SALA DE CASACIÓN LABORAL República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Corte Suprema de Justicia EXP. 28181 SALA DE CASACIÓN LABORAL DR. LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ Magistrado Ponente Radicación N° 28181 Acta N° 64 Bogotá D.C, doce (12) de septiembre de dos mil seis (2006) Decide la Corte el recurso de casación que interpuso la parte demandante contra la sentencia proferida por Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 22 de abril de 2005, aclarada por medio de auto del 12 de agosto del mismo año, en el proceso ordinario adelantado por el señor JOSÉ GUILLERMO ACOSTA SUÁREZ contra la CAJA DE VIVIENDA POPULAR.
I.
ANTECEDENTES Con la demanda inicial solicita el actor, se condene a la entidad demandada a reintegrarlo al mismo cargo que venía desempeñando al momento del despido, o a uno de igual o superior categoría, con el pago de los salarios y prestaciones legales y convencionales; o subsidiariamente, al reconocimiento de la pensión especial vitalicia de jubilación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8° la Ley 171 de 1961; y a las costas del proceso.
Como fundamento de esos pedimentos, argumentó que prestó sus servicios a la Caja de Vivienda Popular mediante contrato de trabajo, entre el 9 de mayo de 1978 y el 31 de marzo de 1996, desempeñando como último cargo el de Jefe Grupo Liquidación de Personal, devengando un salario mensual de $878.092,95; que fue socio activo del Sindicato de Trabajadores de la demandada y era beneficiario de la convención colectiva de trabajo; que fue despedido unilateralmente sin justa causa y sin el cumplimiento del procedimiento consagrado en tal acuerdo colectivo; que a la terminación del contrato se le pagó indemnización por despido injusto, en la suma de $21.096.996,17; y que agotó la vía gubernativa.
II. RESPUESTA A LA DEMANDA La parte accionada al dar respuesta a la demanda, se opuso a la prosperidad de las pretensiones. En cuanto a los hechos, adujo que es cierto lo relacionado con la existencia del contrato de trabajo, la fecha de inicio del mismo, el último cargo y salario devengado por el demandante, el pago de la indemnización por despido injusto y el agotamiento de la vía gubernativa.
Adujo que la entidad informó al actor sobre la suspensión de su cargo por decisión de la junta directiva, a partir del 1º de abril de 1996. Propuso como excepciones las de falta de jurisdicción por ser ella un establecimiento público del orden Distrital, inexistencia de la obligación reclamada, falta de certeza para reclamar, prescripción y la genérica.
III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Conoció de la primera instancia el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá, quien profirió sentencia el 28 de mayo de 2004, en la que condenó a la entidad demandada a reintegrar al demandante al cargo que venía desempeñando al momento del despido, con el pago de los salarios dejados de percibir, y los incrementos convencionales que se hubiesen pactado durante el tiempo en que aquel estuvo cesante, y a las costas del proceso.
IV. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Apeló la parte demandada y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 22 de abril de 2005, aclarada en auto del 12 de agosto de igual año, revocó la decisión de primer grado y condenó en costas al demandante. Para esa decisión consideró que el actor ostentaba la calidad de empleado público, debido a que la naturaleza jurídica de la entidad demandada es la de un Establecimiento Público, y aquél no demostró que su actividad de Jefe Grupo Liquidación Personal, estaba dedicada a la construcción y mantenimiento de obras públicas, para que pudiera catalogársele como trabajador oficial.
Al respecto preciso: “……., la demandada CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR desde la contestación de la demanda (fls. 25), advierte que desde su creación la prestación del servicio era sin ánimo de lucro, siendo un establecimiento público del orden Distrital conforme a lo establecido en la reforma administrativa de 1968, en los Decretos 1050 y 3135, artículos 5.
Entonces, el a-quo definió el punto en la sentencia determinando que la referida Caja por la finalidad con la cual fue creada, así como los actos permitidos, puede considerarse que desarrolla actividades propias de una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden municipal (fl. 537). En estas condiciones, la Sala examina el tema materia de discusión, así: Entonces, de conformidad con el Art. 42, inciso primero, de la ley 11 de 1986, preceptúa que;
“ los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los Establecimientos Públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo”. Y, en idénticos términos se encuentra redactado el artículo 292, inciso primero del Decreto 1333 de 1986.
Sin embargo, se aclara que la sentencia C-432 de noviembre 30 de 1995, de la H. Corte Constitucional, es aplicable al caso sub judice, toda vez que se profirió antes de la fecha de! finiquito del vínculo del actor (Abril 1/96, fls. 24 y 265); por tanto, no es dable establecer como lo quiere el recurrente que son los Estatutos quienes dan la calidad de trabajadores oficiales, pues se reitera que la parte que autorizaba a los estatutos para que precisaran que actividades podían ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo, contenida en ambas disposiciones, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en fecha precedente al finiquito y por consiguiente, sólo es permisible que lo haga la ley.
Así las cosas, la calidad de trabajador oficial que se invoca en el libelo, ha debido acreditarlo el demandante (Art. 177 CPC), en orden a probar que el cargo que desempeñaba en la accionada (Jefe Grupo Liquidación Personal fl. 265); correspondía a labores en construcción y sostenimiento de obras públicas; ya que los Acuerdos Nos. 20 de 1942, 15 de 1959, no definieron expresamente la naturaleza jurídica de la accionada (fls. 126 y s.s.), al decir que ésta, su actividad era exclusivamente técnico, encargada de prestar el servicio público de suministró de vivienda a las clases menos favorecidas, sin establecer la naturaleza jurídica de la misma; empero, por vía jurisprudencial se dijo que se trataba de un establecimiento público conforme lo expuesto en sentencia de mayo 20 de 2004, Rad. 21166 que trascribe la fechada el 13 de febrero de 2002, radicación 16747.
A continuación copia en extenso apartes de dicha sentencia, y concluye diciendo: “Así las cosas, la Caja de Vivienda Popular corresponde a un Establecimiento Público, por lo que la calidad del actor es la de empleado público y al no acreditar en el infolio que su actividad de “(Jefe Grupo Liquidación Personal fl. 265);” estaba dedica exclusivamente a la construcción y mantenimiento de obras públicas del Distrito, para poder ostentar la calidad de trabajador oficial; es por lo que teniendo en cuenta el criterio jurisprudencial atrás reseñado y el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986 y al ser las funciones de Jefe Grupo Liquidación Personal no dan la calidad de trabajador oficial, por lo que la vinculación con la accionada se tiene que se rigió por una relación legal y reglamentaria en su condición de empleado público,…” V. EL RECURSO DE CASACIÓN Lo interpuso la parte actora con apoyo en la causal primera de casación laboral contemplada en los artículos 60 del Decreto 528 de 1964, 23 de la Ley 16 de 1968 y 7° de la Ley 16 de 1969, con el cual pretende, según lo dijo en el alcance de la impugnación, que se CASE totalmente la sentencia del Tribunal y en sede de instancia esta Sala confirme la de primer grado.
En subsidio solicita CASAR parcialmente la sentencia de segunda instancia, en cuanto absolvió de la pretendida pensión especial de jubilación consagrada en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961, y en sede de instancia y como consecuencia de la revocatoria del fallo del a quo que absolvió de ella, se condene la demandada a reconocerla y pagarla.
