CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia 11 CASACIÓN No. 30343 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA Radicación No. 30343 Acta No. 05 Bogotá D. C., veintiocho (28) de febrero de dos mil ocho (2008). Resuelve la Corte el recurso de casación interpuesto por el mandatario judicial de BERTULFO ANTONIO ACEVEDO MURIEL contra la sentencia del 22 de junio de 2006 proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, dentro del proceso ordinario seguido por el recurrente al MUNICIPIO DE LA ESTRELLA.

Téngase como apoderada sustituta de la parte demandante a la doctora YADIRA ANDREA LÓPEZ VÉLEZ, con la facultades previstas en el memorial poder que corre a folio 22 del cuaderno de la Corte. I.

ANTECEDENTES El demandante promovió el proceso con el fin de obtener el reconocimiento y pago de unas primas y aguinaldos creados por Acuerdos Municipales, las mesadas pensionales adicionales de junio de cada año, desde el momento en que se jubiló, más la indexación de las condenas. Como fundamento de sus pretensiones adujo los siguientes hechos: 1) Es pensionado de la entidad demandada desde el mes de junio de 1998; 2) El Acuerdo Municipal No 013 de 1974 creó el beneficio extralegal de la prima de navidad equivalente a un mes de salario para los trabajadores jubilados por el Municipio; 3) El Acuerdo 113 de 1982 hizo extensivo a esas mismas personas el beneficio de una prima de vida cara en cuantía de diez días de salario pagaderos en los primeros quince días de septiembre de cada año; 4) El Acuerdo 181 de 1983 creó una prima de vida cara para las reseñadas personas equivalente a 15 días de salario semestrales pagadera en junio y diciembre de cada año; 5) El Acuerdo 200 de 1984 consagró que los jubilados tendrían las mismas primas y prestaciones de los trabajadores activos y el Acuerdo 203 del mismo año estableció la prima de aguinaldos equivalente a 30 días de salario pagadera en los primeros quince días del mes de diciembre de cada año; 6) El Municipio no le viene cancelando la mesada adicional del mes de junio establecida legalmente; 7) Los beneficios prestacionales extralegales mencionados están vigentes en la actualidad, las normas que los consagran no han sido derogadas total ni parcialmente, ni declaradas nulas judicialmente, ni suspendidas provisionalmente, y constituyen derechos adquiridos; 8) El Decreto Nacional 1919 de 2002 no se hace extensivo en cuanto a las restricciones o pérdida de derechos prestacionales por parte de los jubilados, pues expresamente la disposición contempla tales limitaciones a los servidores activos, conforme lo señaló el Departamento Administrativo de la Función Pública al absolver una consulta del municipio demandado y, 8) Igualmente el Personero Municipal de la Estrella también conceptuó que tales acuerdos están vigentes y no han salido del ordenamiento jurídico.

El Municipio, al comparecer al proceso, se opuso a las pretensiones del actor; en general, aceptó los hechos de la demanda, salvo el atinente al contenido del Acuerdo 200, el alcance del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y de los conceptos rendidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública y por el Personero Municipal. En su defensa propuso las excepciones de enriquecimiento sin causa, pago de lo no debido, falta de legitimación en la causa, temeridad y prescripción. El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Itagüí, mediante sentencia de 16 de septiembre de 2005 absolvió al demandado de todas las pretensiones.

II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Al resolver el recurso de apelación interpuesto por el accionante, el Tribunal Superior de Medellín mediante la sentencia ahora impugnada confirmó la de primera instancia en su integridad. Para lo que al recurso de casación interesa, el fallador de alzada concluyó que los artículos 41 a 43 de la Ley 11 de 1986, restringen el reconocimiento de toda situación jurídica laboral para los trabajadores oficiales, a las que se creen por ley, por las cláusulas del respectivo contrato de trabajo o por convención colectiva de trabajo, de manera que los acuerdos municipales mediante los cuales se crearon los beneficios extralegales que el actor pretende, no pueden reconocerse porque su estatus de pensionado del municipio lo consolidó en junio de 1998, esto es, con posterioridad a la vigencia de la Ley 11 ibídem, la cual los había tornado inaplicables, aclarando que no se están declarando nulos o ilegales tales acuerdos, simplemente concluye que son inaplicables.

