CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Corte Suprema de Justicia Rad. No.28258 PEDRO BELARMINO GOMEZ MUÑOZ VS. LA NACIÓN DEPARTAMENTO NAL DE PLANEACIÓN. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: CAMILO TARQUINO GALLEGO Radicación No.28258 Acta No.30 Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil siete (2007).
Resuelve la Corte el recurso extraordinario de casación interpuesto por el apoderado de FONADE - entidad que actúa por delegación del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN-, contra la sentencia proferida por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, el 6 de septiembre de 2005, en el proceso ordinario laboral promovido por PEDRO BELARMINO GÓMEZ MUÑOZ contra LA NACIÓN – DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN.
ANTECEDENTES: PEDRO BELARMINO GOMEZ MUÑOZ demandó a la NACIÓN –DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, y al CONSEJO REGIONAL DE PLANIFICACIÓN DE LA ORINOQUÍA “CORPES ORINOQUIA”, para que, previos los trámites del proceso ordinario laboral, se declare que existió “ una relación laboral o contrato de trabajo ”, del 3 de junio de 1997 al 28 de abril de 1999; por haberse desempeñado como trabajador oficial, se condene a las demandadas al pago de cesantía y sus intereses, primas de servicios, de navidad, de antigüedad y de vacaciones; vacaciones, sanción moratoria, la indexación, los intereses moratorios, lo que resulte ultra y extra petita y las costas.
Indicó que FINDETER S.A., adjudicó a la FIDUCIARIA LA PREVISORA S. A. el contrato de fiducia pública 1383 de 25 de octubre de 1996, para el manejo de los recursos que se le entregaban, previa autorización del “ CORPES ORINOQUIA ”; en desarrollo de la fiducia, la PREVISORA y el demandante suscribieron los contratos de prestación de servicios 1383-283-97, 1383-417-97, 1383-64-98; aquella actuaba en representación del Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional de la Orinoquia Colombiana y con el visto bueno del CORPES; el objeto de los convenios era prestar servicios profesionales para asesorar al CORPES ORINOQUIA, “ desarrollar funciones públicas y ejecutar tareas netamente administrativas como cualquier servidor público de nómina ” actividades que conducían al apoyo de las UNIDADES TECNICAS; que dentro de las obligaciones le correspondía presentar a consideración del Director del CORPES ORINOQUIA, informes sobre las actividades realizadas y las a ejecutar, y en general estuvo bajo su subordinación, no tenía autonomía técnica ni científica, cumplía comisiones y representaba al citado coordinador en eventos oficiales, sin que ello correspondiera al objeto del contrato;
“ se trató de burlar el régimen laboral ”, al denominar los contratos como de prestación de servicios sin tener en cuenta que la relación cumplía con todos los elementos esenciales del contrato laboral, a saber, prestación personal del servicio, continuada subordinación y remuneración (la última mensualidad fue de $1.700.000.oo); laboró en jornada de 8 a.m. a 12 m. y de 2 a 6 p.m. durante todos los días, en las oficinas del “ CORPES ORINOQUIA ”, en Villavicencio y utilizaba toda la infraestructura física, operativa y logística de su empleador; al finalizar su labor no le cancelaron prestaciones sociales conforme a las normas aplicables a los trabajadores oficiales.
Para otros servidores vinculados de modo similar al suyo, se corrigieron los errores frente a la forma de vinculación, para lo cual se invocó la sentencia C-154/97, sobre el art. 32 de la Ley 80 de 1993. Explicó la forma de creación y funcionamiento de las mencionadas entidades y agregó que la ley previó la liquidación de los Fondos Regionales de Inversión y de las CORPES, y que se dispuso el traspaso de derechos y obligaciones a la Nación – Departamento Nacional de Planeación. La representante del Fondo Financiero de Proyecto de Desarrollo – FONADE, delegatario del Departamento Nacional de Planeación, respondió en nombre de la Nación–DNP–CORPES-ORINOQUIA (fls. 48 a 51).
Aceptó los hechos referentes a la formación y funcionamiento de las entidades reseñadas en la demanda, así como la interrelación entre el Departamento Nacional de Planeación, el CORPES, FINDETER y la Previsora S. A., o también que, ésta, en desarrollo del contrato de Fiducia aludido en la demanda, suscribió con el accionante varios contratos de prestación de servicios profesionales, pero que aquel nunca tuvo subordinación o dependencia, que gozaba de autonomía, le cancelaban honorarios profesionales y no cumplía horario.
