28698(08-08-07) — Corte Suprema

28698(08-08-07)Corte Suprema de Justicia · Sala Laboral2007

Magistrado ponente: Gustavo José Gnecco Mendoza

De qué trata

Tema: LABORAL INDIVIDUAL DE SERVIDORES PÚBLICOS » NATURALEZA JURÍDICA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS - Por regla general, quienes prestan servicios a organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público y de la Administración Pública, son empleados públicos, sólo por excepción son trabajadores oficiales Tesis: «Sobre el particular, la censura en el primer cargo aduce que el juzgador interpretó erróneamente, entre otras normas, el artículo 16 del Decreto 1113 referido, en tanto que en el segundo ataque manifiesta que lo aplicó indebidamente, puesto que el alcance de esta norma no permite hacer tal aseveración, porque esta disposición se refiere a entidades distintas a la demandada y, además, no señala como única contratación posible en tales eventos la contractual laboral, pues también admite contratación de servicios o de consultoría. Como quiera que el actor prestó servicios a la Nación Departamento Nacional de Planeación, las únicas categoría (sic) legalmente admisibles son las de empleados públicos y, por excepción, de trabajadores oficiales. Significa lo anterior que el tema del que discrepa la parte recurrente se circunscribe a la decisión adoptada por el Tribunal, en la que para imponer la condena recurrida se fundó en el texto del artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, para colegir que el demandante era trabajador oficial. La razón acompaña a la censura. Ciertamente la lectura del artículo 16, no permite llegar a la conclusión del Tribunal en el sentido de que la naturaleza jurídica del vínculo del actor corresponde a la de un trabajador oficial, pues lo que emerge de esa norma es que la entidad fiduciaria correspondiente, de acuerdo con la solicitud que le formule el Coordinador Regional, vinculará al personal de la unidad técnica a través de dos modalidades contractuales: 1) Contrato de trabajo a término fijo, siempre que se trate de personal profesional o administrativo de carácter permanente y, 2) Contratos de prestación de servicios o de consultoría para el caso de profesionales que deban realizar labores temporales específicas relacionadas con las actividades que corresponden a la unidad técnica o necesarias para la ejecución de los programas o proyectos. Como puede apreciarse, la disposición acusada no establece que todos los servidores de la demandada ostenten la calidad de trabajadores oficiales, como equivocadamente lo aseveró el juzgador ad quem. De todos modos, y con independencia de la modalidad a través de la cual fue vinculado el actor al Corpes de la Orinoquía, que como quedó visto inicialmente lo fue a través de contratos de prestación de servicios y en los últimos 6 meses mediante contrato individual de trabajo a término fijo, es oportuno tener presente, como lo recuerda la censura, que esta Sala de la Corte en sentencia del 25 de mayo de 2005, radicación No. 23235 y en la del 23 de mayo de 2005, radicación 23715, entre otras, en casos similares al presente, en donde los demandantes habían prestado servicios en la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica “Corpes de la Costa Atlántica”, precisó que la naturaleza jurídica de la relación laboral de las personas que trabajaron para esas dependencias, asumidas posteriormente por la demandada la NACIÓN - DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, no era la de trabajadores particulares ni oficiales, sino que correspondía a la de los empleados públicos. En la última de las sentencias referidas, esto dijo la Corte: “El artículo 123 de la Carta Política establece: “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. “Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. “La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”. “El Título V, Capítulo 2, de la Carta Política, en donde se encuentra ubicado el trascrito artículo 123, regula la función pública. La parte demandante, apoyada en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha alegado en este proceso que según lo allí dispuesto son servidores públicos, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y los de las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Son trabajadores particulares, agrega, las personas que prestan sus servicios en alguna entidad atípica, que a su juicio son aquellas que no encuadran en la clasificación de las entidades de derecho público: las territoriales (nación, departamento y municipio) y las descentralizadas (departamentos administrativos, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado). “Sin embargo, observa la Corte, el artículo 123 de la Carta Política no contiene un criterio de clasificación de los servidores públicos en los términos que se plantea por el ahora recurrente, como tampoco la categoría de los trabajadores particulares del Estado. Y el estatuto legal que creó la región del Atlántico no tiene el alcance que le asigna el recurrente. Las razones en contra de su tesis son las siguientes: “1. El Capítulo 2 del Título V de la Constitución Política regula la función pública. Todas las normas que lo integran están orientadas a desarrollar los lineamientos de esa función, porque lo indica ese conjunto normativo; y como ello es así, no es razonable asumir que el constituyente de 1991 introdujo en el artículo 123 la categoría de los servidores particulares del Estado. “2. Por su parte, el Decreto Legislativo 3130 de 1968 contiene el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional: departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. Pero también contempla a los fondos. Su artículo 2° dice: “De los fondos. Los fondos son un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en este señalados. “Cuando a dichas características se sume la personería jurídica, las entidades existentes y las que se creen conforme a la ley, lleven o no la mención concreta de «fondos rotatorios», son establecimientos públicos”. “Al contrario de lo que piensa el recurrente, no se puede afirmar, siguiendo la lectura de la norma transcrita, que los fondos que carecen de personería jurídica sean entidades ajenas a la administración pública, porque el propio Decreto 3130 de 1968 los regula allí como parte integrante de aquélla, toda vez que al definirlos dice que se trata de cuentas especiales integradas por bienes o recursos pertenecientes a un organismo estatal y porque cumplen los objetivos señalados en el acto de su creación, que necesariamente debe ser un acto que emane del Estado. Luego están vinculados al sector público aunque se les rotule como entes atípicos. Además, que tengan o no personería jurídica carece de incidencia para los efectos pretendidos por el censor, porque tampoco cuentan con esa personería los departamentos administrativos y sin embargo las personas que les prestan sus servicios son considerados empleados públicos. “Cuando el artículo 123 de la Constitución Política establece que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas y los empleados y trabajadores “de sus entidades” descentralizadas territorialmente y por servicios, constituye un error hermenéutico sostener que el constituyente de 1991 consagró un criterio para clasificar los servidores del Estado en públicos y privados. Pareciera que el recurrente entendiera que las expresiones “entidades descentralizadas territorialmente y por servicios” hacen una referencia a lo que llama entidades típicas; pero adviértase que esa es una apreciación subjetiva, porque la norma no hace distinciones de ninguna naturaleza, de manera que es una interpretación gramatical que no se duda en calificar de equivocada. De otro lado, quedó visto que el Decreto Legislativo 3130 de 1968, que desarrolló la descentralización administrativa para salir del rígido esquema estatal de los entes territoriales (nación, departamentos y municipios), y que los fondos, por formar parte de los entes que regula el citado Decreto 3130 también corresponden al esquema de la descentralización por territorios y por servicios, de manera que es también una inconsistencia creer que no pueden considerarse “entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”. “Si hubiera alguna duda, la desvanece el artículo 125 de la Carta, que señala que “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera”, porque los términos “órganos y entidades” son todos los que integran el aparato estatal y desde luego allí están incluidos los fondos o cuentas especiales. “Por otra parte, de admitirse que los aludidos fondos son entes atípicos, habría que concluir que lo serían del sector público pero no del privado, pues no tendría ningún sentido considerarlos vinculados a éste último, a pesar de pertenecer a la Nación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 8º del Decreto Reglamentario 2411 de 1987. Por tal razón, y al carecer de personería jurídica y no tener la condición de patrimonios autónomos según lo explicó el Consejo de Estado en el concepto que sirve de estribo a las aspiraciones del demandante -lo que indica que directamente no pueden ser sujetos de derechos y obligaciones- no podrían asumir la calidad de empleadores en los términos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, que exige que el empleador sea persona natural o jurídica, como tampoco la de una empresa, en la forma como se halla definida por el artículo 194 de ese mismo estatuto. “3. El constituyente de 1991 no mencionó expresamente la categoría que invoca la parte demandante: la de los trabajadores al servicio del Estado sometidos al régimen laboral de los particulares. Un tema de tanta importancia no podía quedar al arbitrio del intérprete, máxime que la normatividad del capítulo 2 del Título V de la Carta Política está destinada a reglar la función pública. “Para confirmar lo anterior basta recordar el fundamento o razón de ser de cada una de las tres únicas sub categorías que se mencionan en el artículo 123 ibídem. Los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos porque primordialmente cumplen una función política, que es de la esencia del Estado democrático. Los empleados públicos desarrollan la función administrativa; por eso y porque los fines