CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Corte Suprema de Justicia Rad.No.29304 LUISA MARÍA NAVARRETE DE TORRES VS. CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: CAMILO TARQUINO GALLEGO Radicación No. 29304 Acta No.24 Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil siete (2007).
Resuelve la Corte el recurso extraordinario de casación interpuesto por LUISA MARÍA NAVARRETE DE TORRES, contra la sentencia del 30 de noviembre de 2005, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el proceso ordinario promovido por la recurrente con la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR.
ANTECEDENTES LUISA MARÍA NAVARRETE DE TORRES, demandó a la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, para que se le reintegre al mismo cargo que desempeñaba o a uno de igual o superior categoría, y se le paguen los salarios y prestaciones legales y convencionales compatibles con el reintegro, desde cuando fue despedida y hasta cuando sea reincorporada al servicio.
En subsidio, se le reconozca y pague la indemnización por la terminación ilegal y sin justa causa del contrato de trabajo; $1.289.533.63 retenidos ilegalmente de la liquidación final de prestaciones; la pensión especial del artículo 8° de la Ley 171 de 1961; la indemnización moratoria, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 797 de 1949 o, subsidiariamente, los intereses de mora y la devaluación monetaria aplicada a cada una de las sumas adeudadas, junto con las costas del juicio.
Sostiene que trabajó para la CAJA del 22 de febrero de 1983 al 4 de diciembre de 1994, siendo el último cargo el de Jefe del Grupo de Bienestar Social; que el último sueldo fue de $418.700, y el promedio salarial de $624.807.68 mensuales; que durante su vinculación estuvo afiliada al sindicato y, por ello, es beneficiaria de las convenciones colectivas de trabajo; que el 4 de diciembre de 1994 la Caja, unilateralmente, dio por terminado su contrato de trabajo, sin existir justa causa y sin cumplir el procedimiento convencional, y que agotó la vía gubernativa.
(fls.9 a 19). La CAJA se opuso a las pretensiones; aceptó la vinculación de la actora, sus extremos, el último cargo y el salario, pero aclaró que no podía clasificársele como trabajadora oficial, pues la entidad era un Establecimiento Público del orden Distrital, y las actividades que desarrolló la demandante no estaban relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas.
Propuso las excepciones de falta de jurisdicción y caducidad de la acción de reintegro (fls. 29 a 36). La primera instancia terminó con sentencia de 2 de septiembre de 2005 (fls. 591 a 598), mediante la cual, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá, condenó a la CAJA a reintegrar a la actora, y a pagarle los salarios desde la fecha del despido y hasta cuando se produjera la reinstalación, junto con las prestaciones convencionales y legales, con la declaratoria de no solución de continuidad.
Condenó en costas a la demandada. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Al decidir la apelación de la entidad, el ad quem, por providencia de 30 de noviembre de 2005, revocó la condenatoria de primer grado y en su lugar absolvió a la CAJA de todas las pretensiones. No fijó costas en la alzada (fls. 654 a 662 vto.). El Tribunal luego de copiar pronunciamientos de la Corte y del Consejo de Estado, y de analizar las probanzas aportadas al expediente, referentes a la creación de la CAJA, precisó que se asimilaba a un Establecimiento Público, por lo que se imponía la regla general de que sus trabajadores tenían la condición de empleados públicos.
Que, como no demostró la demandante que sus actividades correspondieran a la construcción y el sostenimiento de las obras públicas, al tenor del artículo 4° del Decreto 2127 de 1945, impedía demostrar su condición de trabajadora oficial. Transcribió apartes del pronunciamiento de esta Sala de la Corte, de 29 de noviembre de 2001, sin indicar su radicación, y sostuvo que la decisión de absolver era consecuente con las probanzas recaudadas, pues no acreditó que su cargo de Jefe de Grupo de Bienestar Social, tuviera relación con la construcción o sostenimiento de obras públicas.
EL RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la parte demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN El recurrente pretende que se case totalmente la sentencia; que en sede de instancia, confirme la proferida por el juzgado. En subsidio al reintegro, se condene a pagarle la indemnización por despido, la pensión de jubilación del artículo 8° de la Ley 171 de 1961, la indemnización por mora, o, en subsidio, la devaluación monetaria de las sumas adeudadas.