En su respaldo citó y reprodujo el artículo 17 de la Ley 153 de 1887, para aseverar que los acuerdos no tienen efectos ultra activos, pues el demandante no adquirió el derecho a tales beneficios durante la vigencia de los tales acuerdos, ya que en 1986 aún no alcanzaba la calidad de jubilado del municipio. Cuanto a la mesada adicional de junio, concluyó que efectivamente el actor tenía derecho a ella, sin embargo halló demostrado que el Municipio viene pagándola desde el 14 de enero de 1999, razón por la cual absolvió de la misma.

III. RECURSO DE CASACIÓN Lo propuso la parte demandante y con él aspira a que la Corte case totalmente el fallo recurrido, para que en sede de instancia revoque la del a quo y se acceda a las pretensiones de la demanda inicial. En subsidio pide la casación parcial de la sentencia del Tribunal, en cuanto confirmó la absolución dispuesta por el a quo con respecto a la mesada adicional de junio, para que en instancia se revoque la de primer grado en ese aspecto y, en su lugar, acoja esta súplica.

Con ese propósito e invocando la causal primera de casación formuló tres cargos que no fueron replicados, los cuales se estudian a continuación. PRIMER CARGO Por la vía directa acusa la sentencia gravada, por interpretación errónea de los artículos 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1986, en relación con los artículos 12 de la Ley 4 de 1992, 313 numeral 6 y 150 literales e y f de la Constitución Política.

Para su demostración, y luego de copiar el texto de las normas acusadas, aduce que estas disposiciones que tocan con el régimen de prestaciones sociales de empleados públicos y trabajadores oficiales hacen alusión a quien tiene el deber de reglar el tema, circunscribiendo una competencia privativa para fijarlo en el Congreso de la República, instituyendo de manera taxativa que esa función es indelegable en los diferentes entes territoriales.

Por lo tanto, las corporaciones públicas territoriales sí pueden crear normas locales que establezcan beneficios a favor de los pensionados sin incurrir en ilegalidad alguna, en tanto la prohibición se refiere a empelados públicos, que no a pensionados. SEGUNDO CARGO Por la vía directa también acusa la sentencia del Tribunal por aplicación indebida de los artículos 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1986; 12 de la Ley 4 de 1992, 313 numeral 6 y 150 literales e y f de la Constitución Política.

Manifiesta que las normas señaladas como infringidas se refieren a los empleados públicos y trabajadores oficiales y no a los pensionados, por lo tanto al aplicárseles esa restricción legal se incurre en una aplicación indebida toda vez que no gobiernan el caso bajo estudio. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Por cuanto los cargos están orientados por la vía directa, tienen un mismo alcance de la impugnación y se atacan las mismas normas, la Sala procede a su estudio y decisión de manera conjunta, por así permitirlo el numeral 3 del artículo 51 del Decreto 2651 de 1991, convertido en legislación permanente por la Ley 446 de 1998.

Para confirmar la absolución en cuanto a las prestaciones extralegales, el Tribunal estimó que los acuerdos del Concejo del Municipio de la Estrella que crearon las prestaciones extralegales que ahora reclama el demandante, no pueden reconocerse porque el derecho a la pensión de jubilación se consolidó en junio de 1998, fecha para la cual la Ley 11 de 1986 los había tornado inaplicables, por ser atribución del Congreso de la República la creación de prestaciones sociales a favor de los empleados públicos, salvo para los trabajadores oficiales a quienes no solo por disposición de la ley se pueden crear estas prestaciones, sino que ello también es posible a través de las cláusulas del respectivo contrato de trabajo o de la convención colectiva de trabajo.

