CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia 19 República de Colombia Expediente 31914 Corte Suprema de Justicia 2 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrada Ponente: ISAURA VARGAS DIAZ. Referencia No. 31.914 Acta No. 014 Bogotá, D.C., primero (1°) de abril de dos mil ocho (2008). Resuelve la Corte el recurso de casación interpuesto por JAVIER ANTONIO VALENCIA ROLDAN contra la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, el 26 de julio de 2006, en el proceso ordinario laboral promovido por el recurrente contra el MUNICIPIO DE LA ESTRELLA.

I.

ANTECEDENTES El hoy recurrente promovió el proceso laboral pretendiendo el reconocimiento y pago por parte del demandado de las “primas y aguinaldos otorgadas por los acuerdos municipales ya reseñados y las mesadas pensionales adicionales de junio de cada año y desde el momento en que se jubiló” (folio 5), indexadas, más los conceptos ultra y extra petita, aduciendo para ello, básicamente, que conforme a los acuerdos municipales de esa localidad 013 de 1974, 113 de 1982, 181 de 1983, 200 y 203 de 1984 tiene derecho como jubilado del ente territorial a los beneficios en ellos establecidos, esto es, prima de navidad, equivalente a un mes de salario; prima de vida cara, equivalente a 15 días de salario semestrales; mesada adicional de junio prevista en la Ley 100 de 1993; prima de aguinaldo, equivalente a 30 días de salario; y primas y prestaciones sociales que adquieran los empleados en servicio activo, los cuales se encuentran vigentes, por cuanto las normas que los consagran no han sido derogadas ni anuladas o suspendidas, tal y como lo conceptuó el personero municipal.

Al contestar el demandado, aun cuando aceptó la condición de jubilado del demandante, se opuso a sus pretensiones alegando que a partir del Decreto 1919 de 2002, el Presidente de la República es quien establece el régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, dejando sin vigencia las disposiciones de dicho sector que otorgaban esta clase de beneficios, de donde los acuerdos municipales invocados no tienen aplicación. Propuso las excepciones de enriquecimiento sin causa, pago de lo no debido, falta de legitimación en la causa y temeridad.

El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Itagüi, por fallo de 1º de julio de 2005, absolvió al municipio demandado de todas las pretensiones del actor, a quien impuso costas; decisión que apelada por éste fue confirmada por el Tribunal mediante la sentencia atacada en casación, sin costas en la alzada. II. SENTENCIA DEL TRIBUNAL Para lo que interesa al recurso extraordinario el Tribunal, una vez dio por probado que el actor fue jubilado por el demandado a partir del 13 de mayo de 1996, así como la expedición de los acuerdos invocados en la demanda, asentó que los “regímenes prestacionales creados mediante ordenanzas o acuerdos por los entes territoriales (…), quedaron sin piso legal con la expedición de los Decretos 1222 de 1986, con fundamento en la Ley 3ª del mismo año, en el ámbito departamental (…), y 1333 de 1986, con fundamento en la Ley 11 de la misma anualidad (…), en el ámbito municipal, quedando esa atribución tan solo en el legislador o Congreso de la República” (folio 87), de suerte que, para el caso del actor, como adquirió su estatus de pensionado en 1996, esos pretendidos derechos “no alcanzaron a constituir un derecho adquirido (…), toda vez que para la fecha de su expedición apenas tenía una mera expectativa” (ibídem).

En apoyo de su aserto copió los apartes que consideró pertinentes de la sentencia de la Corte Constitucional C-163 de 1995. Desestimó la pretensión al pago de la mesada anual de junio prevista en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, por cuanto el demandado “demostró el pago de esa mesada pensional(…), conforme se aprecia en los documentos que reposan de flsl.

De 51 a 58” (folio 89). III. EL RECURSO DE CASACIÓN En la demanda con la que sustenta el recurso (folios 22 a 31 cuaderno 2), que no fue replicada (folio 38 cuaderno 2), el recurrente pretende que la Corte case la sentencia del Tribunal en cuanto confirmó las absoluciones decretadas por el juez de primer grado, para que, en sede de instancia, revoque aquellas y acoja todas sus pretensiones.