Por la causal primera de casación formula dos cargos que fueron replicados. Se estudiarán conjuntamente, por estar dirigidos por la misma vía, la indirecta, denunciar similares disposiciones legales y perseguir idéntico objetivo. PRIMER CARGO Manifiesta que la sentencia es: “…indirectamente violatoria, por aplicación indebida, de los artículos 5º y 6º del Decreto 1050 de 1968, 5º del Decreto 3135 de 1968, 26, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1.986, 292 y 293 del Decreto 1333 de 1.986 y 125 del Decreto Ley 1421 de 1.993, y por la aplicación indebida consecuente de los preceptos legales sustantivos contenidos en los artículos 1º, 6, 11 y 17-b de la ley 6ª de 1945, 1º, 2º, 3º, 4º, 7, 19, 26, 47, 48, 49, 51 y 52 del Decreto Reglamentario 2127 de 1945, 1º del Decreto 797 de 1.949, 8° de la Ley 171 de 1961, 27 del Decreto 3135 de 1968, 68 y 74 del Decreto Reglamentario 1848 de 1969, 1° de la Ley 33 de 1985, 33, 34 y 141 de la Ley 100 de 1993, 3º, 467, 468 y 469 del C. S. T., 37 y 38 del Decreto 2351 de 1.965, 6, 1613, 1614 1615, 1616, 1626 y 1649 del C. C., 307 y 308 del C. P. C., 8º de la Ley 153 de 1.887 y 178 del C. C. A., y 23 y 831 del Co. de Co., en relación con los artículos 7°de la Ley 46 de 1918, 1º y 5º de la ley 19 de 1932, 1º de la ley 61 de 1936, 4º de la ley 23 de 1.940, 1º, 3º, 5º, 10 y 11 del Decreto 380 de 1942, artículos 2°(parágrafos primero y segundo), 4°, 5° y 6° del Decreto 991 de 1974 del Alcalde Mayor de Bogotá D. E.; 70, 85, y 121 de la Ley 489 de 1998; 905, 1226, 1227 y 1228 del Co. de Co., 1849 del C.C., 156, 273, 291 del Decreto 1333 de 1.986”.
Dice que la infracción legal se produjo como consecuencia de los siguientes “errores ostensibles de hecho”: “1º.- Dar por demostrado, contra la evidencia, que la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR es un Establecimiento Público. “2º.- No dar por demostrado, estándolo evidentemente, que la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR es una Empresa Industrial y Comercial del Estado y que, como trabajadora a su servicio, la demandante fue por consiguiente una trabajadora oficial.”.
Como pruebas “mal” apreciadas señala los Acuerdos 20 de 1942 (fls.127 vto. a 130,167 a 172) y 15 de 1959 (fls.130 vto a 132, 173 a 176), expedidos por el Concejo de Bogotá. Y como no valoradas, la certificación de folios 350 a 355, el contrato de trabajo (fls.5 y 396); el “Documento” de folios 452 a 483, las Escrituras públicas vistas a folios 84 a 93, 103 a 151, 1 a 53 y 1 a 128; los contratos compraventa (fls.490 a 498), el Reglamento Interno de Trabajo (fls.398 a 417), las Convenciones Colectivas (fls.239 a 243, 246 a 272, y 288 a 312), las “providencias” dictadas por la Oficina jurídica (fls. 95 a 97 y 214 a 236) y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 214 a 226, y 534 a 562), y los testimonios de Querubín Muñoz, José Yamel Colomba, Aldo A. Quiroga y Rafael de J. Campos (fls.59 a 70).
En la demostración del cargo, sostiene que en el contrato celebrado entre la Nación y el Municipio de Bogotá, aprobado por Acuerdo 20 de 1942, se dispuso que el Municipio se obligaba a invertir el préstamo allí otorgado, en la construcción de barrios populares (cláusula sexta, literal a), para lo cual celebraría contratos de adquisición de terrenos con aquel objetivo (cláusula séptima, literal a), y contratos de arrendamiento de las viviendas construidas mientras se adjudicaban en venta (cláusula décima).
Que todas esas labores que debía ejecutar la demandada en cumplimiento del objetivo para el cual fue creada, son actividades comerciales que normalmente realizan los particulares y que, a nivel oficial, son cumplidas por las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, además de ajenas a las labores administrativas asignadas a los Establecimientos Públicos.
