21094 CAJA AGRARIA EN LIQUIDACIÓN República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Corte Suprema de Justicia Rad. No. 28209 Jairo Enrique Alonso Montenegro vs Instituto de Desarrollo Urbano – IDU-. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Radicación No. 28209 Acta No. 13 Magistrado Ponente: FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de de dos mil siete (2007).

Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por el apoderado de JAIRO ENRIQUE ALONSO MONTENEGRO, contra la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 30 de junio de 2005, en el juicio que le promovió al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU.

ANTECEDENTES JAIRO ENRIQUE ALONSO MONTENEGRO demandó al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU, con el fin de que, como consecuencia de haber laborado por más de 10 años, como trabajador oficial, se le condene a pagarle las horas extras, dominicales y festivos; el reajuste de la cesantía, sus intereses, las vacaciones y las primas de servicio; las dotaciones por todo el tiempo laborado; la pensión sanción, para cuando cumpla 60 años de edad y los intereses del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, a partir de su causación; los 405 días de salario por el rompimiento injusto del contrato, debidamente indexados; la indemnización moratoria desde que se hizo exigible la obligación y hasta que se satisfaga; y lo ultra y extra petita.

Fundamentó sus peticiones, básicamente, en que se vinculó por contrato de trabajo el 3 de agosto de 1981 y fue despedido sin justa causa el 21 de mayo de 1992; el último cargo desempeñado fue el de Auxiliar de Censos I, de la Sección de Factorización y Censos, División de Valorización, Subdirección Financiera, es decir, actividad de obras públicas; su último sueldo fue de $125.930.00, que integrado con todos los factores, era de $281.235.50, mensuales; su despido fue un acto caprichoso del IDU; no obstante la Circular del 14 de abril de 1992 de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, en el sentido que los establecimientos públicos y demás empresas del Distrito Capital no podían hacer movimiento de nómina, el director del IDU despidió cerca de 100 trabajadores; se le hizo la liquidación de vacaciones, primas de vacaciones, subsidio de alimentación, horas extras, dominicales y festivos, pero no se tuvo en cuenta la jornada completa; se le debe el reajuste de la cesantía e intereses, porque se le debieron tener los factores que determina; laboró horas extras, dominicales y festivos que no fueron pagados conforme a la ley; se le debe el reajuste de las vacaciones y primas de servicio, causados durante los últimos tres años; se le deben las dotaciones causadas durante todo el tiempo laborado; tiene derecho a la pensión sanción de la Ley 171 de 1961; como no se ha pagado la pensión corren los intereses de la tasa más alta; el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se negó a conocer de sus pretensiones; y fue despedido injustamente.

La entidad demandada no dio respuesta a la demanda, pero en la primera audiencia de trámite (fls. 101 – 104), propuso las excepciones previas de cosa juzgada y falta de jurisdicción y las de fondo de prescripción, caducidad de la acción, falta de competencia por carencia de jurisdicción, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido.

Pospuesta la excepción previa de cosa juzgada para la sentencia y negada la de falta de jurisdicción y competencia, el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá, al cual correspondió el trámite de la primera instancia, una vez agotada ésta, mediante fallo del 22 de octubre de 2004 (fls. 385 - 392), absolvió a la entidad demandada de todas las pretensiones del actor.

LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Al conocer, por apelación interpuesta por la parte actora, el Tribunal Superior de Bogotá, mediante fallo del 30 de junio de 2005 (fls. 407 - 410), confirmó el del a quo. En lo que interesa al recurso extraordinario, el Tribunal, luego de estimar que la entidad demandada es un establecimiento público, de conformidad con el Acuerdo No. 19 de 1972 (fl. 169), consideró que, para dilucidar la naturaleza de la relación entre las partes, debía acudir a lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, su Decreto Reglamentario 1848 de 1969 y los Decretos 1333 de 1986 y 1421 de 1993.

