SALA DE CASACIÓN LABORAL República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Corte Suprema de Justicia EXP. 30230 SALA DE CASACIÓN LABORAL DR. LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ Magistrado Ponente Radicación N° 30230 Acta N° 21 Bogotá D.C, veintitrés (23) de marzo de dos mil siete (2007). Decide la Corte el recurso de casación que interpuso la parte demandante contra la sentencia proferida por Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, el 19 de enero de 2006, en el proceso ordinario adelantado por el señor VÍCTOR FABIÁN USME GARCÍA contra el MUNICIPIO DE LA ESTRELLA.

I.

ANTECEDENTES Con la demanda inicial solicita el actor, que se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de las primas y aguinaldos otorgados por los acuerdos 013 de 1974, 113 de 1982, 181 de 1983, 200 y 203 de 1984, expedidos por el concejo municipal de La Estrella, y a las mesadas adicionales de junio de cada año, desde el momento en que se jubiló; a la indexación y las costas del proceso.

Como fundamento de esos pedimentos, argumentó que ostenta la calidad de jubilado del Municipio de La Estrella, desde el mes de febrero de 2001; que el Acuerdo 013 de 1974, expedido por el Concejo Municipal, creó para los trabajadores jubilados de ese ente territorial, el beneficio extralegal de prima de navidad, equivalente a un mes de sueldo, incluyendo como sus destinatarios a quienes estuviesen disfrutando de la jubilación, o a quienes gozaren de ella en el futuro; que el Acuerdo 113 de 1982, hizo extensivo a los empleados jubilados, el beneficio de una prima de vida cara equivalente a diez días de salario, pagaderos en los primeros 15 días del mes de septiembre de cada año; que el Acuerdo 181 de 1983, reconoció una prima de vida cara a todos los obreros jubilados, equivalente a 15 días de salario semestrales, pagaderos en junio y diciembre; que el Acuerdo 200 de 1984, consagró que los jubilados y pensionados, gozarían de las mismas primas y prestaciones sociales que adquieran los empleados en servicio activo; y que el Acuerdo 203 de 1982, reconoció a todos los obreros jubilados, una prima de aguinaldo equivalente a 30 días de salario, pagadera en los primeros 15 días del mes de diciembre de cada año; que ese municipio, ha venido reconociendo las doce mesadas del año y la adicional de diciembre, pero no la de junio prevista en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993; que los beneficios prestacionales consagrados en los referidos acuerdos, se encuentran vigentes, y las normas que los consagran no han sido derogadas total o parcialmente, ni declaradas judicialmente nulas o suspendidas provisionalmente, y son en su caso, derechos adquiridos; que esa entidad territorial, le adeuda las primas y aguinaldos otorgadas por tales acuerdos municipales, así como las mesadas adicionales de junio de cada anualidad, desde el momento en que se jubiló; que el Decreto 1919 de 2002 fijó el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos, así como el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial, sin que se haga extensivo en cuanto a las restricciones o pérdida de derechos prestacionales de los jubilados, sino que alude a los servidores activos; que el personero municipal de La Estrella, mediante oficios 603 y 610 de 2002, conceptuó que las remuneraciones que han venido percibiendo los empleados públicos, por tener origen en actos administrativos de los cuales se presume su validez y eficacia, y que fueron expedidos antes de 1986, gozan de presunción de legalidad, y por ende, deben permanecer vigentes; y que agotó la vía gubernativa, obteniendo respuesta desfavorable por parte de la demandada, bajo el argumento de que las normas consagratorias de los derechos reclamados, han sido retiradas del ordenamiento jurídico por ser incompatibles con la Constitución Política.

II. RESPUESTA A LA DEMANDA La entidad accionada al contestar la demanda se opuso a las pretensiones. Aceptó como hechos ciertos, los atinentes a la condición de jubilado del actor, lo dispuesto en los Acuerdos 013 de 1974, 113 de 1982, 181 de 1983 y 203 de 1984, expedidos por el concejo municipal de La Estrella, y el agotamiento de la vía gubernativa, con la respuesta obtenida.

En su defensa adujo que el acuerdo 200 de 1984, nada tiene que ver con lo argumentado por el demandante; que el municipio ha venido cumpliendo con los pagos establecidos; que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, hace referencia a los acuerdos que establecen requisitos para pensionarse antes de la vigencia de dicha normatividad, y no a los que establecen prestaciones sociales para pensionados; que si bien es cierto que el Decreto 1919 de 2002, no hizo alusión a la pérdida de prestaciones sociales ni salariales de los jubilados, es única y exclusivamente porque tales regímenes no hacen parte de la órbita de quienes poseen tal calidad, ya que se encuentran intrínsecamente relacionados con quienes los reciben como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio; y que en consecuencia, a partir del Decreto 1919 de 2002, el Presidente con base en su competencia constitucional y legal, establece el régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, y deja sin vigencia las disposiciones territoriales que otorgaban otros beneficios.

