CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Casación Rad. N° 28598 21 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL MAGISTRADO PONENTE EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS Referencia: Expediente No. 28598 Acta No. 50 Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil seis (2006). Resuelve la Corte el recurso de casación interpuesto por el apoderado judicial de la UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO contra la sentencia de 23 de septiembre de 2005 proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, en el proceso ordinario laboral promovido por la recurrente contra JAIME DE JESÚS HERRERA GALLEGO.
I-.
ANTECEDENTES La citada Universidad demandó a JAIME DE JESÚS HERRERA GALLEGO, con el fin de que, previa declaratoria de nulidad de las resoluciones por las cuales le otorgó, y posteriormente le reliquidó, la pensión de jubilación, se le condene “al reconocimiento y pago de una pensión de jubilación al señor… Herrera Gallego por valor de Doscientos Ochenta y Cinco Mil Ochocientos cincuenta y Cinco Pesos M/Cte ($285.855) pagadera a partir del 1 de Septiembre de 1990” y, “como consecuencia de la declaratoria de nulidad se condene al señor… Herrera Gallego, al reintegro de los mayores valores pagados por concepto de mesadas pensionales y mesadas adicionales, que ha recibido de la Universidad… desde el 1 de Septiembre de 1991 hasta la fecha de la declaratoria de nulidad del Acto Administrativo”.
El fundamento de tales pretensiones se sintetiza así: Mediante resolución 1533 de agosto 31 de 1990 reconoció la pensión de jubilación al actor por haber acreditado los requisitos mínimos pensionales para acceder a dicha prestación. A tal efecto, se tuvo en cuenta el promedio de lo devengado durante el último año de servicios. Los factores salariales tenidos en cuenta fueron “sueldos;
Gastos de Representación, Prima de carestía, Prima de Servicios; Prima de Vacaciones”. El promedio obtenido ascendió a la suma de $489.036. Al aplicar a esta suma el 75% “arrojó una pensión por valor de Trescientos sesenta y Seis Mil Setecientos Setenta y siete Pesos M/Cte ($366.777)”, pensión que fue reliquidada mediante resolución 0804 del 13 de junio de 1991 “quedando como nuevo valor pensional la Suma de Trescientos Noventa y Dos Mil pesos M/Cte ($392.000).
El Ministerio de Hacienda mediante oficios 025851 de 13 de febrero de 2001 y 034173 del 19 de junio del mismo año trazó los lineamientos para los reconocimientos pensionales, especialmente en lo relativo a los factores salariales que deben tenerse en cuenta, precisando que deben ser los “establecidos como tales en el decreto 1045 de 1978, en la Ley 33 de 1985, en la Ley 62 de 1985 y en el Decreto 1158 de 1994”.
Liquidada nuevamente la pensión de conformidad con los parámetros señalados en las Leyes 33 y 62, el valor inicial de la mesada debió ser de $285.855, por lo que “ ha venido cancelando un sobre valor pensional o exceso pensional que lesiona el patrimonio del ente público” (fls.2 y 135). El demandado se opuso a las referidas pretensiones, alegó que los factores salariales incluidos en la liquidación de su pensión “ se encuentran legalmente amparados por la legislación vigente sobre la materia” y propuso la excepción de prescripción (fl.148).
Mediante sentencia de 3 de agosto de 2005, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia resolvió “ABSOLVER al señor … HERRERA GALLEGO, respecto de la totalidad de las pretensiones de la demanda que en su contra instauró la UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO, al encontrar ajustada a la legalidad la Resolución 1533 del 31 de agosto de 1990, a través de la cual se le reconoció pensión de jubilación” (fl.281).
II-. SENTENCIA DEL TRIBUNAL.- Al desatar el recurso de apelación interpuesto por el demandante, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia confirmó la anterior determinación “con la ACLARACIÓN de que dicha absolución se produce por efectos de la excepción de prescripción que se declara probada”. Estimó el sentenciador, en relación con “los conceptos que se deben colacionar para obtener la pensión”, que la institución demandada “no debió contabilizar como factor de salario las primas que se han mencionado … en cuanto la Ley 62 de 1985, que era la de aplicación en tal caso, no contempla en su artículo 10 las primas de carestía, servicios y vacaciones como factor de salario para deducir las pensiones, como se ha venido exponiendo en otros asuntos promovidos por la Universidad con el mismo fin que aquí se ventila”.
