CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 17 2 Expediente 30504 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrada ponente: ISAURA VARGAS DÍAZ Radicación No. 30.504 Acta No. 007 Bogotá, D.C. diecinueve (19) febrero del año dos mil ocho (2008) Resuelve la Corte el recurso de casación interpuesto por NELLY PULIDO DE HERRERA contra la sentencia dictada el 5 de mayo de 2006 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro del proceso instaurado por la recurrente en contra de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR.

I.

ANTECEDENTES La hoy recurrente promovió el proceso para que la demandada fuera condenada, de manera principal, a reintegrarla al mismo cargo que venía desempeñando al momento del despido o a otro de igual o superior categoría, y a pagarle los salarios y prestaciones legales y convencionales compatibles dejadas de percibir hasta el día en que el reintegro se haga efectivo; y subsidiariamente, para que le reconozca y pague la indemnización por despido sin justa causa, la indemnización moratoria o la devaluación y los intereses de similar naturaleza, aduciendo para ello, en suma, que le prestó sus servicios personales mediante contrato de trabajo desde el 22 de mayo de 1995 hasta el 7 de noviembre de 1997, cuando la despidió sin justa causa y con violación de las disposiciones convencionales a las que tenía derecho; y que su último cargo fue el de ‘Jefe de la Unidad de Procesos’.

La demandada, aunque aceptó que la demandante le prestó los anunciados servicios, con algunas rectificaciones en la las fechas invocadas, en su defensa sostuvo que no lo fue en condición de trabajadora oficial, toda vez que no cumplió funciones relacionadas con el sostenimiento y construcción de obra pública; y que la desvinculación se produjo por la declaración de insubsistencia que adoptó como facultad que le asiste frente a tal naturaleza de la relación. Propuso las excepciones de falta de jurisdicción, falta de certeza para reclamar, compensación, pago y la llamada comúnmente como genérica.

El juzgado de conocimiento, que lo fue el Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, por fallo de 15 de abril de 2005, absolvió a la demandada de las pretensiones de la señora Pulido de Herrera, a quien impuso costas; decisión que apelada por ésta fue confirmada por el Tribunal mediante la sentencia atacada en casación, con costas a cargo de la apelante.

II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Para confirmar el fallo absolutorio del juez de primera instancia el Tribunal, esencialmente, consideró: 1º) que la naturaleza jurídica de la entidad demandada correspondía a un establecimiento público, atendidos los acuerdos distritales de Bogotá No 20 de 1942 y No 15 de 1959, el Decreto 1421 de 21 de julio de 1993 por el cual se adoptó un régimen especial para el Distrito Capital y, principalmente, la jurisprudencia de la Corte vertida en sentencias de 16 de febrero de 2006 (Radicación 26154) y 24 de noviembre de 2004 (Radicación 22.806), de las cuales copió los apartes que consideró pertinentes, razón por la cual sus servidores se predicaban empleados públicos y, por excepción, trabajadores oficiales; 2º) que, en consecuencia, para acreditar la calidad de trabajadora oficial aducida en la demanda y acceder a los derechos reclamados, la demandante “ha debido demostrar en el plenario que sus actividades estuvieron relacionadas con la construcción [y/o] sostenimiento de obra pública, aspecto sobre el cual no existe noticia en el expediente, pues por el contrario, hay prueba que informa sobre el cargo desempeñado por la actora como Jefe de Unidad de Procesos de la Subgerencia Jurídica, cuyas funciones nada tienen que ver con aquellas” (folio 690); y 3º) que el hecho de que hubiera suscrito un contrato de trabajo con la demandada, o fuera beneficiara de algunas prerrogativas convencionales no desdibujaba su calidad, pues, “dichas circunstancias no le otorgan ipso jure la condición de trabajadora oficial” (ibídem), dado que, “es la ley la que define el carácter de trabajador oficial o empleado público de un determinado servidor y no la voluntad de las partes o la forma de su vinculación, como lo tiene adoctrinado la Sala Laboral de la Corte” (folio 689).