Con tal objeto formuló dos cargos que merecieron réplica, los cuales se decidirán conjuntamente, toda vez que están dirigidos por la misma vía, denuncian la violación de similares normas legales y persiguen idéntico fin. VI. PRIMER CARGO Acusa la sentencia impugnada por la vía indirecta en la modalidad de aplicación indebida de “ los artículos 5° y 6° del Decreto 1050 de 1.968, 5° del Decreto 3135 de 1.968, 26, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1.986, 292 y 293 del Decreto 1333 de 1.986 y 125 del Decreto Ley 1421 de 1.993, y por la aplicación indebida consecuente de los preceptos legales sustantivos contenidos en los artículos 1°, 11 y 17-b de la Ley 6a. de 1.945, 1°, 2°, 3°, 4°, 19, 26, 47, 48, 49, 51 y 52 del Decreto Reglamentario 2127 de 1.945, 1° del Decreto 797 de 1.949, 8° de la Ley 171 de 1.961, 27 del Decreto 3135 de 1.968, 68 del Decreto Reglamentario 1848 de 1.969, 3°, 467, 468 y 469 del C.S.T., 37 y 38 del Decreto 2351 de 1.965, en relación con los artículos 7° de la Ley 46 de 1.918, 1° y 5° de la Ley 19 de 1.932, 1° de la Ley 61 de 1.936, 4° de la Ley 23 de 1.940, 1°, 3°. 5°, 10 y 11 del Decreto 380 de 1.942, 905, 1226, 1227 y 1228 del Co. de Co., 1849 del C.C., 156, 273 y 291 del Decreto 1333 de 1.986”.
Los errores ostensibles de hecho que se le enrostran al Tribunal son: “1°.- Dar por demostrado, contra la evidencia, que la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR es un Establecimiento Público. 2°.- No dar por demostrado, estándolo evidentemente, que la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR es una Empresa Industrial y Comercial del Estado y que, como trabajador a su servicio, el actor fue por consiguiente un trabajador oficial.” Como pruebas erróneamente apreciadas, se señalan: “1.- Acuerdo 20 de 1.942 expedido por el Concejo de Bogotá (fls. 128 a 133 y 313 a 318). 2.- Acuerdo 15 de 1.959 expedido por el Concejo de Bogotá (fls.134 a 137 y 319 a 324). 3.- Certificación expedida por la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR (fl. 265).
Y como pruebas dejadas de apreciar se relacionan: “1.- Documentos de folios 334 a 341. 2.- Escritura públicas 4858 de 23 de Julio de 1.993 de la Notaría 18 del Círculo de Bogotá (fls. 115 a 124 vto). 3.- Contratos de compraventa celebrados por la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR (fls. 380 a 385). 4.- Reglamento Interno de Trabajo de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR (fls.396 a 415). 5.- Convenciones Colectivas de trabajo suscritas entre la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR y el su (sic) Sindicato de Trabajadores los días 29 de abril de 1.974 (fls. 183 a 187), 15 de diciembre de 1.975 (fls. 190 a 197), 22 de Noviembre de 1.977 (fls. 198 a 212), 26 de Octubre de 1.979 (fls. 213 a 216), 12 de Noviembre de 1.982 (fls. 232 a 236), 28 de Noviembre de 1.983 (fls. 237 a 239), 21 de Enero de 1.985 (fls. 240 a 242), 3 de Diciembre de 1.986 (fls. 243 a 245), 25 de Noviembre de 1.988 (fls. 246 a 248), 29 de Noviembre de 1.990 (fls. 249 a 253), 24 de Noviembre de 1.992 (fls. 254 a 256). 6.- Contrato de trabajo que vinculó a las partes (fls. 267 y 300). 7.- Certificación de paz y salvo expedida por la organización sindical al demandante (fl. 266). 8.- Providencias dictadas por la Oficina Jurídica del Ministerio de Gobierno (fls. 107 a 110), por la Jefatura Departamental de Trabajo y Seguridad Social de Cundinamarca (fls. 160 a 169), por el Departamento Administrativo de la Función Pública (fls. 98 a 102) y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 170 a 182 y 442 a 470). 9.- Testimonios de QUERUBÍN MUÑOZ (fls. 69 a 72), RAFAEL JESÚS CAMPOS (fls. 73 a 77).” (…)” (Mayúsculas propias del texto).
Para su demostración presenta los siguientes planteamientos: “De los Acuerdos 20 de 1.942 y 15 de 1.959 el Tribunal concluyó que en los mismos no definieron expresamente la naturaleza jurídica de la demandada. Sin embargo, los apreció equivocadamente al no deducir de ellos que, por las actividades asignadas a la Caja, ésta era una Empresa Industrial y Comercial del Estado.
En efecto, en el contrato celebrado entre la Nación y el Municipio de Bogotá, aprobado por el Acuerdo 20 de 1.942 (fls. 128 a 133 y 313 a 318), se dispuso que el Municipio se obligaba a invertir el préstamo allí otorgado en la construcción de barrios populares (cláusula sexta, literal a), que celebraría contratos de adquisición de terrenos para la construcción de barrios (cláusula séptima literal a, fls. 129 y 314), y celebraría contratos de arrendamiento de las viviendas construidas mientras se adjudicaban en venta (cláusula décima, fls. 129 y 315).
La construcción de viviendas, las compras de terrenos y la celebración de contratos de arrendamiento, tareas que debía ejecutar la Caja en cumplimiento del objetivo para el cual fue creada de conformidad con el contrato celebrado entre la Nación y el Municipio de Bogotá (cláusula vigésima del contrato aprobado por el Acuerdo 20 de 1.942, fls. 130 y 317) fueron y son actividades comerciales que normalmente ejecutan los particulares y que a nivel oficial son cumplidas por las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, ajenas a las labores administrativas asignadas a los Establecimientos Públicos, al contrario de lo que dedujo el Tribunal.
Del Acuerdo 15 de 1.959 del Concejo Municipal del Distrito Especial de Bogotá, surge palmariamente: a) Que el mismo Acuerdo reformó los Estatutos de la Caja (num. 5° de los considerandos, fls. 134 y 319) y señaló entre sus finalidades las de “Fomentar la producción de materiales de construcción con el fin de mantener una razonable oferta en el mercado” (lit. e del artículo 4°, fls. 135, 319 y 320) y “desarrollar sus programas buscando la coordinación y complementación con otras instituciones de crédito hipotecario o de vivienda públicas o privadas” (lit. g, art. 4°, ibídem), para lo cual, entre otras funciones (Art. 5°, ibídem), debía “adquirir terrenos y urbanizarlos utilizando especificaciones de bajo costo a fin de vender lotes económicos con facilidades de pago (lit. a), construir directa o indirectamente viviendas de tipo individual o colectivo para venderlas o arrendarlas (lit. b); producir materiales básicos de construcción para utilizarlos directamente o venderlos a adjudicatarios de lotes o beneficiarios de créditos otorgados o garantizados por la Caja (lit. e), conceder o garantizar créditos en efectivo y preferentemente en materiales de construcción, con garantía hipotecaria y hasta por un valor equivalente al 60% del avalúo de la garantía, para la construcción, terminación, reparación, reconstrucción, ampliación, higienización o saneamiento de viviendas (lit. f). b) Que su Junta Directiva podría ejecutar todos los actos de organización, dirección, administración y disposición de bienes que interesen a la Caja (Art. 70) y celebrar operaciones de crédito con destino al cumplimiento de los fines de la Caja (art. 8°) y que el Departamento Administrativo de la Caja era el encargado de los servicios de crédito, cartera, contabilidad, caja y manejo de las emisiones de bonos que le confía el Distrito a la entidad (parágrafo primero del art. 11, folios 136 y 322).
Las actividades de producción de materiales de construcción, concesión de créditos hipotecarios, adquisición de terrenos y urbanización, construcción directa o indirecta de viviendas, disposición de sus bienes por decisión exclusiva de su Junta Directiva y celebración de operaciones de crédito a que se refieren los citados artículos del Acuerdo 15 de 1.959 son, sin lugar a dudas, actividades propias de los particulares que en el Sector Público son ejecutadas por las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, al contrario de lo que dedujo el Tribunal Superior.
El Tribunal se equivocó al apreciar la certificación de folio 265, pues en ella solamente consta que el demandante desempeñó el cargo de JEFE GRUPO LIQUIDACIÓN PERSONAL con un salario promedio mensual de $878.092.94, pero no la calidad de empleado público del demandante que equivocadamente dedujo el Tribunal. En los documentos de folios 334 a 341 expedidos por la Caja de la Vivienda Popular, que el Tribunal no apreció, consta que la entidad demandada desarrolla actividades típicas de las empresas industriales y comerciales del Estado y que, por ello, su vinculación con el demandante se rigió por un contrato de trabajo.
En efecto, en dichos documentos consta que la entidad demandada por intermedio de contratistas construyó varios planes de vivienda (folios 335, 340 y 341), que otorga a sus adjudicatarios plazos para el pago de saldos de la deuda por la compra de las soluciones de vivienda, y que cobra intereses corrientes y moratorios (fls. 336), que el demandante se vinculó mediante un contrato de trabajo (punto 1, fl. 334) y que “entregó como parte del crédito, materiales de construcción a los adjudicatarios” (fl. 340).
La falta de apreciación de estos documentos le impidió ver al Tribunal que las labores de construcción de vivienda y su venta mediante el cobro de intereses corrientes y moratorios y la venta de materiales son actividades propias de los particulares y no de los establecimientos públicos como calificó a la demandada y que por tener la calidad de empresa industrial y comercial del Estado su vinculación con el actor se rigió por un contrato de trabajo.
En cumplimiento de sus actividades de construcción, la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR ha venido celebrando contratos de fiducia mercantil en los que consta claramente el ánimo de lucro de la demandada, impropio de los Establecimientos Públicos como la calificó el Tribunal por la falta de apreciación de dichos contratos. En efecto, de folios 115 a 124 vto. aparece la escritura 4858 de 23 de Julio de 1.993 de la Notaría 18 de Bogotá, en la que se protocolizaron las actas 1 a 4 de la Junta Provisional del Fideicomiso Parque Metropolitano y en las que se estableció que el beneficio de la Caja como fideicomitente “no podrá ser inferior al avalúo comercial del predio fideicomitido practicado por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, indexado con el índice de precios al consumidor IPC mensual más cuatro puntos (IPC + 4)” (fl. 117 vto.) y que “en segundo término se procederá prioritariamente al pago de las sumas al fideicomitente (valor indexado del inmueble transferido por la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR)” (fl. 122 vto.).
La falta de apreciación de la escritura que viene de individualizarse le impidió ver al Tribunal que la Caja celebró contratos mercantiles en los que se previó un ánimo de lucro en su beneficio, lo que no le sería permitido si realmente ostentara la condición de establecimiento público que le atribuyó el Tribunal. En cumplimiento a su actividad de constructora la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR celebró contratos de compraventa con sus adjudicatarios de los que surge claramente el ánimo de lucro y el cobro de intereses tanto comerciales como de mora, lo que el Tribunal no vio por la falta de apreciación de los mismos.
En efecto, en la compraventa celebrada con WILLIAM CIFUENTES y CLAUDIA PATRICIA DÍAZ ORTIZ (fls. 380 a 383) se convino que “anualmente durante el plazo de amortización de la deuda, las cuotas mensuales tendrán un incremento del 15%, las cuales incluyen amortización a capital, intereses del 22% anual y un 2% anual fijo por concepto de seguro de vida” (fl. 382) y que “en caso de mora en el pago de las cuotas mensuales los promitentes compradores pagarán a la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR un interés del 3% mensual sobre el valor del saldo adeudado ” (ibídem).
En la celebrada con MARÍA IRENE VILLA ARISTIZABAL y HERNANDO ARTURO TORO GONZÁLEZ (fls. 384 a 385) se estableció que "las cuotas mensuales incluyen el interés corriente del 22% anual durante el plazo de amortización las cuotas mensuales tendrán un incremento del 15% anual en caso de mora en el pago de las cuotas de amortización pactadas los promitentes compradores pagarán a la Caja un interés adicional del 3% mensual sobre el valor de las cuotas atrasadas" (fl. 385).
Si el Tribunal hubiera apreciado los contratos de compraventa que viene de individualizarse habría visto el ánimo de lucro de la demandada y hubiera concluido que la misma ostentaba la calidad de empresa industrial y comercial del Estado. La falta de apreciación del Reglamento Interno de Trabajo vigente en la entidad demandada así como de las convenciones colectivas suscritas entre la Caja y el sindicato de sus trabajadores le impidió ver al Tribunal que, en razón de su calidad de empresa industrial y comercial del Estado, la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR aplicó al actor las normas propias de una vinculación contractual y celebró convenciones colectivas con la Organización de sus trabajadores, todo lo cual no le estaría legalmente permitido si fuera un establecimiento público.
En el Reglamento Interno de Trabajo adoptado por la entidad demandada y aprobado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (fls. 396 a 415), la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR reconoció expresamente la vinculación contractual laboral que tiene con los trabajadores a su servicio. En su preámbulo dispuso que a sus disposiciones quedaban sometidos tanto la Caja como todos sus trabajadores y que él hacía parte de los contratos individuales de trabajo celebrados y que se celebraran (fl. 397) y en su articulado consagró las figuras propias de las relaciones entre particulares, tales como el contrato de aprendizaje (arts. 3 a 11, fls. 398 y 399), el período de prueba (arts. 13 a 16, fls. 399 y 400), la aplicación a sus trabajadores de las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo y de los Decretos 2351 y 2352 de 1.965 que lo modificaron (Arts. 2°, 35, 36, 42 y 82. fls. 398, 402, 403 y 410), las justas causas de terminación de los contratos de trabajo contenidas en el artículo 7° del Decreto 2351 de 1.965 (Art. 86, fls. 412 y 413).
La aplicación de normas contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo y en las convenciones colectivas suscritas con el Sindicato de sus trabajadores, previstas en el Reglamento Interno de Trabajo elaborado por la Caja y, a solicitud suya, aprobado por el Ministerio de Trabajo, sólo puede darse en su condición de Empresa Industrial y Comercial del Estado.
La CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR igualmente aceptó su calidad de Empresa Industrial y Comercial del Estado en las convenciones colectivas de trabajo que obran a folios 183 a 256, que el Tribunal no apreció, suscritas con el Sindicato de Base de los trabajadores a su servicio. En dichas convenciones, vigentes durante todo el tiempo de la vinculación laboral del actor, se estableció su aplicación a todos los trabajadores de la Caja afiliados al Sindicato (Cláusulas octava de la convención de 29 de Abril de 1.974, fls. 185 y 186;
Trigésima primera de 15 de Diciembre de 1.975, fls. 196; y segunda de las de 22 de Noviembre de 1.977, fl. 198; 26 de Octubre de 1.979, fl. 213; 12 de Noviembre de 1.982, fl. 232; 28 de Noviembre de 1.983, fl. 237, 21 de Enero de 1.985, fl. 240; 3 de Diciembre de 1.986 fl. 243; 25 de Noviembre de 1.988, fl. 246; 29 de Noviembre de 1.990, fl. 249; y 24 de Noviembre de 1.992, fl. 254).
La falta de apreciación del Reglamento de Trabajo y de las convenciones colectivas le impidió ver al Tribunal que la Caja, reconociendo su calidad de Empresa Industrial y Comercial del Estado, se calificó como tal al proferir su Reglamento de Trabajo y al celebrar las convenciones colectivas que suscribió con su Sindicato, obligándose a aplicarlas a todos los trabajadores sindicalizados, aplicación que sólo era posible en su condición de Empresa Industrial y Comercial del Estado.
En el contrato de trabajo suscrito entre las partes (fls. 267 y 300) se dispuso expresamente que su vinculación era mediante un “contrato individual de trabajo a término indefinido”; que el demandante debía acatar el Reglamento Interno de Trabajo (literal b de la cláusula primera); que el contrato terminaría por las causales previstas en el artículo 7° del Decreto 2351 de 1.965; que para su terminación se aplicaría el artículo 8° del Decreto 2351 de 1.965; que las convenciones colectivas celebradas entre la Caja y el Sindicato se entendían incorporadas al contrato y que la Caja pagaría al trabajador las primas y bonificaciones pactadas en dichas convenciones, las cuales se computarían como factor de salario, “de acuerdo a lo previsto en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo”.
La falta de apreciación del contrato de trabajo que vinculó a las partes le impidió ver al Tribunal que allí la Caja también reconocía su condición de Empresa Industrial y Comercial del Estado por virtud de la cual celebró el contrato de trabajo que la vinculó con el actor, contrato al que se incorporaron las normas reglamentarias y convencionales existentes en la demandada, aplicables estas últimas al demandante en razón de la afiliación al Sindicato que consta en la certificación de folio 266, que tampoco apreció el Tribunal.
No sólo la Caja reconoció motu proprio su calidad de Empresa Industrial y Comercial sino que el mismo Estado a través de sus diferentes organismos así lo ha determinado, lo que el Tribunal no vio por la falta de apreciación de las providencias respectivas. En el documento que obra de folios 107 a 110, la Oficina Jurídica del Ministerio de Gobierno el 24 de Abril de 1.975, afirmó que “en vista de la claridad meridiana que informa el desarrollo de las actividades de la Caja de Vivienda Popular de Bogotá, por los principios trazados en su norma creadora (fl. 108) la Caja de la Vivienda Popular en ningún momento está atendiendo funciones administrativas conforme a las reglas del derecho público y no queda duda que de conformidad con su forma de constitución, su ámbito en el cual desarrolla su objeto social, así como su capital (aunque allí se diga patrimonio), la Caja de Vivienda Popular de Bogotá es una Empresa Industrial y Comercial del Estado” (fl. 109).
El Ministerio de Trabajo en auto de 28 de Febrero de 1.974 proferido por la Jefatura Departamental de Trabajo y Seguridad Social de Cundinamarca (fls. 160 a 169), determinó que “De acuerdo con los estatutos orgánicos de la Caja de Vivienda Popular es imperativo concluir que se trata de una Entidad oficial dedicada a la construcción de vivienda y a las actividades anexas a este objetivo principal, por lo que, en cuanto hace relación a sus objetivos, se trata indudablemente de un organismo igual o similar a otros dedicados a la misma actividad, de carácter privado o particular.
Y que es asimismo organizada, manejada y dirigida en forma análoga a las empresas de construcción particulares” (fl. 165). Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública - Comisión Nacional del Servicio Civil - en la Resolución No 14.905 de 12 de Diciembre de 1.996 (fls. 98 a 102), no apreciada por el Tribunal, al revocar la Resolución que había inscrito a algunos trabajadores de la demandada dentro de la carrera administrativa, expresó: “La declaratoria de nulidad de los actos de carácter general, Acuerdos 6 y 21 de 1987, no afecta la clasificación legal de los servidores públicos de la Caja de Vivienda Popular, empresa industrial y comercial de! Estado a nivel distrital, en la cual, según la regla general contenida en el articulo 125 del Decreto-Ley 1421 de 1993, sus servidores públicos ostentan la calidad de trabajadores oficiales” (fl. 100) y que “demostrada la naturaleza jurídica de la entidad y las actividades que desarrollan los recurrentes, este organismo dirá que los interesados son trabajadores oficiales, por lo tanto, según el articulo 125 Superior, los excluye de la carrera administrativa” (fl. 101) El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca en providencia de 3 de Noviembre de 1.990 (fls. 170 a 182 y 442 a 470), por la cual negó su competencia para conocer de un asunto laboral de un extrabajador de la Caja demandada, documento éste que el Tribunal no apreció, expresó: “Ha dicho la Jurisprudencia que es el acto de creación, el estatuto orgánico de la Entidad el que determina su naturaleza y por tanto su régimen jurídico; es el momento de su creación en el caso de la Caja, cuando el organismo competente para ello opta por atender la actividad de gestión de que se debe ocupar la entidad, que es, sustituir la iniciativa privada relacionada con la vivienda, concediendo el crédito destinado a ella, y con ello, desarrollando actividades de naturaleza industrial y comercial conforme a las reglas del derecho privado con las demás características que a las empresas industriales y comerciales del estado le trazan para su identidad legal y jurídica el artículo 5° del Decreto 1050 de 1.968 entonces, para la Sala, la Caja de la Vivienda Popular es una Empresa industrial y comercial del estado del nivel municipal” (fls. 180 y 181,468 y 469).
Queda así demostrado cómo el Tribunal Superior incurrió de manera ostensible en los errores de hecho indicados al comienzo del cargo como consecuencia de la deficiencia en la apreciación de las pruebas calificadas. La técnica del recurso extraordinario me permite ahora corroborar los desaciertos en que incurrió el sentenciador mediante el examen de la prueba testimonial, que tampoco apreció el Tribunal.
En efecto: QUERUBÍN MUÑOZ (fls. 69 a 72) afirmó que en cumplimiento de sus estatutos la Caja se dedica a construir y vender unidades de vivienda, desde lotes con servicios hasta casas y apartamentos terminados, que vende con intereses corrientes y de mora (fl. 71), que la Caja celebra con sus trabajadores contratos de trabajo a término indefinido, a término fijo y a terminación de obra (fl. 70) y que en la Caja existe un régimen convencional del cual se beneficiaba el demandante (fl. 71).
RAFAEL JESÚS CAMPOS (fls. 73 a 77) declara que la Caja se dedica a la construcción y ventas de soluciones habitacionales, que en determinado momento también se dedicó a la fabricación y venta de materiales de construcciones como ladrillos y tejas y a la compra y venta de otros materiales de construcción (fl. 74); que la Caja vende las viviendas construidas mediante una cuota inicial y el saldo financiado a determinado número de cuotas mensuales que incluyen capital e intereses (fl. 75) y que la Caja contrata a sus trabajadores mediante contratos a término indefinido como fue el caso del demandante (ibídem).
No hay ninguna otra prueba que sirva de soporte a la sentencia, pues ni de la contestación de la demanda ni del resto de prueba documental, ni de la diligencia de inspección judicial en la que el Juzgado del conocimiento se limitó a remitirse a la prueba documental que obra en autos, puede deducirse la condición de Establecimiento Público que equivocadamente le atribuyó el Tribunal a la entidad demandada.
En cuanto a los documentos de folios 278 a 287, 309 a 312, 386 a 395 y 416 a 420, además de que fueron producidos con posterioridad a la desvinculación del demandante y a la presentación de la demanda, fueron ilegalmente allegados al expediente por la Caja, sin ser anunciados ni solicitados como pruebas. Los errores de hecho ostensibles en que incurrió el sentenciador, que se han demostrado con las pruebas calificadas que examinó erróneamente y que dejó de apreciar y se han corroborado con la prueba testimonial que no apreció, determinaron la parte resolutiva de la sentencia acusada y la violación indirecta de los preceptos legales que se indican en la proposición jurídica.
De no haber mediado la deficiencia en la apreciación de las pruebas tampoco el sentenciador habría incurrido en los errores de hecho que se han establecido. En consecuencia, habría condenado a la entidad demandada a reintegrar al demandante y a pagarle los salarios dejados de percibir, tal como debe hacerlo esa H. Corte Suprema, de conformidad con lo indicado en el alcance de la impugnación. Si esa H. Corporación no encontrare aconsejable el reintegro deberá acceder a la petición subsidiaria y determinar que el demandante tiene derecho a la pensión de jubilación consagrada en el artículo 8° de la Ley 171 de 1.961.” VII.
REPLICA A su turno la réplica luego de realizar un recuento acerca de las normas que han regido a la Caja de Vivienda Popular, desde su creación, señala que es un hecho irrefutable que la entidad es un Establecimiento Público del orden Distrital; tal como ha sido expresamente calificada por el legislador, y se ha reconocido en innumerables fallos de esta Sala y del Consejo de Estado.
Expone lo atinente a la clasificación de los funcionarios de la entidad, y concluye que el cargo del demandante era el de Jefe Grupo Liquidación de Personal, con funciones meramente administrativas, y por ende empleado público; calidad determinada por la ley. Por último, argumenta que el recurrente pretende que se determine la naturaleza jurídica de la Caja de Vivienda Popular y sus funciones, por las escrituras a través de las cuales la entidad transfiere la propiedad a los adjudicatarios, suministra lotes y materiales de construcción para las viviendas, así como por los reglamentos de trabajo o convenciones colectivas, cuando aquélla sólo le corresponde al Congreso de la República.
VIII. SEGUNDO CARGO Acusa la sentencia de violar por la vía indirecta, en el concepto de aplicación indebida “ las normas contenidas en los artículos 1°, 11 y 17-b de la Ley 6a. de 1.945, 1°, 2°, 3°, 4°, 19, 26, 47, 48, 49, 51 y 52 del Decreto Reglamentario 2127 de 1.945, 1º del Decreto 797 de 1.949, 8° de la Ley 171 de 1.961, 5° y 6° del Decreto 1050 de 1.968, 5° y 27 del Decreto 3135 de 1.968, 68 del Decreto Reglamentario 1848 de 1.969, 26, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1.986, 292 y 293 del Decreto 1333 de 1.986, 125 del Decreto Ley 1421 de 1.993, 3°, 467, 468 y 469 del C.S.T, 37 y 38 del Decreto 2351 de 1.965, en relación con los artículos 25,83 y 229 de la Constitución Política”.
Como error de hecho en que incurrió el ad quem, señala: “…..no dar por demostrado, estándolo fehacientemente, que durante todo el tiempo de la vinculación laboral entre las partes se ejecutó un contrato de trabajo.” Y como pruebas dejadas de apreciar por el juzgador relaciona: 1.- Contrato de trabajo que vinculó a las partes (fls. 267 y 300). 2.- Certificación expedida por la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR de folios 334 a 339. 3.- Reglamento Interno de Trabajo de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR (fls. 396 a 415). 4.- Convenciones Colectivas de trabajo suscritas entre la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR y el su (sic) Sindicato de Trabajadores los días 29 de abril de 1.974 (fls. 183 a 187), 15 de diciembre de 1.975 (fls. 190 a 197), 22 de Noviembre de 1.977 (fls. 198 a 212), 26 de Octubre de 1.979 (fls. 213 a 216), 12 de Noviembre de 1.982 (fls. 232 a 236), 28 de Noviembre de 1.983 (fls. 237 a 239), 21 de Enero de 1.985 (fls. 240 a 242), 3 de Diciembre de 1.986 (fls. 243 a 245), 25 de Noviembre de 1.988 (fls. 246 a 248), 29 de Noviembre de 1.990 (fls. 249 a 253), 24 de Noviembre de 1.992 (fls. 254 a 256). 5.- Certificación de paz y salvo expedida por la organización sindical al demandante (fl. 266). 6.- Testimonios de QUERUBIN MUÑOZ (fls. 69 a 72), RAFAEL JESÚS CAMPOS (fls. 73 a 77).
Para demostrar la acusación el censor expone: “a) Para efectos de este cargo no controvierto la calificación de Establecimiento Público dado por la sentencia acusada a la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR. Se controvierte, en cambio, que no obstante esa calificación, entre las partes se ejecutó un contrato de trabajo. b) Ha sido reiterada la jurisprudencia de esa H. Corporación en el sentido de que no obstante la calificación de Establecimiento Público dada a la entidad empleadora, si desde la iniciación y durante la ejecución de la relación laboral que la vinculó con su servidor se le dio a éste el tratamiento de trabajador oficial, se celebró contrato de trabajo, se ejecutó dicho contrato y se le aplicaron al trabajador las convenciones colectivas vigentes en la entidad, la relación que los vinculó fue contractual y el servidor fue trabajador oficial.
Por ejemplo, esa misma H. Sala de la Corte en sentencia de 14 de Marzo de 2.000 dictada en un proceso en el que el demandado era un Establecimiento Público (Rad. 12.541) expresó: “ existe otra circunstancia que apunta a demostrar que el demandante es un trabajador oficial, como lo es el haber suscrito con el Instituto un contrato de trabajo el 18 de Agosto de 1.988 en cuya cláusula quinta claramente se especificó que 'por ser este contrato de duración indefinida, queda sujeto en cuanto a su terminación, a las normas especiales que rigen el Contrato de los Trabajadores Oficiales, a las pertinentes del Código Sustantivo del trabajo y el Estatuto de Personal, salvo que el trabajador renuncie a estas prerrogativas”.
(…..) c) Como al comienzo de su relación laboral JOSÉ GUILLERMO ACOSTA SUAREZ y la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR suscribieron un contrato de trabajo el cual se ejecutó durante la vigencia de la relación laboral que los vinculó, el demandante en ejercicio al principio fundamental del debido proceso se vio en la necesidad de acudir a la justicia ordinaria, pues tal como lo determinó el Tribunal administrativo de Cundinamarca en la sentencia que obra a folios 170 a 182 y 442 a 470 para un caso igual, la justicia Contencioso Administrativa no es competente para conocer de las diferencias surgidas entre las partes que hayan celebrado contratos de trabajo, aunque el empleador sea un Establecimiento Público. d) Si los jueces laborales ordinarios consideran ahora que el demandante fue un empleado público, el Estado habrá negado a JOSÉ GUILLERMO ACOSTA SUAREZ el derecho fundamental de acceso efectivo a la Administración de Justicia (Art. 229 de la C.P.).
En efecto, por no poder acudir a la justicia contencioso administrativa ni obtener una definición de fondo de la justicia ordinaria, al demandante se le impedirá obtener la resolución del conflicto jurídico que surgió con motivo de su desvinculación del servicio de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR. (…..) El Tribunal Superior absolvió de las peticiones de la demanda por considerar que la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR era un Establecimiento Público y que, por consiguiente, el demandante había tenido la calidad de empleado público.
El contrato de trabajo que vinculó a las partes (fls. 267 y 300), que el Tribunal no apreció, expresamente dispuso que la vinculación del demandante era por “contrato individual de trabajo a término indefinido”; que el demandante debía acatar el Reglamento Interno de Trabajo (literal b de la cláusula primera); que el contrato terminaría por las causales previstas en el artículo 7° del Decreto 2351 de 1.965; que para su terminación se aplicaría el artículo 8° de este mismo Decreto; que las convenciones colectivas celebradas entre la Caja y el Sindicato se entendían incorporadas al contrato y que la Caja pagaría al trabajador las primas y bonificaciones pactadas en dichas convenciones y las mismas se computarían como factor de salario, “de acuerdo a lo previsto en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo”.
La vinculación contractual existente entre las partes y la aplicación al actor de las convenciones colectivas vigentes en la Caja fue reconocida por la entidad demandada en la certificación de folios 334 a 339, que tampoco apreció el Tribunal. En este documento se afirma que “El demandante se vinculó a la Caja de la Vivienda Popular mediante contrato de trabajo, a partir del 9 de Mayo de 1.978”, que el demandante “se encontraba afiliado al Sindicato" y que "disfrutaba de los beneficios convencionales”.
Tanto la vinculación contractual como la aplicación al demandante de los beneficios convencionales sólo pueden darse dada la calidad de trabajador oficial del demandante. La falta de apreciación del Reglamento Interno de Trabajo de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR y de las convenciones colectivas de trabajo suscritas por esta entidad con el sindicato de sus trabajadores le hizo concluir al Tribunal, contra toda evidencia, que el demandante era un empleado público.
El Reglamento Interno de Trabajo que, según el literal b) de la cláusula primera del contrato de trabajo, debía acatar el trabajador fue debidamente aprobado por el Ministerio de Trabajo y obra a folios 396 a 415. En él se le fijaron al demandante las obligaciones especiales que como trabajador de la Caja debía cumplir (Art. 81, fls. 409 y 410), se le señalaron las prohibiciones que como trabajador de la Caja tenía durante la vigencia de su contrato de trabajo (Art. 83, fl. 411).
Se le señaló la escala de faltas y las correspondientes sanciones disciplinarias, las cuales no podían ser diferentes a las señaladas en el mismo Reglamento, o en pacto. Convenciones colectivas, fallos arbitrales o contrato individual de trabajo (Art. 84, fl. 411) y se le señalaron las justas causas para dar por terminado unilateralmente por parte de la Caja el contrato de trabajo que las vinculaba (Art. 86, fls. 412 y 413), el procedimiento para la comprobación de faltas y la forma de aplicación de las sanciones disciplinarias que como trabajador de la Caja se le llegaran a imponer (Art. 90, fl. 414).
Las Convenciones Colectivas a las que hacen referencia la cláusula séptima del contrato de trabajo y el Reglamento interno de Trabajo, fueron las suscritas durante la vigencia de la relación laboral, en las que se estableció que esas convenciones se aplicaban a los trabajadores que prestaran sus servicios a la Caja y que estuvieran afiliados a su Sindicato (Cláusulas octava de la convención de 29 de Abril de 1.974, fls. 185 y 186;
Trigésima primera de 15 de Diciembre de 1.975, fls. 196; y segunda de las de 22 de Noviembre de 1.977, fl. 198; 26 de Octubre de 1.979, fl. 213; 12 de Noviembre de 1.982, fl. 232; 28 de Noviembre de 1.983, fl. 237, 21 de Enero de 1.985, fl. 240; 3 de Diciembre de 1.986 fl. 243; 25 de Noviembre de 1.988, fl. 246; 29 de Noviembre de 1.990, fl. 249; y 24 de Noviembre de 1.992, fl. 254).
La afiliación de JOSÉ GUILLERMO ACOSTA SUAREZ al SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA CAJA DE VIVIENDA POPULAR fue certificada en el documento de folio 266, que el Tribunal tampoco apreció, con el cual se demuestra la afiliación del actor a dicha Asociación. De las pruebas que viene de individualizarse, ninguna de las cuales fue apreciada por el Tribunal, surge con claridad meridiana: 1º.- Que la vinculación del demandante a la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR se efectuó mediante la celebración de un contrato de trabajo. 2°.- Que en razón del contrato de trabajo que celebró con JOSÉ GUILLERMO ACOSTA SUAREZ la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR siempre le reconoció al demandante el carácter de trabajador oficial. 3°.- Que en el Reglamento Interno de Trabajo adoptado por la Caja y aprobado por el Ministerio de Trabajo la entidad demandada reconoció expresamente la vinculación contractual laboral del demandante. 4°.- Que durante todo el tiempo de vigencia de la relación laboral de JOSÉ GUILLERMO ACOSTA SUAREZ con la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, ésta le aplicó su Reglamento Interno de Trabajo en la condición de trabajador oficial que tenía el demandante. 5°.- Que durante la vigencia del contrato de trabajo que la vinculó con el demandante la Caja le aplicó los beneficios convencionales pactados en las Convenciones Colectivas de Trabajo suscritas entre la Caja y el Sindicato de sus trabajadores. 6°.- Que durante la vigencia de la relación laboral que existió entre las partes la entidad demandada jamás le dio al demandante el tratamiento de empleado público.
Si el Tribunal hubiera visto las anteriores verdades irrefutables que demuestran las pruebas, no habría concluido que el demandante fue un empleado público al servicio de la demandada y, en consecuencia, no habría cometido el error de hecho que se le imputa. Queda así demostrado que el Tribunal Superior incurrió de manera ostensible en el error de hecho indicado al comienzo del cargo como consecuencia de la falta de apreciación de las pruebas calificadas que se han individualizado.
La técnica del recurso extraordinario me permite ahora corroborar los desaciertos en que incurrió el sentenciador mediante el examen de la prueba testimonial, que tampoco apreció, y de la que se deduce la existencia del contrato de trabajo que vinculó a las partes y la aplicación al demandante de las convenciones colectivas suscritas entre la Caja y su sindicato durante todo el tiempo de su vinculación laboral.