Se opuso a la totalidad de las pretensiones y formuló las excepciones de inexistencia de la relación laboral y de mala fe, cobro de lo no debido y prescripción. El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Villavicencio, por sentencia de 19 de enero de 2005 (folios 210 a 242), declaró que entre “ CORPES de la ORINOQUÍA ” y PEDRO BELARMINO GOMEZ MUÑOZ existió una relación laboral regida por un contrato ficto individual de trabajo, del 3 de junio de 1997 al 28 de abril de 1999; declaro además que, en virtud de la subrogación legal de obligaciones, La Nación – Departamento Nacional de Planeación, debía pagar, dentro de los 18 meses siguientes a la ejecutoria del fallo, las sumas de: $2.947.222,22 por cesantías, $270.088,89 por intereses a las cesantías, $4.375.543,11 por “ intereses moratorios sobre las cesantías”, $1.487.500,oo por prima de servicios, $2.725.000,oo por prima de navidad, $850.000,oo por vacaciones, y la misma cifra por prima de vacaciones, $56.666,67 diarios por indemnización moratoria a partir de 29 de abril de 1999; ordenó que el pago de las condenas se indexara; absolvió de la prima de antigüedad y del “interés moratorio sobre las condenas”.
Impuso costas a la demandada. SENTENCIA ACUSADA Por apelación de la parte demandada, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, mediante sentencia de 6 de septiembre de 2005, reformó la condena relativa a prima de navidad, la cual fijó en $1.580.880,oo; también la fecha desde la cual se debía la indemnización moratoria, “ 21 de agosto de 1999 y hasta cuando la demandada pague las condenas impuestas ”.
Revocó, y en su lugar absolvió “ de la indexación pretendida ”. Confirmó en lo demás, e impuso costas a la demandada, en un 60%. Señaló que el Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional de la Orinoquía Colombiana es una cuenta especial para el sostenimiento del “ Consejo Regional de Planificación de la Orinoquía ‘CORPES – Orinoquia’ creado con base en la Ley 76 de 1985 como una división del territorio nacional para la planificación y el desarrollo económico y social, para cuyo manejo el gobierno celebró contrato con Findeter S.A., ésta, a su vez, con facultades para subcontratar con una fiduciaria ”; que celebró convenio con LA PREVISORA S.A., para el manejo de los recursos del Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional de la Orinoquia, y aquella, a su vez, como intermediaria, contrató los servicios de PEDRO BELARMINO GÓMEZ MUÑOZ.
Aludió a los ejemplares de los contratos celebrados entre La Nación y Findeter y entre ésta y la Fiduciaria la Previsora (folios 142 y ss), de los que, sostuvo, “ constituyen la base común para todos los contratos laborales, de prestación de servicios o consultoría firmados con cada una de las personas que prestaron sus servicios a este CORPES, entre quienes, desde luego, se encuentra PEDRO BELARMINO GÓMEZ MUÑOZ”.
De los contratos de prestación de servicios y consultoría, afirmó que no quedaba duda que la Fiduciaria la Previsora S. A. no actuaba a nombre propio, ni de Findeter, sino de La Nación, como titular de la cuenta especial denominada “ Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional de la Orinoquia ”. Luego, con sustento en el artículo 6 del Decreto 1236 de 2000, igualmente dedujo que el Departamento Nacional de Planeación sustituyó a los Fondos de Inversión Regional y a los CORPES en sus derechos y obligaciones.
Copió las modalidades de vinculación de personal permitidas a la entidad Fiduciaria, conforme con el artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, esto es, la laboral a término fijo, para personal profesional o administrativo de carácter permanente, y la de prestación de servicios o de consultoría, para profesionales que realicen labores temporales.
Señaló que al caso se aplica el citado artículo 16, ya que esa norma se creó para la ejecución de los recursos de los CORPES y Fondo de Inversión Regional, que, dijo, son atípicas, cuyos servidores no son de los ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos, ni superintendencias. Entonces expuso que, en principio, la contratación del actor se presumía regida por la Ley 80 de 1993, pero que éste desvirtuó tal presunción, porque 1) sus labores no fueron temporales, calificativo que, indicó, se predica de los contratos de corta duración, que generalmente no rebasan un año -que no era el caso del actor-, y 2) el accionante estaba obligado a realizar todas las actividades que determinara el Director del CORPES, según el texto del contrato (folio 20 anexo), por lo que se deducía la total dependencia del trabajador respecto a la entidad contratante, por tener que acatar órdenes y cumplir jornada de trabajo todos los días de la semana, circunstancia que corroboró con los testimonios de ORLANDO ANTONIO AGUILAR GOMEZ, MARCO ANTONIO BERMÚDEZ BEJARANO Y MIGUEL RAMIRO CAMACHO PRIAS.
Precisó que, según los certificados de folios 21 a 23, el demandante era profesional del Banco de programación y proyectos, que celebró contratos para el apoyo, asesoramiento, asistencia al CORPES; que de los comprobantes de folios 136 a 208 del anexo, se infería el pago de sumas periódicas (la mayoría de diciembre de 1998) por concepto de viáticos, sueldos y prima de navidad, así como descuentos para la seguridad social, de todo lo cual se colegía la naturaleza contractual laboral de la relación. Encontró acertada la decisión del a quo en cuanto a la duración del contrato de trabajó entre el 3 de junio de 1997 y el 28 de abril de 1999, pues explicó que el lapso que transcurrió del 22 al 28 de abril no interrumpió el vínculo, el cual, dijo, fue uno solo, amén de la aceptación que sobre tal hecho se hizo en la respuesta a la demanda.
