CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia 11 Rad. 30227 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA Radicación No. 30227 Acta No. 05 Bogotá D. C., veintiocho (28) de febrero de dos mil ocho (2008). Resuelve la Corte el recurso de casación interpuesto por el mandatario judicial del señor JESÚS MARÍA HERNÁNDEZ contra la sentencia del 1 de diciembre de 2005, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, dentro del proceso ordinario seguido por el recurrente al MUNICIPIO DE LA ESTRELLA.

Téngase como apoderada sustituta de la parte demandante a la doctora YADIRA ANDREA LÓPEZ VÉLEZ, con las facultades previstas en el memorial poder que corre a folio 21 del cuaderno de la Corte. I.

ANTECEDENTES El demandante promovió el proceso con el fin de obtener el reconocimiento y pago de unas primas y aguinaldos creados por Acuerdos Municipales, las mesadas pensionales adicionales de junio de cada año, desde 1994, y la indexación de las condenas. Como fundamento de sus pretensiones adujo los siguientes hechos: 1) Es pensionado de la entidad demandada desde el mes de febrero de 2000; 2) El Acuerdo Municipal No 013 de 1974 creó el beneficio extralegal de la prima de navidad equivalente a un mes de salario para los trabajadores jubilados por el Municipio; 3) El Acuerdo 113 de 1982 hizo extensivo a esas mismas personas el beneficio de una prima de vida cara en cuantía de diez días de salario pagaderos en los primeros quince días de septiembre de cada año; 4) El Acuerdo 181 de 1983 creó una prima de vida cara para las reseñadas personas equivalente a 15 días de salario semestrales pagadera en junio y diciembre de cada año; 5) El Acuerdo 200 de 1984 consagró que los jubilados tendrían las mismas primas y prestaciones de los trabajadores activos y el Acuerdo 203 del mismo año estableció la prima de aguinaldos equivalente a 30 días de salario pagadera en los primeros quince días del mes de diciembre de cada año; 6) El Municipio no le viene cancelando la mesada adicional del mes de junio establecida legalmente; 7) Los beneficios prestacionales extralegales mencionados están vigentes en la actualidad, las normas que los consagran no han sido derogadas total ni parcialmente, ni declaradas nulas judicialmente, ni suspendidas provisionalmente, y constituyen derechos adquiridos; 8) El Decreto Nacional 1919 de 2002 no se hace extensivo en cuanto a las restricciones o pérdida de derechos prestacionales por parte de los jubilados, pues expresamente la disposición contempla tales limitaciones a los servidores activos, conforme lo señaló el Departamento Administrativo de la Función Pública al absolver una consulta del municipio demandado y, 8) Igualmente el Personero Municipal de la Estrella también conceptuó que tales acuerdos están vigentes y no han salido del ordenamiento jurídico.

El Municipio, al comparecer al proceso, se opuso a las pretensiones del actor; en general, aceptó los hechos de la demanda, salvo el atinente al contenido del Acuerdo 200, el alcance del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y de los conceptos rendidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública y por el Personero Municipal. En su defensa, propuso las excepciones de enriquecimiento sin causa, pago de lo no debido, falta de legitimación en la causa y temeridad.

El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Itagüí, mediante sentencia de 26 de agosto de 2005 absolvió al demandado. II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Al resolver el recurso de apelación interpuesto por el accionante, el Tribunal Superior de Medellín, mediante la sentencia ahora impugnada confirmó la de primera instancia en cuanto absolvió del pago de las prestaciones reclamadas y cuyo origen se predica de los acuerdos municipales.

La revocó en punto a la mesada adicional de junio de cada año y, en su lugar, condenó al Municipio a reconocerla y pagarla a partir del año 2000. En cuanto a las prestaciones por las que absolvió el a quo, el ad quem consideró que tanto la Constitución de 1886 como la de 1991 le atribuyeron al legislador la facultad de fijar el régimen jurídico de las prestaciones sociales de los servidores públicos de las entidades territoriales.

Por lo tanto, las asambleas y los concejos carecen de competencia para ello. De conformidad con lo anterior se expidió la Ley 4ª de 1992, en cuyo artículo 12 se dispuso que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional con base en las normas de dicha ley. Apoyado en las sentencias del Consejo de Estado del 31 de julio de 1995, radicación No. 11279, y del 2 de junio de la misma anualidad, radicación 10005, concluyó que las disposiciones municipales que se invocan en la demanda, como fuente del derecho reclamado, deben inaplicarse.

III. RECURSO DE CASACIÓN Lo propuso la parte demandante y con él aspira a que la Corte case parcialmente el fallo recurrido, en cuanto confirmó la absolución dispuesta por el a quo con respecto de los beneficios extralegales, para que en subsiguiente sede de instancia se revoque el de primer grado en ese aspecto y, en su lugar, acoja esas súplicas del libelo genitor.