III. RECURSO DE CASACION En la demanda con la que sustenta el recurso (folios 6 a 25 cuaderno 2), que fue replicada (folios 30 a 42 ibídem), persigue la recurrente que la Corte case la sentencia del Tribunal, revoque la del juzgado y, en su lugar, acceda a las pretensiones de su demanda inicial. Para tal efecto acusa la sentencia de ser “indirectamente violatoria, por aplicación indebida, de los artículos 5º y 6º del Decreto 1050 de 1.968, 10 del Decreto 3130 de 1968, 5º del Decreto Ley 3135 de 1.968, 26, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1.986, 292 y 293 del Decreto 1333 de 1.986 y 125 del Decreto Ley 1421 de 1.993, y por la aplicación indebida consecuente de los preceptos legales sustantivos contenidos en los artículos 1º, 6, 11 y 17-b de la Ley 6ª de 1.945, 1º, 2º, 3º, 4º, 7, 19, 26, 47, 48, 49, 51 y 52 del Decreto Reglamentario 2127 de 1.945, 1º del Decreto 797 de 1949, 3º, 467, 468 y 469 del C.S.T., 37 y 38 del Decreto 2351 de 1.965, 6, 1613, 1614, 1615, 1616, 1626 y 1649 del C.C., 307 y 308 del C.P.C., 8º de la Ley 153 de 1887, 178 del C.C.A. y 23 y 831 del C. de Co., en relación con los artículos 7º de la Ley 46 de 1918, 1º y 5º de la Ley 19 de 1932, 1º de la Ley 61 de 1936, 4º de la Ley 23 de 1940, 1º, 3º, 5º, 10 y 11 del Decreto 380 de 1.942, artículos 2º (parágrafos primero y segundo), 4º, 5º y 6º del Decreto 991 de 1974 del Alcalde Mayor de Bogotá D. E.; 70, 85 y 121 de la Ley 489 de 1998, 905, 1226, 1227 y 1228 del Co. de Co., 1849 del C.C., 156, 237 y 291 del Decreto 1333 de 1.986” (folios 9 a 10 cuaderno 2).

Violación de la ley que atribuye a los siguientes errores de hecho: “1. Dar por demostrado, contra le evidencia, que la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR es un Establecimiento Público. “2. No dar por demostrado, estándolo evidentemente, que la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR es una Empresa Industrial y Comercial del Estado y que, como trabajadora a su servicio, la actora fue por consiguiente trabajadora oficial”.

Indica como pruebas mal apreciadas los Acuerdos 20 de 1.942 y 15 de 1969, expedidos por el Concejo de Bogotá (folios 254 a 259 y 261 a 264); y como dejados de apreciar un voluminoso número de documentales entre los cuales cabe destacar las convenciones colectivas de trabajo aportadas al proceso, algunas providencias y conceptos de diferentes entidades, el reglamento interno de trabajo, algunos contratos de compraventa en que intervino la demandada, una escritura pública y los testimonios practicados.

En síntesis, la recurrente cuestiona la apreciación del Tribunal, que también endilga a la Corte, de los citados Acuerdos 20 de 1942 y 15 de 1959, pues de ellos dice que se concluyó equivocadamente que la demandada es un establecimiento público y, por tanto, sus servidores, por regla general, empleados públicos, cuando quiera que de las pruebas que dice no apreciadas, las cuales desglosa con la dicha orientación, se desprende que el objeto social de la entidad es de carácter comercial, por ende, propio de las empresas industriales y comerciales del Estado, lo que conduce a predicar de su servidores la calidad genérica de trabajadores oficiales, mas no de empleados públicos.