Respecto a la indemnización moratoria sostuvo que no se demostró la buena fe para liberarse de ella, toda vez que si bien en principio podían hallarse razones para la suscripción de contratos de prestación de servicios, según la Ley 8 de 1992, desde el 29 de abril de 1998, las partes fueron concientes de la naturaleza laboral del contrato, tanto que el coordinador del CORPES certificó el cargo que desarrolló el actor, el nombre que se dio a la remuneración (sueldo) y los pagos de viáticos y prima de navidad, que no dejaban duda alguna.
Asentó que como la accionada tenía un plazo de 90 días para pagar después de terminado el vínculo, la sanción correría desde el 21 de agosto de 1999. Estimó improcedente la indexación, por cuanto los perjuicios sufridos por el trabajador estaban compensados con la condena por indemnización moratoria. EL RECURSO DE CASACIÓN Concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, propone el recurrente que se case parcialmente el fallo de segundo grado, en cuanto confirmó las condenas impuestas por el a quo y reformó otras; para que en sede de instancia las revoque y en su lugar absuelva a la demandada.
Con fundamento en la causal primera de casación laboral, el impugnante formula tres cargos que fueron oportunamente replicados. Se examinan conjuntamente los dos primeros, dirigidos por la vía directa, que se desarrollan sobre argumentos comunes. PRIMER CARGO Textualmente lo presenta así: “Acuso la sentencia recurrida, antes descrita, de violar directamente, por interpretación errónea, los artículos 123 y 125 de la Constitución Política; 5° del decreto 3135 de 1968, 13 de la ley 3ª de 1986; 233 del decreto 1222 de 1986; 292 del decreto 1333 de 1986, 4 y 11 de la ley 76 de 1985; 16 del decreto 1113 de 1992, en relación con los artículos; 11, 12 y 17 de la ley 6ª de 1945; 1 del decreto 1160 de 1947; 58 del decreto ley 1042 de 1968; 1 del decreto 3118 de 1968; 51 del decreto 1848 de 1969; 8, 20, 25, 28 y 32 del decreto ley 1045 de 1968; 8 y 11 del decreto 3135 de 1968 y 1° del decreto 797 de 1949”.
En la demostración aduce que, conforme a reiterada jurisprudencia, no es la forma de establecimiento de la relación la que define el régimen aplicable, sino el mandato inexorable de la ley; de allí que la conclusión del Tribunal, fundada en el contrato suscrito por las partes, constituye una errónea interpretación de las normas que regulan el caso.
Indica que la condición de trabajador oficial no se puede convenir por las partes, ni es fruto de lo que dispongan los decretos reglamentarios, ya que tal calificación solamente le corresponde al legislador, con sujeción a los preceptos 123 y 125 constitucionales. Afirma que en torno a la clasificación de los servidores públicos existe el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, por lo que no puede acudirse a otra norma, como el decreto reglamentario utilizado por el Tribunal para disponer consecuencias jurídicas contrarias a las normas superiores; que tal precepto se refiere a entidades diferentes a la demandada, y admite la existencia de vinculaciones administrativas.
Aduce que, como la demandada es La Nación- Departamento Nacional de Planeación-, las únicas categorías legalmente admisibles para sus servidores son las de empleados públicos y trabajadores oficiales y que por regla general serán lo primero, salvo, que se demuestre que se desempeñaron actividades relacionadas con la construcción o sostenimiento de obras públicas; que, conforme con los artículos 4 y 11 de la Ley 76 de 1985, la cuenta denominada “ Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional de la Orinoquia ” es una cuenta especial que se creó como una “ división del territorio nacional ”, para cuyo funcionamiento instituyó al CORPES, y, para el manejo de recursos de la Nación, celebró contrato con FINDETER S.A., sin que por ello se despoje al demandante de su relación legal y reglamentaria; que ninguna de las entidades anteriores goza de personería jurídica propia “ y si así fuera, no es la Nación la llamada a responder por eventuales obligaciones laborales, sino aquella entidad que sí esté dotada de personalidad jurídica ”.
Estima que no podía entenderse que por no estar mencionados los “CORPES” en el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, el actor pudiera catalogarse como trabajador oficial, porque quien se beneficia de sus servicios sea la Nación, y por lo tanto el Tribunal interpretó erróneamente la ley, en cuanto concluyó que el demandante era trabajador oficial, a pesar de no realizar labores para la construcción y sostenimiento de obras públicas.
Agrega que, si como lo pensó el ad quem, los CORPES y el Fondo de Inversión de Desarrollo son entes atípicos, cuyos servidores no pertenecen a los Ministerios ni a los Departamentos Administrativos, no existe razón para condenar al Departamento Nacional de Planeación. Para abundar en razones tendientes a demostrar que el actor carecía de la condición de trabajador oficial, identifica, por su fecha y radicación, sentencias de esta Corporación, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.