En subsidio, que la case en cuanto confirmó la absolución del pago de la mesada adicional de junio y, en sede de instancia, revoque la determinación respectiva del juzgado y, en su lugar, acoja dicha pretensión. Con ese objetivo le formula tres cargos, de los cuales la Corte estudiará de manera conjunta los dos primeros, tal y como lo permite el artículo 51 del Decreto 2651 de 1991, adoptado como legislación permanente por el artículo 162 de la Ley 446 de 1998, atendiendo la similitud de su objeto, de los preceptos que enuncia como violados y de su argumentación. PRIMER CARGO Acusa la sentencia de interpretar erróneamente los artículos 34 de la Ley 3ª de 1984; 291 del Decreto 1333 de 1986; 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1986; 146 de la Ley 100 de 1993; 1º y 2º de la Ley 4ª de 1992; y 313, numeral 6°, y 150, literales e y f, de la Constitución Política.

La demostración del cargo se reduce al aserto del recurrente de que las citadas normas establecen que la fijación del régimen prestacional de los servidores públicos compete al legislador, mas no así de quienes ya no ostentan dicha categoría, como lo son, indudablemente, según el recurrente, los pensionados, por manera que, el Tribunal extravió el sentido de las disposiciones al considerarlas aplicables a quienes no están cobijados como ellas, es decir, a quienes por estar pensionados ya no cuentan con la calidad de empleados públicos o trabajadores oficiales.

SEGUNDO CARGO En este ataque indica como violados similares preceptos a los incluidos en el anterior cargo, con la variante de que la violación de la ley la atribuye aquí a su aplicación indebida, pues, en su decir, son aplicables a servidores públicos activos, pero en modo alguno a quienes ostentan ya la calidad de pensionados. CONSIDERACIONES DE LA CORTE El Tribunal no incurrió en los desaciertos jurídicos que le atribuye el recurrente, pues, ni interpretó erróneamente las disposiciones que enlista en la proposición jurídica del primer cargo, ni aplicó indebidamente esas mismas disposiciones que repite en el segundo ataque, al concluir que regulan el asunto puesto en su consideración y, más específicamente, al razonar que a partir del 1986 la facultad de establecer el régimen prestacional de quienes están vinculados por una u otra razón al servicio público, ora activamente, ya como pensionados, como en este caso, compete exclusiva y excluyentemente al legislador, de suerte que, ni por ordenanzas departamentales, ni por acuerdos municipales o de otra naturaleza, es posible crear prerrogativas en beneficio de quienes tuvieren o hubieren tenido la calidad de servidores públicos.

En efecto, en muchedumbre de ocasiones la Corte ha tenido oportunidad de precisar que desde la misma organización de la República, a través de la Constitución Nacional de 1886, como en disposiciones menores como la Ley 11 de 1986, y más adelante en la actual Constitución Política de 1991, como en la Ley 4ª de 1992, que constituye parte de su desarrollo, se ha dicho que corresponde al legislador fijar el régimen prestacional de los llamados antaño empleados oficiales y ahora servidores públicos, por suerte que no pueden los entes territoriales crear autónomamente prerrogativas de tal naturaleza en beneficio de sus servidores.

Comprensión que abarca, entre otras, a la pensión de jubilación como prestación social que es y, obviamente, no sólo a quienes están en ejercicio activo de la función pública, sino también, a quienes por haber ostentado tal calidad tienen la condición de pensionados. En sentencia de casación proferida en asunto idéntico al presente seguido contra el mismo municipio demandado por otro de sus servidores (de 7 de febrero de 2007, Radicación 30345), dijo la Corte: “La discusión planteada por el recurrente apunta a que se dilucide el entendimiento que debe darse al artículo 41 de la Ley 11 de 1986 en armonía con lo establecido en los artículos 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992, ya que mientras el Tribunal asumió tácitamente que tales normas otorgan exclusivamente al legislador la facultad de establecer el régimen de prestaciones sociales de los servidores oficiales, en la que se entiende incluida la de regular los pagos que deben hacerse a los jubilados de las entidades públicas, siendo ineficaces las disposiciones expedidas sobre estas materias por autoridades diferentes, en especial las territoriales, el recurrente aduce que tal interpretación amplía el alcance del texto legal y pasa por alto que éste se refiere únicamente a los empleados públicos, es decir, funcionarios activos, de donde es dable deducir que excluye a los jubilados, con respecto de los cuales, por lo tanto, sí es factible crear beneficios prestacionales extralegales con origen en disposiciones departamentales o municipales.