Así concluye que por haberle prestado ella sus servicios como Jefe de la Unidad de Procesos del área jurídica, esa es su calidad, de modo que, por ser despedida sin una justa causa, viene al caso proceder a su reintegro y al pago de lo debido o, en su defecto, a ordenar el pago de las indemnizaciones y demás conceptos reclamados. LA REPLICA La opositora confuta el cargo aduciendo que de conformidad con las disposiciones que la gobiernan desde su origen, su objeto no es de carácter mercantil sino social, esto es, la prestación del servicio público de vivienda para trabajadores de escasos recursos, por manera que, el hecho de que para cumplir su objeto deba ejecutar actos mercantiles no desdibuja su naturaleza de establecimiento público, ni transforma la condición de su servidores, pues, salvo la excepción prevista en el Estatuto de Santa Fe de Bogotá, todos son empleados públicos, tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte, copiando al efecto algunos fragmentos de sentencias de la Sala de 22 de abril de 2003 (Radicación 19.705) y 20 de mayo de 2004 (Radicación 21.166).

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Como se dijo en los antecedentes, para confirmar el fallo absolutorio del juez de primer grado el Tribunal, esencialmente, consideró: 1º) que la naturaleza jurídica de la entidad demandada correspondía a un establecimiento público, atendidos los acuerdos distritales de Bogotá de 20 de 1942 y 15 de 1959, el Decreto 1421 de 21 de julio de 1993 por el cual se adoptó un régimen especial para el Distrito Capital y, principalmente, la jurisprudencia de la Corte vertida en sentencias de 16 de febrero de 2006 (Radicación 26.154) y 24 de noviembre de 2004 (Radicación 22.806), de las cuales copió los apartes que consideró pertinentes, razón por la cual sus servidores se predicaban empleados públicos y, por excepción, trabajadores oficiales; 2º) que, en consecuencia, para acreditar la calidad de trabajadora oficial aducida en la demanda y acceder a los derechos reclamados, la demandante “ha debido demostrar en el plenario que sus actividades estuvieron relacionadas con la construcción [y/o] sostenimiento de obra pública, aspecto sobre el cual no existe noticia en el expediente, pues por el contrario, hay prueba que informa sobre el cargo desempeñado por la actora como Jefe de Unidad de Procesos de la Subgerencia Jurídica, cuyas funciones nada tienen que ver con aquellas” (folio 690); y 3º) que el hecho de que hubiera suscrito un contrato de trabajo con la demandada, o fuera beneficiara de algunas prerrogativas convencionales no desdibujaba su calidad, pues, “dichas circunstancias no le otorgan ipso jure la condición de trabajadora oficial” (ibídem), dado que, “es la ley la que define el carácter de trabajador oficial o empleado público de un determinado servidor y no la voluntad de las partes o la forma de su vinculación, como lo tiene adoctrinado la Sala Laboral de la Corte” (folio 689).

La recurrente, por su lado, afirma que la Caja de la Vivienda Popular es una empresa industrial y comercial del Estado; y que por haberse extendido para su vinculación un contrato de trabajo, su calidad fue la de trabajadora oficial, con todos los beneficios y prerrogativas que ello representa. Pues bien, para resolver el asunto en cuestión es del caso decir que en similares situaciones a las aquí planteadas, en donde se ha discutido la naturaleza jurídica de la entidad demandada invocando idénticos o parecidos medios de prueba a los arrimados a los autos, respecto de las cuales se ha adoptado uniforme decisión, siendo pertinente mencionar la de 13 de febrero de 2002 (Radicación 16.747), reiterada en la de 4 de marzo de 2003 (Radicación 19.081), y más recientemente en la de 9 de octubre de 2007 (Radicación 30.765), la Corte ha puntualizado lo siguiente: “… Aclarado lo anterior, cabe decir, que no existe duda en que para la fecha de creación del Fondo de Vivienda Popular y su puesta en marcha, mediante la expedición de los Acuerdos 20 de 1942 y 15 de 1959, los perfiles jurídicos que clasifican a las entidades descentralizadas en establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta del orden nacional, regional o local, creando sus diferencias, y que a la vez determinaban la calidad de sus servidores, no tenían cabida dentro de nuestro ordenamiento jurídico pues el acuerdo 20 de 1942 que dio origen a la creación de la Caja de Vivienda Popular como ‘una persona jurídica autónoma’ que tendría a su cargo ‘el servicio público de suministro de viviendas a los trabajadores, de conformidad con las Leyes 46 de 1918, 99 de 1922, 19 de 1932, 61 de 1963, 23 de 1940 y el Decreto extraordinario 380 de 1942’, nada dijo acerca de la naturaleza jurídica del ente autónomo creado y de la calidad de los empleados a su servicio; igualmente el acuerdo 15 de 1959 por el cual se organizó la Caja de Vivienda Popular simplemente dijo que continuaría prestando sus servicios ‘como una persona jurídica autónoma’ sin especificar la naturaleza jurídica de la entidad.

