CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 30 Expediente 35899 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente Radicación No. 35899 Acta No.003 Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil doce (2012) Resuelve la Corte el recurso extraordinario de casación interpuesto por IRMA YOLANDA CAIAFFA MEJÍA, contra la sentencia del 31 de agosto de 2007, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla, en el proceso ordinario promovido por la recurrente contra el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS “INVÍAS ”.

I.

ANTECEDENTES Irma Yolanda Caiaffa Mejía, demandó al Instituto Nacional De Vías “Invías”, para que se declare que su despido es nulo; que como consecuencia, se le reincorpore al cargo de Apuntatiempo III o a otro de igual categoría, junto con el pago de los salarios, sus incrementos legales y convencionales, las primas de alimentación, de servicio, de vacaciones, de aguinaldo, de navidad y de antigüedad; la cesantía y sus intereses; las cotizaciones por salud, pensión y riesgos profesionales.

En subsidio, la indemnización por supresión del cargo del Decreto 2171 de 1992 o las indemnizaciones de los “artículos 8° y 11 de 1945”, la indexación y las costas y agencias en derecho. Afirmó que prestó servicios personales al Ministerio de Obras Públicas desde el 9 de julio de 1981, pasando por reestructuración a Invías a partir de 1992, quien la despidió el 15 de abril de 1995, siendo reintegrada por sentencia judicial; que el 1° de enero de 2002 le terminaron el contrato de trabajo, despido que considera ineficaz pues se estaba discutiendo el pliego de peticiones presentado por Sintrainvitransp, y que agotó la vía gubernativa.

II. RESPUESTA A LA DEMANDA El Instituto se opuso a las pretensiones; admitió la vinculación de la actora, el último cargo y el salario, pero aclaró que la causa del despido era la imposibilidad jurídica de continuar la relación laboral, amparada en el principio constitucional de no ser viable la existencia de un cargo sin funciones. Propuso las excepciones de imposibilidad jurídica de mantener la relación laboral y la de prescripción. III.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La primera instancia terminó con sentencia de 2 de mayo de 2006, mediante la cual el juzgado Tercero Laboral del Circuito de Barranquilla, condenó al Instituto a pagar a la actora a título de indemnización plena de perjuicios, los salarios y las prestaciones sociales legales y extralegales hasta que fuera reincorporada a su cargo.

Impuso las costas a la parte demandada. IV. SENTENCIA DEL TRIBUNAL Al decidir la apelación del Instituto, el ad quem, por providencia de 31 de agosto de 2007, revocó la de primer grado, para en su lugar condenar a Invías a cancelar a la demandante Caiaffa Mejía la suma ya indexada de $18.760.668, por concepto de indemnización de perjuicios.

Fijó las costas de las instancias a la parte demandada. Consideró tres los aspectos a definir: si la actora estaba amparada por fuero circunstancial al momento del despido; la justeza de tal relevo; y que de encontrarse injusta la ruptura del vínculo laboral, cual sería la sanción a imponer al Instituto, si la fulminada por el a quo u otra.

Al primer tema, transcribió el artículo 25 del Decreto 2351 de 1965, se refirió a las Resoluciones 4152 del 19 de julio de 2001 que despide a la actora, y a la 6677 del 21 de noviembre de la misma anualidad que resolvió el recurso de reposición interpuesto por ésta, al pliego de peticiones, del que dijo se presentó antes de la ejecutoria del despido de la trabajadora, lo que a juicio del fallador de alzada eventualmente la “cobijaría la garantía sindical”.

Y con apoyo en la sentencia de casación del 8 de septiembre de 1986, cuya radicación no especificó, estimó que el amparo consagrado por dicho precepto “ se encuentra condicionado a que el despido que se efectúe no se halle encausado dentro de la justeza”. Al punto de la “justeza” del despido, consideró necesario examinar si la causal aducida por la empleadora era ilegal y para ese efecto examinó la resolución 4152 arriba citada, de la que reprodujo los argumentos de Invías para terminar la relación laboral con Caiaffa Mejía, al igual que la 6677 antes mencionada, de las que transcribió algunos apartes, para luego concluir que al no permitírsele al Instituto adelantar la construcción y mantenimiento de obras públicas, funciones propias de los trabajadores oficiales, el cargo que desempeñaba la actora quedaba “sin fundamento jurídico”, lo que tornaba “inviable su reintegro”, tomando otro apoyo, consistente en el pronunciamiento de esta Sala de la Corte del 17 de julio de 1998, radicación 10779, que trascribió, para finalmente concluir, que si bien dentro de los artículos 48 y 49 del Decreto 2127 de 1945 no se incluía como justa causa de terminación del vínculo laboral, la aducida por la parte demandada, no por ello era “ ilegal” el despido, pues la imposibilidad jurídica del Instituto para continuar el contrato de trabajo con la actora, se ajustaba a derecho, por ser la misma ley la que dispuso que tal evento fuera procedente, dado que el cargo de trabajador oficial no existía, por lo que el despido no era nulo.