Propuso como excepciones las de enriquecimiento sin causa, pago de lo no debido, falta de legitimación en la causa y temeridad. III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Conoció de la primera instancia el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Itaguí, quien profirió sentencia el 26 de agosto de 2005, en la que absolvió al accionado de todas las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.

IV. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Apeló la parte demandante y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, mediante sentencia del 19 de enero de 2006, confirmó parcialmente la de primera instancia, excepto en cuanto a las mesadas adicionales de junio, aspecto sobre el cual revocó, condenando al Municipio de La Estrella, a cubrirlas desde el año 2001, y a las costas de la primera instancia en un 40%.

Para esa decisión, en lo que interesa al recurso, consideró que la facultad de crear prestaciones sociales a favor de los servidores de los municipios, desde la anterior Constitución Política ha sido facultad exclusiva del Congreso de la República, y por ende, los Acuerdos del cabildo de La Estrella mediante los cuales se crearon esa serie de prestaciones extralegales, son abiertamente ilegales, y deben inaplicarse.

Al respecto dijo: “Presentó igualmente el actor para acreditar los derechos extralegales, las copias de los acuerdos invocados, de los cuales haremos una enunciación seguidamente. El acuerdo No. 013 creó el beneficio de la prima de navidad de los jubilados del municipio de la Estrella, equivalente a un mes de sueldo, beneficio que cobija a quienes estén disfrutando de la jubilación al momento de la expedición de ese acuerdo, como a quienes gozaren de ella en el futuro.

Este acuerdo fue expedido en el mes de diciembre de 1974 (folios 7). El acuerdo 181, concedió una prima de vida cara a todos los obreros jubilados del municipio de La Estrella igual a 15 días de salario semestrales, pagadera en el mes de junio y en los primeros 15 días del mes de diciembre, acuerdo del 23 de noviembre de 1986 (folios 8). El acuerdo No. 113, de septiembre 5 de 1982, concedió una prima de vida cara a todos los empleados del municipio, equivalente a diez días de salario, pagadera dentro de los primeros 15 días del mes de septiembre de cada año (folios 9).

El acuerdo 203 del 29 de abril de 1984, por medio del cual se reconoce una prestación extralegal a los obreros jubilados del municipio. Este acuerdo, en su artículo 1° autorizó el reconocimiento de una prima de aguinaldo equivalente a treinta días de salario, pagadera en los primeros 15 días del mes de diciembre de cada año a todos los obreros jubilados del municipio.

(folios 10). Como hemos podido ver, todos los anteriores derechos, fueron concedidos entre el mes de diciembre de 1974 y el mes de abril de 1984, es decir, antes de la vigencia de la ley 11 de 1986, que de manera tajante dispuso, que este tipo de reconocimientos de orden prestacional, era atribución exclusiva del congreso de la república.

Al respecto dispuso el artículo 41 de la citada ley lo siguiente: “ARTÍCULO 41. El régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos municipales será el que establezca la ley, que también dispondrá lo necesario para que, dentro del marco de su autonomía administrativa, los municipios provean al reconocimiento y pago de dichas prestaciones.” Si bien podíamos pensar que a partir de la vigencia de la disposición anterior se Ie negó a los Concejos Municipales esa facultad de crear prestaciones sociales a favor de los servidores del municipio, bien vale la pena decir que esto no es cierto, porque desde la anterior constitución (1886), esta facultad ha sido exclusiva del Congreso de la República, luego, los Concejos que han considerado estas prestaciones a favor de los servidores de su respectiva región, se extralimitaron en sus funciones, señalándose por esta Sala, que los anunciados acuerdos por medio de los cuales se crearon esa serie de prestaciones extra legales, son abiertamente ilegales, por haber sido dictados por autoridad no legitimada para esos temas.

Sobre este tópico, se han pronunciado ya varias Salas de decisión de este Tribunal Superior, entre ellas, la Décima Segunda, que preside la doctora Martha Cecilia Sánchez Rodríguez, quien de paso digamos, conforma la Sala Décima Primera presidida por este ponente, en la que mediante sentencia del 27 de octubre del 2005 dijo lo siguiente: ‘Pero no Ie asiste la razón al apelante, porque desde la vigencia de la Carta Política de 1886 las Asambleas y los Concejos Municipales carecen de competencia para fijar el régimen jurídico de las prestaciones sociales de los servidores públicos de las entidades territoriales.