Es decir, que los Concejos Municipales, para la fecha en la que el actor adquirió el derecho a su pensión de jubilación, carecían de competencia para fijar el régimen jurídico de las prestaciones sociales de los servidores públicos de las entidades territoriales, la cual era y es privativa del legislador. El recurrente, entre tanto, asevera que los artículos que se invocan hacen referencia únicamente a los servidores públicos y, en consecuencia, no son aplicables a los pensionados.

Los artículos 62 y 76, numeral 9°, y 197 numeral 3° de la Carta Política de 1886, que eran las normas vigentes para la fecha en que se expidieron dichos acuerdos municipales, promulgados todos entre los años 1974 y 1984, esto es, antes de que entrara en vigencia la Ley 11 de 1986, instituyeron como competencia del legislativo la potestad exclusiva para regular lo relativo a las prestaciones y las pensiones de los servidores oficiales, argumento del ad quem que es correcto en tanto efectivamente los Acuerdos nacieron afectados de ineficacia y, por ende, eran inaplicables ya que para el momento de su expedición estaban vigentes las normas constitucionales mencionadas.

Lo anterior significa que desde el año de 1886 esas facultades estaban atribuidas al Congreso de la República, atribuciones que se mantuvieron en la Constitución Política de 1991. En efecto, el literal e), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política consagra que corresponde al Congreso de la República: “Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: “(…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.” “(…) Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas.” Por cuanto la pensión de jubilación es una prestación social, es claro que su régimen escapa a la posibilidad de que sea regulada por las Corporaciones Públicas del orden territorial.

Quiere decir lo anterior que el aserto del Tribunal no es equivocado, pues evidentemente para cuando el actor adquirió la calidad de pensionado –junio de 1998-, ya estaba en vigencia el artículo 41 de la Ley 11 de 1986, que reiteraba lo dispuesto en la Constitución Política de 1886, en el sentido de que sólo la ley podía establecer el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos, sin que fuera posible aplicar unos acuerdos que establecieran prestaciones sociales a favor de los pensionados por el Municipio, en tanto a la entrada en vigencia de la ley aquellos se tornaban inaplicables.

Cuanto a que las disposiciones citadas en la sentencia gravada en casación sólo se aplican a los servidores públicos actuales y no a los pensionados, es pertinente anotar que éstos lo son por el hecho de haber sido en otro tiempo servidores y haber cumplido con los requisitos legales para adquirir una pensión, es decir, que esta nueva situación jurídica no los separa de manera absoluta de las regulaciones constitucionales y legales pertinentes a los empleados activos.

Sobre estos temas, ya la Corte ha tenido la oportunidad de fijar su criterio y así, en la sentencia de 7 de febrero de 2007, radicación 30228, estableció: “Para concluir que los Acuerdos Municipales creadores de las primas reclamadas eran ineficaces y no podían aplicarse, el Tribunal se apoyó en los artículos 62, 76 numeral 9 y 197 numeral 3 de la Constitución Nacional de 1886, que eran las normas vigentes para la fecha en que se expidieron dichos Acuerdos, promulgados todos entre los años 1974 y 1984, esto es, antes de que entrara en vigencia la Ley 11 de 1986, el Decreto 1333 de 1986 y la Ley 4ª de 1992.

Afirmó el Tribunal que los citados artículos constitucionales instituyeron como competencia del legislativo la potestad exclusiva para regular lo relativo a las prestaciones y las pensiones de los servidores oficiales. El recurrente no se ocupa de cuestionar de manera directa este sustento de la sentencia y ello sería suficiente para rechazar los cargos, sin más consideraciones.