Se refiere al Acuerdo 15 de 1959, del Concejo Municipal del Distrito Especial de Bogotá, y precisa que las actividades de producción de materiales de construcción, concesión de créditos hipotecarios, adquisición de terrenos y urbanización, construcción directa o indirecta de viviendas, disposición de sus bienes y celebración de operaciones de crédito, son actividades propias de los particulares que, en el sector público, son ejecutadas por las Empresas Industriales y Comerciales del Estado.
Agregó que la falta de apreciación de la certificación de folios 350 a 355, impidió al Tribunal darse cuenta que la CAJA es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, y que, por ello, la vinculación con la demandante se rigió por un contrato de trabajo, toda vez que en dicho documento consta que la CAJA, a través de contratistas, construyó varios planes de vivienda, celebró contratos de fiducia, etc, y que la actora era afiliada al Sindicato, y beneficiaria convencional.
Que igual ocurrió con el contrato de trabajo, pues si lo hubiera apreciado, habría concluido que la actora debía acatar el reglamento interno de trabajo, que serían justas causas de su terminación, las consagradas en el artículo 7° del Decreto 2351 de 1965, que la Caja le pagaría las primas y las bonificaciones convencionales. Frente al Decreto 586 de 30 de septiembre de 1993, sostuvo que, regula el proceso de programación, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto Distrital, etc. que si lo hubiera analizado y relacionado con los Estatutos de la CAJA, el ad quem habría encontrado que como su presupuesto lo aprueba la Junta Directiva, y que los ingresos ordinarios de aquella son créditos hipotecarios, amortización de cuotas, etc., la CAJA era una Empresa Industrial y Comercial del Estado.
Después de referirse a las escrituras públicas, que tratan de varios contratos de fiducia, y de su incidencia en los errores del Tribunal, por su falta de apreciación, junto a los contratos de compraventa, precisó que la demandada, tanto en su reglamento interno de trabajo, como en las convenciones colectivas de trabajo, aceptó su calidad de Empresa Industrial y Comercial del Estado, estableciéndose su aplicación a todos los trabajadores de la CAJA afiliados al sindicato.
Agregó que, a su vez, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 30 de noviembre de 1990 (folios 214 a 226 y 534 a 545), negó su competencia para conocer de un asunto laboral de un extrabajador de la CAJA, documento que, dice, no fue apreciado por el ad quem. Agregó que, establecidos los errores con la prueba calificada, se evidencia también la falta de apreciación de la prueba testimonial de Querubín Muñoz (fls.59 a 61), José Colomba (fls.62 a 64), Aldo Quiroga Díaz (fls.64 a 66) y Rafael Jesús Campos (fls.68 a 71), de la que surge que la actora estuvo vinculada por contrato de trabajo, y fue beneficiaria convencional.
Finalmente, aseguró que no hay ninguna otra prueba que sirva de soporte a la sentencia del Tribunal, pues de la contestación de la demanda, de la diligencia de la inspección judicial, ni de la prueba documental, se deduce la condición de establecimiento público de la entidad demandada. En lo que denomina “CONSIDERACIONES DE INSTANCIA”, concluye que están acreditados los hechos de la demanda inicial, por lo que procede el reintegro y el pago de salarios y prestaciones, o, la indemnización convencional por despido, la pensión restringida, y la sanción moratoria, o, en subsidio de ésta, la devaluación monetaria.
LA OPOSICIÓN Se refiere a las disposiciones que han regido a la CAJA desde su creación, mediante el Acuerdo 20 de marzo 13 de 1942, e indica que siempre le ha correspondido la prestación de un servicio público, el cual cumple sin ánimo de lucro al proporcionarle vivienda a las familias de más bajos recursos, a un precio que apenas cubre los costos de construcción o, incluso, está por debajo del mismo.
Que, adicionalmente, la CAJA fija políticas de reordenamiento urbano y de atención a los aspectos sociales tales como la educación, la protección de la infancia y la promoción de actividades comunitarias entre otras. Agrega que la Caja ha desarrollado sus funciones administrativas de conformidad con las reglas del Derecho Público, y su régimen presupuestal es aprobado anualmente por el Concejo Distrital, lo cual corresponde a lo previsto para los establecimientos públicos.
Además, es un hecho irrefutable que la CAJA DE LA VIVENDA POPULAR es un Establecimiento Público del orden Distrital, según calificación expresa a nivel municipal, realizada mediante el Decreto 1333 de 1986, artículo 292; la clasificación de sus servidores ha de regirse por el Decreto Ley 1421 de 1993, artículo 125, excepto los dedicados a la construcción y sostenimiento de obras públicas, quienes son trabajadores oficiales.
