CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación No. 28019 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA Radicación No. 28019 Acta No. 13 Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil siete (2007). Resuelve la Corte el recurso de casación que interpuso la parte demandante contra la sentencia del Tribunal de Bogotá, dictada el 30 de junio de 2005 en el proceso ordinario laboral que promovió MARINA CÓRDOBA NIETO contra el INSTITUTO DISTRITAL PARA LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE.

I.

ANTECEDENTES Marina Córdoba Nieto demandó al mencionado Instituto para que se declare que esa entidad es una empresa industrial y comercial del Estado y que ella es trabajadora oficial. Pidió, en consecuencia, se ordene su reintegro al empleo, la nivelación salarial y el pago del reajuste de salarios y acreencias laborales, la indemnización suplementaria de perjuicios o sanción moratoria, el reajuste de la liquidación de salarios y prestaciones sociales y la indexación. Para fundamentar las pretensiones afirmó que el 3 de enero de 1979 suscribió un contrato de trabajo a término indefinido con el Instituto para desempeñar las funciones de Secretaria, oficina de parques; que con ello el Instituto le dio aplicación al artículo 11 del Acuerdo de Creación No. 4 de 1978 que estatuye que los servidores del lDRD son trabajadores oficiales; que estuvo afiliada al Sindicato de la entidad, misma que le reconoció los beneficios convencionales; que fue inscrita en la carrera administrativa en el cargo de Asistente Grado 5 como si se tratara de una empleada pública; que en la reestructuración del año 1996 fue desmejorada en sus condiciones laborales y salariales y en la actualidad desempeña el cargo de Administradora del Centro Metropolitano para la Tercera Edad, con la denominación de Técnico código 401 grado 02 devengado un salario mensual de $640.000.00.

El Instituto se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de falta de jurisdicción y competencia, excepción de inconstitucionalidad y excepción de ilegalidad. El Juzgado Noveno Laboral de Bogotá mediante sentencia del 25 de octubre de 2002 absolvió. II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL La parte demandante interpuso el recurso de apelación en contra de la anterior providencia y el Tribunal de Bogotá la confirmó. El Tribunal dio por demostrado que el Instituto fue creado mediante Acuerdo 04 de 1978 del Concejo del Distrito Especial de Bogotá como establecimiento público.

Citó como prueba el documento de folios 84 a 85. Y advirtió que lo fundamental del pleito y de la apelación es si la demandante fue empleada pública o trabajadora oficial. Al respecto dijo: “Acorde con lo previsto en el artículo 11 del Acuerdo en comento para todos los efectos legales, las personas naturales que presten sus servicios al Instituto tendrán la calidad de trabajadores oficiales.

Serán empleados públicos el Director, los Sub-Directores, el Secretario General y los Jefes de División (fl. 85). “Ahora bien, de conformidad con el art. 292 del Decreto Ley 1333 de 1986 los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.

Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales y en las sociedades de economía mixta municipales con participación estatal mayoritaria son trabajadores oficiales, empero, los estatutos de dichas empresas precisarán que actividades de dirección y confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.

Es menester acotar que la posibilidad de determinar en los estatutos de los establecimientos públicos las actividades que puedan ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo, desapareció en razón a la inexequibilidad respecto de tal atribución declarada por la Corte Constitucional mediante sentencia C-493 de 1996.

“El máximo Tribunal de la Justicia Ordinaria sobre el punto materia de debate en el sub-lite, a través de su Sala Laboral en sentencia de fecha octubre 6 de 1999, rad. No. 12398, señaló: “… “Sentadas las anteriores premisas y descendiendo al plenario encuentra la Sala, de la certificación expedida por la Subdirectora Técnica Administrativa y Financiera del IDRD legible a folios 74 a 75, que la señora MARINA CÓRDOBA NIETO se desempeña como Técnico Código 401 Grado 02, con las funciones allí descritas, entre otras las de colaborar en la ejecución de los programas y actividades de la tercera edad y discapacitados, brindar apoyo en los eventos que procuren mejorar la calidad de vida de la población y de la ciudadanía en general, apoyar activamente los programas de ciclo vías y recreovías, etc., funciones que no se relacionan con la construcción y sostenimiento de obras públicas.