Todo, porque esa normatividad le atribuyó al Congreso esa facultad (Artículos 62 y 76, numeral 9°), y a los Concejos Municipales sólo los autorizó para establecer, conforme a la Ley, la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo (Artículo 197, numeral 30).

Similar previsión se plasmó en la Carta Política de 1991 (Artículo 313, numeral 6°), en la cual se dispuso además que correspondía al Congreso, por medio de la Ley, “ dictar las normas generales y señalar en ellos los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno ”, y a éste, “ fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos ” y “ regular el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales..” (Artículo 150, literales e y f), advirtiendo: “ estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas ”.

Precisamente atendiendo la norma superior fue que el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, que en su artículo 12 prescribió que: “ El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. “En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas arrogarse esta facultad ”.

Estos argumentos han sido esbozados repetidamente por el Consejo de Estado para concluir “ que tanto bajo la Constitución Política de 1886 como bajo la actual de 1991 las Asambleas y Concejos Municipales carecen de competencia para fijar el régimen jurídico de las prestaciones sociales de sus servidores públicos, entendiendo que en dicha prohibición se incluye la facultad de variar el porcentaje de la pensión de jubilación, por tratarse de elementos o factores esenciales de la referida prestación social ” (Sentencia de 31 de julio de 1995, M.P. Diego Younes Moreno, Expediente 11279).

Y que por ende “ no puede estimarse lesionado un derecho cuando éste se sustenta en una norma que es contraria a la Constitución Nacional ”. (Sentencia de 2 de junio de 1995, M.P. Diego Younes Moreno, Expediente 10.055). De manera que como la competencia para regular lo relativo a las prestaciones sociales de los empleados públicos es privativa del Legislador, se inaplicarán las disposiciones municipales que se invocan en la demanda como fuente del derecho reclamado.

(Artículo 4° de la Carta Política). Lo que implica que se mantenga la decisión que se revisa en apelación.’” V. EL RECURSO DE CASACIÓN Lo interpuso la parte demandante con apoyo en la causal primera de casación laboral consagrada en los artículos 60 del Decreto 528 de 1964 y 51 del Decreto 2651 de 1991, con el cual pretende, según lo dijo en el alcance de la impugnación, que se case parcialmente la sentencia impugnada, en cuanto confirmó la del a quo que absolvió de los beneficios extralegales impetrados, y en sede de instancia esta Sala revoque la de primer grado en ese aspecto y provea lo pertinente sobre costas.

Con tal objeto formuló dos cargos, no replicados, los cuales se decidirán conjuntamente toda vez que están dirigidos por la misma vía, denuncian la violación de las mismas normas legales, presentan para su demostración argumentaciones que se complementan y persiguen idéntico fin. VI. PRIMER Y SEGUNDO CARGO En el primer cargo, la censura acusa la sentencia impugnada por vía directa en la modalidad de interpretación errónea “… del artículo 12 de la ley 4 de 1992, 313 numeral 6° y 150 literales e y f de la actual Carta Política, en relación con los artículos 41 y 42 de la Ley 11 de 1986, y aplicación indebida de los artículos 62 y 76 num. 9 y 197 num 3 de la Constitución de 1886 y el artículo 4 ibídem”.

El segundo cargo orientado por la misma vía, denuncia la violación de similar conjunto normativo al relacionado en el primero, pero bajo la modalidad de aplicación indebida. Para demostrar los ataques la censura transcribe el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 y los literales e y f del artículo 150 y el numeral 6° del artículo 13 de la actual Constitución, y luego explicar que dicha normatividad se refiere exclusivamente al régimen prestacional de los servidores públicos, y continúa diciendo: “En consecuencia las Corporaciones públicas territoriales si pueden crear normas locales que establezcan beneficios a favor de los pensionados, sin incurrir en ilegalidad alguna, pues lo que las normativas atrás citadas prohíben es la creación o fijación de prestaciones para los empleados públicos y esta categoría de servidores estatales, indudablemente, solo puede predicarse de quienes prestan sus servicios y no de quienes, como el demandante, ya ostentan la calidad de pensionados, categoría jurídica sustancialmente diferente de quien ostenta y ejercita funciones públicas.