Asentó igualmente que no le era ajeno “ que la consecuencia jurídica luego del despido ejecutado a la demandante debía ser la indemnización prevista en el artículo 148 del Decreto 2171 de 1992 como lo solicitó la actora de manera subsidiaria en sus pretensiones, y el cual era el camino que iba a tomar el a quo antes de erradamente aplicar el artículo 25 del Decreto 2351 de 1965, por lo que si bien la demandada no está obligada al reintegro de la señora Irma Caiaffa, como bien se señaló anteriormente, si debe cancelarle la indemnización referida, teniendo en cuenta que la razón aducida por la encartada fue la imposibilidad jurídica de continuar la relación de trabajo, razón ésta que se encuentra estrechamente ligada a la reestructuración de la entidad demandada”.

V. EL RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la parte demandante, en el escrito con que lo sustenta pretende que se case totalmente la sentencia, para que en sede de instancia se confirme la del juzgado. Con tal propósito formula un cargo por vía directa en el que acusa la sentencia de interpretar erróneamente los artículos 25 del Decreto 2351 de 1965, 36 del Decreto 1469 de 1978, 54 de la Ley 489 de 1998, 1° a 26 del Decreto 2056 de 2003, 8° y 11 de la Ley 6ª de 1945, 47 y 48 del Decreto 2127 de 1945, 1°, 47, 48, 467, 468, 477, 478 y 479 del C.S.T., 53 y 55 de la C.P. y 6° del C.C. En su desarrollo plantea tres temas que denomina: la inexistencia de justas causa para la terminación del vínculo; la prohibición del despido injusto en conflicto colectivo de trabajo; y las consecuencias de la violación de la norma.

Al primero refiere que los artículos 47 y 48 del Decreto 2351 de 1945 y 8° y 11 de la Ley 6ª de la misma anualidad, no consagran una causal que permita encuadrar la circunstancia que rodeó el despido de la actora, lo que a su reflexión indica que no existió justa causa para ello. Critica que se quiere asimilar la reestructuración de la entidades del Estado, como nueva causal de terminación de los contratos de trabajo, nada más alejado del derecho laboral, de los principios de la hermenéutica y de la Carta Política, pues tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional, no es posible convertir los procesos de reestructuración en mecanismo para desconocer los derechos de los asalariados, reproduce apartes de la sentencia T-326 del 2 de mayo de 2002 y colige que al juez lo único que le corresponde es determinar si existió o no una causal, para así aplicar la preceptiva, sin detenerse a decidir si concede o no el reintegro, ya que lo que está en juego es la subsistencia del vínculo laboral.

Al segundo punto la recurrente al comentar el artículo 25 del Decreto 2351 de 1965, afirma que los “enemigos” de la protección del conflicto colectivo de los trabajadores, sostienen que la consecuencia de tal preceptiva es el simple pago de una indemnización, obviando al máximo la teoría de la inexistencia y las nulidades absolutas, cuando de lo que se trata es de la prohibición de despedir a los trabajadores desde el momento de la presentación del pliego de peticiones y hasta la solución del conflicto.

Finaliza su discurso copiando pasajes que dice corresponden a fallo de esta Sala de la Corte, sin indicar su fecha ni su radicado. Por último, en el capítulo que designa “CONSECUENCIAS DE LA VIOLACIÓN DE LA NORMA”, sostiene que la Corte Suprema ha dicho que una actuación contraria al artículo 25 del Decreto 2351 de 1965 es ineficaz, siendo su única secuela la reinstalación con el pago de los salarios y prestaciones sociales por culpa patronal, dado que el despido es ineficaz, pues el juez no puede acudir a razones de conveniencia para imponer la indemnización o el reintegro, como ocurrió en este asunto.

Reproduce apartes de la sentencia 11017 del 5 de octubre de 1998. VI. LA RÉPLICA Afirma que si el recurrente pretendía demostrar el despido mediando un conflicto colectivo de trabajo, la acusación debió formularla por vía indirecta. Que el artículo 20 transitorio de la C.P. permitió la supresión, fusión y reestructuración de entidades, bajo cuyo precepto se expidió el Decreto 2171 de 1992, que reestructuró el anterior Ministerio de Obras Públicas.

Que por ello el Instituto no cuenta con cargos para trabajadores oficiales. VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Dada la orientación directa del cargo, se parte del supuesto de que no existe inconformidad de la censura, en cuanto a las siguientes conclusiones fácticas del ad quem: que la actora fue retirada el 31 de diciembre de 2001; que el pliego de peticiones se presentó antes de la ejecutoria del despido de aquella, por lo que eventualmente la cobijaría la garantía sindical; que el cargo que desempeñó la ex -trabajadora no existe ni tampoco uno equivalente y que la imposibilidad jurídica de continuar la relación de trabajo aducida por la demandada para terminarle el contrato de trabajo, se encuentra estrechamente ligada a la reestructuración de la entidad empleadora.

Vistas así las cosas, debe advertirse desde ya que el sentenciador de la alzada, no incurrió en la exégesis equivocada de los artículos 47 y 48 del Decreto 2127 de 1945, primero porque no ignoró que dentro de los preceptos de dicho decreto que regulan la terminación de los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales por justas causas por parte del empleador, no se encuentra la causa aducida por la entidad empleadora, y segundo, porque la acusación es del mismo criterio en tanto afirma que en esa normatividad “ por ninguna parte aflora una causal que permita encuadrar la circunstancia que rodeó el despido de la actora y por ello decimos, que no existió una justa causa para despedir y por lo mismo, en principio no resulta procedente afirmar que se está en presencia de una desvinculación justificada”.

Ahora, es necesario precisar que el Tribunal dio aplicación a las prescripciones del Decreto 2171 de 1992, especialmente su artículo 148, que regula la indemnización a que tienen derecho, entre otros, “los trabajadores oficiales a quienes se les suprima el cargo como consecuencia de la supresión, fusión o reestructuración de entidades a que se refiere el presente decreto, en desarrollo del artículo transitorio 20 de la Constitución Política”.

Dicho decreto, debe recordarse, fue expedido por el Gobierno Nacional con fundamento en las facultades temporales que le confirió el artículo 20 transitorio de la Constitución Política de Colombia, según las cuales podía suprimir, fusionar o reestructurar entidades de la Rama Ejecutiva, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta del orden nacional.

Y como con base en dicho decreto fue que el ente demandado terminó el contrato de trabajo de la demandante por supresión del cargo, la conclusión que sigue es que no incurrió el Tribunal en yerro jurídico alguno al proferir su decisión. Así se afirma, pues si el cargo que ocupaba la demandante no existe por haber sido suprimido, como tampoco uno equivalente al mismo, como consecuencia de la política adelantada por el Ejecutivo en desarrollo de las facultades que le confirió el artículo 20 transitorio de la Constitución Política de 1991 y que fueron plasmadas, entre otros, en el Decreto 2171 de 1992, es evidente que se está frente a un mandato superior que resalta la prevalencia del interés general de conformidad con el artículo 1 º de la actual Constitución, como invariablemente lo ha entendido la Corporación, como se observa, entre otras, en la sentencia 10779 del 17 de julio de 1998, citada por el Tribunal y cuyas orientaciones hoy se reiteran y que son del siguiente tenor: “Independientemente de los defectos de orden técnico que acumula el cargo, debe precisarse que no le asiste razón a los impugnantes en los argumentos que presentan para demostrarlo, pues, como acertadamente lo pone de presente la réplica, en cuanto guardan una estrecha vinculación con los fines esenciales del Estado, las disposiciones dictadas en relación con su estructura, organización y desarrollo de sus funciones, así como las de las entidades territoriales en que se divide, además de tener un indiscutible carácter de normas de derecho público, deben entenderse promulgadas en interés general, razón por la cual predominan sobre las que únicamente atienden al interés individual, de conformidad con el claro postulado expresado en el artículo 58 de la Constitución Política.

Fuera de lo anterior, no tendría ningún sentido que, por un lado, en desarrollo de facultades constitucionales y por medio de actos jurídicos que se hallan plenamente vigentes se ordenase la reestructuración de una entidad territorial y la supresión de cargos, y que, por otro lado, mediante una decisión judicial, se determine el restablecimiento de los contratos de trabajo terminados al amparo de esa autorización, pues esa decisión, además de causar traumatismos de orden administrativo y de no ser viable por sustracción de materia por no existir ya físicamente los empleos, implicaría un desconocimiento de esas precisas facultades constitucionales, cuyo ejercicio en ningún caso puede ser suspendido, ni mucho menos supeditado a determinadas eventualidades que surjan de las relaciones laborales existentes con quienes presten sus servicios a las entidades cuya reestructuración haya sido legalmente ordenada.

Es por esa razón que en los casos de conflicto entre las normas laborales legales o convencionales que garantizan la estabilidad en el empleo y las especiales que en desarrollo de mandatos constitucionales permiten la supresión del empleo que ocupaba un trabajador y su consiguiente desvinculación, la jurisprudencia laboral ha dado prelación al régimen especial.

Adicionalmente, es pertinente recordar lo dicho por la Sala en la sentencia de 2 de diciembre de 1997 al resolver un asunto en el que, a semejanza de lo que aquí sucede, se pretendía por los trabajadores de la Secretaría de Obras Públicas del Municipio de Neiva el reintegro a sus empleos no obstante que éstos habían sido suprimidos, y en el cual se explicó que " para que una obligación exista es necesario que sea física y jurídicamente posible, de manera que una persona no puede obligarse por un acto o declaración de voluntad a cumplir lo imposible y de la misma manera el juez no puede gravar al demandado, con una decisión judicial suya a que cumpla un hecho o un acto materialmente imposible.

Cuando el hecho debido se torna imposible la obligación original (de dar, hacer o no hacer) se resuelve en una de indemnizar perjuicios, de modo que lo jurídicamente procedente es la demanda judicial de los perjuicios " (Rad. 10157). A ese mismo fallo pertenece esta otra consideración, igualmente aplicable en el caso bajo examen por cuanto las circunstancias son similares: si el empleador, con desconocimiento de la ley, procede a efectuar un cierre parcial o total de la empresa y esta circunstancia da lugar a la terminación de contratos de trabajo, resulta jurídicamente inadmisible pretender el reintegro, así él se encuentre consagrado en la ley, en pacto colectivo o en convención colectiva.

El trabajador perjudicado sólo tiene la opción indemnizatoria, que en el caso de los trabajadores oficiales puede ser plena, como lo señala el artículo 11 de la Ley 6a. de 1945 y lo dice su Decreto Reglamentario 2127, pero no le está dado pretender un reintegro imposible, pues con ello desnaturalizaría el objeto del proceso y eventualmente podría crear artificialmente la posibilidad de recurrir al proceso ejecutivo para el cumplimiento de la obligación de hacer, a sabiendas de su imposibilidad y con la pretensión de obtener ventaja con el juramento estimatorio de los perjuicios, o sea, para pasar por alto el objeto de la pretensión que efectivamente debió hacer valer en el juicio ordinario, con el onus probandi de los perjuicios ".

En similar sentido, y cuyas orientaciones son igualmente valederas y aplicables al reintegro pretendido con fundamento en el artículo 25 del Decreto 2351 de 1965, dijo esta Sala de la Corte en sentencia de casación del5 de septiembre de 2011, radicación 16232, lo siguiente: “Plantea el recurrente una disparidad de criterios con el Tribunal sobre el alcance del artículo 20 transitorio de la Constitución Política de 1991.

Afirma, en lo fundamental, que si bien el citado artículo ordenó al Gobierno Nacional suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional, no contempló el desconocimiento o terminación de las cláusulas convencionales ni la suspensión de la normativa permanente del artículo 55 constitucional que garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales.

El artículo 20 transitorio de la Constitución Política contiene una medida de excepción que involucra el reconocimiento que hizo la Asamblea Constituyente de la necesidad de acompasar las entidades oficiales con las limitaciones del Estado. Buscó acercarse a la eficiencia y, básicamente, evitar que algunos excedentes en la vinculación de funcionarios continuarán generando uno de los mayores gravámenes para el Estado y para la población colombiana.

Muy al contrario de lo que cree ver el recurrente, con el artículo 20 transitorio de la Constitución Política lo que procuró la Asamblea Constituyente no fue otra cosa que buscar, en aras del bien común, medidas de choque, extraordinarias, para ajustar la estructura del Estado a los postulados de la nueva Carta, que naturalmente iban a afectar los mecanismos existentes en cuanto a vinculación y estabilidad en el empleo.

Desde luego el texto del artículo 20 transitorio de la Constitución Política no dice expresamente, que suspende o elimina el derecho a la estabilidad absoluta que garantizaban las convenciones colectivas con el reintegro en los casos de despido sin justa causa en el sector oficial. Pero, si la reseñada norma autorizó al Ejecutivo para suprimir entidades, es claro que si en una de las afectadas operaba normativamente una convención colectiva consagratoria del derecho al reintegro, la convención tuvo que ceder su espacio frente al necesario y consecuente retiro del servicio de algunos funcionarios y dentro de ellos, beneficiarios de esa convención. Naturalmente, previó la indemnización para los servidores que resultaran afectados, mas no con la posibilidad jurídica del reintegro, pues dar semejante alcance al artículo 20 transitorio suponía involucrar una contradicción y una previsión inocua del Constituyente.

Es claro que esta disposición parte de una situación especial que supera lo contemplado en el artículo 1602 del Código Civil, conforme al cual el contrato legalmente celebrado es ley para las partes, como también supera la previsión de los artículos 467 y 476 del Código Sustantivo de Trabajo que dan a las convenciones colectivas fuerza obligatoria y permiten exigir su cumplimiento.

Como la medida en cuestión fue transitoria y excepcional, no es pertinente oponerla a los artículos 53, 55 y 25 de la misma Carta Política, o a los principios de contenido legal que informan el derecho del trabajo, porque lo previsto en el artículo 20 transitorio de la Constitución se refiere a circunstancias extraordinarias. Debido a la orientación del cargo, aquí cabe insistir en que el artículo 20 transitorio fue expedido por la Asamblea Nacional Constituyente, o sea, que fue la representación del pueblo mismo la que decidió adoptar esta medida excepcional y transitoria, de manera que resultaría incoherente reconocer la necesidad de hacer eficiente al Estado, expedir la norma que permite llegar a ese fin, y en seguida desconocerla con decisiones judiciales que violen el mandato del Constituyente.

Como, en últimas, el juicio constitucional contra los decretos que expidió el Gobierno para darle desarrollo a la medida de excepción del artículo 20 transitorio de la Constitución Política, se resuelve en forma contraria al concepto del censor, es corolario de lo dicho que la terminación del contrato del actor, no corresponde a un acto inválido que genere su reintegro.

Lo expresado pretende absolver las formulaciones que incluye el cargo, pero en forma principal en lo atinente al recurso de casación, es pertinente señalar que el cimiento básico del fallo atacado estriba en que no es posible el reintegro en virtud de la desaparición o supresión del cargo, y como este soporte no es atacado, el fallo se mantiene incólume”.

En esa misma dirección pueden observarse las sentencias de casación del 15 de abril de 2004, radicación 21812 y 21 de abril de 2005, radicación 24068, sin que en la argumentación del cargo se encuentren planteamientos que eventualmente obligaran a la Corte a rectificar su pacífica doctrina en torno a los alcances de la política adelantada por el Estado colombiano en desarrollo de las facultades que le fueron conferidas por el artículo 20 Transitorio de la Constitución Política de 1991.

En consecuencia, entendiéndose la desvinculación de la demandante como resultado de la política acabada de referenciar, se sigue que por la prevalencia del interés general sobre el particular, el reintegro pretendido en el sub lite es imposible física y jurídicamente, por lo que se impone reiterar que el Tribunal no incurrió en violación legal alguna como equivocadamente le atribuye la acusación. No prospera el cargo y las costas del recurso son a cargo de la recurrente.

En su liquidación inclúyanse como agencias en derecho la suma de tres millones de pesos ($3.000.000). En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN LABORAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia de 31 de agosto de 2007, proferida por la Sala Laboral del Tribunal de Barranquilla, en el proceso ordinario de IRMA YOLANDA CAIAFFA MEJÍA, contra el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS “ INVÍAS ”.

Costas como se dijo en la parte motiva. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase al Tribunal de origen. LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO República de Colombia � Corte Suprema de Justicia 30 17