CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación No. 27146 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA Radicación No. 27146 Acta No. 67 Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil seis (2006). Resuelve la Corte el recurso de casación que interpuso la parte demandante contra la sentencia del Tribunal de Manizales, dictada el 26 de abril de 2005 en el proceso ordinario laboral que promovieron LUZ STELLA ALDANA y otros contra el MUNICIPIO DE CHINCHINÁ, Caldas.

I.

ANTECEDENTES Luz Stella Aldana, María Idaly Lasso Pescador, María Eucaris López de Quintero, Azucena Valencia de Quintero y Gloria Inés Giraldo Ospina demandaron al Municipio de Chinchiná para que se declare que son trabajadores oficiales y para obtener el reintegro al empleo y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir, así como los aportes para el régimen de seguridad social en pensiones.

Para fundamentar las pretensiones afirmaron que le prestaron sus servicios personales y subordinados al Municipio de Chinchiná hasta el 11 de enero de 2000, como auxiliares de servicios generales, para lo cual y en concreto debían barrer, trapear, lavar paredes, pisos, baños y vidrios, atender al cuidado de las matas y recoger la basura en las dependencias de la entidad demandada (Desarrollo Comunitario, el Concejo Municipal, la Comisaría de Familia, el Instituto de Vivienda, la Personería Municipal, las Oficinas de Personal); que al finalizar el contrato estaban afiliadas al sindicato de trabajadores del Municipio y eran beneficiarias de la convención colectiva de trabajo; y que el despido obedeció a la reestructuración del ente demandado.

El Municipio se opuso alegando que las demandantes no fueron trabajadoras oficiales sino empleadas públicas. De otro lado, invocó las excepciones de falta de jurisdicción y cosa juzgada. El Juzgado Civil del Circuito de Chinchiná, mediante sentencia del 25 de febrero de 2005, condenó al Municipio a reintegrar a las demandantes. II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL La parte demandada interpuso el recurso de apelación en contra de la anterior providencia y el Tribunal de Manizales la revocó y en su lugar absolvió al Municipio.

El Tribunal tuvo por demostrado que las demandantes le prestaron servicios al Municipio de Chinchiná como auxiliares de servicios generales y de cafetería. Después de recordar que el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986 estableció la clasificación de los empleados oficiales en empleados públicos y trabajadores oficiales, tomó apoyo en la sentencia de la Corte Suprema del 19 de marzo 19 de 2004, Radicación 21403, así como en las emitidas el 4 de abril de de 2001, 27 de febrero de 2002, 9 de marzo de 2004 y 19 de mayo de 2004 y sostuvo lo siguiente: “ los criterios a tener en cuenta para clasificar a un servidor como empleado público o trabajador oficial debe atemperarse al factor orgánico relacionado con la naturaleza jurídica de la entidad para la cual laboró, y el funcional relativo a la actividad a la cual se dedicó,, que no lo son, lo ha dicho esa alta Corporación, las de aseadora en las dependencias u oficinas donde funciona la administración municipal, las cuales se alternan o alternaban con la limpieza de pasillos, las escaleras y ventanas del edificio, así como, el oficio de atención de la cafetería. “El artículo 292 del Decreto 1333 consagra una regla general y una excepción. La primera, todos los servidores municipales son empleados públicos; la segunda, son trabajadores oficiales los de la construcción y sostenimiento de obras públicas.

De manera pues que no le es dable al juzgador sacar a los servidores de la regla general para encuadrarlos dentro de la excepción, si éstos no acreditan fehacientemente que se ocupaban en la construcción y sostenimiento de obras públicas. “Estima entonces ahora esta Sala del Tribunal que las demandantes no fueron trabajadoras oficiales al servicio del MUNICIPIO DE CHINCHINÁ. Así las cosas, se impone la revocatoria de la sentencia de primera instancia; para en, su lugar, absolver al ente territorial demandado de las pretensiones incoadas, dado que están relacionadas con la existencia de sendos contratos de trabajo que no se acreditaron”.

Uno de los Magistrados del Tribunal se apartó de la tesis mayoritaria y estimó que las demandantes tenían la calidad de trabajadoras oficiales. Razonó de la siguiente manera: “En el sub lite, a mi juicio, está demostrado suficientemente que las reclamantes realizaban tareas de aseo en obras públicas, las cuales considero son de sostenimiento o mantenimiento (conservación) de éstas.