Censura la condena impuesta por indemnización moratoria, puesto que informa que la relación legal y reglamentaria también es subordinada, pero sujeta a un régimen especial y porque la naturaleza del vínculo la determina la ley, de modo que la Nación como demandada tiene suficientes razones plasmadas en el juicio para concluir en forma razonada que el demandante no podía ser calificado como trabajador oficial, pero no ligarlo a construcción y sostenimiento de obra pública, y que, por ende, era improcedente tal condena.
SEGUNDO CARGO Indica: “ Acuso la sentencia… de violar directamente, por aplicación indebida, los artículos 16 del decreto 1113 de 1992; 11, 12, y 17 de la Ley 6ª de 1945; 1° del decreto 1160 de 1947; 58 del decreto ley 1042 de 1968; 1 del Decreto 3118 de 1968; 51 del decreto 1848 de 1969; 8, 20, 25, 28 y 32 del decreto 1045 de 1968; 8 y 11 del decreto 3135 de 1968 y 1° del decreto 797 de 1949; 4 y 11 de la Ley 76 de 1985; lo que condujo a la infracción directa de los artículos 123 y 125 de la Constitución Política; 13 de la Ley 3ª de 1986; 233 del decreto 1222 de 1986; 292 del decreto 1333 de 1986, 16 del decreto 1113 de 1992 y 5° del decreto 3135 de 1968”.
Aduce que el Tribunal aplicó en forma indebida el artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, por “ tratarse de un simple decreto reglamentario ”, que alude a entidades distintas a la demandada, que no determina en forma expresa que las vinculaciones se hagan a través de contratos de trabajo y que permite la posibilidad de suscribir contratos de prestación de servicios o de consultoría; que ello condujo a la falta de aplicación de los artículos 123 y 125 de la Constitución Política y 5° del Decreto 3135 de 1968, los cuales definen las categorías de los servidores públicos, como empleados públicos o trabajadores oficiales.
En sustento de sus argumentaciones alude a las sentencias de 23 de mayo de 2005 Rad. 23715 y de 15 de septiembre del mismo año Rad.25001, proferidas en asuntos similares de las que destaca que aquel art. 16 del Decreto 1113 de 1992 contraría las otras disposiciones legales, respecto a la naturaleza de la vinculación de los servidores públicos.
LA RÉPLICA En relación con el cargo primero indica que la hipotética exégesis normativa que pudo hacer el Tribunal no se extendió a la totalidad de disposiciones denunciadas; recuerda que los preceptos constitucionales no son objeto del recurso de casación, toda vez que son de contenido abstracto y general, como tales, no contemplan derechos específicos.
Censura que dentro del planteamiento se involucren elementos probatorios. Considera que se introduce un hecho nuevo, toda vez que en la contestación de la demanda y en el escrito que sustenta el recurso de apelación lo que se adujo fue un contrato de prestación de servicios, mientras que ahora plantea una relación legal y reglamentaria. En el fondo, afirma que la interpretación, que en gracia de discusión acepta pudo elaborar el juzgador, surge acertada, como quiera que el art. 16 del Decreto 1113 de 1992 se refiere a dos tipos de contratación; dicha norma, estima, es especial y posterior al Decreto 3135 de 1968 y por ello no tiene que sujetarse a la preceptiva general; adicionalmente indica que el juzgador se atuvo a la calificación legal de la categoría del servidor público, sin que acudiera a la existencia del contrato celebrado por las partes.
Frente a la indemnización moratoria, resalta que el sentenciador ubicó la conducta de la demandada para hallarla injustificada, motivo por el cual, no puede decirse que esa decisión tenía nexo con elementos hermenéuticos. Frente al segundo cargo específicamente sostiene que omitió explicar los conceptos de violación “en relación con prácticamente la totalidad de las normas que conforman la proposición jurídica, lo cual supone que sólo se restringe en rigor la acusación se a los artículos que expresamente se encuentran aludidos y explicados en el desarrollo”, y que el estudio únicamente procederá sobre ellos.
Estima que aunque el cargo tiene una formulación diferente al primero, las observaciones de fondo son prácticamente las mismas porque se elaboran cuestionamientos jurídicos, cuando el verdadero sustento de la sentencia es de orden fáctico y probatorio, ya que el Tribunal estableció una relación contractual laboral, con base en los documentos de folios 22 y 23 y en los comprobantes de pago.
Afirma que no se da la razón para considerar inaplicable el artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, norma que no ha sido retirada del ordenamiento jurídico y que no contradice el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, no crea situaciones opuestas a su texto, sino que desarrolla algunas de sus previsiones y contempla dos mecanismos de vinculación, mediante contrato de trabajo o de prestación de servicios.