“Es así que se afirma por la actora que al darse su vinculación con la demandada mediante contrato de trabajo, impide el poder ser considerada como empleada pública, sin embargo, precisa señalar que de vieja data tiene sentado la Jurisprudencia que el cambio de naturaleza jurídica de la entidad demandada determina el cambio de vínculo de sus servidores, y aunque en el sub-lite la naturaleza jurídica del demandado no ha variado, pues se trata de un establecimiento público del orden distrital, no es posible a la luz de la Constitución 1991 y de la normatividad legal de la que ya se ha hecho mención, estimar que la vinculación de la demandante se rigió por un contrato de trabajo cuando no se acreditó que las funciones por ella desempeñadas eran las propias de los trabajadores oficiales, esto es, en la construcción y sostenimiento de obras públicas.

Sabido es que quien alega estar incurso en la excepción, pues la regla legal es la de que todos los servidores del distrito y de sus establecimientos públicos son empleados públicos, está en la obligación de demostrar la situación pues de lo contrario se estimará como empleado público. “… “Por manera que en las condiciones del informativo fuerza concluir que la accionante no acreditó la condición de trabajador oficial sostenida en el libelo introductorio y que, por ende, su relación laboral no estuvo regida por un contrato de trabajo, supuesto fáctico base de las pretensiones incoadas en la demanda.

Síguese de lo anterior, la desestimación de las súplicas irrogadas y la consiguiente confirmación del fallo de primera instancia, sin costas en la alzada”. III. EL RECURSO DE CASACIÓN Persigue que la Corte case la sentencia del Tribunal y en función de instancia revoque la del Juzgado y en su lugar, después de declarar que la entidad demandada es empresa industrial y comercial del Estado, que la demandante es trabajadora oficial y fue desmejorada en sus condiciones laborales “…ordene su restitución al cargo de Administrador o Coordinador o Director de Parque en cualesquier parque de propiedad del instituto o como se le denomine en la actualidad;

Que, así mismo, se decrete la nivelación salarial y el pago indexado de los salarios, prestaciones sociales y demás derechos legales y convencionales o el mayor valor de los mismos, con sus aumentos legales y convencionales dejados de percibir entre la fecha de la desmejora y el día en que se produzca la restitución pedida; Que se condene la demandada a pagar el mayor valor que arroje la reliquidación de salarios, prestaciones sociales y demás acreencias laborales legales y convencionales teniendo en cuenta el cargo desempeñado, lo cancelado y lo que efectivamente debía recibir;

Que, los pagos habrán de hacerse indexada o reajustadamente; Que se condene al pago de la sanción suplementaria de perjuicios o sanción moratoria, así como ultra y extrapetita; Y, que se provea en costas como corresponde”. Con esa finalidad formula dos cargos, que fueron replicados. Se estudian conjuntamente dada la unidad de materia: la naturaleza jurídica de la entidad demandada.

PRIMER CARGO Acusa la aplicación indebida indirecta del artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, en relación con el 42 de la Ley 11 de 1986 y el 292 del Decreto 1333 de 1986, en concordancia con los artículos 1, 8 y 11 de la Ley 6ª de 1945, 1, 2, 3, 4, 19, 20, 26, 27, 47, 48, 49, 51 y 52 del Decreto 2127 de 1945, 1 del Decreto 2615 de 1946, 1 del Decreto 797 de 1949, 2 y 3 de la Ley 64 de 1946, 70 y 85 de la Ley 489 de 1998, 3, 4, 13, 14, 19, 21, 140, 467, 468, 469 y 476 del Código Sustantivo del Trabajo, 8, 10 y 14 de la Ley 153 de 1887, 1613, 1614, 1615, 1616, 1627 y 1649 del Código Civil, 1, 2, 4, 13, 25, 26, 28, 48, 53, 125, 230 y 332 de la Constitución Nacional, 66 y 76 del Código Contencioso Administrativo, 174, 177, 187, 188, 194, 197, 210, 248, 249, 250, 252 y 305 del Código de Procedimiento Civil y 60, 61, 66 A y 77 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

Afirma que el aludido quebrantamiento se debió a que el sentenciador incurrió en los siguientes errores de hecho: “1. Dar por demostrado, sin estarlo y contrariando el derecho, que, el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, es un Establecimiento Público y no dar por demostrado, estándolo, que por el cambio de naturaleza inicial, las funciones que desarrolla y demás elementos característicos, el IDRD es una Empresa Industrial y Comercial de la Administración Central del Distrito Capital de Bogotá. “2.

Dar por demostrado, sin estarlo, que la actora era una empleada pública, obligada a probar su calidad de trabajador oficial, y no dar por demostrado, estándolo, que es una trabajadora oficial regida por un contrato de trabajo. “3. No dar por demostrado, estándolo, que la demandada dio a la actora trato de Trabajadora Oficial tal y como lo confiesa al contestar la demanda y se deriva de las pruebas del proceso.

