SALA DE CASACIÓN LABORAL República de Colombia Corte Suprema de Justicia 24 República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Corte Suprema de Justicia Rad. No. 32365 Luz Marina Riaño Donoso vs Caja de la Vivienda Popular CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Radicación No. 32365 Acta No. 25 Magistrado Ponente: FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ Bogotá, D.C. primero (1°) de julio de dos mil nueve (2009) Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por LUZ MARINA RIAÑO DONOSO, a través de apoderado judicial, en contra de la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., el 22 de septiembre de 2006, en el proceso ordinario laboral seguido por la recurrente a la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR.

ANTECEDENTES La entidad demandada fue convocada a proceso por la señora RIAÑO DONOSO con el fin de obtener el reintegro al cargo que tenía al momento del despido, o a otro de igual o superior categoría y el pago de los salarios y prestaciones legales y convencionales dejados de percibir, compatibles con el reintegro. De manera subsidiaria impetró la pensión especial vitalicia de jubilación, conforme al artículo 8º de la Ley 171 de 1961 y demás normas concordantes, más costas.

Como sustento de sus pretensiones expuso los siguientes hechos: En ejecución de un contrato de trabajo laboró con la demandada desde el 1º de febrero de 1979 hasta el 30 de marzo de 1996, cuando le fue terminado el contrato unilateralmente; su último cargo fue el de analista de cartera, con un salario promedio mensual de $539.795.61; durante su vinculación fue socia activa del sindicato de trabajadores de la enjuiciada y, por ende, disfrutó de los beneficios convencionales; la demandada no cumplió el procedimiento convencional para su desvinculación, lo cual además de convertirlo en ilegal, lo torna sin justa causa.

La demandada, por conducto de su apoderado judicial, se opuso a las pretensiones. Presentó como excepción la de caducidad de la acción reintegro. El señor Juez Primero Laboral del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 28 de julio de 2006 absolvió a la entidad demandada de todas las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la accionante.

Al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante la sentencia recurrida en casación, confirmó la del a quo. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL En lo que al recurso extraordinario concierne, el Tribunal expresó que la calidad de empleado público o de trabajador oficial no dependía de la clase de acto por medio del cual se produzca la vinculación a la administración, sino, por regla general, de la naturaleza de la entidad a la que se presta el servicio y, por excepción, de las actividades realizadas por el servidor; por tanto, pasó a dilucidar si era empleada pública o trabajadora oficial.

Luego de referirse a los Acuerdos Distritales Nos. 20 de 1942 y 15 de 1959, mediante los cuales se creó la entidad demandada y se reformaron sus estatutos, consideró que los mismos no determinaron su naturaleza jurídica, en tanto se creó como un organismo autónomo, sin fin lucrativo, para desarrollar una actividad de servicio y como una institución exclusivamente técnica.

Señaló, entonces, que para establecer la naturaleza jurídica de la demandada era necesario acudir a las actividades que desempeñaba, y encontró que la Caja había sido creada con la naturaleza de un establecimiento público por cuanto es una entidad descentralizada, autónoma, que ejerce de manera técnica algunas de las funciones que son propias de la administración de la cual hace parte, características inherentes a los establecimientos públicos, y que por lo tanto, a pesar de haber sido creada antes de la reforma administrativa de 1968, debía clasificarse como tal.

Estimó, a continuación que, como para la fecha de retiro de la actora estaba vigente el Decreto 1421 de 1993, en cuyo artículo se clasifican como empleados públicos a los servidores de los establecimientos públicos del Distrito Especial de Bogotá, salvo los que desarrollen actividades relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas, y que como su último cargo había sido el de mecanógrafa, y no había demostrado encontrarse dentro de las excepciones legales para ser considerada como trabajadora oficial, su calidad era de empleada pública.