Reitera que, como el Tribunal encontró demostrada la subordinación, se ubicó en la primera opción, sin que pudiera existir error alguno, ya que, contrario a lo que se afirma en el cargo, el nexo laboral no se estableció directamente con la demandada, sino con el CORPES Orinoquia, organismo especial dependiente de ella, conforme lo explicó el Tribunal.
SE CONSIDERA Frente a los reparos formales que señala el opositor, corresponde advertir que: 1) No constituye un hecho nuevo el referente a la naturaleza del vínculo que ligó a las partes, toda vez que cuando la demandada negó la existencia de la relación laboral y adujo una vinculación distinta, necesariamente cuestionó la calidad de trabajador dependiente, subordinado por un contrato de trabajo, y así resultaba suficiente tal argumentación, para que los juzgadores estudiaran y establecieran la naturaleza jurídica de la entidad oficial y el tipo de vínculo que surgió con el accionante. 2) La mención de unas normas constitucionales no descalifica los cargos, porque la proposición jurídica se integró con disposiciones de naturaleza legal y alcance nacional.
Lo reprochable sería que se citaran solamente aquellas que no consagran derechos específicos, sin las otras requeridas en el artículo 90- 5b del CPT y SS. 3) Es atendible la acusación por la vía directa, puesto que se controvierte la inferencia del ad quem en torno a la naturaleza de la entidad empleadora y el vínculo que surgió frente al demandante, con sujeción a la normatividad que gobierna el tema, sin consideración, ni confrontación de los hechos o de las pruebas del proceso. 4) El concepto de la violación aparece específicamente determinado y explicado, puesto que se acusa la aplicación indebida de diversas normas, entre ellas incumbe resaltar el artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, violación que, dijo el recurrente, condujo a la infracción directa de disposiciones legales, en las que se cuenta el artículo 5 de Decreto 3135 de 1968.
La argumentación de los cargos en punto a esos preceptos legales resulta suficiente, por constituir la base del asunto tratado, sin que se requiriera un desarrollo respecto a todos los artículos mencionados en la proposición jurídica, los que simplemente sirven de complemento. Precisado lo anterior, para resolver los cargos, interesa recordar que el Tribunal estableció que al accionante se le vinculó laboralmente, con sustento en el artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, el cual permitió la celebración de contratos a término fijo, y que así lo contrató la fiduciaria “ LA PREVISORA ”, que actuó en nombre de la Nación al contratar con “ FINDETER S.A. ”, para que le administrara los recursos del “ FONDO DE INVERSIONES PARA EL DESARROLLO REGIONAL DE LA ORINOQUÍA ”, el cual corresponde a una cuenta especial para el sostenimiento del “ CONSEJO REGIONAL DE PLANIFICACIÓN DE LA ORINOQUÍA ” - CORPES -, división territorial para la planificación y el desarrollo, creado por Ley 76 de 1985.
Respecto a la naturaleza jurídica de los Fondos de Inversión, la Sala ya estableció que, como sistemas de manejo de cuentas de los recursos de un organismo, y aunque se les designe como entidades atípicas, forman parte de la estructura pública, y no son ajenas a ésta; así mismo, explicó que la actividad de planeación regional creada por la Ley 76 de 1985 también corresponde a una función pública, que es precisamente administrativa y, como tal, sometida a las reglas propias de ella; en esas condiciones, se indicó que el artículo 16 del Decreto 1113 de 1992 contraría la preceptiva del 5° del Decreto 3135 de 1968, de tal forma que impera ésta última, que rige la naturaleza de las vinculaciones en el sector público.
Por haber quedado así definido en la sentencia de casación que cita la censura, radicado 23715 del 23 de mayo de 2005, conviene rememorar su contenido, que es el siguiente: “El Título V, Capítulo 2, de la Carta Política, en donde se encuentra ubicado el trascrito artículo 123, regula la función pública. La parte demandante, apoyada en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha alegado en este proceso que según lo allí dispuesto son servidores públicos, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y los de las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Son trabajadores particulares, agrega, las personas que prestan sus servicios en alguna entidad atípica, que a su juicio son aquellas que no encuadran en la clasificación de las entidades de derecho público: las territoriales (nación, departamento y municipio) y las descentralizadas (departamentos administrativos, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado).
“Sin embargo, observa la Corte, el artículo 123 de la Carta Política no contiene un criterio de clasificación de los servidores públicos en los términos que se plantea por el ahora recurrente, como tampoco la categoría de los trabajadores particulares del Estado. Y el estatuto legal que creó la región del Atlántico no tiene el alcance que le asigna el recurrente.
Las razones en contra de su tesis son las siguientes: “1. El Capítulo 2 del Título V de la Constitución Política regula la función pública. Todas las normas que lo integran están orientadas a desarrollar los lineamientos de esa función, porque lo indica ese conjunto normativo; y como ello es así, no es razonable asumir que el constituyente de 1991 introdujo en el artículo 123 la categoría de los servidores particulares del Estado.