Así lo ratifican los testigos QUERUBÍN MUÑOZ (fls. 70 y 71) y RAFAEL JESÚS CAMPOS (fls.74,75 y76). Si el Tribunal hubiera apreciado las pruebas que se han individualizado habría visto sin lugar al menor equívoco que desde la iniciación y durante toda la vinculación del demandante a la Caja de la Vivienda Popular JOSÉ GUILLERMO ACOSTA SUAREZ fue considerado como trabajador oficial vinculado por contrato de trabajo, al cual se le aplicaron tanto el Reglamento Interno de Trabajo como las convenciones colectivas suscritas entre la demandada y el sindicato de sus trabajadores.
Y en estos casos, tal como lo ha venido sosteniendo la H. Sala de Casación Laboral, es decir, cuando el trabajador haya sido vinculado por contrato de trabajo y durante su vigencia se le haya dado el mismo tratamiento, mal puede desconocer el empleador después esta calidad y pretender -alegando inexplicablemente la ilegalidad de sus propios actos- venir a decir que ese trabajador era un empleado público.
Así lo ha venido decidiendo uniformemente la H. Corte Suprema de Justicia en su Sala de Casación Laboral, entre otras en la providencia de 14 de Marzo de 2.000 (Rad. 12.541). No hay en el expediente ningún otro medio de prueba, calificada o no, que permita concluir que el demandante fue un empleado público al servicio de la demandada o que la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR hubiera considerado a mi representado como una (sic) empleado a su servicio vinculado por una relación legal y reglamentaria.
Bien al contrario, los demás medios de convicción corroboran que desde el ingreso de JOSÉ GUILLERMO ACOSTA SUAREZ a su servicio, la Caja demandada siempre le dio el tratamiento de trabajador oficial. Y. los documentos de folios 278 a 287, 309 a 312, 386 a 395 y 416 a 420, además de que fueron producidos con posterioridad a la desvinculación del demandante y a la presentación de la demanda, fueron ilegalmente allegados al expediente por la Caja, sin ser anunciados ni solicitados como pruebas.
Si desde el ingreso del demandante la Caja suscribió y ejecutó el contrato de trabajo y durante todo el tiempo de la relación laboral le reconoció la calidad de trabajador oficial, mal podía la entidad demandada desconocer esa calidad al momento de la terminación del contrato de trabajo para pretender que su vinculación con JOSÉ GUILLERMO ACOSTA SUAREZ fue mediante una relación legal y reglamentaria, pues ello equivaldría a un acto de mala fe, a un engaño al trabajador quien durante todo el tiempo de servicios creyó que conforme a lo acordado con su patrono se encontraba vinculado mediante contrato de trabajo.
Solamente con posterioridad al despido, olvidando que el Estado no puede hacerte fraude a nadie y menos a sus propios servidores, viene la demandada a informarle a su antiguo trabajador que toda su vinculación laboral fue un engaño, que el contrato de trabajo fue de mentiras y que su vinculación estuvo regida por una relación legal y reglamentaria.
La protección especial que el Estado debe al trabajo (Art 25 C.P.) no se cumple si el mismo Estado engaña a sus propios servidores.” IX. REPLICA A su turno la oposición argumenta, que se probó que el demandante desempeñaba el cargo de Jefe Grupo de Liquidaciones de Personal, y que esta Sala también ha definido que la construcción de casas para la adjudicación a personas de escasos recursos, no es una obra pública.
X. SE CONSIDERA Los cargos planteados que controvierte el impugnante se relacionan con la naturaleza jurídica que dedujo el Tribunal de la entidad demandada, a la que le asignó el carácter de Establecimiento Público del Orden Distrital, y la condición de empleado público otorgada al actor. En lo atinente a la naturaleza jurídica de la Caja de la Vivienda Popular, esta Sala Corte en oportunidades anteriores, donde se han expuesto argumentos similares a los que en el presente proceso se invocan, tendientes a que se clasifique a la demandada como una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden Distrital, ha sido enfática, y en esta oportunidad se reitera, que dicha entidad es un Establecimiento Público.
Verbigracia en sentencias del 20 mayo y 8 de julio de 2004, radicados 21166 y 21701, respectivamente y 4 de febrero de 2005, entre otras, se precisó: “ cabe decir, que no existe duda en que para la fecha de creación del Fondo de Vivienda Popular y su puesta en marcha, mediante la expedición de los Acuerdos 20 de 1942 y 15 de 1959, los perfiles jurídicos que clasificaban a las entidades descentralizadas en establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta del orden nacional, regional o local, creando sus diferencias, y que a la vez determinaban la calidad de sus servidores, no tenían cabida dentro de nuestro ordenamiento jurídico pues el acuerdo 20 de 1942 que dio origen a la creación de la Caja de Vivienda Popular como ‘una persona jurídica autónoma” que tendría a su cargo ‘el servicio público de suministro de viviendas a los trabajadores, de conformidad con las Leyes 46 de 1918, 99 de 1922, 19 de 1932, 61 de 1936, 23 de 1940 y el Decreto extraordinario 380 de 1942”, nada dijo acerca de la naturaleza jurídica del ente autónomo creado y de la calidad de los empleados a su servicio; igualmente el Acuerdo 15 de 1959 por el cual se organizó la Caja de Vivienda Popular simplemente dijo que continuaría prestando sus servicios ‘como una persona jurídica autónoma’ sin especificar la naturaleza jurídica de la entidad.
Solo por aporte jurisprudencial se daba a conocer la naturaleza jurídica de esas instituciones descentralizadas que formaban parte del Estado en su orden nacional, regional o local, tal y como se aprecia en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 11 de diciembre de 1964, gaceta judicial tomo CIX, página 39 en la que al estudiar la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria asentó, que ‘una de las características del ‘establecimiento publico’, es la ‘descentralización por servicios’ de la administración general, característica que recomienda esta institución, especialmente en los estados unitarios’.
Ya con anterioridad a la sentencia citada la Corte mediante fallo del 10 de agosto de 1937, había establecido diferencias que caracterizaban a los establecimientos públicos de otra clase de entidades, lo que nos demuestra que solo a través de la jurisprudencia se podía determinar la naturaleza jurídica de los entes creados por el Estado para la prestación de cierta clase de servicios.
“A pesar del intento de organización de la Ley 151 de 1959, de integrar las empresas y establecimientos públicos descentralizados del Estado, solo a partir de la reforma de 1968, más concretamente con la expedición del acto legislativo número uno y de los Decretos 1050 y 3130 de 1968, se vino a determinar el régimen jurídico de las entidades descentralizadas, dando una noción clara que las diferenciaba, de acuerdo con las funciones o actividades que ejercieran, y atendiendo a su organización territorial, clasificándolas en ‘Establecimientos Públicos’, ‘Empresas Industriales y Comerciales del Estado’ y ‘Sociedades de Economía Mixta”.
“Es así como para determinar la naturaleza jurídica de la demandada y, en consecuencia, la calificación de sus servidores, resultó indispensable, tal cual se hizo, realizar un estudio funcional del organismo, con fundamento en el cual el Tribunal concluyó, que La Caja de Vivienda Popular tenía la naturaleza de ‘Establecimiento Público’, que dedujo del fin perseguido con su creación, consistente en la prestación de un servicio de tipo social en beneficio de las clases menos favorecidas.