Agregó que no obstante lo anterior, “por efectos de la prescripción que se ha formulado en la contestación a la demanda, la reclamación tendiente a que esos derechos queden despojados de significación salarial se frustra, en cuanto es evidente que desde el momento en que ellos se causaron hasta la presentación de la demanda, ha transcurrido un término que rebasa considerablemente el de tres años de que disponía la demandante para intentar la correspondiente acción con ese propósito, al tenor de lo dispuesto en el artículo 151 del C. de P.L. …”.
Se remitió a pronunciamiento de 15 de julio de 2003 (rad.19557) de esta Corporación “frente a la prescripción de los conceptos de la base económica para obtener la pensión” y concluyó: “La jurisprudencia transcrita proporciona mayores argumentos para concluir que el transcurso del tiempo ha limitado a la Sala para incursionar en la controversia que se ha planteado a través del recurso de apelación, pues en el presente caso los factores salariales tales como primas de servicios, carestía y vacaciones que pretende la Universidad del Quindío sean eliminadas de la base salarial de la cual se obtuvo la pensión de jubilación del demandado, se causaron entre el año 1989 y el año 1990, y el derecho al disfrute de la prestación surgió a partir del 1º de septiembre de 1990, siendo evidente que la demandante no ejerció ninguna actividad judicial dentro del plazo trienal que el artículo 151 del C.P.L. y S.S. le concedía. “Si bien es cierto la jurisprudencia transcrita predica la prescripción frente a acciones ejercidas por el trabajador … también debe operar este fenómenos para las acciones promovidas por aquellas entidades o empleadores que otorgan derechos pensionales …” (fl.9 cdno. tribunal).
III-. DEMANDA DE CASACIÓN Inconforme con la anterior determinación, la parte demandante pretende “la casación total de la sentencia recurrida … y en sede de instancia la revocatoria de la de primer grado, y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda primigenia …”. Con tal propósito presenta dos cargos contra la sentencia del tribunal que, dada su identidad de senda y teleología, se estudiarán de manera conjunta.
CARGO PRIMERO.- Acusa la sentencia de “violar directamente, por interpretación errónea, el artículo 151 del C. P. L. y de la S. S., en relación con los artículos 3° de la Ley 33 de 1985; 1° de la Ley 62 de 1985; 1° del Decreto 1158 de 1994; 136 del código contencioso administrativo y 44 de la Ley 446 de 1998”. En su demostración destaca que “el derecho a la pensión de jubilación es imprescriptible y que esta prestación social es de tracto sucesivo” y advierte que la sentencia de la Corte invocada por el Tribunal “no se refiere a las acciones promovidas por las entidades públicas que reconocen pensiones, sino a las incoadas por los trabajadores o pensionados”.
Alega que en los eventos de acciones incoadas por las entidades públicas la situación es distinta, “porque en tales casos está de por medio no simplemente un interés de carácter particular sino el tesoro público, que es patrimonio común de todos los asociados y que debe salvaguardarse debidamente frente a actos ilegales, así ellos emanen de la actuación ilegal o indebida de la propia administración pública”.
Sostiene que cuando se trata de irregularidades generadas en el reconocimiento de prestaciones periódicas, carece de sentido fijar un plazo de tres años desde la causación del derecho “porque el tesoro público sufriría un detrimento irremediable, afectándose el interés general que debe prevalecer”. Hace referencia a la sentencia C-1049 de 2004 en la que la Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, para ilustrar la facultad de las entidades públicas para demandar el reconocimiento de prestaciones periódicas, en especial pensiones, otorgadas en forma ilegal y concluye que “el Tribunal Superior interpretó en forma errónea el artículo 151 del C.P.L. y de la S.S., ya que no distinguió que cuando la accionante es una entidad pública, el reconocimiento ilegal de pensiones, comprendidos los factores salariales de liquidación, puede ser demandado en cualquier tiempo”.