Pasó seguidamente a advertir que, conforme a jurisprudencia que transcribió sin identificar, los servidores son empleados públicos, cuando están vinculados por una relación de servicio público o de derecho público y trabajadores oficiales, aquellos cuyo vínculo se “ficciona” como contrato de trabajo; que la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la facultad que tenían los establecimientos públicos para clasificar en sus estatutos sus servidores; y que, de acuerdo con los documentos allegados, el demandante desempeñaba el cargo de auxiliar de censos I (fl. 24).

Transcribió apartes de un fallo de esta Sala del 6 de octubre de 1999, proferido en un juicio en contra de la aquí demandada, en donde se estimó que debido a la restricción a la vinculación mediante contrato de trabajo, que se produjo por el fallo de inexequibilidad C – 484 de 1995, para acreditar la calidad de trabajador oficial en el ente distrital, era menester a quien la alegaba, demostrar que se encontraba dentro de la excepción a la regla general de la situación legal y reglamentaria que opera en este tipo de organismos, es decir, que desempeñaba funciones encaminadas al mantenimiento o sostenimiento de obras públicas, después de lo cual concluyó finalmente: “De acuerdo con lo anterior, siendo que en el presente caso el demandante no demostró que cumpliera funciones de construcción y sostenimiento de obras públicas, para deducir que tenía la calidad de trabajador oficial y esa era la causa de la cual se pretendía derivar lo pedido; como la parte actora no cumplió con la obligación de probar lo afirmado en la demanda y por la misma razón no existe la premisa de la cual se pueda derivar el derecho a lo pedido, se debe absolver y confirmar.” EL RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la parte actora, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver.

ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que la Corte case la sentencia recurrida para que, en sede de instancia, condene a la entidad demandada a reconocerle y pagarle la pensión sanción cuando cumpla 60 años de edad y las dotaciones correspondientes a los años 1989, 1991 y 1992, por la suma total de $800.000.00. Con tal propósito formula un cargo, por la causal primera de casación, que fue replicado y enseguida se estudia.

CARGO ÚNICO Acusa la sentencia recurrida de violar indirectamente, por aplicación indebida, los artículos 1, 18; 1, 11, 17 de la Ley 6 de 1945; 22, 23, 24, 37, 64 – 3; 64, subrogado por el artículo 6 de la Ley 50 de 1990, del C. S. T.; 4, 8, 18 del Decreto 2127 de 1945; 24 y 26 del Decreto 3130 de 1968; 5 del Decreto 1050 de 1968; 292 y 293 del Decreto 1333 de 1968; 74 del Decreto 1848 de 1969; 2 y 3 del Decreto 1950 de 1973; 8 del Decreto 222 de 1983; 5 del Decreto 19 de 1994; 474, 476 y 478 del C. S. T.; las convenciones colectivas; 1494, 1495, 1502, 1508, 1602, 1603 del C. C.; las sentencias C 432, SU 789/00 y 0089/00 de la Corte Constitucional; la Ley 27 de 1992; 125 y 126 del Decreto 1421 de 1993; la Ley 80 de 1993; y la Ley 483 de 1998.

En relación con los artículos 8 de la Ley 171 de 1961; 5 del Decreto 3135 de 1968; 5 del Decreto 1848 de 1969; 62 y 68 del C. C. A.. Como violación medio los artículos 60, 61, 66 y 83 del C. P. T.; 139, 177, 252, 289, 290, 291 y 293 del C. P. C.. Señala como errores evidentes del Tribunal, los siguientes: “1. No dar por demostrado estándolo, que el Acuerdo 19 de 1972 del Concejo Distrital, otorgó a la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Urbano IDU, la facultad de clasificar y señalar salarios a sus trabajadores”.