“Planteada así la controversia hay que empezar por decir que las normas legales atrás citadas efectivamente disponen que corresponde a la ley fijar el régimen prestacional de los empleados públicos del orden municipal, y de igual manera el artículo 12 de la Ley 4ª señala con absoluta perentoriedad “…no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.” “Ahora bien, las pensiones de todo orden de los servidores oficiales son prestaciones sociales, no solo porque así aparecen calificadas en el capítulo II del Decreto 3135 de 1968 y antes en la Sección III de la Ley 6ª de 1945, sino porque tienen las características y peculiaridades de éstas, como se desprende de las reflexiones hechas por esta Corporación en varios pronunciamientos.

Así, en fallo de 18 de julio de 1985 expresó: “Prestación social es lo que debe el patrono al trabajador en dinero, especie, servicios u otros beneficios, por ministerio de la ley, o por haberse pactado en convenciones colectivas o en pactos colectivos, o en el contrato de trabajo, o establecida en el reglamento interno de trabajo, en fallos arbitrales o en cualquier acto unilateral del patrono, para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma.

Se diferencia del salario en que no es retributiva de los servicios prestados y de las indemnizaciones laborales en que no repara perjuicios causados por el patrono…” Posteriormente explicó: “Entendiéndose las “prestaciones sociales” como el mecanismo de seguridad social ideado por el legislador nacional para cubrir los riesgos que afectan el desempleo, la salud y la vida del trabajador, resulta apenas lógico que cualquier otro régimen, legal o convencional, orientado a amparar estas contingencias, constituirá igualmente una prestación social, en la misma forma que lo son las sumas de dinero o los beneficios que se reconocen por razón del accidente de trabajo, la enfermedad profesional o común, la maternidad, los gastos de entierro, el auxilio de cesantía, las pensiones de jubilación o vejez, las pensiones de viudez, orfandad e invalidez, garantías todas que no obstante su distinta finalidad específica se agrupan dentro del género de las “prestaciones sociales”, porque están dirigidas a cubrir riesgos laborales.” (Sentencia de 12 de febrero de 1993).

“De manera que cuando las normas que se dejaron trascritas ubicaron en cabeza del legislador la potestad de regular lo relativo a la fijación de las prestaciones sociales de los empleados públicos del ámbito municipal, no estaban refiriéndose solamente a aquellas que se causan estando el funcionario en servicio activo, como sugiere el recurrente, sino también a las que nacen una vez termina la relación de trabajo y cuyo surgimiento produce precisamente dicha extinción, como por ejemplo, las pensiones de toda índole.

“Hay que dejar en claro que la reserva de ley en la materia de que se viene hablando no está circunscrita, en lo que concierne a las pensiones, al mero señalamiento de las condiciones para su nacimiento, su cuantía, los factores que deben tenerse en cuenta para su liquidación o las causas de extinción o de transmisión a terceros, sino igualmente al monto total de los pagos que se van a recibir durante el tiempo en que esté vigente la prestación, concepto en el que caben los pagos extraordinarios que se hacen al pensionado, denominados justamente mesadas adicionales, y que en estricto sentido no constituyen una prestación social autónoma sino manifestación o formas de pago de dicha prestación, porque carece de lógica hablar de prestaciones sociales.

En ese orden de ideas no le es permitido a las corporaciones municipales o departamentales expedir normas generales sobre pensiones, ya que esa es una atribución exclusiva y excluyente del legislador nacional, como ya se vio, la cual es integral y omnicomprensiva y tiene origen constitucional como quiera que estaba incorporada en la Constitución de 1886 y lo está en la actualmente vigente.

Es de destacar que para la fecha en que se expidieron los Acuerdos municipales en que se fundan las pretensiones ya estaba vigente la norma constitucional que defería al legislador la potestad para fijar el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos. “En ese orden de ideas, desde el punto de vista del artículo 6º de la Carta Política actual, cuyo contenido esencial ya aparecía en el texto constitucional de 1886, los funcionarios públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las Leyes y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones, norma que señala que la actuación estatal debe desenvolverse en el estricto marco prefigurado en la Constitución, las leyes y demás disposiciones, y que al mismo tiempo propende por proscribir el desbordamiento de esos cauces.

“En consonancia con esa directriz entonces, se tiene que ninguna de las disposiciones expedidas después de 1968 fijando las funciones de los Concejos Municipales los autorizan para regular materias o expedir normativas como las que aquí son objeto de examen, constituyendo tal circunstancia una razón adicional para que no se les otorgue ninguna eficacia ni efecto vinculante.

Esta posición no desconoce el mandato de que los actos administrativos - y los Acuerdos Municipales tienen ese carácter - son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque cuando la contrariedad de ellos con el orden jurídico superior a que deben sujetarse es ostensible y palmaria, es imperativo para los jueces proceder a su inaplicación. “Finalmente, interesa subrayar que la tesis que se deja expuesta tiene cabal aplicación cuando se trata de empleados públicos del ámbito municipal, aclaración que resulta necesaria dado que el Tribunal examinó el asunto desde esa óptica.

No obstante, si se trata de trabajadores oficiales, lo que contemple la ley en materia salarial y prestacional es apenas un mínimo que puede ser superado a través de la contratación colectiva, pero esta posibilidad no puede dar pie para que dicho mejoramiento se produzca a través de actos jurídicos expedidos por los Concejos, las Asambleas Departamentales o cualquier otra corporación, ni para convalidar esos actos, porque ello está perentoriamente vedado por la Constitución y la ley.

“Se sigue de los discurrido, que el Tribunal no incurrió en los errores que le achaca la censura.” En consecuencia, los cargos no prosperan. TERCER CARGO Acusa la sentencia de aplicar indebidamente el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, por haber incurrido en el error evidente de hecho de “dar por demostrado, sin estarlo, que la entidad territorial demandada pagó al demandante la mesada adicional de junio” (folio 29 cuaderno 2), a causa de apreciar erróneamente las documentales de folio 51 a 58; y su demostración se circunscribe a la afirmación del recurrente de que si bien en dichos medios de convicción aparece una relación de pagos efectuados a él, ninguno de ellos dice que corresponde a la mesada pensional adicional del mes de junio, amén de que carecen de su firma en señal de satisfacción o recibido.

Al efecto transcribe algunos fragmentos del fallo de la Corte de 29 de agosto de 2006 (Radicación 25.804). IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Del examen objetivo de los medios de convicción en que el Tribunal fundó su conclusión sobre el pago de la mesada pensional adicional del mes de junio al actor, que éste cuestiona, folios 51 a 58 del expediente, correspondientes al listado de las órdenes a él pagadas, fácilmente se advierte que para esa mensualidad, y año a año, como ocurrió para la mensualidad de diciembre, se le pagaron valores que involucran la discutida mesada pensional adicional, pues no otra explicación es dable obtener de los mayores montos cubiertos en cada una de esas mensualidades y que superan con creces los que rutinariamente se le pagaban por las otras mensualidades.

De manera que, un yerro de apreciación de tales medios de prueba en modo alguno alcanza la connotación de evidente, manifiesto o protuberante como para que permita quebrar el fallo del Tribunal en este particular aspecto. No sobra eso sí decir que aun cuando es un tema ajeno a la vía de violación propuesta en el ataque, es lo cierto que dado el carácter de documento público que cubre a los mentados folios por haber sido allegados al plenario como parte de la respuesta del ente territorial al requerimiento judicial (folio 48), éstos se presumen auténticos, sin que para su validez (aspecto jurídico) o fuerza probatoria (aspecto fáctico), se deba echar de menos la firma de su beneficiario, quien en la instancia no aparece haberlos tachado de falsos.

Por lo anotado, el cargo no prospera. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley NO CASA la sentencia dictada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, el 26 de julio de 2006, en el proceso promovido por JAVIER ANTONIO VALENCIA ROLDAN contra el MUNICIPIO DE LA ESTRELLA.

Sin costas en el recurso extraordinario por cuanto no hubo réplica. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase al Tribunal de origen. ISAURA VARGAS DIAZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERON GUSTAVO JOSE GNECCO MENDOZA EDUARDO LOPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GOMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO MARIA ISMENIA GARCIA MENDOZA Secretaria