Por lo demás hace énfasis en “la especial gravedad que se desprende del criterio adoptado por el Tribunal, dado que se enervaría en la práctica con esa exégesis tanto la figura de la revocatoria directa como la de la revisión de sentencias judiciales promovidas por las entidades públicas con arreglo a los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, que obligan al Estado y a las entidades de seguridad social a desconocer o controvertir “en cualquier tiempo” los actos de reconocimiento de pensiones decretadas con base en documentación falsa o con incumplimiento de requisitos legales, o cuando hayan originado en una violación del debido proceso o cuando la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido de acuerdo con la Ley aplicable.
De suerte que resulta contradictorio que se pueda, acorde con la Ley, revocar directamente esos actos administrativos sin sujeción al (sic) limite temporal alguno por parte de la administración, y que ésta no pueda controvertirlos judicialmente pasados tres años desde la causación del derecho pensional”. CARGO SEGUNDO.- Acusa la sentencia “ de violar directamente, por infracción directa, los artículos 136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, 3 de la Ley 33 de 1985, 1° de la Ley 62 de 1985, 1° del Decreto 1158 de 1994, lo que condujo a la aplicación indebida del artículo 151 del C. P. L. y de la S. S.”.
En su demostración arguye que el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo “es aplicable al caso bajo examen … porque es el que gobierna el plazo de caducidad de las acciones de restablecimiento del derecho instauradas por la administración respeto de sus propios actos” y se duele de que el tribunal hiciera “caso omiso de ella a pesar de ser precisamente la que regula el plazo que tienen las entidades públicas para controvertir actos administrativos mediante los cuales se haya reconocido ilegalmente una prestación de tracto sucesivo ”.
Finalmente alega que la inobservancia de la mencionada norma “condujo consecuencialmente a aplicar en forma indebida el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, y por tanto a declarar ilegalmente extinguida la acción intentada por la Universidad …”. IV-. CONSIDERACIONES DE LA CORTE La controversia planteada en el sub judice, relacionada con la intemporalidad para demandar el reconocimiento pensional en casos como el presente, ya ha sido definida por esta Corporación, entre otras, en providencia de 25 de octubre de 2005 (rad.26279) y, más recientemente, en sentencias de 21 de febrero, 2 de marzo y 28 de junio del año en curso (rads. 26000, 26473 y 28778), por lo que basta remitirse a lo precisado en este último pronunciamiento, en los siguientes términos: “Previamente anota la Sala, que en atención a que se trata de un empleado público, la jurisdicción ordinaria no sería la competente para conocer del presente proceso; pero como el conflicto de competencias ya fue decidido por el organismo respectivo, se procede a su estudio.
“La anterior constatación plantea el primer asunto a resolver, relativo a la normatividad aplicable para definir el plazo de la Administración para acudir a la justicia, en busca del ajuste de una pensión que estima fue otorgada en un monto que no corresponde al señalado en la ley: si la prevista en el código contencioso administrativo en relación con la caducidad de las acciones en esa especialidad, o la del Estatuto Laboral, si se entendiera que al haber sido resuelto el conflicto de competencias en favor de la jurisdicción ordinaria, deban aplicarse las reglas que gobiernan esta materia.
“Sin embargo, para la Corte ese problema jurídico no se presenta sino en apariencia, pues el traslado de competencias hecho por el juez del conflicto, no puede significar un cambio de las reglas procesales en materia de caducidad o de prescripción de las acciones; las relaciones del Estado con sus servidores públicos atinentes a los términos para el reconocimiento, reclamación o revocación de derechos, no tiene porqué sufrir modificaciones por el cambio de competencias dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura.
“En ese orden de ideas, en el sub lite, en lo atinente a la caducidad de la acción se debe acudir a las reglas establecidas en el Código Contencioso Administrativo, de conformidad con las cuales, una entidad de naturaleza pública puede en cualquier tiempo demandar la decisión por la cual la Administración otorgó una pensión de jubilación de manera contraria la ley.