Concluye que el cargo de Jefe de Grupo de Bienestar Social, no se encuentra cobijado por las excepciones contenidas en la ley, y, por tanto, la actora no fue trabajadora de la construcción y sostenimiento de obras públicas, otorgándosele entonces la calidad de empleada pública, afirmación que sustenta en la sentencia No. 19705 de la Corte, de abril 22 de 2003.
SEGUNDO CARGO Aduce que la sentencia es: “ …indirectamente violatoria, en la modalidad de aplicación indebida, de los artículos 1º, 6, 11 y 17-b de la Ley 6ª de 1945, 1º, 2º, 3º, 4º, 7,19, 26, 47, 48, 49, 51 y 52 del Decreto Reglamentario 2127 de 1945, 1º del Decreto 797 de 1.949, 8° de la Ley 171 de 1961, 5º y 6º del Decreto 1050 de 1968, 5º y 27del Decreto 3135 de 1.968, 68 del Decreto Reglamentario 1848 de 1969, 1° de la Ley 33 de 1985, 26, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1.986, 292 y 293 del Decreto 1333 de 1.986, 33, 34 y 141 de la Ley 100 de 1993, 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, 3º, 467, 468 y 469 del C. S. T., 37 y 38 del Decreto 2351 de 1965, 6°, 1613, 1614, 1615, 1616, 1626 y 1649 del C. C., 307 y 308 del C. P. C., 8º de la Ley 153 de 1.887, 178 del C. C. A., y 23 y 831 del Co. de Co., en relación con los artículos 25, 83 y 229 de la Constitución Política”.
Señala como error ostensible de hecho “no dar por demostrado, estándolo fehacientemente, que durante todo el tiempo de la vinculación laboral entre las partes se ejecutó un contrato de trabajo”. Dice que no controvierte la calificación de Establecimiento Público dada en la sentencia acusada a la entidad demandada, sino que cuestiona, en cambio, que, no obstante esa calificación, entre las partes se ejecutó un contrato de trabajo.
Sostiene que la jurisprudencia ha reiterado que, “no obstante la calificación de Establecimiento Público dada a la entidad empleadora”, si se celebra contrato de trabajo con el servidor, se le da “tratamiento de trabajador oficial”, y se le aplica la convención colectiva, “la relación que los vinculó fue contractual y el servidor fue trabajador oficial”; argumentos que apoyó en la sentencia del 14 de marzo de 2000, radicación 12541.
Indicó que se vio en la necesidad de acudir a la jurisdicción ordinaria, por cuanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca determinó que “la justicia Contenciosa Administrativa no es competente para conocer de las diferencias surgidas entre las partes que hayan celebrado contratos de trabajo, auque el empleador sea un Establecimiento Público”, y, si ahora “los jueces laborales ordinarios consideran que la demandante fue una empleada pública, se le habrá negado el derecho fundamental de acceso efectivo a la Administración de Justicia”.
Como pruebas apreciadas con error indica la contestación de la demanda (fls.29 a 36); y como no apreciadas, el contrato de trabajo (fls.5 y 396), la certificación expedida por la Caja (fls.350 a 355), el Reglamento Interno de Trabajo (fls.398 a 417); las convenciones colectivas (fls. 239 a 312), y los testimonios de las mismas personas indicadas en el primer cargo.
Afirma que de la contestación de la demanda surge con claridad meridiana, que la CAJA confesó que la actora, en ejecución de un contrato de trabajo, le prestó servicios, en el cargo de Jefe de Grupo de Bienestar Social, por lo cual la apreciación equivocada que hizo el Tribunal de tal confesión, lo llevó a concluir que aquella tuvo la calidad de empleada pública.
Sostiene que el Tribunal no apreció el contrato de trabajo suscrito por las partes, en el que expresamente se dispuso que la vinculación era a término indefinido, que la demandante debía acatar el Reglamento de Trabajo, que para su terminación se aplicaría el artículo 8° del Decreto 2351 de 1965, que las Convenciones se entendían incorporadas al contrato de trabajo, y que la CAJA le pagaría las primas y bonificacaciones del acuerdo convencional, las que serían factor de salario, todo lo cual fue reconocido por la entidad en la certificación de folios 350 a 355.