“2. No dar por demostrado estándolo, que las actividades que cumplió el señor Jairo Enrique Alonso Montenegro, eran en la ejecución y sostenimiento de obras públicas, según las funciones estatuidas para el Instituto de Desarrollo Urbano IDU”. “3. No dar por demostrado estándolo, que el recurrente señor Jairo Enrique Alonso Montenegro, fue clasificado como trabajador oficial”.

“4. No dar por demostrado estándolo que no puede aplicarse la sentencia de constitucionalidad de 1995 por ser posterior a los hechos de que trata este proceso, que corresponden al año de 1992”. “5. No dar por demostrado estándolo, que la existencia del Estatuto de Personal, contenido en la Resolución 19 de 1974, es un acto administrativo válido que tiene la presunción de legalidad”.

“6. No dar por demostrado estándolo, que no se le pagó las dotaciones a que tiene derecho por conciliación extrajudicial por la suma de $800.000.00”. Aduce como pruebas erróneamente apreciadas el Acuerdo 19 de 1972 del Concejo de Bogotá, por el cual se crea y reglamenta el funcionamiento del IDU (fls. 169 – 170); el artículo 3 de la Resolución 19 de 1972 (fl. 119);

Resolución 19 de 1974 (fls. 118 – 162); la terminación del contrato de trabajo (fl. 14); el contrato de trabajo (fl. 6); el artículo 12, numeral 10 del Acuerdo 19 de 1972 del Concejo de Bogotá, que ordenó el estatuto de personal al servicio de la entidad y la clasificación y remuneración de sus empleados (fl. 170); el folio 332 donde se reconoce que no se le pagaron las dotaciones de 1998 – 1992.

En la demostración sostiene que el IDU, en cumplimiento del mandato contenido en el inciso primero del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 y con autorización del Concejo Distrital, clasificó a sus trabajadores; que la nulidad del artículo 6 del Decreto 1848 de 1969 solo se refería a que el contrato de trabajo se regiría por el C. S. T., pero no quitó la facultad del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968; que el IDU fue creado por el Acuerdo 19 de 1972 y su objetivo fundamental es atender la ejecución de obras públicas de desarrollo urbano dentro del plan general de desarrollo y los planes y programas sectoriales “…y, en general al servicio de actividades encaminadas en la construcción y sostenimiento de obras públicas en la Capital de la República.”; que está demostrado que el demandante laboraba en una actividad relacionada con la construcción y sostenimiento de obras públicas, “…por ser esta la función que cumple el ‘IDU’, pero lo fundamental es que así fue clasificado y remunerado según estatuto de personal.” Sostiene el censor que algunas entidades, como el IDU, dictaron sus estatutos de personal y clasificaron a sus servidores, antes de ser declarada inexequible la disposición que lo permitía; que el numeral 10 del artículo 12 de Acuerdo 19 de 1972, le otorga facultad de adoptar el estatuto de personal al servicio de la entidad, clasificación y remuneración de empleados, que ha tenido aplicación en el Instituto y es la razón por la que el cargo desempeñado por el recurrente se consideró como de trabajador oficial.

Que el Tribunal se equivocó, arguye la censura, al transcribir la jurisprudencia de esta Sala, en donde se hace referencia a la sentencia de la Corte Constitucional que privó a los establecimientos públicos la posibilidad de clasificar sus servidores, cuando allí mismo se dice que tal normatividad corresponde al año 1995 y aquí estamos, dice, frente a hechos que ocurrieron en el período 1981 a 1992, por lo que no tiene aplicación; que la Resolución 19 de 1974, que no fue apreciada por el ad quem, es un acto administrativo que no ha sido derogado y tiene presunción de legalidad, de acuerdo con el Código Contencioso Administrativo, pues, aduce, “…la reforma que se hizo en 1990 no señala, como si lo hace la Resolución 19/74, cuáles trabajadores son oficiales y cuáles empleados públicos.

