funciones de los Concejos municipales, autorizan para regular materias o expedir normativas, como lo es para el caso que nos ocupa el artículo 14 del Acuerdo municipal 27 del 6 de diciembre de 1977, que hizo extensivos a todos los servidores del municipio demandado, unos beneficios convencionales; constituyendo tal circunstancia una razón adicional para que no se le otorgue a dicho acto ninguna eficacia ni efecto vinculante.
La anterior posición no desconoce el mandato de que los actos administrativos, entre los que se encuentran tales acuerdos, son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; pero cuando la contrariedad de ellos con el orden jurídico superior a que deben sujetarse es ostensible y evidente, es imperativo para los jueces proceder a inaplicarlos.
Finalmente, debe destacarse que la tesis que se deja expuesta tiene cabal aplicación cuando se trata de empleados públicos del ámbito municipal, aclaración que resulta necesaria dado que el Tribunal examinó el asunto desde esa óptica. No obstante, si se trata de trabajadores oficiales, lo que contemple la ley en materia salarial y prestacional, es apenas un mínimo que puede ser superado a través de la contratación colectiva, pero se reitera que esta posibilidad no puede dar pie para que dicho mejoramiento se produzca a través de actos jurídicos expedidos por los Concejos municipales y las Asambleas departamentales, porque ello les está perentoriamente vedado por la Constitución y la ley.
Al ratificar la Cortes las anteriores orientaciones suyas, el cargo no prospera. Sin costas en el recurso extraordinario, por cuanto no hubo oposición. En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN LABORAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia de 30 de mayo de 2008, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, en el proceso ordinario de AMPARO DEL SOCORRO CLAVIJO MUÑOZ contra el MUNICIPIO DE BELLO.
Sin costas. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase al Tribunal de origen. LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE FRANCISCO JAVIER RICAURTE GOMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO 23 17