Apoyó su conclusión en sentencia del 13 de febrero de 2002, Radicación No. 16747, proferida por esta Sala de la Corte, cuyos apartes reprodujo in extenso. EL RECURSO DE CASACION Interpuesto para que se case totalmente la sentencia recurrida y, en instancia, se revoque la de primer grado y, en su lugar, condene a la demandada, en forma principal, a reintegrar a la actora y a pagarle los salarios y prestaciones legales y convencionales compatibles con el reintegro, causadas desde cuando se produjo el despido y hasta cuando se efectúe el reintegro, o, subsidiariamente, a pagarle la pensión especial vitalicia de jubilación. Por la causal primera de casación laboral, pregona la violación de la ley sustancial por parte de la sentencia recurrida, y presenta dos cargos, los cuales fueron replicados.

PRIMER CARGO Acusa la sentencia de ser “ indirectamente violatoria, por aplicación indebida”, de los artículos 5º y 6º del Decreto 1050 de 1968; 1º y 3º del Decreto 3130 de 1968; 5º del Decreto Ley 3135 de 1968; 26, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1986; 292 y 293 del Decreto 1333 de 1986 y 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, y por la aplicación indebida consecuente de los preceptos legales sustantivos contenidos en los artículos 1º, 11 y 17-b de la ley 6ª de 1945; 1º, 2º, 3º, 4º, 19, 26, 47, 48, 49, 51 y 52 del Decreto Reglamentario 2127 de 1945; 8º de la Ley 171 de 1961; 27 del Decreto 3135 de 1968; 68 del Decreto Reglamentario 1848 de 1969; 3º,467, 468 y 469 del CST; 37 y 38 del Decreto 2351 de 1965; 1º del Decreto 2644 de 1944; 6º, 1613, 1614, 1615, 1616, 1626 y 1649 del C.C.; 307 y 308 del C.P.C.; 8º de la Ley 153 de 1887 y 178 del C.C.A.; y 831 del Co.

De Co., en relación con los artículos 7 de la Ley 46 de 1918; 1 y 5 de la Ley 19 de 1932; 1 de la Ley 61 de 1936; 4 de la Ley 23 de 1940; 1º, 3º, 5º, 10 y 11 del Decreto 380 de 1942; 121 de la Ley 489 de 1998; 905, 1226, 1227 y 1228 del Co. De Co.; 1849 del C.C.; 156, 273 y 291 del Decreto 1333 de 1986. Aseveró que los errores manifiestos de hecho consistieron en lo siguiente: “1.

Dar por demostrado, contra la evidencia, que la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR es un establecimiento Público”. “2. No dar por demostrado, estándolo evidentemente, que la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR es una Empresa Industrial y Comercial del Estado y que, como trabajadora a su servicio, la actora fue, por consiguiente, una trabajadora oficial”.

Señala como pruebas mal apreciadas los Acuerdos 20 de 1942 y 15 de 1969, expedidos por el Concejo de Bogotá (fls. 370 a 375 y 366 a 369); contrato de trabajo que vinculó a las partes (fls. 12 y 391), la contestación de la demanda (fls. 22 a 27), los documentos de folios 393 a 395, 396 y 479 a 484. Y, como dejadas de apreciar, discrimina las siguientes: escritura pública 4858 de 23 de julio de 1993 de la Notaría 18 de Bogotá (fls. 222 a 231); contratos de compraventa celebrados por la demandada (fls. 425 a 433); los documentos de folios 434 a 451 y 510; el Decreto 586 de 30 de septiembre de 1993 expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá; el reglamento interno de trabajo (fls. 405 a 424); las diferentes convenciones colectivas de trabajo celebradas entre el sindicato y la entidad demandada; providencias dictadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 71 a 83, y 569 a 580), por la Jefatura Departamental del Trabajo de Cundinamarca (fls. 84 a 93) y por la Jefatura Jurídica del Ministerio del Interior.

Manifesta que el “Tribunal Superior absolvió de las peticiones de la demanda por considerar que la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR era un Establecimiento Público y que, por consiguiente, la demandante había tenido la calidad de empleada pública.” Expresa el censor que de los Acuerdos 20 de 1942 y 15 de 1959 el Tribunal había concluido que en los mismos no se establecía la naturaleza jurídica de la Caja.