“4. No dar por demostrado, estándolo, además que, como el cargo del actor, no está en listado dentro de aquellos que, en el instituto demandado, son desempeñados por personas que tienen la calidad de empleados públicos, es evidente que se trata de una trabajadora oficial. “5. Dar por demostrado, sin estarlo, ni alegarlo, que en la convención colectiva de trabajo se incluye norma sobre la clasificación de los servidores del IDRD.

“6. No dar por demostrado, estándolo, que la actora fue desmejorada en sus condiciones laborales y que por ende tiene derecho a la nivelación salarial y al pago del mayor valor de los salarios, prestaciones sociales, derechos y demás acreencias laborales desde la fecha del desmejoramiento”. Dice que esos errores fueron consecuencia de la errada apreciación y la falta de apreciación de un conjunto de pruebas que singulariza.

En la demostración sostiene, con base en los Acuerdos 4 de 1978 y 21 de 1987 que a pesar de que el Instituto inicialmente recibió la naturaleza de establecimiento público, el Concejo Distrital en el artículo 2º del segundo Acuerdo la modificó para asignarle la de empresa industrial y comercial del Estado, por lo cual y según lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 153 de 1887 la calidad de establecimiento público no es admisible, pues la anulación del Acuerdo 21 de 1987 no hace resurgir la naturaleza inicial y para ello, es decir, para que la demandada vuelva a ser establecimiento público es necesario que un nuevo acuerdo así lo disponga, lo que no ha sucedido.

Afirma que para determinar la naturaleza jurídica del ente demandado es necesario acudir a lo dispuesto en la Ley 489 de 1998 y en el Acuerdo Distrital 7 de 1977, puesto que en el Estatuto de Bogotá (Decreto 1421 de 1993) no existe norma alguna que la determine o facilite dicho cometido, de modo que al consultar el Acuerdo 4 de 1978 bajo las notas que caracterizan las entidades del Estado sigue concluir que por no desarrollar funciones administrativas el ente demandado es una empresa industrial y comercial del distrito capital.

El cargo igualmente funda la impugnación en el examen de piezas procesales como la demanda, su contestación, los alegatos y las decisiones que se han adoptado en otros procesos. LA OPOSICIÓN Para asumir la defensa de la sentencia explica las razones por las cuales el ente demandado debe ser considerado como establecimiento público. SEGUNDO CARGO Denuncia por la vía directa la aplicación indebida de los artículos 292 del Decreto 1333 de 1986 y 125 del decreto 1421 de 1993, en relación con el artículo 70 de la Ley 489 de 1998, así como la infracción directa de los artículos 85 de la Ley 489 de 1998, 1, 8 y 11 de la Ley 6ª de 1945, 1, 2, 3, 4, 19, 20, 26, 27, 47, 48, 49 y 51 del Decreto 2127 de 1945, 1 del Decreto 2615 de 1946, 1 del Decreto 797 de 1949, 2 y 3 de la Ley 64 de 1946, 13, 14, 19 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo, 3, 4, 140, 467, 468, 469 y 476 ibídem, 8, 10 y 14 de la Ley 153 de 1887, 13, 28, 53, 125 y 230 de la Carta Política.

Sostiene que si la actora es servidora del sector descentralizado del Distrito Capital de Bogotá la norma aplicable es el Decreto 1421 de 1993, por lo que erró el sentenciador al apoyarse en el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, por cuanto dicha norma rige exclusivamente par los servidores municipales y en el distrito capital se aplicaba por virtud de la Ley 8 de 1991 pero perdió vigencia el 21 de julio de 1993 cuando fue expedido el Estatuto de Bogotá. Dice que el artículo 125 del Estatuto de Bogotá fue ilegalmente escindido por el Tribunal pues no transcribió lo relacionado con los servidores de las otras entidades descentralizadas del distrito capital y lo que transcribió no aplica a los trabajadores oficiales.

Agrega que el IDRD no es establecimiento público, puesto que no cumple funciones administrativas y que si el sentenciador hubiese tenido en cuenta el artículo 85 de la Ley 489 de 1998 habría concluido que la naturaleza jurídica que más se ajusta a la entidad accionada es la de empresa industrial y comercial. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE El tema relativo a la naturaleza jurídica de la demandada como establecimiento público ya fue definido por esta Sala en la sentencia del 24 de noviembre de 2004, radicación 22806, en la que al analizarse argumentos similares a los aquí expuestos, se dijo: “La Sala asume el estudio conjunto de las tres acusaciones presentadas, en atención a que, no obstante estar dirigidas por vías y modalidades de violación diferentes, todas ellas tienen un enfoque común, esto es, controvertir la naturaleza jurídica del vínculo deducido por el Tribunal y que unió a la demandante con la entidad demandada.