La Resolución 19 de 1974, no fue declarada ilegal por ninguna autoridad, al año de 1992, que sería el motivo fundamental para que no tuviera validez y mucho más cuando toda la relación que tuvo el IDU desde 1974… no existe ninguna disposición que lo contradiga, por lo mismo, no puede como lo han hecho los falladores de instancia, hacer una apreciación general de la ley en el sentido que la clasificación de los trabajadores entre oficiales y públicos sólo es permitida a que lo haga el legislador, más no las Juntas Directivas o Consejos de los Institutos.”; que no se aportó al proceso ningún acto que diga que la Resolución 19 de 1974 es ilegal o que fue revocada, por lo que, dice, tiene la presunción de legalidad.

Anota que es errada la consideración del ad quem de que es necesario no solo demostrar los estatutos, sino además que éstos fueron aprobados por autoridad competente, porque el numeral 10 del artículo 12 del Acuerdo 19 de 1972, expedido por el Concejo Distrital, autorizó a la Junta Directiva del IDU, para adoptar el estatuto de personal, por lo que, aduce, demostrada esta circunstancia tiene plena validez la clasificación del demandante como trabajador oficial.

Por último agrega: “En relación con los valores causados por conciliación extrajudicial por concepto de las dotaciones se tiene que visto el folio 60 cuaderno 2, éstas no le fueron pagadas, ni en la lista que obra en autos (folios 339 – 370), no aparece su nombre razón por la cual está pendiente de pago por la suma de $800.000.00”. LA RÉPLICA Luego de hacer un recuento de la demanda de casación y de las decisiones de primer y segundo grado, aduce, que el actor no demostró que las funciones cumplidas en el IDU estuvieren relacionadas con la construcción o sostenimiento de obras públicas; que no es cierto que, por cumplir el IDU la función de construir las obras contempladas en los planes y programas anuales en el Distrito Capital, esto le de el carácter de trabajadores oficiales a sus servidores; que la forma de vinculación no determina la naturaleza del vínculo del demandante.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE A grandes rasgos, el fundamento de la decisión de segundo grado estribó, esencialmente, en que, por efectos de la inexequibilidad parcial decretada por la Corte Constitucional del artículo 5 del 3135 de 1968, los establecimientos públicos, como la entidad demandada, no podían precisar en sus estatutos qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo, por lo que necesariamente debía el actor haber demostrado que se encontraba dentro de la excepción a la regla general de la situación legal y reglamentaria que opera en este tipo de organismos, es decir, que desempeñaba funciones encaminadas al mantenimiento o sostenimiento de obras públicas, y como no lo hizo, no demostró su calidad de trabajador oficial.

Discernimiento que apoyó en jurisprudencia de esta Sala, que transcribió parcialmente. Combate, inicialmente, el censor el anterior argumento, señalando que en el proceso está demostrado que el demandante laboraba en una actividad relacionada con la construcción y sostenimiento de obras públicas, por ser ésta la función que cumple el IDU, en tanto que, según el Acuerdo 19 de 1972, por el cual fue creado, su objetivo fundamental es atender la ejecución de obras públicas de desarrollo urbano dentro del plan general de desarrollo y los planes y programas sectoriales.

Sin embargo, ha sostenido la jurisprudencia de esta Sala que no es el acto por medio del cual se vincula el servidor con la administración, el que determina la naturaleza jurídica de su relación de trabajo, sino las labores desempeñadas en la construcción y sostenimiento de obras públicas, en entidades descentralizadas como la demandada, las que definen su clasificación excepcional como trabajador oficial.

No resulta suficiente para acreditar tal circunstancia que la entidad para la cual se labora o la sección en que se presten los servicios, tenga por objeto social o fin propio de su creación, la construcción o sostenimiento de obras públicas, pues no puede decirse que todos sus servidores ejercen este tipo de labores, como no podría afirmarse, con base en esta sola circunstancia, que las funciones de Auxiliar de Censos I de la Sección de Factorización y Censos, División de Valorización, Subdirección Financiera, eran las propias de un trabajador oficial, como lo hace la censura.