“De acuerdo con ese resultado, procedía legalmente calificar el vínculo de la trabajadora demandante con base en los derroteros impuestos en los artículos 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, que clasificaba para la fecha de egreso de la actora, a los servidores públicos del Distrito de Bogotá por regla general, como empleados públicos. “De tal forma que cabe decir, ignoró el Tribunal la aplicación de las normas antedichas pues, en lugar de precisar si el cargo desempeñado por la demandante se encontraba incurso dentro de las excepciones establecidas en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, esto es, si era una trabajadora destinada a la construcción o sostenimiento de obras públicas, dedujo su condición de tal, del hecho de haber celebrado las partes un contrato de trabajo y, de la circunstancia, de haberse aplicado a ésta las prerrogativas consagradas en las convenciones colectivas, perdiendo de vista que lo fundamental no eran esos tópicos, en tanto es la ley la que exclusivamente puede determinar la naturaleza de los servidores oficiales.
De tal manera que, tratándose como aquí de un ‘Establecimiento Público’, sus trabajadores son empleados públicos y, solo por excepción, trabajadores oficiales cuando se dediquen a labores de construcción y sostenimiento de obras públicas, lo cual no es el caso. “En forma concordante y complementaria de lo anterior, la Sala expresó en sentencia de 9 de marzo de 2001 (Rad. 14869), lo siguiente: ‘Sobre la facultad de fijar la categoría de los empleos públicos en el ámbito municipal, en caso similar al presente donde es el mismo demandado, tuvo oportunidad de manifestar la Corte, lo siguiente: ‘En lo que respecta a los restantes errores fácticos denunciados por la censura, de haber apreciado erróneamente el artículo primero del acuerdo Nro 037 del 9 de diciembre de 1996 y dejado de apreciar su parágrafo único; de no haber estimado la certificación del 21 de octubre de 1998, sobre la asignación del actor para los años 1996 y 1997; y las pruebas atinentes a la convención colectiva, cuyo artículo 16 se apreció erróneamente y los comprobantes de pago, que no fueron apreciados en cuanto demostraban los descuentos sindicales efectuados al actor, así como la constancia de su afiliación al sindicato de trabajadores, tampoco le asiste razón a la censura, toda vez, que su demostración, de acuerdo con la sustentación del cargo, está encaminada a establecer que el demandante ostentaba la condición de trabajador oficial, igualmente porque había sido clasificado por el Consejo (sic) Municipal como tal, porque el empleador le había dado dicho estatus y porque estaba afiliado al sindicato y recibía los beneficios convencionales, elementos éstos que a juicio de la Sala no son determinativos de la condición deprecada por el actor. ‘Ya ha tenido oportunidad de manifestar esta Sala, que la facultad de fijar la categoría de los empleos públicos, aún antes de la expedición del decreto 1333 de 1986, es exclusiva del legislativo, en todos los órdenes territoriales.
Sólo pudiendo, las asambleas y Consejos (sic), en lo que respecta a los departamentos y municipios y dentro de los cánones legales, regular la categoría de los empleos de los entes descentralizados territoriales a través de los estatutos de personal, pero no la categoría de los empleados vinculados directamente con el ente territorial como lo es el actor. ‘En sentencia del 29 de enero de 1997, dijo esta Corporación en caso similar y que para el presente asunto resulta pertinente: ‘Bajo el régimen constitucional y legal vigente en 1986 solo el legislador podía establecer la categoría de los empleos públicos.
Así surge del artículo 76 de la Constitución de 1886 y así se desarrolló este mandato constitucional, como ocurrió con la expedición del artículo 1º de la ley 6ª de 1945 reglamentado por el artículo 4º del decreto 2127 del mismo año; el artículo 5º del decreto legislativo 3135 de 1968; y el propio artículo 292 del decreto 1333 de 1986 que igualmente tiene fuerza de ley por ser emanación de precisas facultades pro-témpore cedidas por el Congreso al Ejecutivo. ‘La facultad de fijar la categoría de los empleos públicos como facultad exclusiva del Congreso se refería a todos los órdenes territoriales y desde luego a las entidades descentralizadas (nacionales o regionales).
Ni los departamentos a través de las Asambleas ni los Municipios por medio de los Consejos Municipales (sic) podían fijar la categoría de los empleos públicos. En el orden municipal, así como en el orden Departamental, los Concejos Municipales y la Asambleas podían, sometidos a la ley, regular la categoría de los empleos de los entes descentralizados territoriales a través de los estatutos de personal, pero no la categoría de los empleados vinculados directamente con el ente territorial.
Por fuera de lo anterior, ni los Alcaldes ni sus funcionarios tenían tal atribución clasificatoria de los empleos públicos” (Rad. 9281) ‘De manera que no son el Concejo Municipal, ni el Alcalde, ni, mucho menos, la Convención Colectiva, las vías pertinentes para establecer la connotación del vínculo del actor con la administración municipal.(Sent. noviembre 3 de 2000, rad. 14140 )””.
Así las cosas, en ningún yerro incurrió el Tribunal al deducir que la naturaleza jurídica de la entidad demandada, es la de un Establecimiento Público del Orden Distrital, y que para predicarse la excepcional condición de trabajador oficial, era necesario que el demandante demostrara en el proceso que su labor estuvo relacionada con la construcción y el sostenimiento de obras públicas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley 1421 de 1993, lo cual no hizo.
En el caso sub judice, se observa que las pruebas denunciadas por el recurrente por su errada valoración como por su falta de estimación, no desvirtúan la inferencia del juez colegiado, según la cual, las funciones desempeñadas por el actor como Jefe Grupo de Liquidación de Personal, no se relacionan con construcción y sostenimiento de obras públicas.
Como se ha adoctrinado por esta Corporación en las sentencias citadas, según lo fijado en los Acuerdos de creación y estatutos de la demandada, su actividad no constituye una obra pública, pues aquella es la ejecutada por el Estado en interés general, cuyo uso no tiene un destinatario específico y sobre la cual se ejecutan labores de construcción o de sostenimiento, lo que no ocurre en el presente caso, por cuanto las viviendas construidas por la Caja son vendidas a particulares de escasos recursos.
Por último debe advertirse, que aún en el evento de que existan pruebas que apunten a demostrar que el demandante se vinculó mediante un contrato de trabajo, se beneficiaba de la Convención Colectiva de Trabajo y que el tratamiento que le dio la accionada fue la de un trabajador oficial, como se plantea el recurso, ello no puede llevar inexorablemente a otorgarle esa excepcional condición, por cuanto, se reitera, no probó que las funciones que cumplió estuvieron destinadas a la construcción, mantenimiento y conservación de una obra pública.
Por lo anterior los cargos no prosperan. Costas a cargo de la parte recurrente por cuanto la demanda de casación tuvo réplica. En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, NO CASA la sentencia proferida por Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 22 de abril de 2005, aclarada por medio de auto del 12 de agosto del mismo año, en el proceso ordinario adelantado por el señor JOSÉ GUILLERMO ACOSTA SUÁREZ contra la CAJA DE VIVIENDA POPULAR.
Costas a cargo del recurrente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, PUBLIQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ GUSTAVO JOSE GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LOPEZ VILLEGAS FRANCISCO JAVIER RICAURTE GOMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DIAZ MARIA ISMENIA GARCIA MENDOZA Secretaria PAGE 28