Así mismo, por cuanto comparten similar proposición jurídica como infringida en la sentencia gravada. “En cuanto concierne a la naturaleza jurídica de la entidad demandada, el Tribunal dedujo que se trataba de un establecimiento público del orden Distrital, conforme al documento de folio 395 del expediente, inferencia que a juicio de la Sala es totalmente acertada, pues el aludido medio de prueba que contiene el acuerdo número 4 de 1978 emanado del Concejo Distrital de Bogotá, dispuso textualmente en su artículo 1º.

“Ahora bien, aun cuando el censor lo que pretende en su discurso es demostrar que la demandada debe ser tenida como una Empresa Industrial y Comercial del Distrito Capital y no como un Establecimiento Publico, acudiendo para ello a lo previsto en el Acuerdo Distrital número 21 de 1987 donde así se dispuso, lo cierto es que, como el propio recurrente lo admite en su escrito de demanda, dicho acto administrativo fue anulado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 12 de febrero de 1993, expediente 21709 (Fl. 30 cuaderno de la Corte).

De ahí que si el último Acuerdo que cambio la naturaleza jurídica de la demanda fue anulado por la jurisdicción competente, aquel que lo creó como un establecimiento público recobra su vigencia, en virtud de que todo debe retrotraerse al estado anterior y de contera a la naturaleza que corresponde a dicho ente descentralizado, precisado desde el momento de su creación. “Adicional a lo anterior cabe decir, que no le es dable a la Corte por vía de jurisprudencia variar la naturaleza jurídica de las entidades descentralizadas por servicios de los órdenes Departamental, municipal o Distrital, porque el órgano competente para determinar ese aspecto, lo hizo claramente a través del acto de creación (Acuerdo 4/78) y con sujeción a sus atribuciones legales, cuya presunción de legalidad aún no ha sido desvirtuada, o al menos, no existe noticia alguna en el expediente en ese sentido.

Ahora, aunque esta Corporación pudiera sustraerse de aplicar un acto administrativo, cuando lo encuentre abiertamente contrario a la Constitución o la Ley, es claro que frente al acuerdo examinado, no se vislumbra ninguna razón objetiva que motive una determinación en ese sentido. “Pese a lo anterior y, a que es cierto, como lo afirma el recurrente, de que el artículo 11 del Acuerdo 04 de 1978, consagró, en lo que al régimen de personal se refiere, que “para todos los efectos legales, las personas naturales que presten sus servicios al Instituto tendrán la calidad de trabajadores oficiales“ y que “Serán empleados públicos el Director, los Subdirectores, el Secretario General y los Jefes de División”, tal estipulación no resulta suficiente para concluir que la demandante, como no desempeñaba ninguno de los cargos allí previstos, tenía la condición de trabajadora oficial, por cuanto, acorde con lo que insistentemente ha precisado esta Corte, es la Ley la que define si ostenta una u otra condición, observándose dos criterios: el orgánico relacionado con la naturaleza jurídica de la entidad para la cual se prestó los servicios, y el funcional relativo a la índole de actividad a la que se dedicó el asalariado, para de esa forma constatar, si ella se relaciona o no directa o indirectamente con la construcción y sostenimiento de obras públicas.

A más de que, en tratándose de servidores distritales, estatutariamente y en las condiciones contempladas, en la ley puede también establecerse la aludida categoría (Art. 125 Dcto 1421/93). “En esa dirección, se advierte entonces, que es la ley la que define el carácter de trabajador oficial o empleado publico de un determinado servidor y no la voluntad de las partes o la forma de su vinculación, por lo que mal puede admitirse que los Acuerdos del Concejo Distrital, como los que han sido citados (04 de 1978 y 17 de 1996), tengan la virtualidad de contrariar lo legislado al respecto, que en este caso sería el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, que textualmente establece: “ “.

“ “Y si bien, aunque el texto copiado en su parte final establece la facultad de que los estatutos precisen las actividades que deben ser desempeñadas por trabajadores oficiales, es claro que condicionan tal posibilidad a que ello sea de, es decir que, sin lugar a dudas, esas actividades estén relacionadas con la construcción y el sostenimiento de obras públicas, única forma entonces para que quienes las ejecuten ostenten la condición de trabajadores oficiales.