Agrega que el Reglamento de Trabajo fue aprobado por el Ministerio del Ramo, en el que se le fijaron a la demandante las obligaciones, la escala de faltas y sanciones disciplinarias. Que la aplicación de los beneficios convencionales, sólo podían darse teniendo en cuenta la calidad de trabajadora oficial de aquella, y que el documento que acredita que NAVARRETE DE TORRES era afiliada al SINDICATO, no fue apreciado por el ad quem.
Que de las pruebas denunciadas surge con claridad meridiana que “la vinculación de la demandante se efectuó mediante la celebración de un contrato de trabajo”; que en virtud de dicho convenio de trabajo, la CAJA “siempre le reconoció a la demandante el carácter de trabajadora oficial”; que “en el Reglamento Interno de Trabajo la demandada le reconoció expresamente la vinculación contractual contractual…”; que “durante todo el tiempo de vigencia de la relación laboral LA CAJA le aplicó su Reglamento Interno de Trabajo en la condición de trabajadora oficial…”, y se benefició de las convenciones colectivas de trabajo; y que, “durante la vigencia de la relación laboral la entidad… jamás le dio a la demandante el tratamiento de empleada pública”.
Finalmente, la censura adujo que “no hay en el expediente ningún otro medio de prueba, calificada o no, que permita concluir que la demandante fue una empleada pública…o que la CAJA…hubiera considerado a mi representada…vinculada por una relación legal y reglamentaria…”, puesto que “ Si desde el ingreso de la demandante la Caja suscribió y ejecutó el contrato de trabajo y durante todo el tiempo de la relación laboral le reconoció la calidad de trabajadora oficia, mal podía la entidad desconocer esa calidad…, pues ello equivaldría a un acto de mala fe, a un engaño a la trabajadora…”.
LA RÉPLICA Manifiesta que si bien la demandante suscribió un documento denominado contrato de trabajo, también lo es que su vinculación con la CAJA fue la de empleada pública, así como sus funciones, situación que no es posible modificar por el solo hecho de hallarse afiliada al SINDICATO, gozar de sus beneficios, o como resultado de la prueba testimonial.
En torno al punto, reproduce apartes del pronunciamiento de esta Sala de la Corte, de 20 de mayo de 2004, radicación 21166. SE CONSIDERA Tal como quedó dicho, se deciden conjuntamente los dos cargos, dado que se formulan por la misma vía, denuncian disposiciones legales similares y persiguen idéntico objetivo. Cuestiona la censura la calificación de la naturaleza jurídica que dio el Tribunal a la CAJA demandada, a la cual le asignó el carácter de Establecimiento Público del Orden Distrital, y la forma de vinculación de la actora.
En primer lugar, en lo que tiene que ver con la naturaleza jurídica de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, cabe afirmar que esta Sala de la Corte, en oportunidades anteriores, ha precisado que aquella corresponde a un Establecimiento Público. Así, en las sentencias de 4 de febrero de 2005, expediente 23446; 20 de mayo y 8 de julio de 2004, radicados 21166 y 21701, respectivamente; 22 de abril y 20 de mayo de 2003, radicaciones 19705 y 20214, entre otras, sostuvo: “ que no existe duda en que para la fecha de creación del Fondo de Vivienda Popular y su puesta en marcha, mediante la expedición de los Acuerdos 20 de 1942 y 15 de 1959, los perfiles jurídicos que clasificaban a las entidades descentralizadas en establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta del orden nacional, regional o local, creando sus diferencias, y que a la vez determinaban la calidad de sus servidores, no tenían cabida dentro de nuestro ordenamiento jurídico pues el acuerdo 20 de 1942 que dio origen a la creación de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR como ‘una persona jurídica autónoma” que tendría a su cargo ‘el servicio público de suministro de viviendas a los trabajadores, de conformidad con las Leyes 46 de 1918, 99 de 1922, 19 de 1932, 61 de 1936, 23 de 1940 y el Decreto extraordinario 380 de 1942”, nada dijo acerca de la naturaleza jurídica del ente autónomo creado y de la calidad de los empleados a su servicio; igualmente el Acuerdo 15 de 1959 por el cual se organizó la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR simplemente dijo que continuaría prestando sus servicios ‘como una persona jurídica autónoma’ sin especificar la naturaleza jurídica de la entidad.
Solo por aporte jurisprudencial se daba a conocer la naturaleza jurídica de esas instituciones descentralizadas que formaban parte del Estado en su orden nacional, regional o local, tal y como se aprecia en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 11 de diciembre de 1964, gaceta judicial tomo CIX, página 39 en la que al estudiar la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria asentó, que ‘una de las características del ‘establecimiento publico’, es la ‘descentralización por servicios’ de la administración general, característica que recomienda esta institución, especialmente en los estados unitarios’.