“En efecto, el artículo 136 del Código de esa especialidad, modificado por la Ley 446 de 1998, prevé en relación con la caducidad de las acciones en el numeral 2° que “La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la Administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Subrayas de la Corte. “El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, precisó en sentencia de 6 de mayo de 2004, expediente 1033-02: “ debe tenerse en cuenta que el reconocimiento de las prestaciones periódicas puede demandarse en cualquier tiempo por la Administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
(Art. 136 numeral 2).” “La Corte Constitucional en sentencia C-1049 de 2004, al pronunciarse sobre la exequibilidad de la expresión “en cualquier tiempo por la administración” contenida en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, hizo las siguientes reflexiones sobre la intemporalidad para que la Administración demande sus propios actos cuando reconozcan prestaciones periódicas sin sujeción a la ley, las cuales se estima oportuno transcribir: “Cabe recordar, que si bien la regla general es el establecimiento de términos de caducidad para ejercer las correspondientes acciones judiciales, por motivos de seguridad jurídica, pues como lo ha considerado esta Corporación [Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que entendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actúen dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio, nada obsta para que en el ordenamiento jurídico, cuando quiera que se trate de defender intereses superiores de la comunidad, prevea el legislador que, en determinados casos, existan acciones cuyo ejercicio no se encuentra sometido a un término de caducidad.
“ la medida contemplada en el hoy numeral segundo del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, al disponer que la administración podrá demandar en cualquier tiempo los actos que reconozcan prestaciones periódicas, es razonable y justificada, por cuanto el ordenamiento jurídico no puede amparar derechos adquiridos en contra de la Constitución y de la ley.
Sobre el particular, la Corte se ha pronunciado en varios fallos, siguiendo una clara línea jurisprudencial. Así, en sentencia T- 336 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, el juez constitucional tajantemente afirmó que ‘ la circunstancia expuesta indica que el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violación de la ley, no merece protección. El orden jurídico no se la brinda, pues nunca lo ilícito genera derechos’ “ “En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar ‘en cualquier tiempo’ los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que ‘no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe’.
Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco esta defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.
Se trata, simplemente de que ningún ciudadano puede esperar que, con el paso del tiempo, se regularice o se torne intocable una prestación económica que le ha sido otorgada en contra del ordenamiento jurídico y en deterioro del erario público. Ello indica entonces, que si bien el legislador debe actuar sin menoscabar los derechos legítimamente adquiridos, no está imposibilitado para permitir a la administración, de manera excepcional, demandar en cualquier tiempo su propio acto, cuando encuentre que éste se ha proferido contrariando el ordenamiento jurídico, ello con el fin de defender intereses superiores de la comunidad”.
Son suficientes las consideraciones transcritas para concluir que prospera la acusación. En sede de instancia, observa la Corte: El demandado fue pensionado por la Universidad del Quindío mediante Resolución número 1533 de 31 de agosto de 1990 por los servicios prestados a dicho establecimiento entre el 30 de enero 1970 y el 30 de agosto de 1990 y haber cumplido la edad requerida (50 años).
La pretensión del demandante se contrae a que con fundamento en la Ley 33 de 1985 se declare que la pensión de jubilación reconocida al demandado sea reliquidada de suerte que solamente se tengan en cuenta los factores salariales establecidos en la ley vigente al momento de la liquidación y que, en consecuencia, se ordene el reintegro de los mayores valores cancelados.
De conformidad con la resolución por medio de la cual se liquidó la pensión del actor, se tomaron como factores salariales los sueldos devengados mes por mes en el último año de servicios -septiembre de 1989 a agosto de 1990-, las primas de servicios de diciembre de 1989 y junio de 1990, la de navidad y la de vacaciones, para un total de $5.868.435 lo que arroja un promedio mensual de $489.036, al que aplicado el 75% da como resultado la suma de $366.777.
Sin embargo, de tales factores, no podían tenerse en cuenta las primas de vacaciones, de servicios y de carestía pues de conformidad con lo dispuesto por el artículo 3° de la Ley 33 de 1985, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes y tales factores son los siguientes: la asignación básica, los gastos de representación, prima técnica, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
En consecuencia, habiéndose computado elementos que no han debido serlo, y siendo la ley la que gobierna de manera expresa esa situación, sin que le sea permitido a los particulares o a los funcionarios oficiales actuar por fuera de ese estricto marco, no queda duda que debe accederse a lo pedido por la Universidad demandante. Al efecto, es pertinente traer a colación el pronunciamiento de la Sección Segunda del Consejo de Estado, vertido en sentencia del 6 de mayo de 2004, radicación. No. 1033 – 02, y que se aviene mutatis mutandis al sub exámine.