Solo por aporte jurisprudencial se daba a conocer la naturaleza jurídica de esas instituciones descentralizadas que conformaban parte del estado en su orden nacional, regional o local, tal como se aprecia en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 11 de diciembre de 1964, gaceta judicial tomo CIX, página 39 en la que al estudiar la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria asentó, que ‘una de las características del establecimiento público, es la descentralización por servicios de la administración general, característica que recomienda la institución, especialmente los estados unitarios’.

Ya con anterioridad a la sentencia citada la Corte mediante fallo del 10 de agosto de 1967, había establecido diferencias que caracterizaban a los establecimientos públicos de otra clase de entidades, lo que nos demuestra que solo a través de la jurisprudencia se podía determinar la naturaleza jurídica de los entes creados por el Estado para la prestación de cierta clase de servicios.

“A pesar del intento de organización de la ley 15 de 1959, de integrar las empresas y establecimientos públicos descentralizados del Estado, solo a partir de la reforma de 1968, más concretamente con la expedición del acto legislativo número uno y de los Decretos 1050 y 3130 de 1968, se vino a determinar el régimen jurídico de las entidades descentralizadas, dando noción clara que las diferenciaba, de acuerdo con las funciones o actividades que ejercieran, y atendiendo a su organización territorial, clasificándolas en ‘establecimientos Públicos’, ‘Empresas Industriales y Comerciales del Estado’ y ‘Sociedades de Economía Mixta’.

“Es así como para determinar la naturaleza jurídica de la demandada y, en consecuencia, la calificación de sus servidores, resultó indispensable, tal cual se hizo, realizar un estudio funcional del organismo, con fundamento en la cual el Tribunal concluyó, que la Caja de la Vivienda Popular tenía la naturaleza de ‘Establecimiento Público’, que dedujo del fin perseguido con su creación, consistente en la prestación de un servicio de tipo social en beneficio de las clases menos favorecidas.

“De acuerdo con ese resultado, procedía legalmente calificar el vínculo de la trabajadora demandante con base en los derroteros impuestos en los artículos 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, que clasificaba para la fecha de egreso de la actora, a los servidores públicos del Distrito de Bogotá por regla general, como empleados públicos. “De tal forma que cabe decir, ignoró el Tribunal la aplicación de las normas antedichas pues, en lugar de precisar si el cargo desempeñado por la demandante se encontraba incurso dentro de las excepciones establecidas en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, esto es, si era una trabajadora destinada a la construcción o sostenimiento de obras públicas, dedujo su condición de tal, del hecho de haber celebrado las partes un contrato de trabajo y, de la circunstancia, de haberse aplicado a esta las prerrogativas consagradas en las convenciones colectivas, perdiendo de vista que lo fundamental no eran esos tópicos, en tanto es la ley la que exclusivamente puede determinar la naturaleza de los servidores oficiales.

De tal manera que, tratándose como aquí de un ‘Establecimiento Público’, sus trabajadores son empleados públicos y, solo por excepción, trabajadores oficiales cuando se dediquen a labores de construcción y sostenimiento de obras públicas, lo cual no es el caso”. En este orden, no incurrió el Tribunal en error al concluir que la demandada es un establecimiento público.