Al respecto dijo la Sala en sentencia del 30 de noviembre de 2000 (Rad. 14568), que resulta pertinente para lo que se viene hablando: “Al distinguir entre quienes tienen la calidad de empleados públicos y quienes la calidad de trabajadores oficiales dispone el inciso 1º del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968: “Las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, suporintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales…” “Diferencia que en lo sustancial repite el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, cuyo inciso 1º es del siguiente tenor: “Los servidores municipales son empleados públicos; si embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales….” “Las normas aluden exclusivamente a los trabajadores de construcción y sostenimiento de obras públicas, no, como señala la acusación, a aquellos que desempeñan funciones relacionadas con la construcción y sostenimiento de obra pública”.

“Pero aún si se pasara por alto ese planteamiento, habría de concluirse que las funciones desempeñadas por la actora no necesariamente tenían que ubicarse dentro de las de construcción y sostenimiento de obra pública, toda vez que los menesteres que se predican como relacionados con esas labores eran la elaboración y conservación de planos. En ese orden de ideas debe recordarse que esta Sala en sentencia de 22 de agosto de 1985 acotó: “Sin embargo, no todos aquellos que presten una especie de colaboración para construir o mantener obras públicas pueden calificarse como trabajadores oficiales, a la luz del artículo 5º, porque si así lo fuere, casi todos los servidores de la administración llegarían a ostentar aquella calidad jurídica, desde los más altos funcionarios, como los ministros o secretarios del ramo, gerentes de establecimientos públicos o jefes de departamentos administrativos que construyan obras públicas, hasta el personal auxiliar de inferior categoría de aquellas oficinas, agencias o entidades gubernamentales, con lo cual la excepción a este respecto, consagrada por el precepto aludido, llegaría a convertirse en la práctica en regla general.

O sea que el intérprete que tal criterio sostuviera habría olvidado que las excepciones previstas por el legislador tienen sentido y alcances restringidos o específicos, precisamente por apartarse del criterio amplio, genérico o corriente, sentado por la ley como principio general”. “De la anterior trascripción se colige que el concepto de trabajadores de construcción o mantenimiento de obra pública admite zonas crepusculares o fronterizas, en las cuales se pueden presentar dudas válidas, al menos en lo que concierne a la posible mala fe de las entidades empleadoras, respecto a si las labores asignadas a un empleado son o no de construcción o mantenimiento de obra pública, tal como ocurre con la impugnante en el recurso extraordinario.” Conforme a lo anterior, no cabía deducir al Tribunal la calidad de trabajador oficial del actor de los fines propios de la entidad demandada, para los cuales fue creada por medio del Acuerdo 19 de 1972, por lo que no incurrió en los yerros que lo acusa la censura.

En segundo lugar, cuestiona el ataque la decisión recurrida, porque la sentencia de inexequibilidad parcial del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, proferida por la Corte Constitucional, en concepto del censor, no afecta la situación del actor, pues, aduce, su relación de trabajo fue anterior a dicho fallo, con lo cual lo que está proponiendo es un cuestionamiento de tipo netamente jurídico, pues lo que en el fondo discute es la aplicación en el tiempo del texto legal del mencionado artículo 5, antes y después de su modificación por efectos del fallo de constitucionalidad.

Cuestionamiento que no es posible hacerlo por la vía indirecta escogida y que, por ser la base fundamental del fallo, se mantiene incólume soportando la decisión sobre la base de presunción y acierto. En consecuencia, no prospera el cargo. Las costas en el recurso extraordinario estarán a cargo de la parte recurrente. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el 30 de junio de 2005, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro del juicio ordinario laboral que le adelanta JAIRO ENRIQUE ALONSO MONTENEGRO al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU.

Costas en el recurso extraordinario a cargo de la parte recurrente CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DÍAZ MARÍA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria PAGE 7