Esa aserción fluye de las declaraciones de José Joaquín Acevedo Becerra (fls. 258 - 259), Octavio de Jesús Ríos (fls. 260 - 261), José Jesús Ramírez (fls. 397 - 398) Y José Francisco Valencia (fl. 399). “Según los testigos las demandantes realizaban tareas de aseo en el Palacio Municipal y otras dependencias del municipio como la Secretaría de Tránsito, las inspecciones de policía, los colegios.

Aquéllas actividades en dichos lugares, según los mismos deponentes, consistían en barrer, encerar y trapear pisos, limpiar vidrios y paredes. “Estas tareas o actividades de las actoras, realizadas en el Palacio Municipal del Municipio de Chinchiná, así como en los inmuebles donde funcionaban otras dependencias suyas encuadran perfectamente en el concepto de mantenimiento de obra pública que la jurisprudencia y la doctrina laboral han venido construyendo desde la literalidad del artículo 81 del Decreto 222 de 1983, pues están aplicadas a impedir el deterioro de que de sufrirlo no sólo afectarían el erario empobreciendo el patrimonio público, sino que obstaculizarían el eficiente desempeño, como en el caso, de la administración pública local, o afectarían la cabal prestación de servicios públicos, como la educación que tiene ese importante rango desde el primer inciso del artículo 67 constitucional.

“Por ello, con respeto lo expreso, no es acertada la tesis jurisprudencial traída a colación en el fallo del que me aparto, consistente en que tareas como las de limpieza y aseo que desplegaban las demandantes, estaban era dirigidas a salvaguardar la salud de quienes prestan servicios en los inmuebles respectivos, pero no ligadas al mantenimiento de una obra pública.

“Sostengo que escisión conceptual semejante no se puede realizar, pues obviamente las actividades de mantenimiento de los inmuebles públicos o directamente destinados a un servicio público, al estar dirigidas a impedir el deterioro de estos bienes, necesariamente también están encaminadas a mantener su funcionalidad, concepto este que apareja el de su idoneidad para que lo pueden ocupar y utilizar las personas que en ellos laboran, y las que de ellos se sirven como usuarias”.

III. LA DEMANDA DE CASACIÓN Persigue que la Corte case la sentencia del Tribunal y que, en sede de instancia, confirme la del Juzgado. Sin réplica del Municipio el único cargo denuncia la interpretación errónea de los artículos 292 del Decreto 1333 de 1986, 4 del Decreto 2127 de 1945 y 5 del Decreto 3135 de 1968, en relación con el 81 del Decreto 122 de 1983.

Para demostrar la violación de la ley dice: “En efecto, el sentenciador de la alzada, para apoyar su decisión absolutoria recurrió a algunas jurisprudencias de esa sala, no proferidas en forma unánime, como lo destaca el salvamento de voto del Magistrado disidente en la solución de este proceso, proferidas en Abril 4 de 2001, Febrero 27 de 2002, y Marzo 9 y Mayo 19 de 2004, que parcialmente acogido.

“Pero esa interpretación, que esa Sala adoptó en casos similares pero no iguales a los debatidos en el proceso sub judice, que lo condujo a estimar que las demandantes no fueron trabajadoras oficiales al servicio del Municipio de Chinchiná, es equivocada. “La correcta es la acogida por el sentenciador de primera instancia, con apoyo en la decisión del propio ad-quem de fecha 20 de Septiembre de 1996, que transcribe en lo esencial el mismo Magistrado Sustanciador del proveído acusado, a folios 15 y 16 del cuaderno numeral 2, y adicionado con razones por demás pertinentes, por el Magistrado que salva su voto a folios 23 a 26 del mismo cuaderno y que hago mío para los efectos del cargo.

Siendo, por tanto, ésta, la interpretación correcta de las normas acusadas, el cargo queda demostrado”. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE El cargo acusa la sentencia del Tribunal por la interpretación errónea de las normas jurídicas que clasifican los empleos públicos y en particular por restringir el alcance de la expresión “ construcción y sostenimiento de las obras públicas ”, expresión con la cual el legislador quiso que los empleados que se ocuparan en esas actividades tuvieran la condición de trabajadores oficiales, vinculados con la administración pública mediante contrato de trabajo.

No discute el recurrente que las demandantes prestaron el servicio en actividades de aseo y atención de cafeterías en diferentes dependencias del Municipio de Chinchiná. Asume, siguiendo el criterio expresado por el Magistrado del Tribunal que salvó el voto, que las demandantes son trabajadoras oficiales pues estuvieron aplicadas, en la reseñada actividad, al mantenimiento de inmuebles de carácter público o directamente destinados a un servicio público.