Que, Sin embargo, los apreció equivocadamente en cuanto no dedujo de ellos que por las actividades asignadas a la Caja, “ésta era una empresa Industrial y Comercial del Estado”. Que en el contrato celebrado entre la Nación y el Municipio de Bogotá, aprobado por el Acuerdo 20 de 1942 (fls. 370 a 375), se dispuso que el Municipio se obligaba a invertir el préstamo allí otorgado en la construcción de barrios populares (cláusula sexta, literal a), para lo cual celebraría contratos de adquisición de terrenos para la construcción de barrios (cláusula séptima literal a), y contratos de arrendamiento de las viviendas construidas mientras se adjudicaban en venta (cláusula décima fl. 371).

Aduce que la construcción de viviendas, las compras de terrenos y la celebración de contratos de arrendamiento, tareas que debía ejecutar la Caja en cumplimiento del objetivo para el cual fue creada de conformidad con el contrato celebrado entre la Nación y el Municipio de Bogotá (cláusula vigésima del contrato aprobado por el Acuerdo 20 de 1.942, fI. 372), fueron y son actividades comerciales que normalmente ejecutan los particulares y que, a nivel oficial, son cumplidas por las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, ajenas a las labores administrativas asignadas a los Establecimientos Públicos, al contrario de lo que dedujo el Tribunal.

Explica, que el acuerdo 15 de 1959 lo que demuestra es que las labores asignadas a la Caja de la Vivienda Popular, desde 1942 y por la reforma de 1959 eran propias de los particulares, pero que en el sector público son ejecutadas por las empresas industriales y comerciales del Estado, al contrario de lo deducido por el Tribunal. Se refiere a las particularidades del contrato suscrito por las partes (fls. 12 y 391) a término indefinido; la obligación de acatar el reglamento interno de trabajo de la entidad; causales de terminación conforme al Decreto 2351 de 1965; que las convenciones colectivas se entenderían incorporadas al contrato y que la Caja pagaría primas y bonificaciones pactadas en dichas convenciones, las que se computarían como factor de salario conforme al CST.

Aduce que con él se demuestra el régimen laboral adoptado por la demandada, y que si se hubiera apreciado bien se habría visto que allí aquélla reconocía su calidad de empresa industrial y comercial del Estado. Afirma que el Tribunal apreció erróneamente la certificación de folios 479 a 484, y que allí consta que la entidad desarrolla actividades típicas de las empresas industriales y comerciales del Estado (construcción de vivienda, contratos de fiducia, suministro de materiales de construcción); que mediante contrato de trabajo a término indefinido se vinculó a la Caja el 1º de febrero de 1979, que se le efectuaron descuentos salariales con destino al sindicato, y que fue beneficiaria de las convenciones colectivas de trabajo.

Manifesta que la equivocada apreciación de este documento le impidió ver al Tribunal que las labores de construcción de vivienda y el suministro de materiales son actividades propias de los particulares y no los establecimientos públicos, y que por tener la calidad de empresa industrial y comercial del Estado, su vinculación se rigió por un contrato de trabajo.

Arguye que en la contestación de la demanda, la Caja había confesado que la demandante había ingresado a su servicio en ejecución de un contrato de trabajo al que unilateralmente la empleadora había puesto fin el 31 de marzo de 1996; considera que la equivocada apreciación de dicha contestación condujo al ad quem a afirmar la condición de empleada pública de la actora.

Alega, además, que ni de la resolución que ordenó el pago de las indemnizaciones que debía efectuar la Caja por el despido de sus trabajadores, ni de la comunicación a folio 396 que notificó la supresión del cargo, se desprende la calidad de empleada pública de la actora. Señala que la falta de apreciación de la escritura pública Nº 4858 de 23 de julio de 1993 de la Notaría 18 de Bogotá, impidió al Tribunal ver que la Caja celebró contratos mercantiles en los que se previó un ánimo de lucro en su beneficio, lo que no era permitido si realmente tuviera la condición de establecimiento público.