“2. Por su parte, el Decreto Legislativo 3130 de 1968 contiene el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional: departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. Pero también contempla a los fondos. Su artículo 2° dice: “De los fondos.
Los fondos son un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en este señalados. “Cuando a dichas características se sume la personería jurídica, las entidades existentes y las que se creen conforme a la ley, lleven o no la mención concreta de, son establecimientos públicos”.
“Al contrario de lo que piensa el recurrente, no se puede afirmar, siguiendo la lectura de la norma transcrita, que los fondos que carecen de personería jurídica sean entidades ajenas a la administración pública, porque el propio Decreto 3130 de 1968 los regula allí como parte integrante de aquélla, toda vez que al definirlos dice que se trata de cuentas especiales integradas por bienes o recursos pertenecientes a un organismo estatal y porque cumplen los objetivos señalados en el acto de su creación, que necesariamente debe ser un acto que emane del Estado.
Luego están vinculados al sector público aunque se les rotule como entes atípicos. Además, que tengan o no personería jurídica carece de incidencia para los efectos pretendidos por el censor, porque tampoco cuentan con esa personería los departamentos administrativos y sin embargo las personas que les prestan sus servicios son considerados empleados públicos.
“Cuando el artículo 123 de la Constitución Política establece que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas y los empleados y trabajadores “de sus entidades” descentralizadas territorialmente y por servicios, constituye un error hermenéutico sostener que el constituyente de 1991 consagró un criterio para clasificar los servidores del Estado en públicos y privados.
Pareciera que el recurrente entendiera que las expresiones “entidades descentralizadas territorialmente y por servicios” hacen una referencia a lo que llama entidades típicas; pero adviértase que esa es una apreciación subjetiva, porque la norma no hace distinciones de ninguna naturaleza, de manera que es una interpretación gramatical que no se duda en calificar de equivocada.
De otro lado, quedó visto que el Decreto Legislativo 3130 de 1968, que desarrolló la descentralización administrativa para salir del rígido esquema estatal de los entes territoriales (nación, departamentos y municipios), y que los fondos, por formar parte de los entes que regula el citado Decreto 3130 también corresponden al esquema de la descentralización por territorios y por servicios, de manera que es también una inconsistencia creer que no pueden considerarse “entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”.
“Si hubiera alguna duda, la desvanece el artículo 125 de la Carta, que señala que “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera”, porque los términos “órganos y entidades” son todos los que integran el aparato estatal y desde luego allí están incluidos los fondos o cuentas especiales. “Por otra parte, de admitirse que los aludidos fondos son entes atípicos, habría que concluir que lo serían del sector público pero no del privado, pues no tendría ningún sentido considerarlos vinculados a éste último, a pesar de pertenecer a la Nación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 8º del Decreto Reglamentario 2411 de 1987.
Por tal razón, y al carecer de personería jurídica y no tener la condición de patrimonios autónomos según lo explicó el Consejo de Estado en el concepto que sirve de estribo a las aspiraciones del demandante -lo que indica que directamente no pueden ser sujetos de derechos y obligaciones- no podrían asumir la calidad de empleadores en los términos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, que exige que el empleador sea persona natural o jurídica, como tampoco la de una empresa, en la forma como se halla definida por el artículo 194 de ese mismo estatuto.
“3. El constituyente de 1991 no mencionó expresamente la categoría que invoca la parte demandante: la de los trabajadores al servicio del Estado sometidos al régimen laboral de los particulares. Un tema de tanta importancia no podía quedar al arbitrio del intérprete, máxime que la normatividad del capítulo 2 del Título V de la Carta Política está destinada a reglar la función pública.
“Para confirmar lo anterior basta recordar el fundamento o razón de ser de cada una de las tres únicas sub categorías que se mencionan en el artículo 123 ibídem. Los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos porque primordialmente cumplen una función política, que es de la esencia del Estado democrático. Los empleados públicos desarrollan la función administrativa; por eso y porque los fines supremos del Estado están por encima del interés particular de los individuos, tienen una estabilidad relativa y muy restringido su derecho de asociación en el ámbito del derecho colectivo.
Y la vinculación del trabajador oficial es contractual según la ley, porque su actividad, aunque estatal, se desarrolla en actividades similares que bien pudieran ser cumplidas por los particulares (de construcción y sostenimiento de obras públicas, industriales y comerciales); pero como de hecho no cumplen una función administrativa, su estabilidad laboral es más amplia (régimen legal de 1945), como también lo es el ejercicio de los derechos de asociación y huelga.
“El trabajador particular, que se rige en sus relaciones por el derecho privado, tampoco tiene las limitaciones que informan la llamada situación legal y reglamentaria del empleado público. De hecho la Constitución Política únicamente les prohibe, a los trabajadores particulares, el ejercicio del derecho de huelga cuando comprometen los servicios públicos esenciales definidos por el legislador (artículo 56 de la Constitución Política).