Aparte de que el argumento esgrimido por el juzgador es correcto en tanto efectivamente los Acuerdos nacieron afectados de ineficacia y por ende eran inaplicables, ya que para el momento de su expedición estaban vigentes las normas constitucionales ya mencionadas. “No obstante, como la pensión del aquí demandante fue reconocida en 1998 y adicionalmente los derechos subjetivos que se reclaman se causaron con posterioridad a esta fecha, la Sala considera necesario hacer unas reflexiones en torno al discurso del recurrente, más si a la inconstitucionalidad de origen ya anotada, se agrega la perspectiva del principio de ilegalidad o inconstitucionalidad sobreviniente, es decir, la producida por la expedición posterior de normas superiores que dejan tácitamente sin efecto lo dispuesto en normas inferiores que en su momento se dictaron con apego a las normas superiores existentes en esa fecha.

“La tesis del recurrente sugiere que la interpretación de las disposiciones constitucionales y legales hecha por el Tribunal es errada, por cuanto tal exégesis amplía el alcance de los textos normativos y pasa por alto que éstos se refieren únicamente a los empleados públicos, esto es, funcionarios activos, de donde es dable deducir que excluye a los jubilados, con respecto de los cuales, por lo tanto, sí es factible que mediante disposiciones departamentales o municipales se creen beneficios prestacionales extralegales.

“Ya frente a los artículos 41 de la Ley 11 de 1986 en armonía con lo establecido en los artículos 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992 hay que empezar por decir que estas normas efectivamente disponen que corresponde a la ley fijar el régimen prestacional de los empleados públicos del orden municipal, y de igual manera el artículo 12 de la Ley 4ª señala con absoluta perentoriedad “…no podrán los corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.” “Ahora bien, las pensiones de todo orden de los servidores oficiales son prestaciones sociales, no solo porque así aparecen calificadas en el capítulo II del Decreto 3135 de 1968 y antes en la Sección III de la Ley 6ª de 1945, sino porque tienen las características y peculiaridades de éstas, como se desprende de las reflexiones hechas por esta Corporación. Así, en fallo de 18 de julio de 1985 expresó: “Posteriormente explicó: (Sentencia de 12 de febrero de 1993).

“De manera que cuando las normas que se dejaron trascritas ubicaron en cabeza del legislador la potestad de regular lo relativo a la fijación de las prestaciones sociales de los empleados públicos del ámbito municipal, no estaban refiriéndose solamente a aquellas que se causan estando el funcionario en servicio activo, como sugiere el recurrente, sino también a las que nacen una vez termina la relación de trabajo y cuyo surgimiento produce precisamente dicha extinción, como por ejemplo, las pensiones de toda índole.

“Hay que dejar en claro que la reserva de ley en la materia de que se viene hablando no está circunscrita, en lo que concierne a las pensiones, al mero señalamiento de las condiciones para su nacimiento, su cuantía, los factores que deben tenerse en cuenta para su liquidación o las causas de extinción o de transmisión a terceros, sino igualmente al monto total de los pagos que se van a recibir durante el tiempo en que esté vigente la prestación, concepto en el que caben los pagos extraordinarios que se hacen al pensionado, denominados justamente mesadas adicionales, y que en estricto sentido no constituyen una prestación social autónoma sino manifestación o formas de pago de dicha prestación. En ese orden de ideas no le es permitido a las corporaciones municipales o departamentales expedir normas generales sobre pensiones, ya que esa es una atribución exclusiva y excluyente del legislador nacional, como ya se vio, la cual es integral y omnicomprensiva y tiene origen constitucional como quiera que estaba incorporada en la Constitución de 1886 y lo está en la actualmente vigente.

“Por otra parte, desde el punto de vista del artículo 6º de la Carta Política los funcionarios públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las Leyes y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones, norma que señala que la actuación estatal debe desenvolverse en el estricto marco prefigurado en la Constitución, las leyes y demás disposiciones, y que al mismo tiempo proscribe el desbordamiento de esos cauces.

“En consonancia con esa directriz entonces, se tiene que ninguna de las disposiciones que fijan las funciones de los Concejos Municipales autorizan para regular materias o expedir normativas como las que aquí son objeto de examen, constituyendo tal circunstancia una razón adicional para que no se les otorgue ninguna eficacia ni efecto vinculante.