También ha asentado persistentemente la jurisprudencia de la Sala que la facultad de fijar la categoría de los servidores públicos, aún con anterioridad a la Constitución de 1991 como ésta los denomina, y desde la misma Constitución de 1886, no corresponde a la voluntad del administrador, ni es fruto de los actos que en virtud de la vinculación empleador oficial o servidor ejecuten, sino, cosa bien distinta, al legislador y sólo a él. Y en cuanto toca con actos particulares de la demandada a efectos del desarrollo de su objeto social, así como de las relaciones con sus servidores, la última de las providencias citadas precisó que: “… Ahora bien, frente al cuestionamiento del recurrente, respecto a que la demandada celebró contratos de compraventa con sus adjudicatarios, tal como se demuestra con los documentos de folios 352 a 360, lo que, a su juicio, denota su ánimo de lucro, y que por tal razón ostentaba la calidad de empresa industrial y comercial del Estado, considera la Sala que de los mismos no se colige que en efecto obstuviese algún tipo de provecho, pues precisamente esa era una de sus finalidades, tal como aparece consagrado en el literal a) del artículo 4° del Acuerdo Número 15 de 1959 proferido por el Consejo Municipal del Distrito Especial de Bogotá. En efecto la mencionada norma disponía: “La Caja de Vivienda Popular tendrá las siguientes finalidades: a) Contribuir al mejoramiento de la población, con el objeto de elevar su nivel social atendiendo las necesidades de vivienda y demás servicios públicos y comunales, indispensables al bienestar general y al desarrollo de la comunidad.”(folios 141 y 142).

“Por consiguiente, es evidente que para poder cumplir con ese propósito necesariamente tenía que realizar esa clase de operaciones, pues de otra manera no podía suplir la carencia de vivienda de las personas de escasos recursos, pero sin perseguir un fin lucrativo como lo previó el artículo 2° del mencionado Acuerdo, o al menos así no parece demostrado.

Sin embargo, valga agregar que dado el objeto de la entidad, el hecho de que lograra algún provecho no indica necesariamente que ese provecho sea con el ánimo de lucrarse, puesto que lo obtenido bien puede definirse a los fines propios de la institución. “De otro lado, para poder catalogar al actor como trabajador oficial, de conformidad con lo establecido por el artículo 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, era indispensable demostrar que su actividad estuvo relacionada con la construcción y el sostenimiento de obras públicas, circunstancia que no halló acreditada el ad quem, y que no desvirtúa la acusación, con las probanzas denunciadas en los cargos, tantos por su errada apreciación, como por su falta de valoración. “Como se ha precisado por la Corte en las sentencias citadas anteriormente, en los Acuerdos de creación, ni en los Estatutos de la CAJA demandada, se encuentra que su actividad constituya una obra pública, pues es claro que ella es la ejecutada por el Estado en “interés general”, cuyo uso no tiene un destinatario específico y sobre la cual se ejecutan labores de construcción o de sostenimiento, lo que no sucede en este caso, por cuanto las viviendas construidas por la Caja son vendidas a particulares de escasos recursos.

“Ahora bien, el hecho de que el demandante hubiera suscrito contratos de trabajo, que fuera beneficiaria de los acuerdos convencionales y, que la CAJA le diera trato de trabajadora oficial, como lo alega la censura, no significa que deba tenérsele como trabajadora oficial, pues, lo que no se puede cuestionar es que, las funciones que cumplió no estuvieron sujetas a la construcción y sostenimiento de una obra pública, amén de no ser aquellas circunstancias, las que determinan la naturaleza jurídica del vínculo”.

Mutatis mutandis, lo allí dicho resulta pertinente en este caso por tratarse de un asunto en el cual las circunstancias de orden jurídico y fáctico relevantes resultan sustancialmente iguales. En consecuencia, por no haber incurrido el Tribunal en los yerros que le atribuye la censura, no prospera el cargo. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el 5 de mayo de 2006 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el proceso instaurado por NELLY PULIDO DE HERRERA contra la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR.

Costas a cargo de la recurrente. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase al Tribunal de origen. ISAURA VARGAS DIAZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERON GUSTAVO JOSE GNECCO MENDOZA EDUARDO LOPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GOMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO MARIA ISMENIA GARCIA MENDOZA Secretaria República de Colombia � Corte Suprema de Justicia