supremos del Estado están por encima del interés particular de los individuos, tienen una estabilidad relativa y muy restringido su derecho de asociación en el ámbito del derecho colectivo. Y la vinculación del trabajador oficial es contractual según la ley, porque su actividad, aunque estatal, se desarrolla en actividades similares que bien pudieran ser cumplidas por los particulares (de construcción y sostenimiento de obras públicas, industriales y comerciales); pero como de hecho no cumplen una función administrativa, su estabilidad laboral es más amplia (régimen legal de 1945), como también lo es el ejercicio de los derechos de asociación y huelga. “El trabajador particular, que se rige en sus relaciones por el derecho privado, tampoco tiene las limitaciones que informan la llamada situación legal y reglamentaria del empleado público. De hecho la Constitución Política únicamente les prohíbe, a los trabajadores particulares, el ejercicio del derecho de huelga cuando comprometen los servicios públicos esenciales definidos por el legislador (artículo 56 de la Constitución Política). “Ahora bien, si el fundamento o razón de ser de cada una de las categorías de los servidores públicos muestra una clara y necesaria diferencia con la categoría de los trabajadores particulares, ¿podía el constituyente de 1991 pasarla inadvertida y dejar tan importante tema al discrecional fuero del intérprete para invitarlo a decir que en el artículo 123 de la Carta Política se encuentra un criterio de clasificación de los trabajadores al servicio del Estado del cual se puede deducir que los servidores de las entidades atípicas son trabajadores particulares?. “Esa amplitud conceptual de la tesis del demandante induciría al propio legislador a permitir que la función pública fuese desarrollada por trabajadores particulares, con lo cual la función administrativa, que es de la esencia del Estado, quedaría vulnerable ante el ejercicio del derecho de huelga sin limitación alguna o vería la administración restringida la facultad de ejercicio del poder disciplinario que por mandato constitucional le corresponde, para citar sólo dos ejemplos de las consecuencias que traería aceptar el raciocinio del impugnante. “Por ejemplo, la planeación regional, que es la finalidad para la cual se expidió la Ley 76 de 1985 que le da fundamento a la demanda inicial de este proceso, es función típicamente administrativa; de hecho, una de las más importantes. Con el argumento de la parte demandante, fundada en una errada interpretación del artículo 123 de la Constitución Política, esa función indiscutiblemente administrativa, podría quedar en manos de los trabajadores particulares, quienes estarían habilitados para actuar sin las restricciones que con el fin de garantizar el eficiente cumplimiento de la función pública, la misma Constitución y la Ley establecen para los servidores públicos. “4. El artículo 123 de la Constitución Política sólo hace una referencia a los particulares: “La ley, determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”. Si este canon constitucional sólo autoriza la temporal participación de los particulares en la función pública, ¿puede el intérprete de esa misma norma sostener válidamente que al legislador le está dado autorizar la participación permanente de los particulares en esa función?. O lo que es igual, ¿consagró el artículo 123, así fuera implícitamente, una categoría de empleados particulares estatales para desarrollar, según determinación de la Ley, funciones públicas de carácter permanente? O, dicho de otra manera, ¿si el artículo 123 de la Carta Política establece que sólo la Ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio, pudo el constituyente de 1991, así fuese de manera implícita, crear la categoría de los trabajadores particulares al servicio permanente del Estado? “La respuesta es negativa porque la participación de los particulares en la función pública es la excepción, en la medida en que debe ser temporal y determinada por el Congreso a través de la Ley. “Y como indiscutiblemente la planeación nacional o por regiones es actividad típicamente administrativa, es función pública, el intérprete ni siquiera podría decir, con fundamentos atendibles, que la Constitución Política le permite a las entidades oficiales típicas o atípicas desarrollar, por mandato de la Ley, funciones administrativas o de función pública con personas naturales vinculadas por el contrato de trabajo del derecho privado. “5. Si en gracia de discusión se admitiera que el artículo 123 de la Carta Política contiene un criterio conforme al cual quien trabaje en un fondo sin personería jurídica es trabajador particular, la tesis de la parte demandante tampoco podría acogerse, porque según esa norma sólo la ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio. “La Ley 76 de 1985, uno de los fundamentos jurídicos de la demanda inicial del proceso, no se expidió bajo el amparo de la Constitución de 1991 sino durante la vigencia de la Constitución de 1886, y en el campo legislativo, dentro de la reforma administrativa de 1968. “Se trata de un estatuto destinado a regular una función administrativa esencialmente descentralizada, para una región que tiene necesidades económicas y sociales comunes y con bienes del Estado. Es típico desarrollo de la reforma administrativa de 1968. Por lo tanto, está lejos de gobernar una actividad privada. Creó la región del Atlántico y determinó que a través de una cuenta especial (o fondo sin personería jurídica), manejada por Findeter, implementara los planes económicos y sociales de los departamentos y municipios que integran esa región, con la obligación de procurar la incorporación de esos programas en el plan nacional de desarrollo, según gestión que debían procurar ante el Departamento de Planeación Nacional. La misma Ley determinó el origen de los bienes de esa cuenta especial: todos son estatales. “Vista la regulación de la Ley 76 dentro del nuevo marco constitucional de 1991 es claro que no encuadra siquiera en el caso exceptivo del inciso 3° del artículo 123 de la Constitución Política, esto es, el precepto que dice que “La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”, porque a pesar de que la reseñada ley está orientada a realizar una función administrativa, no se trata de una de carácter temporal. “Además, esa ley no se refirió al tema de la participación de los particulares en la función pública, porque nada dispuso sobre ese específico asunto. “En conclusión, la Constitución Política de 1991 no establece expresamente la categoría de los empleados particulares del Estado ni la Ley 76 de 1985 reguló la temporal participación de los particulares en la función pública. “6. El Decreto 2411 de 1987 fue expedido por el Gobierno para reglamentar la Ley 76 de 1985. Allí, como lo dice la parte demandante, se estableció que en las actividades permanentes del Corpes del Atlántico la vinculación sería laboral (sin precisar si la del trabajador oficial o la del trabajador particular). “Ahora bien, como el artículo 123 de la Carta Política establece que sólo la Ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio y como la Ley 76 de 1985 fue expedida para cumplir una función de planeación, administrativa, el citado Decreto Reglamentario 2411 de 1987, reguló una materia que la Constitución Política delegó al Congreso a través de la Ley, la relativa a la contratación laboral de las personas que prestaran servicios en el Corpes del Atlántico y pretendió autorizar el ejercicio de una función administrativa -y por ende estatal-, por servidores particulares y no públicos. “Por eso, la supuesta infracción directa de las normas de ese decreto reglamentario que el cargo denuncia, no puede atribuírsele al Tribunal Superior, porque aunque se le imputó ignorancia o rebeldía contra su mandato en la materia contractual, el sentenciador no tenía porqué utilizar el citado decreto para definir la controversia, como tampoco estaba obligado a aplicar el artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, por cuanto esa norma establece las personas que fueran contratadas para apoyar la labor del Coordinador Regional de Planificación en cargos administrativos de carácter permanente debían vincularse por contrato de trabajo a término fijo, preceptiva que, en consecuencia, resulta contraria a las normas que gobiernan la naturaleza jurídica del vínculo de los servidores públicos, fundamentalmente el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, según el cual solamente pueden estar vinculados mediante contrato de trabajo quienes laboren en las empresas industriales y comerciales del Estado o en el sostenimiento y construcción de las obras públicas. “Dentro de la concepción del Tribunal, conforme a la cual el artículo 123 de la Constitución Política no consagra la categoría de los servidores particulares del Estado, correspondía utilizar en el caso el artículo 5° del Decreto Legislativo 3135 de 1968 para concluir que el demandante fue empleado público y no trabajador oficial y menos trabajador particular. En consecuencia, aplicó de manera pertinente ese precepto y no trasgredió ni por infracción directa ni por interpretación errónea las normas que denunció la censura.” Lo dicho en esa sentencia, en la cual se definió la naturaleza jurídica del vínculo laboral de los servidores de la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica CORPES C.A, entidad de la misma naturaleza de la ahora demandada CORPES ORINOQUÍA, en los términos de la Ley 76 de 1985 y el Decreto 3084 de 1986, resulta aplicable, mutatis mutandis, a la situación del aquí demandante y, por tanto procede la casación del fallo, puesto que tal y como lo manifiesta la censura y quedó demostrado, el Tribunal incurrió en el yerro jurídico de hacer producir a la norma examinada unos efectos que no prevé. En este orden de ideas los cargos prosperan y se casará el fallo recurrido, absteniéndose la Sala de estudiar el tercero por sustracción de materia, en la medida en que tiene el mismo alcance de impugnación de los dos primeros. En sede de instancia y por las razones arriba expresadas se revocará la sentencia de primer grado, para en su lugar absolver a la parte demandada de todos los cargos formulados en su contra».