Y que igual ánimo de lucro no percibió el Tribunal en los contratos de compraventa con sus adjudicatarios, de los cuales citó tres ejemplos, y alega que, de haberlos apreciado, habría visto el ánimo de lucro de la demandada y habría concluido que ella ostentaba la calidad de empresa industrial y comercial del Estado. Dice que tampoco vio ello el ad quem al no apreciar los contratos de fiducia de folios 434 a 447, y que ha producido ladrillos (fl. 510).

Además, que al no apreciar el Decreto 586 de 1993, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá y no relacionarlo con los estatutos de la Caja, previstos en el Acuerdo 15 de 1959, no dedujo que, por la forma de aprobación de su presupuesto (por su Junta Directiva y no por el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal), la Caja era una empresa industrial y comercial del Estado.

Asevera que la omisión de apreciación del reglamento interno de trabajo y de las convenciones colectivas, impidió al Tribunal percibir que la accionada, por ostentar la naturaleza jurídica de empresa industrial y comercial del Estado, aplicó a la actora las normas del CST, propias de una vinculación contractual, lo cual no sería permitido si la demandada fuera un establecimiento público.

Reitera que no solamente la misma entidad demandada, al celebrar el contrato de trabajo con la demandante reconoció, “ motu propio” (sic), la condición de empresa industrial y comercial del Estado y, por ende, la calidad de trabajadora oficial de aquella, sino que los mismos organismos estatales así lo concluyeron, tal y como se puede leer de los documentos de folios 71 a 83 y 569 a 580, 84 a 93, 340 a 343, relacionados con los conceptos y decisiones adoptados por el Ministerio de Trabajo División Departamental de Trabajo y Seguridad Social de Cundinamarca, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior, los cuales, insiste fueron inapreciados por el ad quem.

Luego analiza la prueba testimonial e indica que: “Los errores de hecho ostensibles en que incurrió el sentenciador, que se han demostrado con las pruebas calificadas que examinó erróneamente y con las que dejó de apreciar y que se han corroborado con la prueba testimonial, no apreciada, determinaron la parte resolutiva de la sentencia acusada y la violación indirecta de los preceptos legales que se indican en la proposición jurídica.

De no haber mediado la deficiencia en la apreciación de las pruebas tampoco el sentenciador habría incurrido en los errores de hecho que se han establecido. En consecuencia, habría condenado a la entidad demandada a reintegrar a la demandante o a pagarle la pensión especial de jubilación consagrada en el art. 8º de la Ley 171 de 1961…” SEGUNDO CARGO En este acusa la sentencia recurrida de ser “indirectamente violatoria, en la modalidad de aplicación indebida, de las normas contenidas en los artículos 1°, 6º, 11 y 17 b de la Ley 6a. de 1945, 1°, 2°, 3°, 4°, 7, 19, 26, 47, 48, 49, 51 y 52 del Decreto Reglamentario 2127 de 1945, 1° del Decreto 797 de 1949, 5° y 6° del Decreto 1050 de 1968, 5° y 27 del Decreto 3135 de 1968, 68 del D.R. 1848 de 1969, 1º y 3º del Decreto 3130 de 1968, 26, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1986, 292 y 293 del Decreto 1333 de 1.986, 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, 1º del Decreto 2644 de 1994, 3°, 467, 468 y 469 del C.S.T., 37 y 38 del Decreto 2351 de 1965,1613,1614, 1615,1616, 1626 y 1649 del C.C., 307 y 308 del C.P.C., 8º de la Ley 153 de 1887, 831 del Co.

De Co. Y 178 del C.C.A., en relación con los artículos 25, 83 y 229 de la Constitución Política y 127 de la Ley 489 de 1998.” Y manifiesta que: “La infracción legal anotada se produjo por haber incurrido el Tribunal en el error de hecho ostensible consistente en no dar por demostrado, estándolo fehacientemente, que entre las partes se ejecutó un contrato de trabajo”.

“Antes de entrar en lo que propiamente constituye la demostración del error de hecho, considero indispensable hacerle a la H. Sala las siguientes precisiones: “a) Para efectos de este cargo no controvierto la calificación de Establecimiento Público dada por la sentencia acusada a la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR. Se controvierte, en cambio, que no obstante esa calificación, entre las partes se ejecutó un contrato de trabajo”.

“b) Ha sido reiterada la jurisprudencia de esa H. Corporación en el sentido de que no obstante la calificación de Establecimiento Público dada a la entidad empleadora, si desde la iniciación y durante la ejecución de la relación laboral que la vinculó con su servidor se le dio a éste el tratamiento de trabajador oficial, se celebró contrato de trabajo, se ejecutó dicho contrato y se le aplicaron al trabajador las convenciones colectivas vigentes en la entidad, la relación que los vinculó fue contractual y el servidor fue trabajador oficial.

Por ejemplo, esa misma H. Sala de la Corte en sentencia de 14 de Marzo de 2000 dictada en un proceso en el que el demandado era un Establecimiento Público (Rad. 12.541) expresó: ‘ existe otra circunstancia que apunta a demostrar que el demandante es un trabajador oficial, como lo es el haber suscrito con el Instituto un contrato de trabajo el 18 de Agosto de 1.988 en cuya cláusula quinta claramente se especificó que 'por ser este contrato de duración indefinida, queda sujeto en cuanto a su terminación, a las normas especiales que rigen el Contrato de los Trabajadores Oficiales, a las pertinentes del Código Sustantivo del trabajo y el Estatuto de Personal, salvo que el trabajador renuncie a estas prerrogativas”.

"Para la Sala, significa lo precedente que desde el mismo momento en que RAMIREZ CLAVIJO empezó a prestar sus servicios, se le dio el tratamiento de trabajador oficial e inclusive se estipuló que las normas respectivas para una eventual terminación del vínculo contractual serían las de los trabajadores oficiales. De manera pues, se colige, que desde el inicio de la relación laboral no le fue desconocido al Instituto que su servidor era un trabajador oficial”.

“c) Como al comienzo de su relación laboral LUZ MARINA RIAÑO DONOSO y la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR suscribieron un contrato de trabajo, el cual se ejecutó durante la vigencia de la relación laboral que las vinculó, la demandante en ejercicio del principio fundamental del debido proceso se vio en la necesidad de acudir a la justicia ordinaria, la demandante en ejercicio al principio fundamental del debido proceso se vio en la necesidad de acudir a la justicia ordinaria, pues tal como lo determinó el Tribunal administrativo de Cundinamarca en la sentencia que obra a folios 71 a 83, y 569 a 580 para casos iguales, la justicia Contencioso Administrativa no es competente para conocer de las diferencias surgidas entre las partes que hayan celebrado contratos de trabajo, aunque el empleador sea un Establecimiento Público”.

“d) Si los jueces laborales ordinarios consideran ahora que la demandante fue una empleada pública, el Estado habrá negado a LUZ MARINA RIAÑO DONOSO el derecho fundamental de acceso efectivo a la Administración de Justicia (Art. 229 de la C.P.). En efecto, por no poder acudir a la justicia contencioso administrativa ni obtener una definición de fondo de la justicia ordinaria, a la demandante se le impedirá obtener la resolución del conflicto jurídico que surgió con motivo de su desvinculación del servicio de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR”.

Como pruebas erróneamente apreciadas señala las siguientes: contrato de trabajo (fls. 12 y 391), la contestación de la demanda (fls. 22 a 27), y la certificación expedida por la CAJA DE VIVIENDA POPULAR (fls.479 a 484); y como dejadas de apreciar las siguientes: reglamento interno de trabajo (fls. 405 a 424) y las diferentes convenciones colectivas de trabajo celebradas entre el sindicato y la entidad demandada; los testimonios de ALDO ANTONIO QUIROGA DIAZ, QUERUBÍN MUÑOZ, JOSÉ YAMEL COLOMBA HERNÁNDEZ y RAFAEL DE JESÚS CAMPOS.

Similar demostración de este cargo hace la censura en relación con el anterior, solo que en éste de las pruebas individualizadas y analizadas, el recurrente concluye lo siguiente: “1°.- Que la vinculación de la demandante a la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR se efectuó mediante la celebración de un contrato de trabajo”. “2°.- Que en razón del contrato de trabajo que celebró con LUZ MARINA RIAÑO DONOSO la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR siempre le reconoció a la demandante el carácter de trabajadora oficial”.