“Ahora bien, si el fundamento o razón de ser de cada una de las categorías de los servidores públicos muestra una clara y necesaria diferencia con la categoría de los trabajadores particulares, ¿podía el constituyente de 1991 pasarla inadvertida y dejar tan importante tema al discrecional fuero del intérprete para invitarlo a decir que en el artículo 123 de la Carta Política se encuentra un criterio de clasificación de los trabajadores al servicio del Estado del cual se puede deducir que los servidores de las entidades atípicas son trabajadores particulares?.
“Esa amplitud conceptual de la tesis del demandante induciría al propio legislador a permitir que la función pública fuese desarrollada por trabajadores particulares, con lo cual la función administrativa, que es de la esencia del Estado, quedaría vulnerable ante el ejercicio del derecho de huelga sin limitación alguna o vería la administración restringida la facultad de ejercicio del poder disciplinario que por mandato constitucional le corresponde, para citar sólo dos ejemplos de las consecuencias que traería aceptar el raciocinio del impugnante.
“Por ejemplo, la planeación regional, que es la finalidad para la cual se expidió la Ley 76 de 1985 que le da fundamento a la demanda inicial de este proceso, es función típicamente administrativa; de hecho, una de las más importantes. Con el argumento de la parte demandante, fundada en una errada interpretación del artículo 123 de la Constitución Política, esa función indiscutiblemente administrativa, podría quedar en manos de los trabajadores particulares, quienes estarían habilitados para actuar sin las restricciones que con el fin de garantizar el eficiente cumplimiento de la función pública, la misma Constitución y la Ley establecen para los servidores públicos.
“4. El artículo 123 de la Constitución Política sólo hace una referencia a los particulares: “La ley, determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”. Si este canon constitucional sólo autoriza la temporal participación de los particulares en la función pública, ¿puede el intérprete de esa misma norma sostener válidamente que al legislador le está dado autorizar la participación permanente de los particulares en esa función?.
O lo que es igual, ¿consagró el artículo 123, así fuera implícitamente, una categoría de empleados particulares estatales para desarrollar, según determinación de la Ley, funciones públicas de carácter permanente? O, dicho de otra manera, ¿si el artículo 123 de la Carta Política establece que sólo la Ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio, pudo el constituyente de 1991, así fuese de manera implícita, crear la categoría de los trabajadores particulares al servicio permanente del Estado? “La respuesta es negativa porque la participación de los particulares en la función pública es la excepción, en la medida en que debe ser temporal y determinada por el Congreso a través de la Ley.
“Y como indiscutiblemente la planeación nacional o por regiones es actividad típicamente administrativa, es función pública, el intérprete ni siquiera podría decir, con fundamentos atendibles, que la Constitución Política le permite a las entidades oficiales típicas o atípicas desarrollar, por mandato de la Ley, funciones administrativas o de función pública con personas naturales vinculadas por el contrato de trabajo del derecho privado.
“5. Si en gracia de discusión se admitiera que el artículo 123 de la Carta Política contiene un criterio conforme al cual quien trabaje en un fondo sin personería jurídica es trabajador particular, la tesis de la parte demandante tampoco podría acogerse, porque según esa norma sólo la ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio.
“La Ley 76 de 1985, uno de los fundamentos jurídicos de la demanda inicial del proceso, no se expidió bajo el amparo de la Constitución de 1991 sino durante la vigencia de la Constitución de 1886, y en el campo legislativo, dentro de la reforma administrativa de 1968. “Se trata de un estatuto destinado a regular una función administrativa esencialmente descentralizada, para una región que tiene necesidades económicas y sociales comunes y con bienes del Estado.
Es típico desarrollo de la reforma administrativa de 1968. Por lo tanto, está lejos de gobernar una actividad privada. Creó la región del Atlántico y determinó que a través de una cuenta especial (o fondo sin personería jurídica), manejada por Findeter, implementara los planes económicos y sociales de los departamentos y municipios que integran esa región, con la obligación de procurar la incorporación de esos programas en el plan nacional de desarrollo, según gestión que debían procurar ante el Departamento de Planeación Nacional.
La misma Ley determinó el origen de los bienes de esa cuenta especial: todos son estatales. “Vista la regulación de la Ley 76 dentro del nuevo marco constitucional de 1991 es claro que no encuadra siquiera en el caso exceptivo del inciso 3° del artículo 123 de la Constitución Política, esto es, el precepto que dice que “La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”, porque a pesar de que la reseñada ley está orientada a realizar una función administrativa, no se trata de una de carácter temporal.
“Además, esa ley no se refirió al tema de la participación de los particulares en la función pública, porque nada dispuso sobre ese específico asunto. “En conclusión, la Constitución Política de 1991 no establece expresamente la categoría de los empleados particulares del Estado ni la Ley 76 de 1985 reguló la temporal participación de los particulares en la función pública.