Esta posición no desconoce el mandato de que los actos administrativos - y los Acuerdos Municipales tienen ese carácter - son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque cuando la contrariedad de ellos con el orden jurídico superior a que deben sujetarse es ostensible y palmaria, es imperativo para los jueces proceder a inaplicarlos.” Criterio que ha sido reiterado posteriormente en sentencias de 17 de octubre de 2007, radicación No. 30231; del 4 de septiembre de 2007, radicación 30344 y, del 24 de abril de 2007, radicación No. 30229, entre otras.

Como quiera que no existen nuevos elementos de juicio que permitan el cambio de discernimiento, es razón por la cual se reitera. En consecuencia, los cargos no prosperan. TERCER CARGO Por la vía indirecta, imputa al Tribunal la aplicación indebida del artículo 142 de la Ley 100 de 1993. Atribuye al fallo el error de dar por demostrado sin estarlo, que la entidad territorial demandada pagó al demandante las mesadas adicionales de junio.

Yerro que hace derivar de la estimación equivocada de los documentos de folios 49 a 73. En la demostración del cargo dice el censor, en términos generales, que los documentos de los cuales el Tribunal dedujo el pago de la mesada adicional de junio (folios 49 a 73) no contienen de manera expresa esta información, pues los datos allí consignados no hacen ninguna alusión específica a tal concepto, aparte de que esas piezas probatorias no aparecen firmadas por el demandante.

Trae a colación un pronunciamiento de esta Sala de 29 de agosto de 2006 (radicación 25804) con el que pretende sustentar que la falta de firma del acreedor en el documento donde se relaciona el pago no es demostrativa de éste. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE El cargo apunta en lo esencial a demostrar que el Tribunal se equivocó al concluir que la entidad demandada pagó la mesada adicional de junio al demandante.

Para el efecto afirma que los documentos de folios 49 a 73, en los que se fundó el juzgador para deducir tal pago, no contienen esa información. Aunque en principio parecería tener razón el recurrente, porque examinados los documentos de folios 50 a 67 sólo dan cuenta del pago de la mesada adicional de junio del año 2005 y de ello no puede inferirse el pago de las correspondientes a los años anteriores, sin embargo tal apreciación inicial se desvanece pues a folio 45 obra carta firmada por la Secretaria de Servicios Administrativos del municipio demandado, a la que acompaña la certificación expedida por la Tesorera de ese mismo ente territorial, en la que relaciona todos lo pagos hechos por el municipio al actor desde el año de 1999, en su condición de pensionado por jubilación, y a folios 68 a 73 ciertamente como lo acotó el Tribunal, figuran pagos adicionales en los años 1999 a 2004, inclusive, efectuados en algunos años en junio, julio o agosto en otros, cuya cuantía permite inferir que ciertamente se trata de la mesada adicional de junio, tal y como lo infirió el Tribunal.

Ahora bien, todas las piezas mencionadas son documentos públicos y si bien las páginas donde están consignadas la relación de pagos no tienen ninguna firma, ellas forman parte de un haz documentario enviado por la Secretaria Administrativa del municipio, cuyo oficio remisorio sí está firmado por dicha funcionaria y por ende esta circunstancia se extiende a todos los anexos.

De acuerdo con lo anterior, es dable inferir que en la conclusión del juzgador no subyace el error denunciado, máxime si se tiene en cuenta que solamente hay lugar a la prosperidad de la acusación por la vía indirecta cuando el yerro denunciado es manifiesto y protuberante, situación que aquí no se configura. Por lo dicho, el cargo no prospera.

Sin costas en el recurso extraordinario, por cuanto no se causaron. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el 22 de junio de 2006, en el proceso ordinario laboral seguido por BERTULFO ANTONIO ACEVEDO MURIEL contra el MUNICIPIO DE LA ESTRELLA.

Sin costas en casación. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente al Tribunal. GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DÍAZ MARÍA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria PAGE 17