“3°.- Que en el Reglamento Interno de Trabajo adoptado por la Caja y aprobado por el Ministerio de Trabajo la entidad demandada reconoció expresamente la vinculación contractual laboral de la demandante”. “4 °. - Que durante todo el tiempo de vigencia de la relación laboral de LUZ MARINA RIAÑO DONOSO con la CAJA DE VIVIENDA POPULAR, ésta le aplicó su Reglamento Interno de Trabajo en la condición de trabajador oficial que tenía la demandante”.

“5°.- Que durante la vigencia del contrato de trabajo que la vinculó con la demandante la Caja le aplicó los beneficios convencionales pactados en las convenciones colectivas de trabajo suscritas entre la Caja y el sindicato de sus trabajadores”. “6.- Que durante la vigencia de la relación laboral que existió entre las partes la entidad demandada jamás le dio a la demandante el tratamiento de empleada pública”.

“Si el Tribunal hubiera visto las anteriores verdades irrefutables que demuestran las pruebas, no habría concluido que la demandante fue una empleada pública al servicio de la demandada y, en consecuencia, no habría cometido el error de hecho que se le imputa”. Agrega que “El error de hecho ostensible en que incurrió el Tribunal Superior, que se ha demostrado con las pruebas calificadas que apreció mal y dejó de apreciar y se ha corroborado con la prueba testimonial que también dejó de apreciar, determinó la parte resolutiva de la sentencia acusada y la violación indirecta de los preceptos legales que se indican en la proposición jurídica.

De no haber mediado el yerro anotado, el Tribunal habría condenado a la entidad demandada a reintegrar a la demandante de conformidad con la convención colectiva aplicable, o a pagarle la pensión de jubilación consagrada en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961, tal como debe hacerlo esa H. Sala de conformidad con lo indicado en el alcance de la impugnación.” LA RÉPLICA La parte opositora manifiesta que la clasificación de los servidores públicos es competencia del legislador, y que en el caso de los servidores del Distrito la norma aplicable es el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993.

Señala, además, que la discusión sobre la naturaleza de la entidad demandada ya está agotada en pronunciamientos judiciales anteriores. Aduce que la existencia de un contrato de trabajo, de una convención colectiva o el reconocimiento de unos beneficios, no tienen la posibilidad de alterar el orden legal y, por consiguiente, no afectan la naturaleza del vínculo laboral de la demandante.

Arguye, de otro lado, que la naturaleza jurídica de las entidades descentralizadas la determina el acto de su creación o, por vía de interpretación, la naturaleza de sus actividades. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Teniendo en cuenta que los cargos están orientados por el mismo sendero -vía indirecta-, acusan iguales disposiciones y el objeto de ambos es el mismo, la Sala procede a su estudio conjunto.

Los cargos no están llamados a prosperar por las siguientes razones: El Tribunal, para arribar a la decisión absolutoria tomó en cuenta dos aspectos: El primero, relativo a la naturaleza jurídica de la parte demanda, en cuanto a que es un establecimiento público, dedicado a ejercer de manera técnica algunas funciones propias de la administración de la cual forma parte, lo que deriva de los diferentes acuerdos que gobiernan la creación y funcionamiento de la entidad, y el segundo, relacionado con que la actora no demostró que las labores que desempeñó fueran las propias de la construcción y sostenimiento de obras públicas, por no estar dentro de la excepción consagrada en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993.

En relación con lo primero, está claro, como lo ha considerado la Sala en procesos similares adelantados contra la misma demandada, que las funciones que cumple la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, consisten en “ Atender al servicio público de suministro de vivienda a los trabajadores, de conformidad con las leyes 46 de 1918, 99 de 1922, 19 de 1932, 61 de 1936, 23 de 1940, el Decreto extraordinario 380 de 1942, y demás disposiciones que las reformen o reglamenten”, concordantes con las fijadas en el Acuerdo 15 de 1959, cuyo objeto es, entre otros, “ Adquirir terrenos y urbanizarlos utilizando especificaciones de bajo costo a fin de vender lotes económicos con facilidades de pago a las familias de más bajos ingresos, de acuerdo con la reglamentación que para cada caso elabore la Junta Directiva…”, según está fijado en los acuerdos de creación y en los propios estatutos, luego bien se comprende que sus funciones no tienen que ver propiamente con la construcción y sostenimiento de obras públicas, si se tiene en cuenta que las viviendas que levanta las destina a la comercialización a bajo costo entre los integrantes de la comunidad de escasos recursos, actividad que desde luego, no puede catalogarse como mercantil en tanto de ello no deriva utilidad.

Su cometido, así está dispuesto, es social, sin ánimo de lucro (artículo 2 Acuerdo 15 de 1959), para atender a las necesidades de las personas de más bajos ingresos. Por tanto, la actividad en comento, en estricto sentido, no constituye una obra pública, pues, es palmar que ésta corresponde a la ejecutada por el estado en “interés general”, cuyo uso no tiene un destinatario específico y sobre la cual recae ya la construcción, ora el sostenimiento, lo que no acaece aquí, por cuanto las viviendas, se insiste, se destinan a su venta a favor de las familias de escasos recursos.

Por otra parte, si se concluyera que la acción de construir viviendas para las personas de escasos recursos constituye una obra pública, la Corte encontraría que las labores que la recurrente desempeñaba en la estructura de la entidad demandada, en su misión de analista de cartera, no corresponden a las de un trabajador oficial, destinado a la construcción y sostenimiento de obras publicas, puesto que, como lo ha sostenido esta Sala, “ el término construcción y sostenimiento de obra pública, en primer lugar, habrá de analizarse con referencia a cada caso en que se discute la incidencia del mismo y, en segundo término, ha de entenderse dentro de una mayor amplitud conceptual, que abarque toda aquella actividad que le resulte inherente, tanto en lo relacionado con la fabricación de la obra, como en lo que implique mantenerla en condiciones aptas de ser utilizada para sus fines, como obra pública que es.

Es por ello que en ese concepto va involucrado el montaje e instalación, la remodelación, ampliación, mejora, conservación, restauración y mantenimiento ”, que no es el caso que se estudia. (Sentencia de junio 8 de 2000. Radicación No. 13536). Sobre el tema relacionado con la naturaleza jurídica de la demandada, en asuntos similares la Corte ha tenido oportunidad de abordar su estudio, decisiones entre las cuales cabe mencionar la de febrero 13 de 2002, radicación No. 16747, en la que se puntualizó: ‘Aclarado lo anterior, cabe decir, que no existe duda en que para la fecha de creación del Fondo de Vivienda Popular y su puesta en marcha, mediante la expedición de los Acuerdos 20 de 1942 y 15 de 1959, los perfiles jurídicos que clasifican a las entidades descentralizadas en establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta del orden nacional, regional o local, creando sus diferencias, y que a la vez determinaban la calidad de sus servidores, no tenían cabida dentro de nuestro ordenamiento jurídico pues el acuerdo 20 de 1942 que dio origen a la creación de la Caja de Vivienda Popular como ‘una persona jurídica autónoma’ que tendría a su cargo ‘el servicio público de suministro de viviendas a los trabajadores, de conformidad con las Leyes 46 de 1918, 99 de 1922, 19 de 1932, 61 de 1963, 23 de 1940 y el Decreto extraordinario 380 de 1942’, nada dijo acerca de la naturaleza jurídica del ente autónomo creado y de la calidad de los empleados a su servicio; igualmente el acuerdo 15 de 1959 por el cual se organizó la Caja de Vivienda Popular simplemente dijo que continuaría prestando sus servicios ‘como una persona jurídica autónoma’ sin especificar la naturaleza jurídica de la entidad.