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación. 28698 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA Radicación No. 28698 Acta No. 66 Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil siete (2007). Resuelve la Corte el recurso de casación que interpuso el apoderado del FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO FONADE, contra la sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, dictada el 18 de octubre de 2005, en el proceso ordinario laboral que promovió MARCO ANTONIO BERMÚDEZ BEJARANO a la NACIÓN DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN – CONSEJO REGIONAL DE PLANIFICACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL DE LA ORINOQUIA “CORPES ORINOQUIA”, EN LIQUIDACIÓN. I.

ANTECEDENTES El accionante demandó a las entidades mencionadas para que previa la declaratoria de la existencia de una relación laboral entre las partes, se les condenara a pagarle las siguientes prestaciones sociales: auxilio de cesantía con sus intereses, prima de servicios, de navidad, de antigüedad, vacaciones, prima de vacaciones, sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías y demás emolumentos, indexación, intereses moratorios y las costas del proceso.

Como fundamento de las anteriores pretensiones, adujo que mediante la Ley 76 de 1985, fueron creadas las regiones de planificación, entre ellas las de la Orinoquía, cuya dirección estaba a cargo del Coordinador Regional designado por el Presidente de la República. El Decreto Ley 3084 de 1986 instituyó el Consejo Regional de Planificación Económica y Social de la Orinoquía y el Fondo de Inversiones para el desarrollo Regional de la Orinoquía Colombiana, como una cuenta especial del Banco de la República y, posteriormente, por disposición de la Ley 57 de 1989, dicho Fondo comenzó a funcionar como una cuenta especial de la Financiera de Desarrollo Territorial Findeter S.A. Que el Decreto 1113 de 1992 dispuso que para la ejecución de los recursos era necesario suscribir contratos de administración del Fondo con la entidad fiduciaria que el Corpes Orinoquía señalara, norma que también estableció en su artículo 15 que en ningún caso el personal profesional encargado de desempeñar labores permanentes debía contratarse bajo la forma del contrato de prestación de servicios o de consultoría. Agregó que en virtud de la fiducia otorgada por Findeter S.A. a la Previsora S.A., realizaron órdenes de trabajo y celebraron contratos de prestación de servicios y de consultoría con el demandante, para asesorar al Corpes en la Planificación Regional de la Orinoquía y que durante el tiempo laborado del 18 de enero de 1996 al 4 de julio de 1998, estuvo bajo la dependencia directa del Coordinador del Corpes Orinoquía, con un horario determinado por la empleadora, devengando una remuneración mensual de $1.700.000.oo.

Dijo que en cumplimiento de la sentencia C-154 de 1997 de la Corte Constitucional, el 24 de junio de 1998 suscribió contrato individual de trabajo a término fijo de tres meses, el que se prorrogó hasta el 24 de marzo de 2000 sin que se le hubiera comunicado la no prórroga del mismo y, que el salario devengado en virtud de este contrato ascendió a la suma de $2’205.000,oo mensuales.

Manifestó que las entidades demandadas no le cancelaron la totalidad de las prestaciones sociales a las que tenía derecho por haber trabajado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios y mediante contrato de trabajo, ni tampoco le han pagado la sanción moratoria por la falta de pago de esas prestaciones. La parte demandada contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, negó la existencia del contrato de trabajo, señalando que el actor estuvo vinculado mediante contratos de prestación de servicios con el Corpes de la Orinoquía que no eran de naturaleza laboral.

En su defensa propuso las excepciones de inexistencia de la relación laboral y de mala fe, cobro de lo no debido y prescripción (Folios 137 a 140). El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Villavicencio, en sentencia de 1 de octubre de 2004, declaró que entre el demandante y el Corpes de la Orinoquía existió una relación laboral entre el 18 de enero de 1996 y el 4 de julio de 1998 y condenó a La Nación - Departamento Nacional de Planeación a pagar al actor los siguientes conceptos y valores: cesantías: $2’916.500.oo; intereses a las cesantías: $ 287.155.oo; intereses moratorios sobre las cesantías: $2’158.210.00; prima de servicios: $1’822.500.00; prima de navidad: $4’108.750.00; vacaciones: $1’822.500.00; prima de vacaciones: $1’822.508.00; salario insoluto de 1998: $751.332.00 e indemnización moratoria a razón de $ 60.750.oo diarios desde el 5 de julio de 1998 hasta el 4 de octubre de 2004, equivalente a la suma de $136’687.500.00 y de ahí en adelante hasta que se efectúe el pago, con la correspondiente indexación e intereses moratorios (Folios 239 a 268).

II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Por apelación de la demandada conoció del presente asunto el Tribunal Superior de Villavicencio, Sala Civil Familia Laboral, el cual mediante providencia de 18 de octubre de 2005, modificó la del a quo en lo concerniente a la sanción por indemnización moratoria impuesta, sobre la cual dispuso que procede sólo pasados 90 días, es decir, a partir del 13 de noviembre de 1998.

Las demás condenas las confirmó. El Tribunal estimó que conforme al artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, los contratistas del Corpes son trabajadores oficiales por ser dichas entidades atípicas pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Poder Público, por tanto, la competencia está asignada a la jurisdicción laboral ordinaria, anotando que la presunción de su existencia corresponde derruirla a la parte contra quien se invoca la naturaleza laboral de tales contratos.

Apoyado en la prueba documental de folios 21 y siguientes y en los testimonios de Miguel Ramiro Camacho Frías (Folio 151) y Orlando Antonio Aguilar Gómez (Folio 125), halló demostrado que el actor tenía asignado un horario y recibía órdenes del Director de Corporinoquia a través del Jefe de la División, que viajaba a realizar eventos cuando así se lo ordenaban y, que si bien es cierto que la relación al principio se ejecutó a través de órdenes de trabajo, también lo es que posteriormente se vinculó a la planta de personal mediante contrato de trabajo a término fijo (Folio 54) Por consiguiente, agregó el Tribunal, no cabe duda de la existencia de un contrato ficto de trabajo pues la subordinación se encuentra demostrada.

Cuanto a la indemnización moratoria, adujo que aun cuando en principio la relación laboral se rigió por los llamados contratos de prestación de servicios que podían justificar razonablemente la falta de pago de las prestaciones sociales, en este caso, como en otro similar que fue objeto de decisión de ese Tribunal, existe un hecho adicional que cambia la situación, pues los últimos seis meses de la relación laboral, las partes suscribieron un contrato individual de trabajo a término fijo y, entonces, como se dijo en la sentencia de esa Corporación judicial en la sentencia de 8 de julio de 2004, “inexplicablemente la parte demandada a pesar de no haberlo tachado de falso lo ignoró negando su existencia en forma tan obstinada como extraña y, lo más grave, dejando de aportar la constancia de pago de las prestaciones sociales de allí emanadas, concretamente las cesantías, vacaciones, su prima y algunas primas de servicio y de navidad.

Lamentablemente para la nación demandada este abandono y raro comportamiento de la defensa, no tiene justificación alguna”, situación aplicable al presente caso, por lo que la sanción moratoria es procedente. (Folios 51 a 56 del cuaderno del Tribunal). III. EL RECURSO DE CASACIÓN En el escrito con el que sustenta el recurso extraordinario que no fue replicado, el apoderado judicial del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo “Fonade”, le pide a la Corte casar la sentencia impugnada para que, en instancia, revoque la del Juzgado y en su lugar absuelva a la demandada de las pretensiones.

Con ese propósito e invocando la causal primera de casación laboral, formuló tres cargos que no tuvieron réplica y que a continuación procede la Corte a su estudio. PRIMER CARGO Acusa la sentencia recurrida de violar directamente, por interpretación errónea, los artículos 123 y 125 de la Constitución Política; 5° del Decreto 3135 de 1968; 13 de la Ley 38 de 1986; 233 del Decreto 1222 de 1986; 292 del Decreto 1333 de 1986; 4 y 11 de la Ley 76 de 1985; 16 del Decreto 1113 de 1992, en relación con los artículos 11, 12 y 17 de la Ley 6 de 1945; 1° del Decreto 1160 de 1947; 58 del Decreto ley 1042 de 1968; 1 del Decreto 3118 de 1968; 51 del Decreto 1848 de 1969; 8, 20, 25,28 y 32 del Decreto ley 1045 de 1968; 8 y 11 del Decreto 3135 de 1968 y 1° del Decreto 797 de 1949.

Para su demostración, la censura textualmente adujo: “Como fundamento de las condenas impuestas a la demandada, adujo el Tribunal en la sentencia materia del recurso formulado, que de acuerdo con el artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, los contratistas del Corpes tienen la calidad de trabajadores oficiales, por pertenecer estas entidades a la Rama Ejecutiva del Poder Público, rigiendo el principio de la primacía de la realidad y que está probado que el actor estuvo vinculado laboralmente mediante contratos de prestación de servicios (folios 21 y ss), cuya relación inicial fue a través de órdenes de trabajo y que posteriormente existió contrato de trabajo a término fijo, de manera que en los últimos seis meses de vinculación, entre el demandante y la demandada se suscribió un contrato de naturaleza laboral.

“La anterior apreciación constituye una errónea interpretación de las normas aplicables al caso controvertido, pues al margen de la conclusión del tribunal acerca de la existencia de los contratos celebrados entre las partes, como lo ha expresado reiteradamente la jurisprudencia del trabajo, no es la forma de establecimiento de la relación lo que define el régimen jurídico aplicable sino el mandato inexorable de la ley que por ser de orden público absoluto en estos casos, no permite esguinces como el introducido por el fallo acusado.

“Así pues, la condición de trabajador oficial no puede ser convenida por las partes ni el fruto de lo que dispongan decretos reglamentarios, ya que con sujeción a los preceptos constitucionales de orden superior, (artículos 123 y 125 de la C.P.) el status de un servidor público y su calificación, solamente corresponde decidirlo el legislador.

De esta manera, al existir una norma con fuerza legal, como lo es el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, en torno a la calificación de los servidores públicos, no puede otra de inferior categoría derogarla ni disponer consecuencias jurídicas contrarias al expreso y claro mandato superior de naturaleza constitucional. “A lo anterior se agrega que, el decreto reglamentario aducido por el Tribunal (1113 de 1992) se refiere a entidades diferentes a la aquí demandada y no señala que la única contratación posible en tales eventos sea la contractual laboral, ya que también admite la posibilidad de contratos de prestación de servicios o de consultoría. “No se discute en el presente proceso que la demandada es la Nación Departamento Nacional de Planeación de manera que, siendo ello así, las únicas categorías legalmente admisibles son las de empleados públicos y de trabajadores oficiales.

La regla general es la primera, esto es, que sus servidores se presumen vinculados por una relación legal de derecho público, a menos que quien tiene la carga de desvirtuar esa presunción legal, demuestre que desempeñaba actividades vinculadas con la construcción y sostenimiento de las obras públicas. De esta manera, si en el presente juicio, el demandante pretendía tener el carácter de trabajador oficial necesariamente tenía que demostrar que se desempeñó en actividades atinentes a la construcción o sostenimiento de obras públicas, porque en ninguna otra circunstancia podía jurídicamente adquirir la condición invocada.

“Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que, conforme a los artículos 4 y 11 de la Ley 76 de 1985; la cuenta denominada es una simple cuenta especial, que se creó como una, para cuyo funcionamiento instituyó el Consejo Regional de Planificación Corpes y para el manejo de recursos la Nación celebró contrato con Findeter S.A., situación esta que en manera alguna despojan de su relación legal y reglamentaria al demandante, con mayor razón si jurídicamente ninguna de esas entidades tiene la condición de estar dotada de personería jurídica propia, y si así fuera, no es la Nación la llamada a responder por eventuales obligaciones laborales, sino aquella entidad que si esté dotada de personalidad jurídica.

“Por consiguiente, no puede entenderse, como lo interpretó el tribunal en la sentencia materia del presente recurso, que por no estar mencionados los Corpes en el artículo 5° del decreto 3135 de 1968, el demandante pueda ser catalogado como trabajador oficial, porque de todos modos quien se beneficia de sus servicios es la Nación y tales Corpes son divisiones del territorio nacional.

Por eso se insiste en que los contratos que celebre la Nación para el desarrollo de sus actividades con terceros o con otras entidades públicas, con o sin personería, no torna o convierten, por esa circunstancia, a empleados públicos en trabajadores oficiales, a menos que se trate de la construcción o sostenimiento de obras públicas. “Con el anterior razonamiento del Tribunal, se interpretó erróneamente la ley, pues este a pesar de admitir que la demandada era la Nación Departamento Nacional de Planeación concluyó que el demandante era trabajador oficial, a pesar de no ser trabajador de la construcción y sostenimiento de obras públicas.

“Cabe señalar que ya en la sentencia de 25 de mayo de 2005, radicación 23235, reiterada en sentencia de 28 de febrero de 2006, radicación 25489 sobre un asunto similar al presente, ya esa H. Corporación a través de su Sala de Casación Laboral, tuvo oportunidad de pronunciarse absolviendo a la demandada, precisando la naturaleza de la relación laboral de las personas que trabajaron para la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica, asumido posteriormente por la Nación- Departamento Nacional de Planeación. En dicha oportunidad la Corte señaló siguiente (…): “Ahora bien, si conforme a las disposiciones legales, los Corpes y los mencionados Fondos de Inversión, son entes oficiales atípicos cuyos servidores no pertenecen ni a un Ministerio ni departamento administrativo, no existe razón para que se haya condenado al Departamento Nacional de Planeación que es un departamento administrativo.

“Además de lo anotado, resulta pertinente traer a colación aquí, las sentencias del 7 de abril de 1981, del 19 de agosto de 1976 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia (ver régimen del empleado oficial); así como la sentencia 12.398 del 6 de octubre de 1999, también de la misma Corporación; la sentencia del 16 de marzo de 1983 de la Sección Segunda del Consejo de Estado; las sentencias C - 484 de 1995;

C - 527 de 18 de noviembre de 1994; C - 423 del 29 de septiembre de 1994 de la Corte Constitucional. Precisamente ésta última, al declarar parcialmente inexequible el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968 señaló en forma nítida que solamente la ley puede definir la naturaleza jurídica del vinculo de los empleados al servicio de las diferentes entidades públicas, lo que viene a reforzar la argumentación que aquí se formula como fundamento del cargo.

“Finalmente resulta igualmente errada la interpretación del tribunal, cuando impuso la sanción moratoria por el hecho de que la demandada conociera que estaba frente a una relación subordinada, por un contrato que se suscribió en el pasado, si se tiene en cuenta, de un lado, que la relación de trabajo entre un empleado público y una entidad pública también es subordinada; solo que está sujeta como en el presente asunto a un régimen jurídico especial, y en segundo lugar, por cuanto como ya se ha señalado, no es la forma de establecimiento del vínculo lo que define el status de un servidor público sino lo que determine la ley, conforme a las disposiciones mencionadas y a la jurisprudencia citada, de manera que, en el asunto sub-exámine, la Nación como demandada tiene suficientes razones como las expuestas en este juicio para concluir en forma razonada de que se está frente a un accionante que por no haber prestado sus servicios como trabajador de la construcción o sostenimiento de obras públicas no puede ser calificado como trabajador oficial, conforme a la reiterada jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, ya que, en tratándose de empleados de la Nación la única excepción prevista, conforme lo advierte el artículo 5 del decreto 3135 de 1968, para tener la condición de trabajador oficial es la prestación de servicios en la construcción o sostenimiento de las obras públicas…” SEGUNDO CARGO Acusa la sentencia recurrida dictada por el Tribunal Superior de Villavicencio, Sala Civil, Familia Laboral antes identificada, de violar directamente, por aplicación indebida, similar cuerpo normativo al del primer cargo, entre los cuales se destacan las siguientes normas: artículos 16 del Decreto 1113 de 1992; 11, 12 y 17 de la Ley 6 de 1945; 1º. del Decreto 1160 de 1947; 58 del Decreto Ley 1042 de 1968; 1 del Decreto 3118 de 1968; 51 del Decreto 1848 de 1969; 8, 20, 25, 28 y 32 del Decreto Ley 1045 e 1968; 8 y 11 del Decreto 3135 de 1968 y 1o del Decreto 797 de 1949; 4 y 11 de la Ley 76 de 1985; lo que condujo a la infracción directa de los artículos 123 y 125 de la Constitución Política; 13 de la Ley 3a de 1986; 233 del Decreto 1222 de 1986; 292 del Decreto 1333 de 1986, 16 del Decreto 1113 de 1992 y 5° del Decreto 3135 de 1968.

La sustentación del cargo la presenta de la siguiente manera: “En la sentencia materia del presente recurso, el Tribunal, para condenar a la demandada, fundamentó su decisión en lo dispuesto por el artículo 16 del decreto 1113 de 1992, pero resulta que tal aplicación es indebida por tratarse de un simple decreto reglamentario. Además, dicha disposición alude a entidades distintas a la demandada, y adicionalmente, dicho precepto no determina en forma expresa que dichas vinculaciones se hagan a través de contratos de trabajo, ya que este también permite la posibilidad de suscribir contratos de prestación de servicios o de consultoría. “Por ello, la aplicación indebida de dicho texto reglamentario y de las normas que consagran prestaciones sociales e indemnización moratoria de trabajadores oficiales, condujo a la falta de aplicación de los textos constitucionales y legales citados, es decir, de los artículos 123 y 125 de la Constitución Política y el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, que regulan lo relacionado con el status de los servidores públicos, y que, del mismo modo, son los que definen cuando una persona tiene la calidad de empleado público o de trabajador oficial.

“Conforme a los preceptos constitucionales citados, solamente el legislador puede definir la naturaleza jurídica del vínculo de un servidor público, y con arreglo al artículo 5° del decreto 3135 de 1968, quienes se desempeñan al servicio de la Nación únicamente pueden tener la condición de trabajadores oficiales cuando realicen actividades relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas, lo que de ninguna manera aplicó el tribunal, como lo dijo expresamente en su fallo, porque inexplicablemente lo consideró inaplicable.

“Precisamente, en asunto similar al presente, esa H. Corporación en sentencia de 23 de mayo de 2005, (Radicación 23715), reiterada mediante sentencia de 15 de septiembre del mismo año (Radicación 25001), señaló que el sentenciador no está obligado a aplicar el artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, por cuanto esa norma establece que las personas que fueran contratadas para apoyar la labor del Coordinador Regional de Planificación en cargos administrativos de carácter permanente debían vincularse por contrato de trabajo a término fijo, preceptiva que, en consecuencia, resulta contraria a las normas que gobiernan la naturaleza jurídica del vínculo de los servidores públicos, fundamentalmente el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, según el cual solamente pueden estar vinculados mediante contrato de trabajo quienes laboren en las empresas industriales y comerciales del Estado o en el sostenimiento y construcción de las obras públicas.

“De no haber incurrido el ad quem en tales vicios de puro derecho, no habría fulminado contra mi mandante las ilegales e injustas condenas, sino que habría revocado el fallo de primer grado y la habría absuelto de ellas.” IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Teniendo en cuenta que los cargos anteriores están orientados por la misma vía, acusan idénticas normas y el alcance de la impugnación es común para ambos, la Corte los estudiará conjuntamente por así permitirlo el artículo 51 del Decreto 2651 de 1991, convertido en legislación permanente por la Ley 446 de 1998.

De igual manera, y atendiendo la vía directa de los cargos, debe decirse que no fue objeto de controversia que el Decreto Extraordinario 3084 de 1986 creó la Región de Planificación de la Orinoquía, el Consejo Regional de Planificación, el Comité Técnico Regional de Planificación de la Unidad Técnica Regional, lo mismo que el Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional de la Orinoquía como cuenta especial en el Banco de la República; que posteriormente por disposición de la Ley 57 de 1989, el mencionado Fondo fue asignado como una cuenta especial de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. “Findeter S.A.”, Fondo que estaría autorizado para celebrar fiducias para el manejo de los recursos del Corpes, siendo contratada la Previsora S.A. con ese propósito; que esta última entidad en representación de dicho Fondo contrató al actor, mediante sendos contratos de prestación de servicios, en cumplimiento de las facultades otorgadas por el Decreto 2411 de 1987.

Así las cosas, es pertinente acotar que tampoco fue objeto de discusión que el actor estuvo vinculado al susodicho Fondo a través de dos modalidades contractuales a saber: mediante contratos de prestación de servicios y consultoría en la primera etapa, esto es, a partir del 18 de enero de 1996 y, desde el mes de enero de 1998 y hasta el 4 de julio de ese mismo año, mediante contrato individual de trabajo, desempeñando labores de asesoría profesional para la Planificación Regional en la Orinoquía en virtud de la primera modalidad contractual y como Profesional de Gestión en el área de Finanzas y Proyectos en virtud de la segunda.

La controversia estriba en que el Tribunal concluyó que la naturaleza jurídica del vínculo del actor era la propia de los trabajadores oficiales, conclusión que extrajo del contenido del artículo 16 del Decreto 1113 de 1992. Sobre el particular, la censura en el primer cargo aduce que el juzgador interpretó erróneamente, entre otras normas, el artículo 16 del Decreto 1113 referido, en tanto que en el segundo ataque manifiesta que lo aplicó indebidamente, puesto que el alcance de esta norma no permite hacer tal aseveración, porque esta disposición se refiere a entidades distintas a la demandada y, además, no señala como única contratación posible en tales eventos la contractual laboral, pues también admite contratación de servicios o de consultoría. Como quiera que el actor prestó servicios a la Nación Departamento Nacional de Planeación, las únicas categoría legalmente admisibles son las de empleados públicos y, por excepción, de trabajadores oficiales.

Significa lo anterior que el tema del que discrepa la parte recurrente se circunscribe a la decisión adoptada por el Tribunal, en la que para imponer la condena recurrida se fundó en el texto del artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, para colegir que el demandante era trabajador oficial. La razón acompaña a la censura. Ciertamente la lectura del artículo 16, no permite llegar a la conclusión del Tribunal en el sentido de que la naturaleza jurídica del vínculo del actor corresponde a la de un trabajador oficial, pues lo que emerge de esa norma es que la entidad fiduciaria correspondiente, de acuerdo con la solicitud que le formule el Coordinador Regional, vinculará al personal de la unidad técnica a través de dos modalidades contractuales: 1) Contrato de trabajo a término fijo, siempre que se trate de personal profesional o administrativo de carácter permanente y, 2) Contratos de prestación de servicios o de consultoría para el caso de profesionales que deban realizar labores temporales específicas relacionadas con las actividades que corresponden a la unidad técnica o necesarias para la ejecución de los programas o proyectos.

Como puede apreciarse, la disposición acusada no establece que todos los servidores de la demandada ostenten la calidad de trabajadores oficiales, como equivocadamente lo aseveró el juzgador ad quem. De todos modos, y con independencia de la modalidad a través de la cual fue vinculado el actor al Corpes de la Orinoquía, que como quedó visto inicialmente lo fue a través de contratos de prestación de servicios y en los últimos 6 meses mediante contrato individual de trabajo a término fijo, es oportuno tener presente, como lo recuerda la censura, que esta Sala de la Corte en sentencia del 25 de mayo de 2005, radicación No. 23235 y en la del 23 de mayo de 2005, radicación 23715, entre otras, en casos similares al presente, en donde los demandantes habían prestado servicios en la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica “Corpes de la Costa Atlántica”, precisó que la naturaleza jurídica de la relación laboral de las personas que trabajaron para esas dependencias, asumidas posteriormente por la demandada la NACIÓN - DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, no era la de trabajadores particulares ni oficiales, sino que correspondía a la de los empleados públicos.

En la última de las sentencias referidas, esto dijo la Corte: “El artículo 123 de la Carta Política establece: “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. “Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.

“La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”. “El Título V, Capítulo 2, de la Carta Política, en donde se encuentra ubicado el trascrito artículo 123, regula la función pública. La parte demandante, apoyada en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha alegado en este proceso que según lo allí dispuesto son servidores públicos, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y los de las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

Son trabajadores particulares, agrega, las personas que prestan sus servicios en alguna entidad atípica, que a su juicio son aquellas que no encuadran en la clasificación de las entidades de derecho público: las territoriales (nación, departamento y municipio) y las descentralizadas (departamentos administrativos, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado).

“Sin embargo, observa la Corte, el artículo 123 de la Carta Política no contiene un criterio de clasificación de los servidores públicos en los términos que se plantea por el ahora recurrente, como tampoco la categoría de los trabajadores particulares del Estado. Y el estatuto legal que creó la región del Atlántico no tiene el alcance que le asigna el recurrente.

Las razones en contra de su tesis son las siguientes: “1. El Capítulo 2 del Título V de la Constitución Política regula la función pública. Todas las normas que lo integran están orientadas a desarrollar los lineamientos de esa función, porque lo indica ese conjunto normativo; y como ello es así, no es razonable asumir que el constituyente de 1991 introdujo en el artículo 123 la categoría de los servidores particulares del Estado.

“2. Por su parte, el Decreto Legislativo 3130 de 1968 contiene el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional: departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. Pero también contempla a los fondos. Su artículo 2° dice: “De los fondos.

Los fondos son un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en este señalados. “Cuando a dichas características se sume la personería jurídica, las entidades existentes y las que se creen conforme a la ley, lleven o no la mención concreta de, son establecimientos públicos”.

“Al contrario de lo que piensa el recurrente, no se puede afirmar, siguiendo la lectura de la norma transcrita, que los fondos que carecen de personería jurídica sean entidades ajenas a la administración pública, porque el propio Decreto 3130 de 1968 los regula allí como parte integrante de aquélla, toda vez que al definirlos dice que se trata de cuentas especiales integradas por bienes o recursos pertenecientes a un organismo estatal y porque cumplen los objetivos señalados en el acto de su creación, que necesariamente debe ser un acto que emane del Estado.

Luego están vinculados al sector público aunque se les rotule como entes atípicos. Además, que tengan o no personería jurídica carece de incidencia para los efectos pretendidos por el censor, porque tampoco cuentan con esa personería los departamentos administrativos y sin embargo las personas que les prestan sus servicios son considerados empleados públicos.

“Cuando el artículo 123 de la Constitución Política establece que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas y los empleados y trabajadores “de sus entidades” descentralizadas territorialmente y por servicios, constituye un error hermenéutico sostener que el constituyente de 1991 consagró un criterio para clasificar los servidores del Estado en públicos y privados.

Pareciera que el recurrente entendiera que las expresiones “entidades descentralizadas territorialmente y por servicios” hacen una referencia a lo que llama entidades típicas; pero adviértase que esa es una apreciación subjetiva, porque la norma no hace distinciones de ninguna naturaleza, de manera que es una interpretación gramatical que no se duda en calificar de equivocada.

De otro lado, quedó visto que el Decreto Legislativo 3130 de 1968, que desarrolló la descentralización administrativa para salir del rígido esquema estatal de los entes territoriales (nación, departamentos y municipios), y que los fondos, por formar parte de los entes que regula el citado Decreto 3130 también corresponden al esquema de la descentralización por territorios y por servicios, de manera que es también una inconsistencia creer que no pueden considerarse “entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”.

“Si hubiera alguna duda, la desvanece el artículo 125 de la Carta, que señala que “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera”, porque los términos “órganos y entidades” son todos los que integran el aparato estatal y desde luego allí están incluidos los fondos o cuentas especiales. “Por otra parte, de admitirse que los aludidos fondos son entes atípicos, habría que concluir que lo serían del sector público pero no del privado, pues no tendría ningún sentido considerarlos vinculados a éste último, a pesar de pertenecer a la Nación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 8º del Decreto Reglamentario 2411 de 1987.

Por tal razón, y al carecer de personería jurídica y no tener la condición de patrimonios autónomos según lo explicó el Consejo de Estado en el concepto que sirve de estribo a las aspiraciones del demandante -lo que indica que directamente no pueden ser sujetos de derechos y obligaciones- no podrían asumir la calidad de empleadores en los términos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, que exige que el empleador sea persona natural o jurídica, como tampoco la de una empresa, en la forma como se halla definida por el artículo 194 de ese mismo estatuto.

“3. El constituyente de 1991 no mencionó expresamente la categoría que invoca la parte demandante: la de los trabajadores al servicio del Estado sometidos al régimen laboral de los particulares. Un tema de tanta importancia no podía quedar al arbitrio del intérprete, máxime que la normatividad del capítulo 2 del Título V de la Carta Política está destinada a reglar la función pública.

“Para confirmar lo anterior basta recordar el fundamento o razón de ser de cada una de las tres únicas sub categorías que se mencionan en el artículo 123 ibídem. Los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos porque primordialmente cumplen una función política, que es de la esencia del Estado democrático. Los empleados públicos desarrollan la función administrativa; por eso y porque los fines supremos del Estado están por encima del interés particular de los individuos, tienen una estabilidad relativa y muy restringido su derecho de asociación en el ámbito del derecho colectivo.

Y la vinculación del trabajador oficial es contractual según la ley, porque su actividad, aunque estatal, se desarrolla en actividades similares que bien pudieran ser cumplidas por los particulares (de construcción y sostenimiento de obras públicas, industriales y comerciales); pero como de hecho no cumplen una función administrativa, su estabilidad laboral es más amplia (régimen legal de 1945), como también lo es el ejercicio de los derechos de asociación y huelga.

“El trabajador particular, que se rige en sus relaciones por el derecho privado, tampoco tiene las limitaciones que informan la llamada situación legal y reglamentaria del empleado público. De hecho la Constitución Política únicamente les prohíbe, a los trabajadores particulares, el ejercicio del derecho de huelga cuando comprometen los servicios públicos esenciales definidos por el legislador (artículo 56 de la Constitución Política).

“Ahora bien, si el fundamento o razón de ser de cada una de las categorías de los servidores públicos muestra una clara y necesaria diferencia con la categoría de los trabajadores particulares, ¿podía el constituyente de 1991 pasarla inadvertida y dejar tan importante tema al discrecional fuero del intérprete para invitarlo a decir que en el artículo 123 de la Carta Política se encuentra un criterio de clasificación de los trabajadores al servicio del Estado del cual se puede deducir que los servidores de las entidades atípicas son trabajadores particulares?.

“Esa amplitud conceptual de la tesis del demandante induciría al propio legislador a permitir que la función pública fuese desarrollada por trabajadores particulares, con lo cual la función administrativa, que es de la esencia del Estado, quedaría vulnerable ante el ejercicio del derecho de huelga sin limitación alguna o vería la administración restringida la facultad de ejercicio del poder disciplinario que por mandato constitucional le corresponde, para citar sólo dos ejemplos de las consecuencias que traería aceptar el raciocinio del impugnante.

“Por ejemplo, la planeación regional, que es la finalidad para la cual se expidió la Ley 76 de 1985 que le da fundamento a la demanda inicial de este proceso, es función típicamente administrativa; de hecho, una de las más importantes. Con el argumento de la parte demandante, fundada en una errada interpretación del artículo 123 de la Constitución Política, esa función indiscutiblemente administrativa, podría quedar en manos de los trabajadores particulares, quienes estarían habilitados para actuar sin las restricciones que con el fin de garantizar el eficiente cumplimiento de la función pública, la misma Constitución y la Ley establecen para los servidores públicos.

“4. El artículo 123 de la Constitución Política sólo hace una referencia a los particulares: “La ley, determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”. Si este canon constitucional sólo autoriza la temporal participación de los particulares en la función pública, ¿puede el intérprete de esa misma norma sostener válidamente que al legislador le está dado autorizar la participación permanente de los particulares en esa función?.

O lo que es igual, ¿consagró el artículo 123, así fuera implícitamente, una categoría de empleados particulares estatales para desarrollar, según determinación de la Ley, funciones públicas de carácter permanente? O, dicho de otra manera, ¿si el artículo 123 de la Carta Política establece que sólo la Ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio, pudo el constituyente de 1991, así fuese de manera implícita, crear la categoría de los trabajadores particulares al servicio permanente del Estado? “La respuesta es negativa porque la participación de los particulares en la función pública es la excepción, en la medida en que debe ser temporal y determinada por el Congreso a través de la Ley.

“Y como indiscutiblemente la planeación nacional o por regiones es actividad típicamente administrativa, es función pública, el intérprete ni siquiera podría decir, con fundamentos atendibles, que la Constitución Política le permite a las entidades oficiales típicas o atípicas desarrollar, por mandato de la Ley, funciones administrativas o de función pública con personas naturales vinculadas por el contrato de trabajo del derecho privado.

“5. Si en gracia de discusión se admitiera que el artículo 123 de la Carta Política contiene un criterio conforme al cual quien trabaje en un fondo sin personería jurídica es trabajador particular, la tesis de la parte demandante tampoco podría acogerse, porque según esa norma sólo la ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio.

“La Ley 76 de 1985, uno de los fundamentos jurídicos de la demanda inicial del proceso, no se expidió bajo el amparo de la Constitución de 1991 sino durante la vigencia de la Constitución de 1886, y en el campo legislativo, dentro de la reforma administrativa de 1968. “Se trata de un estatuto destinado a regular una función administrativa esencialmente descentralizada, para una región que tiene necesidades económicas y sociales comunes y con bienes del Estado.

Es típico desarrollo de la reforma administrativa de 1968. Por lo tanto, está lejos de gobernar una actividad privada. Creó la región del Atlántico y determinó que a través de una cuenta especial (o fondo sin personería jurídica), manejada por Findeter, implementara los planes económicos y sociales de los departamentos y municipios que integran esa región, con la obligación de procurar la incorporación de esos programas en el plan nacional de desarrollo, según gestión que debían procurar ante el Departamento de Planeación Nacional.

La misma Ley determinó el origen de los bienes de esa cuenta especial: todos son estatales. “Vista la regulación de la Ley 76 dentro del nuevo marco constitucional de 1991 es claro que no encuadra siquiera en el caso exceptivo del inciso 3° del artículo 123 de la Constitución Política, esto es, el precepto que dice que “La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”, porque a pesar de que la reseñada ley está orientada a realizar una función administrativa, no se trata de una de carácter temporal.

“Además, esa ley no se refirió al tema de la participación de los particulares en la función pública, porque nada dispuso sobre ese específico asunto. “En conclusión, la Constitución Política de 1991 no establece expresamente la categoría de los empleados particulares del Estado ni la Ley 76 de 1985 reguló la temporal participación de los particulares en la función pública.

“6. El Decreto 2411 de 1987 fue expedido por el Gobierno para reglamentar la Ley 76 de 1985. Allí, como lo dice la parte demandante, se estableció que en las actividades permanentes del Corpes del Atlántico la vinculación sería laboral (sin precisar si la del trabajador oficial o la del trabajador particular). “Ahora bien, como el artículo 123 de la Carta Política establece que sólo la Ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio y como la Ley 76 de 1985 fue expedida para cumplir una función de planeación, administrativa, el citado Decreto Reglamentario 2411 de 1987, reguló una materia que la Constitución Política delegó al Congreso a través de la Ley, la relativa a la contratación laboral de las personas que prestaran servicios en el Corpes del Atlántico y pretendió autorizar el ejercicio de una función administrativa -y por ende estatal-, por servidores particulares y no públicos.

“Por eso, la supuesta infracción directa de las normas de ese decreto reglamentario que el cargo denuncia, no puede atribuírsele al Tribunal Superior, porque aunque se le imputó ignorancia o rebeldía contra su mandato en la materia contractual, el sentenciador no tenía porqué utilizar el citado decreto para definir la controversia, como tampoco estaba obligado a aplicar el artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, por cuanto esa norma establece las personas que fueran contratadas para apoyar la labor del Coordinador Regional de Planificación en cargos administrativos de carácter permanente debían vincularse por contrato de trabajo a término fijo, preceptiva que, en consecuencia, resulta contraria a las normas que gobiernan la naturaleza jurídica del vínculo de los servidores públicos, fundamentalmente el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, según el cual solamente pueden estar vinculados mediante contrato de trabajo quienes laboren en las empresas industriales y comerciales del Estado o en el sostenimiento y construcción de las obras públicas.

“Dentro de la concepción del Tribunal, conforme a la cual el artículo 123 de la Constitución Política no consagra la categoría de los servidores particulares del Estado, correspondía utilizar en el caso el artículo 5° del Decreto Legislativo 3135 de 1968 para concluir que el demandante fue empleado público y no trabajador oficial y menos trabajador particular.

En consecuencia, aplicó de manera pertinente ese precepto y no trasgredió ni por infracción directa ni por interpretación errónea las normas que denunció la censura.” Lo dicho en esa sentencia, en la cual se definió la naturaleza jurídica del vínculo laboral de los servidores de la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica CORPES C.A, entidad de la misma naturaleza de la ahora demandada CORPES ORINOQUÍA, en los términos de la Ley 76 de 1985 y el Decreto 3084 de 1986, resulta aplicable, mutatis mutandis, a la situación del aquí demandante y, por tanto procede la casación del fallo, puesto que tal y como lo manifiesta la censura y quedó demostrado, el Tribunal incurrió en el yerro jurídico de hacer producir a la norma examinada unos efectos que no prevé. En este orden de ideas los cargos prosperan y se casará el fallo recurrido, absteniéndose la Sala de estudiar el tercero por sustracción de materia, en la medida en que tiene el mismo alcance de impugnación de los dos primeros.

En sede de instancia y por las razones arriba expresadas se revocará la sentencia de primer grado, para en su lugar absolver a la parte demandada de todos los cargos formulados en su contra. Sin costas en casación. Las de instancias estarán a cargo de la parte demandante. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, CASA la sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio Sala Civil Laboral, dictada el 18 de octubre de 2005 en el proceso ordinario laboral que promovió MARCO ANTONIO BERMÚDEZ BEJARANO contra LA NACIÓN DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN – CONSEJO REGIONAL DE PLANIFICACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL DE LA ORINOQUIA “CORPES ORINOQUIA”, EN LIQUIDACIÓN. En sede de instancia se revoca la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Villavicencio el 1 de octubre de 2004 y, en su lugar, se absuelve a la parte demandada de todas las pretensiones del actor.

Sin costas en casación. Las de instancia estarán a cargo de la parte demandante. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DÍAZ MARÍA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria 2 2