Con ese propósito e invocando la causal primera de casación formuló dos cargos que no fueron replicados, los cuales se estudian a continuación. PRIMER CARGO Por la vía directa acusa la sentencia gravada, por interpretación errónea del artículo 12 de la Ley 4 de 1992; 313 numeral 6 y 150 literales e y f de la Constitución Política, en relación con los artículos 41 y 42 de la Ley 11 de 1986; aplicación indebida de los artículos 62 y 76 numeral 9; 197 numeral 3 de la Constitución Política de 1886 y, el artículo 4 ibídem.

Para su demostración, y luego de copiar el texto de las normas acusadas, aduce que el Tribunal interpretó las normas de manera extensiva, pues el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 se refiere a servidores públicos, o sea quien presta, en tiempo presente, sus servicios al Estado. Lo mismo ocurre con las normas constitucionales. Por lo tanto, las corporaciones públicas territoriales sí pueden crear normas locales que establezcan beneficios a favor de los pensionados sin incurrir en ilegalidad alguna.

Agrega, que los artículos de la Constitución Política de 1886 fueron derogados por el 380 de la Constitución de 1991, quedando claro que el Tribunal extravió el sentido de las normas que gobiernan la creación de beneficios a favor de los empleados públicos, al hacerlos extensivos a los pensionados, a quienes no abrigan esas disposiciones jurídicas, y por contera, consideró contrarios a la Constitución unos acuerdos que no lo son.

SEGUNDO CARGO Por la vía directa también acusa la sentencia del Tribunal por aplicación indebida de los artículos 12 de la Ley 4 de 1992; 313 numeral 6 y 150 literales e y f de la Constitución Política, en relación con los artículos 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1986. Manifiesta que las normas señaladas como infringidas se refieren a los empleados públicos y trabajadores oficiales y no a los pensionados, por lo tanto al aplicárseles esa restricción legal se incurre en una aplicación indebida toda vez que no gobiernan el caso bajo estudio.

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Por cuanto los cargos están orientados por la misma vía, la directa, tienen un mismo alcance de la impugnación y se atacan fundamentalmente similares normas, la Sala procede a su estudio y decisión de manera conjunta, por así permitirlo el numeral 3 del artículo 51 del Decreto 2651 de 1991, convertido en legislación permanente por la Ley 446 de 1998.

Para confirmar la absolución en cuanto a las prestaciones extralegales, el Tribunal estimó que las asambleas departamentales y los concejos municipales carecen de competencia para fijar el régimen jurídico de las prestaciones sociales de los servidores públicos de las entidades territoriales, la que es privativa del legislador. El recurrente, entre tanto, asevera que los artículos que se invocan hacen referencia únicamente a los servidores públicos y, en consecuencia, no son aplicables a los pensionados.

Ciertamente el ad quem aludió a los artículos 62 y 76, numeral 9°, y 197 numeral 3° de la Carta Política de 1886, que eran las normas vigentes para la fecha en que se expidieron dichos acuerdos, promulgados todos entre los años 1974 y 1984, esto es, antes de que entraran en vigencia la Ley 11 de 1986, el Decreto 1333 de 1986 y la Ley 4ª de 1992, y afirmó que los citados artículos constitucionales instituyeron como competencia del legislativo la potestad exclusiva para regular lo relativo a las prestaciones y las pensiones de los servidores oficiales, argumento que es correcto en tanto efectivamente los acuerdos nacieron afectados de ineficacia y por ende eran inaplicables, ya que para el momento de su expedición estaban vigentes las normas constitucionales ya mencionadas.

En efecto, el literal e), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política consagra que corresponde al Congreso de la República: “Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: “(…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.” “(…) Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas.” En virtud a que la pensión de jubilación es una prestación social, es claro que su régimen escapa a la posibilidad de que sea regulada por las Corporaciones Públicas del orden territorial.

Cuanto que las disposiciones citadas en la sentencia gravada en casación sólo se aplican a los servidores públicos actuales y no a los pensionados, es pertinente anotar que éstos lo son por el hecho de haber sido en otro tiempo servidores y haber cumplido con los requisitos legales para adquirir una pensión, es decir, que esta nueva situación jurídica no los separa de manera absoluta de las regulaciones constitucionales y legales pertinentes a los empleados activos.

El anterior criterio ya ha sido objeto de estudio por esta Sala de la Corte y, así, en sentencia del 7 de febrero de 2007, radicación No. 30228, se dijo: “No obstante, como la pensión del aquí demandante fue reconocida en 1998 y adicionalmente los derechos subjetivos que se reclaman se causaron con posterioridad a esta fecha, la Sala considera necesario hacer unas reflexiones en torno al discurso del recurrente, más si a la inconstitucionalidad de origen ya anotada, se agrega la perspectiva del principio de ilegalidad o inconstitucionalidad sobreviniente, es decir, la producida por la expedición posterior de normas superiores que dejan tácitamente sin efecto lo dispuesto en normas inferiores que en su momento se dictaron con apego a las normas superiores existentes en esa fecha.