Ya con anterioridad a la sentencia citada la Corte mediante fallo del 10 de agosto de 1937, había establecido diferencias que caracterizaban a los establecimientos públicos de otra clase de entidades, lo que nos demuestra que solo a través de la jurisprudencia se podía determinar la naturaleza jurídica de los entes creados por el Estado para la prestación de cierta clase de servicios.
“A pesar del intento de organización de la Ley 151 de 1959, de integrar las empresas y establecimientos públicos descentralizados del Estado, solo a partir de la reforma de 1968, más concretamente con la expedición del acto legislativo número uno y de los Decretos 1050 y 3130 de 1968, se vino a determinar el régimen jurídico de las entidades descentralizadas, dando una noción clara que las diferenciaba, de acuerdo con las funciones o actividades que ejercieran, y atendiendo a su organización territorial, clasificándolas en ‘Establecimientos Públicos’, ‘Empresas Industriales y Comerciales del Estado’ y ‘Sociedades de Economía Mixta”.
“Es así como para determinar la naturaleza jurídica de la demandada y, en consecuencia, la calificación de sus servidores, resultó indispensable, tal cual se hizo, realizar un estudio funcional del organismo, con fundamento en el cual el Tribunal concluyó, que La CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR tenía la naturaleza de ‘Establecimiento Público’, que dedujo del fin perseguido con su creación, consistente en la prestación de un servicio de tipo social en beneficio de las clases menos favorecidas.
“De acuerdo con ese resultado, procedía legalmente calificar el vínculo de la trabajadora demandante con base en los derroteros impuestos en los artículos 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, que clasificaba para la fecha de egreso de la actora, a los servidores públicos del Distrito de Bogotá por regla general, como empleados públicos. “De tal forma que cabe decir, ignoró el Tribunal la aplicación de las normas antedichas pues, en lugar de precisar si el cargo desempeñado por la demandante se encontraba incurso dentro de las excepciones establecidas en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, esto es, si era una trabajadora destinada a la construcción o sostenimiento de obras públicas, dedujo su condición de tal, del hecho de haber celebrado las partes un contrato de trabajo y, de la circunstancia, de haberse aplicado a ésta las prerrogativas consagradas en las convenciones colectivas, perdiendo de vista que lo fundamental no eran esos tópicos, en tanto es la ley la que exclusivamente puede determinar la naturaleza de los servidores oficiales.
De tal manera que, tratándose como aquí de un ‘Establecimiento Público’, sus trabajadores son empleados públicos y, solo por excepción, trabajadores oficiales cuando se dediquen a labores de construcción y sostenimiento de obras públicas, lo cual no es el caso. “En forma concordante y complementaria de lo anterior, la Sala expresó en sentencia de 9 de marzo de 2001 (Rad. 14869), lo siguiente: ‘Sobre la facultad de fijar la categoría de los empleos públicos en el ámbito municipal, en caso similar al presente donde es el mismo demandado, tuvo oportunidad de manifestar la Corte, lo siguiente: ‘En lo que respecta a los restantes errores fácticos denunciados por la censura, de haber apreciado erróneamente el artículo primero del acuerdo Nro 037 del 9 de diciembre de 1996 y dejado de apreciar su parágrafo único; de no haber estimado la certificación del 21 de octubre de 1998, sobre la asignación del actor para los años 1996 y 1997; y las pruebas atinentes a la convención colectiva, cuyo artículo 16 se apreció erróneamente y los comprobantes de pago, que no fueron apreciados en cuanto demostraban los descuentos sindicales efectuados al actor, así como la constancia de su afiliación al sindicato de trabajadores, tampoco le asiste razón a la censura, toda vez, que su demostración, de acuerdo con la sustentación del cargo, está encaminada a establecer que el demandante ostentaba la condición de trabajador oficial, igualmente porque había sido clasificado por el Consejo (sic) Municipal como tal, porque el empleador le había dado dicho estatus y porque estaba afiliado al sindicato y recibía los beneficios convencionales, elementos éstos que a juicio de la Sala no son determinativos de la condición deprecada por el actor. ‘Ya ha tenido oportunidad de manifestar esta Sala, que la facultad de fijar la categoría de los empleos públicos, aún antes de la expedición del decreto 1333 de 1986, es exclusiva del legislativo, en todos los órdenes territoriales.