“Así las cosas, como los artículos 11 del Acuerdo 04 de 1978 y 2º del Acuerdo 17 de 1996, se tornan abiertamente violatorios frente a lo que dispone el Decreto 1421 de 1993, asimilable éste último a un mandato con categoría de ley, tal y como lo ha precisado la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en su sección segunda, en sentencia del 14 de julio de 1995, resulta indiscutible su inaplicación por prevalecer la norma de mayor jerarquía dentro del ordenamiento jurídico, para categorizar a los servidores de la demandada.

“Valga aclarar, que si bien el Acuerdo 17 de 1996 hace expresa remisión a lo dispuesto en la Ley 181 de 1995, ésta normatividad en nada contradice lo que ha sido deducido precedentemente, por regular aspectos ajenos a lo que constituye el tema de debate judicial, ya que aquella tiene que ver con el fomento al deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física, y crea, además, el Sistema Nacional del Deporte.

“En el anterior contexto, si es el artículo 125 del decreto 1421 de 1993, el fundamento para inferir la Naturaleza del vínculo jurídico que ligó a las partes, teniendo en cuenta el carácter de establecimiento público de la demandada, para que la ex servidora pública pudiera ser catalogada como trabajadora oficial ha debido demostrar en el plenario que sus actividades estuvieron relacionadas con la construcción y sostenimiento de una obra publica, aspecto sobre el cual no existe noticia en el expediente, tal y como lo precisó el Tribunal en el fallo atacado, y sin que en el recurso hubiera sido desvirtuado.

“Finalmente, precisa la Sala, que si bien en otros procesos en contra de la misma entidad descentralizada demandada, se ha inferido la condición de trabajador oficial de quienes allí accionaron, cuya referencia hace el recurrente en la demostración de los cargos, como la sentencia de 14 de marzo de 2000, radicación 12451, cabe afirmar que en esta oportunidad no es posible aplicar el criterio que allí se consignó a fin de determinar la naturaleza del vínculo, ya que en el asunto referenciado, el demandante se desvinculó el 13 de septiembre de 1990, esto es, cuando aún no había sido expedido el decreto 1421 de 1993 y por obvias razones, el marco normativo que servía para definir la naturaleza jurídica de los servidores de la demandada, era el artículo 293 del decreto 1333/86.

De ahí que el estudio en ese particular caso, se hizo en perspectiva de una norma legal distinta a la que ocupa la atención de la Sala. Adicionalmente, por cuanto la Corte Constitucional declaró inexequible los preceptos que facultaban a las juntas directivas de los establecimientos públicos para determinar los cargos que pudieran ser desempeñados por trabajadores oficiales (C- 484/ 95 y C- 493/ 96), con posterioridad a la ejecución de la relación laboral, lo cual no sucede en el sub judice, dado que el actor laboró hasta el mes de mayo de 2001.

“Las motivaciones anteriores son más que suficientes para concluir que el Tribunal no incurrió en ninguna de las denunciadas violaciones a la ley, pues no solo dirimió la controversia con sujeción a la norma que legalmente es la aplicable, esto es, el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, sino que, también, le asignó el alcance que en efecto le corresponde a dicha preceptiva, en cuanto consideró que por tratarse de un Establecimiento Público del Orden Distrital, era necesario demostrar que las funciones de la trabajadora estuvieran ligadas a la construcción y sostenimiento de una obra publica, lo cual, se reitera, no se acreditó en el proceso.

“No sobra advertir, que aún en el evento de que existieran pruebas que apuntaran a demostrar que la demandante se vinculó mediante un contrato de trabajo, que era beneficiaria de la Convención Colectiva y que el tratamiento que le dio la demandada fue la de una trabajadora oficial, como se pretende en el cargo tercero, tal circunstancia no conllevaría inexorablemente a otorgarle esa excepcional condición, en virtud de que, se repite, aquella no logró probar que las funciones que cumplió estuvieron destinadas al mantenimiento y conservación de una obra pública”.

La jurisprudencia anterior ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias de casación de 30 de marzo de 2006, Radicado 26462, 28 de junio de 2006, Radicado 2788, y 4 de octubre de 2006, Radicado 29572, dictadas en procesos seguidos contra el mismo Instituto. Los cargos, en consecuencia, no prosperan. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia del Tribunal de Bogotá, dictada el 30 de junio de 2005 en el proceso ordinario laboral que promovió MARINA CÓRDOBA NIETO contra el INSTITUTO DISTRITAL PARA LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE.

Costas en casación a cargo de la parte demandante. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DÍAZ MARÍA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria PAGE 15