Ese concepto, que identifica las obras públicas con los bienes de uso público, en orden a deducir de ahí la condición de trabajador oficial, no ha sido acogido por la jurisprudencia de esta Corporación. El asunto ha sido definido en número plural de pronunciamientos y por su similitud con el caso de autos es pertinente transcribir el amplio análisis contenido en la sentencia de casación del 11 de agosto de 2004, Radicación 21494, emitida en el proceso ordinario laboral que promoviera Luz Mila Chalarca de Ríos contra el Municipio de Bello, Antioquia.

Allí se dijo: “Para el Tribunal la demandante no ostentó la calidad de trabajadora oficial sino de empleada pública por cuanto “ se ocupó de labores de aseo primordialmente, pero también de atención a los empleados, en tintos, aguas, etc.” en bienes fiscales, y no en obras públicas; en tanto para el censor el Juzgador de la alzada erró en asentar que “ al ser bienes fiscales los inmuebles en los que prestó sus servicios la demandante al Municipio de Bello, los mismos no podían ser considerados como obras públicas” Pues bien, sobre este tópico, comporta precisar por la Sala que el artículo 674 del Código Civil, después de definir los bienes de la Unión como aquellos cuyo “dominio pertenece a la República ” (Nación, Departamentos, Municipios), diferencia claramente entre los que su " uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos ” relacionándolos como los " bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio ", con los de “ cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes ", a los que denomina "bienes de la unión o bienes fiscales ".

Por tanto, mientras los bienes de uso público- calles, plazas, puentes y caminos- se caracterizan porque están destinados al uso común de los habitantes; los bienes fiscales son aquellos que forman parte del patrimonio estatal, ya sea por disposición constitucional, o porque han sido adquiridos por la Nación, los departamentos, los municipios y, en general las entidades de derecho público, para destinarlos a la organización de los fines que le son propios, siendo su uso común restringido, entes, que a su vez, tienen sobre ellos una propiedad ordinaria, como la de los particulares, que les permite gravarlos, enajenarlos, arrendarlos, etc.

De otra parte, el concepto y el objeto de la obra pública, utilizando como criterio “ solamente orientador ” lo previsto por el artículo 81 del Decreto 222 de 1983 (derogado), corresponden a “ la construcción, montaje, instalación, mejoras, adiciones, conservación, mantenimiento y restauración de bienes inmuebles destinados a un servicio público ”.

Hechas las precedentes aclaraciones, la Sala estima que el Tribunal no incurrió en ningún yerro al considerar que los bienes fiscales y las obras públicas son conceptos diferentes y por otro lado al estimar que esos bienes estaban destinados única y exclusivamente para el ejercicio de las funciones de la administración Municipal, sin que a ellos tuvieran acceso los usuarios de los servicios.

Empero, de concebirse que los inmuebles sobre los cuales la demandante cumplió las laborales, además de tener la naturaleza de bienes fiscales son obras públicas, como la censura lo arguye, ello no lograría desquiciar la sentencia recurrida, por resultar realmente intrascendente al caso, por las razones que pasan a exponerse. De los preceptos que fueron denunciados por la recurrente, surge en primer término, una consagración del principio general sobre la naturaleza del vínculo laboral de los servidores a los municipios catalogándolos como “ empleados públicos ”, y solamente por excepción les da el tratamiento de “ trabajadores oficiales ”; sin que se haga enunciado taxativo de quiénes se encuentran en está segunda categoría. Razón por la cual reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia, es deber probar que las funciones estaban relacionadas con las actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas.

Significa entonces, que se requiere una primera fase en la cual el juzgador realiza un análisis probatorio que evidencia las funciones de quien predica ser trabajador oficial; y, una segunda, donde debe proceder a otorgarle a esas funciones una calificación jurídica dentro del marco de los conceptos de “ construcción o sostenimiento ” de obra pública, ello por vía de una relación directa.

En este sentido, reitera la Sala que son básicamente dos los criterios que hay que tener en cuenta para clasificar, en una entidad territorial, a un servidor público, como empleado público o trabajador oficial, esto es, el factor orgánico relacionado con la naturaleza jurídica de la entidad del ente para la cual se laboró, y el funcional relativo a la actividad a la cual se dedicó aquél, para constatar si ella guarda relación directa o indirecta con la construcción y sostenimiento de obras públicas.

La censura afirma que como la demandante cumplió funciones de aseo en obras públicas que tienen como finalidad la prestación de un servicio público, su condición fue de trabajadora oficial y no la de empleada pública. En este orden de ideas, se impone a la Sala hacer la claridad en cuanto a que debe diferenciarse, tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia y la doctrina, la obra pública construida, considerada como algo “ estático ”; y el servicio público que en ella se presta, concebido como “ dinámico ”.