Solo por aporte jurisprudencial se daba a conocer la naturaleza jurídica de esas instituciones descentralizadas que conformaban parte del estado en su orden nacional, regional o local, tal como se aprecia en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 11 de diciembre de 1964, gaceta judicial tomo CIX, página 39 en la que al estudiar la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria asentó, que ‘una de las características del establecimiento público, es la descentralización por servicios de la administración general, característica que recomienda la institución, especialmente los estados unitarios’.

Ya con anterioridad a la sentencia citada la Corte mediante fallo del 10 de agosto de 1967, había establecido diferencias que caracterizaban a los establecimientos públicos de otra clase de entidades, lo que nos demuestra que solo a través de la jurisprudencia se podía determinar la naturaleza jurídica de los entes creados por el Estado para la prestación de cierta clase de servicios’. ‘A pesar del intento de organización de la ley 15 de 1959, de integrar las empresas y establecimientos públicos descentralizados del Estado, solo a partir de la reforma de 1968, más concretamente con la expedición del acto legislativo número uno y de los Decretos 1050 y 3130 de 1968, se vino a determinar el régimen jurídico de las entidades descentralizadas, dando noción clara que las diferenciaba, de acuerdo con las funciones o actividades que ejercieran, y atendiendo a su organización territorial, clasificándolas en ‘establecimientos Públicos’, ‘Empresas Industriales y Comerciales del Estado’ y ‘Sociedades de Economía Mixta’. ‘Es así como para determinar la naturaleza jurídica de la demandada y, en consecuencia, la calificación de sus servidores, resultó indispensable, tal cual se hizo, realizar un estudio funcional del organismo, con fundamento en la cual el Tribunal concluyó, que la Caja de la Vivienda Popular tenía la naturaleza de ‘Establecimiento Público’, que dedujo del fin perseguido con su creación, consistente en la prestación de un servicio de tipo social en beneficio de las clases menos favorecidas’. ‘De acuerdo con ese resultado, procedía legalmente calificar el vínculo de la trabajadora demandante con base en los derroteros impuestos en los artículos 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, que clasificaba para la fecha de egreso de la actora, a los servidores públicos del Distrito de Bogotá por regla general, como empleados públicos’. ‘De tal forma que cabe decir, ignoró el Tribunal la aplicación de las normas antedichas pues, en lugar de precisar si el cargo desempeñado por la demandante se encontraba incurso dentro de las excepciones establecidas en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, esto es, si era una trabajadora destinada a la construcción o sostenimiento de obras públicas, dedujo su condición de tal, del hecho de haber celebrado las partes un contrato de trabajo y, de la circunstancia, de haberse aplicado a esta las prerrogativas consagradas en las convenciones colectivas, perdiendo de vista que lo fundamental no eran esos tópicos, en tanto es la ley la que exclusivamente puede determinar la naturaleza de los servidores oficiales.

De tal manera que, tratándose como aquí de un ‘Establecimiento Público’, sus trabajadores son empleados públicos y, solo por excepción, trabajadores oficiales cuando se dediquen a labores de construcción y sostenimiento de obras públicas, lo cual no es el caso’. “En ese orden de ideas y como quiera que no se vislumbran nuevos elementos de juicio que precisen el cambio jurisprudencial anterior, por el contrario, la Corte lo mantiene, lo cual conlleva a la improsperidad de los cargos.” Y como lo anterior es perfectamente aplicable al sub lite, al tener en cuenta la naturaleza de establecimiento público de la demandada y que el cargo de la actora era el de analista de cartera, ha de concluirse que el ad quem no incurrió en el quebrantamiento legal endilgado.

Los cargos, por lo tanto, no prosperan. Costas en el recurso extraordinario a cargo de la parte recurrente. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia de fecha 22 de septiembre de 2006, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C; en el proceso seguido por LUZ MARINA RIAÑO DONOSO contra la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR.

Se reconoce personería al Dr. Juan Manuel Russy Escobar, como apoderado judicial de la parte demandada, en los términos y para los fines del memorial poder a folio 57 del cuaderno de la Corte. Costas en el recurso extraordinario por cuenta de la parte que recurrió. COPIESE,

NOTIFIQUESE, Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DÍAZ 14 20