(……) Conclusión de lo dicho es que el Tribunal extravió el sentido de las normas que gobiernan la creación de beneficios a favor de los empleados públicos, al hacerlos extensivos a los pensionados, a quienes no abrigan esas disposiciones jurídicas y, por contera, considero contrarios a la Constitución unos Acuerdos que no lo son, incurriendo de esa manera en las infracciones legales denunciadas.” Por último, aduce que el ad quem no podía aplicar los artículos 62, 76 numeral 9, y 197 numeral 3° de la Constitución de 1986, toda vez que fueron derogados por el artículo 380 de la carta política de 1991.

VII. SE CONSIDERA Como el tema puesto a consideración por la censura, ya fue objeto de estudio y decisión en un caso semejante al que nos ocupa contra la misma entidad territorial, la Sala se remite a lo expuesto en sentencia del 7 de febrero de 2007, radicación 30228, que en esta oportunidad reitera. En ella se dijo: “Para concluir que los Acuerdos Municipales creadores de las primas reclamadas eran ineficaces y no podían aplicarse, el Tribunal se apoyó en los artículos 62, 76 numeral 9 y 197 numeral 3 de la Constitución Nacional de 1886, que eran las normas vigentes para la fecha en que se expidieron dichos Acuerdos, promulgados todos entre los años 1974 y 1984, esto es, antes de que entrara en vigencia la Ley 11 de 1986, el Decreto 1333 de 1986 y la Ley 4ª de 1992.

Afirmó el Tribunal que los citados artículos constitucionales instituyeron como competencia del legislativo la potestad exclusiva para regular lo relativo a las prestaciones y las pensiones de los servidores oficiales. El recurrente no se ocupa de cuestionar de manera directa este sustento de la sentencia y ello sería suficiente para rechazar los cargos, sin más consideraciones.

Aparte de que el argumento esgrimido por el juzgador es correcto en tanto efectivamente los Acuerdos nacieron afectados de ineficacia y por ende eran inaplicables, ya que para el momento de su expedición estaban vigentes las normas constitucionales ya mencionadas. No obstante, como la pensión del aquí demandante fue reconocida en 1998 y adicionalmente los derechos subjetivos que se reclaman se causaron con posterioridad a esta fecha, la Sala considera necesario hacer unas reflexiones en torno al discurso del recurrente, más si a la inconstitucionalidad de origen ya anotada, se agrega la perspectiva del principio de ilegalidad o inconstitucionalidad sobreviniente, es decir, la producida por la expedición posterior de normas superiores que dejan tácitamente sin efecto lo dispuesto en normas inferiores que en su momento se dictaron con apego a las normas superiores existentes en esa fecha.

La tesis del recurrente sugiere que la interpretación de las disposiciones constitucionales y legales hecha por el Tribunal es errada, por cuanto tal exégesis amplía el alcance de los textos normativos y pasa por alto que éstos se refieren únicamente a los empleados públicos, esto es, funcionarios activos, de donde es dable deducir que excluye a los jubilados, con respecto de los cuales, por lo tanto, sí es factible que mediante disposiciones departamentales o municipales se creen beneficios prestacionales extralegales.

Ya frente a los artículos 41 de la Ley 11 de 1986 en armonía con lo establecido en los artículos 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992 hay que empezar por decir que estas normas efectivamente disponen que corresponde a la ley fijar el régimen prestacional de los empleados públicos del orden municipal, y de igual manera el artículo 12 de la Ley 4ª señala con absoluta perentoriedad “…no podrán los corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.” Ahora bien, las pensiones de todo orden de los servidores oficiales son prestaciones sociales, no solo porque así aparecen calificadas en el capítulo II del Decreto 3135 de 1968 y antes en la Sección III de la Ley 6ª de 1945, sino porque tienen las características y peculiaridades de éstas, como se desprende de las reflexiones hechas por esta Corporación. Así, en fallo de 18 de julio de 1985 expresó: “Prestación social es lo que debe el patrono al trabajador en dinero, especie, servicios u otros beneficios, por ministerio de la ley, o por haberse pactado en convenciones colectivas o en pactos colectivos, o en el contrato de trabajo, o establecida en el reglamento interno de trabajo, en fallos arbitrales o en cualquier acto unilateral del patrono, para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma.