“La tesis del recurrente sugiere que la interpretación de las disposiciones constitucionales y legales hecha por el Tribunal es errada, por cuanto tal exégesis amplía el alcance de los textos normativos y pasa por alto que éstos se refieren únicamente a los empleados públicos, esto es, funcionarios activos, de donde es dable deducir que excluye a los jubilados, con respecto de los cuales, por lo tanto, sí es factible que mediante disposiciones departamentales o municipales se creen beneficios prestacionales extralegales.

“Ya frente a los artículos 41 de la Ley 11 de 1986 en armonía con lo establecido en los artículos 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992 hay que empezar por decir que estas normas efectivamente disponen que corresponde a la ley fijar el régimen prestacional de los empleados públicos del orden municipal, y de igual manera el artículo 12 de la Ley 4ª señala con absoluta perentoriedad “…no podrán los corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.” “Ahora bien, las pensiones de todo orden de los servidores oficiales son prestaciones sociales, no solo porque así aparecen calificadas en el capítulo II del Decreto 3135 de 1968 y antes en la Sección III de la Ley 6ª de 1945, sino porque tienen las características y peculiaridades de éstas, como se desprende de las reflexiones hechas por esta Corporación. Así, en fallo de 18 de julio de 1985 expresó: “Posteriormente explicó: (Sentencia de 12 de febrero de 1993).

“De manera que cuando las normas que se dejaron trascritas ubicaron en cabeza del legislador la potestad de regular lo relativo a la fijación de las prestaciones sociales de los empleados públicos del ámbito municipal, no estaban refiriéndose solamente a aquellas que se causan estando el funcionario en servicio activo, como sugiere el recurrente, sino también a las que nacen una vez termina la relación de trabajo y cuyo surgimiento produce precisamente dicha extinción, como por ejemplo, las pensiones de toda índole.

“Hay que dejar en claro que la reserva de ley en la materia de que se viene hablando no está circunscrita, en lo que concierne a las pensiones, al mero señalamiento de las condiciones para su nacimiento, su cuantía, los factores que deben tenerse en cuenta para su liquidación o las causas de extinción o de transmisión a terceros, sino igualmente al monto total de los pagos que se van a recibir durante el tiempo en que esté vigente la prestación, concepto en el que caben los pagos extraordinarios que se hacen al pensionado, denominados justamente mesadas adicionales, y que en estricto sentido no constituyen una prestación social autónoma sino manifestación o formas de pago de dicha prestación. En ese orden de ideas no le es permitido a las corporaciones municipales o departamentales expedir normas generales sobre pensiones, ya que esa es una atribución exclusiva y excluyente del legislador nacional, como ya se vio, la cual es integral y omnicomprensiva y tiene origen constitucional como quiera que estaba incorporada en la Constitución de 1886 y lo está en la actualmente vigente.

“Por otra parte, desde el punto de vista del artículo 6º de la Carta Política los funcionarios públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las Leyes y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones, norma que señala que la actuación estatal debe desenvolverse en el estricto marco prefigurado en la Constitución, las leyes y demás disposiciones, y que al mismo tiempo proscribe el desbordamiento de esos cauces.

“En consonancia con esa directriz entonces, se tiene que ninguna de las disposiciones que fijan las funciones de los Concejos Municipales autorizan para regular materias o expedir normativas como las que aquí son objeto de examen, constituyendo tal circunstancia una razón adicional para que no se les otorgue ninguna eficacia ni efecto vinculante.

Esta posición no desconoce el mandato de que los actos administrativos - y los Acuerdos Municipales tienen ese carácter - son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque cuando la contrariedad de ellos con el orden jurídico superior a que deben sujetarse es ostensible y palmaria, es imperativo para los jueces proceder a inaplicarlos.

“Finalmente, interesa subrayar que la tesis que se deja expuesta tiene cabal aplicación cuando se trata de empleados públicos del ámbito municipal, aclaración que resulta necesaria dado que el Tribunal examinó el asunto desde esa óptica. No obstante, si se trata de trabajadores oficiales, lo que contemple la ley en materia salarial y prestacional es apenas un mínimo que puede ser superado a través de la contratación colectiva, pero esta posibilidad no puede dar pie para que dicho mejoramiento se produzca a través de actos jurídicos expedidos por los Concejos, las Asambleas Departamentales o cualquier otra corporación, porque ello está perentoriamente vedado por la Constitución y la ley.

“Se sigue de los discurrido, que el Tribunal no incurrió en los errores que le achaca la censura.” Criterio que ha sido reiterado posteriormente en sentencias de 17 de octubre de 2007, radicación No. 30231; del 4 de septiembre de 2007, radicación 30344 y, del 24 de abril de 2007, radicación No. 30229, entre otras. Como quiera que no existen nuevos elementos de juicio que permitan el cambio de criterio, es razón por la cual se reitera.

En consecuencia, los cargos no prosperan. Sin costas en el recurso extraordinario, por cuanto no se causaron. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el 1 de diciembre de 2005, en el proceso ordinario laboral seguido por JESÚS MARÍA HERNÁNDEZ contra el MUNICIPIO DE LA ESTRELLA.

Sin costas en casación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL. GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DÍAZ MARÍA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria PAGE 14