Sólo pudiendo, las asambleas y Consejos (sic), en lo que respecta a los departamentos y municipios y dentro de los cánones legales, regular la categoría de los empleos de los entes descentralizados territoriales a través de los estatutos de personal, pero no la categoría de los empleados vinculados directamente con el ente territorial como lo es el actor. ‘En sentencia del 29 de enero de 1997, dijo esta Corporación en caso similar y que para el presente asunto resulta pertinente: ‘Bajo el régimen constitucional y legal vigente en 1986 solo el legislador podía establecer la categoría de los empleos públicos.
Así surge del artículo 76 de la Constitución de 1886 y así se desarrolló este mandato constitucional, como ocurrió con la expedición del artículo 1º de la ley 6ª de 1945 reglamentado por el artículo 4º del decreto 2127 del mismo año; el artículo 5º del decreto legislativo 3135 de 1968; y el propio artículo 292 del decreto 1333 de 1986 que igualmente tiene fuerza de ley por ser emanación de precisas facultades pro-témpore cedidas por el Congreso al Ejecutivo. ‘La facultad de fijar la categoría de los empleos públicos como facultad exclusiva del Congreso se refería a todos los órdenes territoriales y desde luego a las entidades descentralizadas (nacionales o regionales).
Ni los departamentos a través de las Asambleas ni los Municipios por medio de los Consejos Municipales (sic) podían fijar la categoría de los empleos públicos. En el orden municipal, así como en el orden Departamental, los Concejos Municipales y la Asambleas podían, sometidos a la ley, regular la categoría de los empleos de los entes descentralizados territoriales a través de los estatutos de personal, pero no la categoría de los empleados vinculados directamente con el ente territorial.
Por fuera de lo anterior, ni los Alcaldes ni sus funcionarios tenían tal atribución clasificatoria de los empleos públicos” (Rad. 9281) ‘De manera que no son el Concejo Municipal, ni el Alcalde, ni, mucho menos, la Convención Colectiva, las vías pertinentes para establecer la connotación del vínculo del actor con la administración municipal.(Sent. noviembre 3 de 2000, rad. 14140’”.
Trasladadas las reflexiones precedentes al caso en estudio, se colige que no se equivocó el sentenciador de segundo grado al calificar a la CAJA como un Establecimiento Público del Orden Distrital. De otro lado, para poder catalogar a la actora como trabajadora oficial, de conformidad con lo establecido por el artículo 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, era indispensable demostrar que su actividad estuvo relacionada con la construcción y el sostenimiento de obras públicas, circunstancia que no halló acreditada el ad quem, y que no desvirtúa la acusación, con las probanzas denunciadas en los cargos, tanto por su errada apreciación, como por su falta de valoración. Como se ha precisado por la Corte en las sentencias citadas anteriormente, en los Acuerdos de creación, ni en los Estatutos de la CAJA demandada, se encuentra que su actividad constituya una obra pública, pues es claro que ella es la ejecutada por el Estado en “interés general”, cuyo uso no tiene un destinatario específico y sobre la cual se ejecutan labores de construcción o de sostenimiento, lo que no sucede en este caso, por cuanto las viviendas construidas por la Caja son vendidas a particulares de escasos recursos.
Ahora bien, el hecho de que la demandante hubiera suscrito contratos de trabajo, que fuera beneficiaria de los acuerdos convencionales y, que la CAJA le diera trato de trabajadora oficial, como lo alega la censura, no significa que deba tenérsele como trabajadora oficial, pues, lo que no se puede cuestionar es que, las funciones que cumplió no estuvieron sujetas a la construcción y sostenimiento de una obra pública, amén de no ser aquellas circunstancias, las que determinan la naturaleza jurídica del vínculo.
Así las cosas, el sentenciador de alzada no incurrió en los desaciertos fácticos que le enrostra la recurrente. Por lo anterior los cargos no prosperan. Costas en el recurso extraordinario a cargo de la recurrente, dado que hubo réplica. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia del 30 de noviembre de 2005, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el proceso ordinario de LUISA MARÍA NAVARRETE DE TORRES contra la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR.
Costas en casación a cargo de la recurrente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, PUBLIQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CAMILO TARQUINO GALLEGO GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ ISAURA VARGAS DÍAZ MARIA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria PAGE 23