Se diferencia del salario en que no es retributiva de los servicios prestados y de las indemnizaciones laborales en que no repara perjuicios causados por el patrono…” Posteriormente explicó: “Entendiéndose las “prestaciones sociales” como el mecanismo de seguridad social ideado por el legislador nacional para cubrir los riesgos que afectan el desempleo, la salud y la vida del trabajador, resulta apenas lógico que cualquier otro régimen, legal o convencional, orientado a amparar estas contingencias, constituirá igualmente una prestación social, en la misma forma que lo son las sumas de dinero o los beneficios que se reconocen por razón del accidente de trabajo, la enfermedad profesional o común, la maternidad, los gastos de entierro, el auxilio de cesantía, las pensiones de jubilación o vejez, las pensiones de viudez, orfandad e invalidez, garantías todas que no obstante su distinta finalidad específica se agrupan dentro del género de las “prestaciones sociales”, porque están dirigidas a cubrir riesgos laborales.” (Sentencia de 12 de febrero de 1993).

De manera que cuando las normas que se dejaron trascritas ubicaron en cabeza del legislador la potestad de regular lo relativo a la fijación de las prestaciones sociales de los empleados públicos del ámbito municipal, no estaban refiriéndose solamente a aquellas que se causan estando el funcionario en servicio activo, como sugiere el recurrente, sino también a las que nacen una vez termina la relación de trabajo y cuyo surgimiento produce precisamente dicha extinción, como por ejemplo, las pensiones de toda índole.

Hay que dejar en claro que la reserva de ley en la materia de que se viene hablando no está circunscrita, en lo que concierne a las pensiones, al mero señalamiento de las condiciones para su nacimiento, su cuantía, los factores que deben tenerse en cuenta para su liquidación o las causas de extinción o de transmisión a terceros, sino igualmente al monto total de los pagos que se van a recibir durante el tiempo en que esté vigente la prestación, concepto en el que caben los pagos extraordinarios que se hacen al pensionado, denominados justamente mesadas adicionales, y que en estricto sentido no constituyen una prestación social autónoma sino manifestación o formas de pago de dicha prestación. En ese orden de ideas no le es permitido a las corporaciones municipales o departamentales expedir normas generales sobre pensiones, ya que esa es una atribución exclusiva y excluyente del legislador nacional, como ya se vio, la cual es integral y omnicomprensiva y tiene origen constitucional como quiera que estaba incorporada en la Constitución de 1886 y lo está en la actualmente vigente.

Por otra parte, desde el punto de vista del artículo 6º de la Carta Política los funcionarios públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las Leyes y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones, norma que señala que la actuación estatal debe desenvolverse en el estricto marco prefigurado en la Constitución, las leyes y demás disposiciones, y que al mismo tiempo proscribe el desbordamiento de esos cauces.

En consonancia con esa directriz entonces, se tiene que ninguna de las disposiciones que fijan las funciones de los Concejos Municipales autorizan para regular materias o expedir normativas como las que aquí son objeto de examen, constituyendo tal circunstancia una razón adicional para que no se les otorgue ninguna eficacia ni efecto vinculante.

Esta posición no desconoce el mandato de que los actos administrativos - y los Acuerdos Municipales tienen ese carácter - son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque cuando la contrariedad de ellos con el orden jurídico superior a que deben sujetarse es ostensible y palmaria, es imperativo para los jueces proceder a inaplicarlos.

Finalmente, interesa subrayar que la tesis que se deja expuesta tiene cabal aplicación cuando se trata de empleados públicos del ámbito municipal, aclaración que resulta necesaria dado que el Tribunal examinó el asunto desde esa óptica. No obstante, si se trata de trabajadores oficiales, lo que contemple la ley en materia salarial y prestacional es apenas un mínimo que puede ser superado a través de la contratación colectiva, pero esta posibilidad no puede dar pie para que dicho mejoramiento se produzca a través de actos jurídicos expedidos por los Concejos, las Asambleas Departamentales o cualquier otra corporación, porque ello está perentoriamente vedado por la Constitución y la ley.” Por lo tanto el Tribunal no incurrió en los errores jurídicos que le enrostra la censura y en consecuencia los cargos no prosperan.

Sin costas en el recurso extraordinario, por cuanto la demanda de casación no tuvo réplica. En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, NO CASA la sentencia proferida por Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, el 19 de enero de 2006, en el proceso ordinario adelantado por el señor VÍCTOR FABIÁN USME GARCÍA contra el MUNICIPIO DE LA ESTRELLA.

Sin costas en el recurso extraordinario. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, PUBLIQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ GUSTAVO JOSE GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LOPEZ VILLEGAS FRANCISCO JAVIER RICAURTE GOMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DIAZ MARIA ISMENIA GARCIA MENDOZA Secretaria PAGE 10