“6. El Decreto 2411 de 1987 fue expedido por el Gobierno para reglamentar la Ley 76 de 1985. Allí, como lo dice la parte demandante, se estableció que en las actividades permanentes del Corpes del Atlántico la vinculación sería laboral (sin precisar si la del trabajador oficial o la del trabajador particular). “Ahora bien, como el artículo 123 de la Carta Política establece que sólo la Ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio y como la Ley 76 de 1985 fue expedida para cumplir una función de planeación, administrativa, el citado Decreto Reglamentario 2411 de 1987, reguló una materia que la Constitución Política delegó al Congreso a través de la Ley, la relativa a la contratación laboral de las personas que prestaran servicios en el Corpes del Atlántico y pretendió autorizar el ejercicio de una función administrativa -y por ende estatal-, por servidores particulares y no públicos.
“Por eso, la supuesta infracción directa de las normas de ese decreto reglamentario que el cargo denuncia, no puede atribuírsele al Tribunal Superior, porque aunque se le imputó ignorancia o rebeldía contra su mandato en la materia contractual, el sentenciador no tenía porqué utilizar el citado decreto para definir la controversia, como tampoco estaba obligado a aplicar el artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, por cuanto esa norma establece las personas que fueran contratadas para apoyar la labor del Coordinador Regional de Planificación en cargos administrativos de carácter permanente debían vincularse por contrato de trabajo a término fijo, preceptiva que, en consecuencia, resulta contraria a las normas que gobiernan la naturaleza jurídica del vínculo de los servidores públicos, fundamentalmente el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, según el cual solamente pueden estar vinculados mediante contrato de trabajo quienes laboren en las empresas industriales y comerciales del Estado o en el sostenimiento y construcción de las obras públicas.
“Dentro de la concepción del Tribunal, conforme a la cual el artículo 123 de la Constitución Política no consagra la categoría de los servidores particulares del Estado, correspondía utilizar en el caso el artículo 5° del Decreto Legislativo 3135 de 1968 para concluir que el demandante fue empleado público y no trabajador oficial y menos trabajador particular.
En consecuencia, aplicó de manera pertinente ese precepto y no trasgredió ni por infracción directa ni por interpretación errónea las normas que denunció la censura”. Pues bien, el exhaustivo análisis que contiene la sentencia transcrita, impone concluir que en este caso se quebrantaron las disposiciones legales denunciadas, específicamente el ad quem incurrió en la infracción directa del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, que era de obligada aplicación, y tal desconocimiento condujo a que catalogara al demandante como trabajador oficial, sin que pudiera serlo, dado que solamente se les asigna esa categoría a los servidores oficiales de las empresas industriales y comerciales del Estado, y de las sociedades de economía mixta, o a los que, en los otros entes a los cuales se refiere la norma (ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos), cumplen funciones en la construcción y mantenimiento de obras públicas.
Corresponde agregar que el mencionado Decreto 1113 de 1992 se expidió en ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en el numeral 11 del artículo 189 del la C. P., con la finalidad de reglar lo dispuesto en distintas normas, entre ellas la ya citada Ley 76 de 1985, “ en lo relativo a la ejecución de recursos de los fondos de inversiones para el desarrollo regional ”.
Luego no es un precepto con entidad para modificar la normatividad expedida en 1968, frente al tema de la estructura de la administración pública y las categorías de los servidores públicos, como tampoco puede dársele a esa preceptiva de 1992, una naturaleza especial y de obligatorio acatamiento en punto a las vinculaciones entre el Estado y sus servidores, dada la naturaleza de ese Decreto 1113 y la determinación del tema del cual se ocupó. En consecuencia, se repite, que las normas de 1968, sobre las vinculaciones de los servidores públicos, son las que gobiernan el tema.
La acusación es fundada, por ello no es necesario analizar el tercer cargo, dirigido por la vía indirecta, con el mismo propósito. Se casará la sentencia en tanto confirmó unas condenas y reformó otras impuestas por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Villavicencio; para la definición de instancia, resultan suficientes las precedentes consideraciones, de las cuales se infiere que debe infirmarse la decisión condenatoria de primer grado, para en su lugar, absolver al demandado de todas las pretensiones del actor, dado que no se demostró que al demandante pudiera ubicársele dentro de la categoría de los trabajadores oficiales, en los términos de la excepción del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968.
Por la prosperidad del recurso extraordinario y del de apelación, no se imponen costas frente a ellos; en cambio, proceden en la primera instancia, a cargo del demandante. En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN LABORAL, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, CASA PARCIALMENTE la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Villavicencio, el 6 de septiembre de 2005, en tanto confirmó unas condenas y reformó otras impuestas por el a quo.
En sede de instancia REVOCA la decisión condenatoria proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Villavicencio; en su lugar, se ABSUELVE a las demandadas de todas las pretensiones del actor. Sin costas en casación, ni en la segunda instancia; las de la primera, a cargo de la parte actora. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CAMILO TARQUINO GALLEGO GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ ISAURA VARGAS DÍAZ MARIA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria PAGE 30