Dijo esa Corporación: “Al ser el ente universitario un establecimiento público del orden departamental, para el reconocimiento de la pensión de jubilación a sus servidores debió tener en cuenta las normas legales que rigen la materia y no por las normas expedidas por el centro docente. “Por mandato expreso del artículo 63 de la Constitución de 1886, con sus reformas, en especial la de 1957, la ley debía determinar las condiciones de jubilación y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del tesoro público y el Presidente de la República, los gobernadores, los alcaldes y, en general, todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán ejercerla sino dentro de las normas que expida el Congreso para regular las condiciones de acceso al servicio público y de jubilación, retiro o despido.
“A su vez, el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política de 1991, dispone: ‘Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: e).
Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. “, conforme a la Constitución, que no ha otorgado a otras autoridades la facultad de expedir normas sobre prestaciones sociales, corresponde al Congreso fijar los requisitos y condiciones para el reconocimiento de la pensión de jubilación de los empleados públicos, lo que significa que es ilegal cualquier disposición perteneciente a normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden departamental, que regule la materia, como sucedió con la Universidad del Valle”.
De tal modo, haciendo abstracción de las primas de vacaciones, de carestía y de servicios, y de acuerdo con lo señalado en la resolución de reconocimiento y en la certificación expedida por la Universidad (fl.13) el promedio total de lo devengado por el docente durante el último año de servicios por concepto de factores que debieron tenerse en cuenta para liquidar su pensión es de $4.573.680.oo, para un promedio mensual de $381.140.oo, al que aplicado el 75%, da como resultado la suma de $285.855.oo, que debió ser el monto inicial de la pensión. Actualizada esta suma al 9 de julio de 1998, fecha a partir de la cual el ISS le reconoció la pensión de vejez en cuantía de $1.709.797, arroja la cantidad de $1.440.773.94, por lo que al ser mayor el valor pagado por el ISS, queda exonerada la Universidad de pagar, por sustracción de materia, el mayor valor.
Debe eso sí advertirse que no hay lugar a imponerle al demandado la devolución de suma alguna, pues lo recibido en exceso fue de buena fe, en cuanto no medió actuación ilícita de su parte en la liquidación defectuosa realizada por la Universidad y que estaba consignada en un acto administrativo que gozaba de presunción de legalidad, razón por la cual se confirmará la absolución impartida por el Juzgado en ese aspecto.
Sin costas en casación por cuanto no se causaron. Las de instancia, a cargo del demandado en un 70%. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, CASA la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia el 23 de septiembre de 2005, en el proceso adelantado por la UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO contra JAIME DE JESÚS HERRERA GALLEGO.
En sede de instancia, REVOCA la sentencia de primer grado, y en su lugar dispone: PRIMERO.- DECLARAR que el valor correcto de la pensión de jubilación que la Universidad del Quindío le debió reconocer a Jaime de Jesús Herrera Gallego es de doscientos ochenta y cinco mil ochocientos cincuenta y cinco pesos ($285.855,oo), suma que actualizada a la fecha de reconocimiento de la pensión de vejez asciende un millón cuatrocientos noventa y nueve mil trescientos cuarenta y nueve pesos ($1.440.773.94.oo).
SEGUNDO. - DECLARAR que como consecuencia del reconocimiento de la pensión de vejez al señor Jaime de Jesús Herrera Gallego por parte del ISS en cuantía de $1.709.797.oo a partir del 9 de julio de 1998, la Universidad del Quindío queda exonerada de todo pago, por ser mayor el valor pagado por dicho instituto. TERCERO.- DECLARAR no probada la excepción de prescripción propuesta por el demandado.
CUARTO. - ABSOLVER al demandado de reintegrar a la Universidad del Quindío los valores recibidos de más, desde el 1° de septiembre de 1990, por concepto de pensión legal de jubilación, acorde con lo dicho en la parte motiva. Costas, como ya se indicó. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente. Eduardo López Villegas GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER Luis Javier Osorio López FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DÍAZ marÍA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria � Sentencia C-351 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara