CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia PAGE República de Colombia Corte Suprema de Justicia Rad.33556 MARÍA NIEVES HERNÁNDEZ NARANJO VS. DPTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: CAMILO TARQUINO GALLEGO Radicación No. 33556 Acta No.33 Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil ocho (2008).

Resuelve la Corte el recurso extraordinario de casación interpuesto por la apoderada de la NACIÓN – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 14 de diciembre de 2006, dentro del proceso ordinario laboral promovido en su contra por MARÍA NIEVES HERNÁNDEZ NARANJO.

ANTECEDENTES: MARÍA NIEVES HERNÁNDEZ NARANJO, demandó a la entidad recurrente antes mencionada, para que, previos los trámites del proceso ordinario laboral, luego de que se declare que ostentó la condición de trabajadora oficial y que fue despedida en forma unilateral y sin justa causa, se condene a la demandada al pago de la pensión sanción con los reajustes de ley, a las correspondiente mesadas atrasadas y a las costas del proceso.

En sustento de sus pretensiones afirmó que laboró al servicio del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA – FONDO NACIONAL DE BIENESTAR SOCIAL – PROGRAMA CLUB DE EMPLEADOS OFICIALES entre el 2 de enero de 1976 y el 30 de abril de 1993, en que fue despedida en forma unilateral y sin justa causa so pretexto de la modernización del Estado; su labor la desarrolló en “ servicios generales ”; según el Decreto 838 de 1975 por el que se aprobó la Resolución 064 de 2 de abril de 1975 del Fondo Nacional de Bienestar Social, las personas que cumplieran funciones en el programa del Club de Empleados Oficiales eran trabajadores oficiales, “ es decir, que la demandante fue vinculada como trabajador oficial por mandato de la ley ”; como la desvinculación se produjo antes del 1° de abril de 1994, considera que son aplicables la Ley 171 de 1961 y el Decreto 1848 de 1969, en lo relativo a la pensión sanción; agotó la vía gubernativa.

En la contestación (fls. 187 a 203), la demandada aceptó los extremos temporales de la relación, pero negó que la actora hubiera tenido la calidad de trabajadora oficial, afirmó que las funciones de aseadora de las instalaciones del Club de Empleados Oficiales para la cual fue vinculada, no estaban clasificadas por la ley “ para que sean desempeñadas por un trabajador oficial, pues no se refieren a construcción y mantenimiento de obra pública ”; adujo que la relación laboral con el Estado, era de carácter legal y reglamentario y por lo tanto, no le eran aplicables las normas invocadas; respecto al Decreto 838 de 1975 referido por la parte demandante en el hecho quinto de la demanda, sostuvo que era inaplicable por haber sido excluido del ordenamiento jurídico, según sentencia C-484 de 1995 de la Corte Constitucional; negó que el despido hubiera sido sin justa causa y explicó que obedeció a la supresión de la planta de personal en virtud del Decreto 2170 de 1992, expedido con base en las facultades que le otorgó el artículo 20 transitorio de la Constitución Política al Presidente de la República.

En suma, consideró que la accionante era una empleada pública. Se opuso a las pretensiones y formuló las excepciones de falta de jurisdicción y competencia, “ excepción de inconstitucionalidad ” y prescripción. El Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, mediante fallo de 28 de agosto de 2006 (folios 247 a 354), absolvió a la parte demandada de todas las pretensiones e impuso costas a la accionante.

LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Por apelación de la parte actora, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante sentencia de 14 de diciembre de 2006, revocó la del a quo y condenó a “ la NACIÓN DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA – FONDO NACIONAL DE BIENESTAR SOCIAL-, a pagar a la accionante la pensión de que trata el inciso 2° del artículo 8° de la Ley 171 de 1961, a partir del 28 de julio de 2004 ” en que cumplió los cincuenta años, en cuantía de $358.000,oo, con los reajustes de ley y las mesadas adicionales.

El ad quem, en lo interesa al recurso extraordinario, refirió y reprodujo en lo pertinente el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, del que destacó el inciso final que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C 484 de 1995, luego de lo cual aludió al Decreto 838 de 1975 que aprobó la Resolución 064 del mismo año, expedida por el Jefe del Departamento Administrativo del Servicio Civil, del que reprodujo una parte, según la cual, “ las actividades correspondientes a los empleados de la planta de personal establecida para el Club de Empleados Oficiales dependiente del Fondo Nacional de Bienestar Social, serán desempeñados por personal que tenga la calidad de trabajadores oficiales ”, y, enseguida, censuró al órgano directivo de la entidad que “ pretendió arrogarse facultades propias del legislador ”, en contravía de lo dispuesto por la Corte Constitucional.

Consideró entonces, que la preceptiva aplicable no era otra que el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, por lo que era necesario establecer si las funciones de “ Auxiliar de Servicios Generales ” cumplidas por la demandante, correspondían a aquellas que servían para determinar la calidad de trabajadora oficial y afirmó que “ La labor desempeñada por la operadora del juicio, contribuyó sin lugar a dudas con el sostenimiento y mantenimiento del Club de Empleados Oficiales demandado, habida consideración que el material probatorio arrimado al plenario, acredita de manera contundente que el propósito de la misma no era otro que conservar los bienes existentes en la señalada entidad y mantenerlos en esa medida en condiciones de cumplir los fines a ella inherentes ”.

Coligió que “ entre las funciones de la trabajadora se encontraban las de limpieza y conservación de las oficinas, arreglo y aseo de los pisos, paredes mobiliarios puertas y ventanas de las instalaciones del Club, funciones todas estas que necesariamente deben implicarle en la excepción a que hace alusión del decreto cuya aplicación se efectúa, so pena de incurrir en una aplicación restringida de la señalada preceptiva legal, cuyo único fin es, otorgarle la calidad de trabajadores oficiales, a aquellos servidores que a través de sus funciones materiales, administrativas o intelectuales contribuyen no solo a la edificación de la obra pública, sino a su eficaz funcionamiento y conservación ”.

En apoyo de su argumentación copió en lo pertinente, fallo de esta Sala de la Corte de 8 de junio de 2000 Rad. 13536. Al encontrar indiscutible que la ex trabajadora “ acreditó su condición de trabajadora oficial tanto al inicio de la relación laboral como a su fenecimiento ”, y que fue despedida sin justa causa después de haber laborado por espacio superior a 17 años, dedujo la procedencia de la condena por pensión sanción conforme al inciso 2° del artículo 8° de la Ley 171 de 1961, a partir del 28 de julio de 2004.

EL RECURSO DE CASACIÓN Concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, propone la entidad recurrente que se case totalmente la sentencia acusada, para que, en sede de instancia, confirme la del a quo. Con fundamento en la causal primera de casación laboral, formula un cargo que no tuvo réplica. CARGO UNICO Acusa la sentencia del Tribunal “ por violar directamente, en la modalidad de interpretación errónea, el artículo 5° del Decreto Ley 3135 de 1968; artículo 8° del Decreto Ley 171 de 1961; artículos 2°, 3°, 5° del Decreto 1848 de 1969; artículo 674 del Código Civil ”.

En la demostración indica que su discrepancia es netamente jurídica, en tanto el criterio del ad quem no corresponde a la verdadera hermenéutica del artículo en el que soportó su decisión, ni al actual entendimiento de la Sala de Casación Laboral de esta Corporación, según el cual, las labores de limpieza, arreglo y aseo de pisos, conservación de oficinas, mobiliarios, puertas y ventanas etc, que desempeñó la demandante, no pueden catalogarse como de mantenimiento, sostenimiento o construcción de una obra pública y por tal razón, tampoco para clasificarla como trabajadora oficial.

En apoyo de sus argumentaciones reproduce en gran parte sentencias de esta Corporación, de las cuales destaca la del 21 de septiembre de 2006 Rad. 27146. Recaba que las funciones de aseo y limpieza que cumplió María Nieves Hernández Naranjo en las instalaciones del Club de Empleados Oficiales, no pueden considerarse como de construcción o mantenimiento de obra pública, porque, además, esa “ sede social y deportiva no estaba destinada al servicio público general y gratuito como sucede con una calle, una carretera, un canal o un puente y en segundo lugar, porque las funciones de “limpieza y aseo de pisos baños y oficinas” asignadas a la actora en el Club de Empleados Oficiales Fondo Nacional de Bienestar Social, establecimiento público del orden nacional, no corresponden a funciones determinadas por la ley para ser cumplidas por un trabajador oficial, sino que son propias de un “Empleo Público””.

SE CONSIDERA Toda vez que el cargo está orientado por la vía directa, no es tema de discusión que la recurrente desempeñó labores de aseo de pisos, baños, mobiliarios, ventanas etc, en las instalaciones del Club de Empleados Oficiales como lo afirmó el Tribunal, en consecuencia, procede definir si tales actividades sirven de soporte para catalogarla como trabajadora oficial en punto a la pensión sanción deprecada.

Esta Sala de la Corte en múltiples decisiones, por mayoría, ha sostenido que no tienen la calidad de trabajadores oficiales quienes desempeñan labores de aseo en las oficinas, ya que tales actividades nada tienen que ver con la construcción y sostenimiento de una obra pública. En sentencia de 21 de septiembre de 2006 Rad. 27146 a la que se refirió la censura se dijo: “ El asunto ha sido definido en número plural de pronunciamientos y por su similitud con el caso de autos es pertinente transcribir el amplio análisis contenido en la sentencia de casación del 11 de agosto de 2004, Radicación 21494… Allí se dijo: “Para el Tribunal la demandante no ostentó la calidad de trabajadora oficial sino de empleada pública por cuanto “se ocupó de labores de aseo primordialmente, pero también de atención a los empleados, en tintos, aguas, etc.” en bienes fiscales, y no en obras públicas; en tanto para el censor el Juzgador de la alzada erró en asentar que “al ser bienes fiscales los inmuebles en los que prestó sus servicios la demandante al Municipio de Bello, los mismos no podían ser considerados como obras públicas” “ …De los preceptos que fueron denunciados por la recurrente, surge en primer término, una consagración del principio general sobre la naturaleza del vínculo laboral de los servidores a los municipios catalogándolos como “empleados públicos”, y solamente por excepción les da el tratamiento de “trabajadores oficiales”; sin que se haga enunciado taxativo de quiénes se encuentran en está segunda categoría. Razón por la cual reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia, es deber probar que las funciones estaban relacionadas con las actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas.

“ Significa entonces, que se requiere una primera fase en la cual el juzgador realiza un análisis probatorio que evidencia las funciones de quien predica ser trabajador oficial; y, una segunda, donde debe proceder a otorgarle a esas funciones una calificación jurídica dentro del marco de los conceptos de “construcción o sostenimiento” de obra pública, ello por vía de una relación directa.

“ En este sentido, reitera la Sala que son básicamente dos los criterios que hay que tener en cuenta para clasificar, en una entidad territorial, a un servidor público, como empleado público o trabajador oficial, esto es, el factor orgánico relacionado con la naturaleza jurídica de la entidad del ente para la cual se laboró, y el funcional relativo a la actividad a la cual se dedicó aquél, para constatar si ella guarda relación directa o indirecta con la construcción y sostenimiento de obras públicas.

“ La censura afirma que como la demandante cumplió funciones de aseo en obras públicas que tienen como finalidad la prestación de un servicio público, su condición fue de trabajadora oficial y no la de empleada pública. “ En este orden de ideas, se impone a la Sala hacer la claridad en cuanto a que debe diferenciarse, tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia y la doctrina, la obra pública construida, considerada como algo “estático”; y el servicio público que en ella se presta, concebido como “dinámico”.

“ En la prestación efectiva de un servicio público se requiere del concurso de una serie de personas que cumplan con la finalidad del mismo, pero ello, per se, no significa que todos los que forman parte de esa ejecución sean trabajadores oficiales. En el asunto sub examine, las labores realizadas por la demandante – “aseo, atención a los empleados, en tintos, aguas, etc.”- fueron de tal naturaleza que con ellas se buscaba el normal y adecuado desarrollo de la actividad del servicio público, más no el mantenimiento o construcción de la misma obra pública.

“ En virtud de los anteriores planteamientos, encuentra la Corte que el Tribunal no incurrió en violación de los artículos 42 de la Ley 11 de 1986 y 292 del Decreto Legislativo 1333 de 1986, al considerar que no se demostró la condición de trabajadora oficial de la demandante, habida cuenta que lo que pretende la censura es establecer tal calidad por el hecho de que desarrolló labores de aseo y trabajó en una obra pública; entendimiento equivocado, porque de aceptarlo, se llegaría a que la excepción se volvería regla general.

“ Además de lo dicho, esta Corporación ha sido insistente al expresar que la labor de limpieza que se realiza sobre un bien de una entidad pública o afectado a un servicio público, no determina, por ese solo hecho, la naturaleza del vínculo laboral, entre otras sentencias se citan las de marzo 19 de 2004, Radicaciones 19960 y 21403. “Y en la sentencia de 27 de febrero de 2002, Rad. 17729, se razonó: “ Al respecto cabe precisar que para ser establecida la calidad de trabajador oficial, ha sostenido la jurisprudencia, debe acreditarse en el juicio que las funciones desempeñadas en el caso específico, tienen relación con las actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas, pues no toda labor de servicios generales o de mantenimiento que se realice sobre un bien de una entidad pública o afectado a un servicio público como aseo de instalaciones, reparaciones, albañilería, pintura, etc., determina por ese solo hecho la naturaleza jurídica del vínculo laboral ”.

“ Así, se expresó la Sala en sentencia de 4 de abril de 2001, Rad. 15143: “ … para establecer si un servidor público ha de ser considerado con la excepcional calidad de trabajador oficial y, por ende, vinculado mediante contrato de trabajo, debe aparecer fehacientemente acreditado si los servicios prestados se llevaron a cabo en actividades relativas a la construcción y sostenimiento de una obra pública, la cual debe analizarse con referencia a cada caso particular y concreto en que se discuta la incidencia del mismo.

“ Así las cosas, como no es cualquier actividad la que otorga la condición de trabajador y, mucho menos, la que se ejecuta en una entidad o dependencia oficial, independientemente de su finalidad, sino aquella que se lleve a cabo en una obra pública, es por lo que se hace necesario demostrar, para cada caso concreto, no sólo la naturaleza de la labor desplegada sino, además, el carácter de obra pública respecto de la cual se realizaron las labores relacionadas con su construcción y mantenimiento; recordando que para tal efecto, la Corte ha aceptado como criterio orientador con tal fin, lo previsto por el artículo 81 del decreto 22 de 1983, así tal precepto se encuentre derogado”.

“ Para la Sala, ni del contenido de las certificaciones y menos aún de las constancias sobre funciones en que se señala simplemente que las demandantes ejecutaban labores de aseo y limpieza de las instalaciones de la Caja, podía el tribunal en sana lógica inferir que las tareas a ellas asignadas estaban relacionadas con las hipótesis de excepción contenidas en el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, para de esa manera llegar a concluir que durante todo el tiempo de la relación con la Caja de Previsión del Distrito fueron trabajadoras oficiales, pues tales documentos no acreditan de acuerdo con los parámetros jurisprudenciales referidos, que las interesadas estaban afectadas a labores que puedan ser consideradas como de construcción o mantenimiento de obra pública( ) ” De conformidad con lo anterior, se concluye, que el Tribunal incurrió en el quebranto normativo que se le imputa, razón por la cual se casará la sentencia recurrida.

En sede de instancia, al no tener la demandante la calidad de trabajadora oficial, resulta improcedente el reconocimiento de la pensión sanción en los términos del artículo 8° de la Ley 171 de 1961, por lo que procede confirmar la sentencia absolutoria de primer grado. Sin costas dado que no hubo réplica. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia de 14 de diciembre de 2006, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el proceso que MARÍA NIEVES HERNÁNDEZ NARANJO le promovió a la NACIÓN – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA –FONDO NACIONAL DE BIENESTAR SOCIAL.

En sede de instancia confirma la sentencia absolutoria proferida por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá de 28 de agosto de 2006. Sin costas en casación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CAMILO TARQUINO GALLEGO ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ ISAURA VARGAS DÍAZ MARIA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria SALA DE CASACIÓN LABORAL SALVAMENTO DE VOTO EXP N° 33556 LA NACIÓN - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA – VS. MARÍA NIEVES HERNANDEZ NARANJO Con el debido respeto, pongo a salvo mi voto en este asunto, ya que como lo he sostenido reiteradamente en otros salvamentos en donde se han ventilados asuntos similares, considero, con el sentenciador de la alzada, que las labores de “limpieza y conservación de las oficinas, arreglo y aseo de los pisos, paredes mobiliarios puertas y ventanas de las instalaciones del Club”, que desempeñó la demandante, indiscutiblemente la califican como trabajadora oficial, siendo además el edificio donde ella prestó sus servicios una obra pública.

El artículo 42 de la Ley 11 de 1986, en armonía con el 292 del Decreto 1333 de 1986, consagra que los servidores municipales por norma general son empleados públicos y que, como excepción, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Esto último obliga a quien alegue que tiene la condición de trabajador oficial, a demostrar fehacientemente que su labor o actividad estuvo relacionada en forma directa o indirecta con la obra pública, en actividades propias de su construcción o sostenimiento, siendo viable tener en cuenta lo que en el vocabulario jurídico se define por obra pública, según el cual, es el “Inmueble edificado o refaccionado por cuenta de una repartición pública y para un uso o servicio público; por esta razón se haya sometido a un régimen jurídico especial de derecho administrativo, principalmente en lo concerniente a la competencia jurisdiccional y a los daños causados a las personas y los bienes”.

Ahora, de las funciones desempeñadas por la demandante y que atrás quedaron esbozadas, no hay duda de que ellas encajan dentro de la noción de sostenimiento y construcción de una obra pública. No otra cosa es lo que se desprende de las funciones que ella ejercitó, pues precisamente una de las formas de sostener un inmueble es evitar su destrucción a través del aseo y limpieza de sus distintos componentes estructurales, pues no puede perderse de vista que la constante suciedad y desaseo pueden fácilmente llevar a la ruina a una construcción. Y siendo esa labor de limpieza la actividad preponderante de la actora, no hay duda de que tiene una función de conservación, la cual surge, inclusive, de la misma naturaleza de ella.

Conviene recordar que acorde con la doctrina, a los bienes de uso público por su naturaleza, que son los no susceptibles de propiedad privada y afectados al uso de todos como las carreteras, las calles, las plazas, los caminos, los puentes, las riberas del mar y otros, se agregan los bienes que no siendo de uso público, sin embargo pueden serlo por afectación al servicio público al que se les destine por la Administración de los entes del Estado, como es el caso que se estudia.

Sobre el particular, la Jurisprudencia Colombiana sobre el tema de los bienes de uso público ha dicho que ellos lo son por “naturaleza o por destinación jurídica y que continúan con esa calidad especial mientras sigan vinculados a la finalidad pública y en los términos en que ésta así lo exija. Por consiguiente, el Estado, desde que adquiere un bien para satisfacer una necesidad pública o de uso público, tal bien queda adscrito como de uso público” (Casación Civil del 28 de julio de 1987) Lamentablemente la mayoría de la Sala de Casación ha olvidado, inclusive, la teleología de las normas aplicables al trabajador oficial, las cuales tienen como finalidad proteger y diferenciar al operario que se dedica a labores materiales, distintas de aquellos que cumplen funciones meramente administrativas, para quienes rigen otras disposiciones, teleología que anteriormente había esbozado con indiscutible acierto, como se observa en la sentencia del 8 de junio de 2000, radicación 13536, en la que dijo: “Consecuentemente la Sala con el criterio que de tiempo atrás ha venido exponiendo la Corporación, el término “construcción y sostenimiento de obra pública”, en primer lugar, habrá de analizarse con referencia a cada caso en que se discuta la incidencia del mismo y, en segundo término, ha de entenderse dentro de una mayor amplitud conceptual, que abarque toda aquella actividad que le resulta inherente tanto en lo relacionado con la fabricación de la obra, como en lo que implique mantenerla en condiciones aptas de ser utilizada para sus fines, como obra pública que es.

Es por ello que en ese concepto va involucrado el montaje e instalación, la remodelación, ampliación, mejora, conservación, restauración y mantenimiento. “Por lo tanto, en el aludido contexto no puede aseverarse, que ello contradiga lo literal o el espíritu de las normas que definen la condición de trabajador oficial y empleado público ( )” En suma, para determinar la condición de trabajador oficial de una aseadora, resulta irrelevante la naturaleza jurídica del inmueble donde se prestan los servicios, bastando que sea una obra pública.

En las condiciones anotadas, considero que la sentencia no debió ser quebrantada. Fecha Ut supra LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ PAGE 20