En la prestación efectiva de un servicio público se requiere del concurso de una serie de personas que cumplan con la finalidad del mismo, pero ello, per se, no significa que todos los que forman parte de esa ejecución sean trabajadores oficiales. En el asunto sub examine, las labores realizadas por la demandante – “ aseo, atención a los empleados, en tintos, aguas, etc.”- fueron de tal naturaleza que con ellas se buscaba el normal y adecuado desarrollo de la actividad del servicio público, más no el mantenimiento o construcción de la misma obra pública.

En virtud de los anteriores planteamientos, encuentra la Corte que el Tribunal no incurrió en violación de los artículos 42 de la Ley 11 de 1986 y 292 del Decreto Legislativo 1333 de 1986, al considerar que no se demostró la condición de trabajadora oficial de la demandante, habida cuenta que lo que pretende la censura es establecer tal calidad por el hecho de que desarrolló labores de aseo y trabajó en una obra pública; entendimiento equivocado, porque de aceptarlo, se llegaría a que la excepción se volvería regla general.

Además de lo dicho, esta Corporación ha sido insistente al expresar que la labor de limpieza que se realiza sobre un bien de una entidad pública o afectado a un servicio público, no determina, por ese solo hecho, la naturaleza del vínculo laboral, entre otras sentencias se citan las de marzo 19 de 2004, Radicaciones 19960 y 21403. Y en la sentencia de 27 de febrero de 2002, Rad. 17729, se razonó: “Al respecto cabe precisar que para ser establecida la calidad de trabajador oficial, ha sostenido la jurisprudencia, debe acreditarse en el juicio que las funciones desempeñadas en el caso específico, tienen relación con las actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas, pues no toda labor de servicios generales o de mantenimiento que se realice sobre un bien de una entidad pública o afectado a un servicio público como aseo de instalaciones, reparaciones, albañilería, pintura, etc., determina por ese solo hecho la naturaleza jurídica del vínculo laboral”.

Así, se expresó la Sala en sentencia de 4 de abril de 2001, Rad. 15143: “… para establecer si un servidor público ha de ser considerado con la excepcional calidad de trabajador oficial y, por ende, vinculado mediante contrato de trabajo, debe aparecer fehacientemente acreditado si los servicios prestados se llevaron a cabo en actividades relativas a la construcción y sostenimiento de una obra pública, la cual debe analizarse con referencia a cada caso particular y concreto en que se discuta la incidencia del mismo.

“Así las cosas, como no es cualquier actividad la que otorga la condición de trabajador y, mucho menos, la que se ejecuta en una entidad o dependencia oficial, independientemente de su finalidad, sino aquella que se lleve a cabo en una obra pública, es por lo que se hace necesario demostrar, para cada caso concreto, no sólo la naturaleza de la labor desplegada sino, además, el carácter de obra pública respecto de la cual se realizaron las labores relacionadas con su construcción y mantenimiento; recordando que para tal efecto, la Corte ha aceptado como criterio orientador con tal fin, lo previsto por el artículo 81 del decreto 22 de 1983, así tal precepto se encuentre derogado”.

Para la Sala, ni del contenido de las certificaciones y menos aún de las constancias sobre funciones en que se señala simplemente que las demandantes ejecutaban labores de aseo y limpieza de las instalaciones de la Caja, podía el tribunal en sana lógica inferir que las tareas a ellas asignadas estaban relacionadas con las hipótesis de excepción contenidas en el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, para de esa manera llegar a concluir que durante todo el tiempo de la relación con la Caja de Previsión del Distrito fueron trabajadoras oficiales, pues tales documentos no acreditan de acuerdo con los parámetros jurisprudenciales referidos, que las interesadas estaban afectadas a labores que puedan ser consideradas como de construcción o mantenimiento de obra pública( )” De conformidad con los criterios expuestos en la sentencia arriba transcrita, fuerza concluir que el Tribunal no incurrió en el quebranto normativo que se le imputa.

En consecuencia el cargo no prospera. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia del Tribunal de Manizales, dictada el 26 de abril de 2005 en el proceso ordinario laboral que promovieron LUZ STELLA ALDANA y otros contra el MUNICIPIO DE CHINCHINÁ, Caldas.

Sin costas en casación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DÍAZ MARÍA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria SALA DE CASACIÓN LABORAL Luz Stella Aldana y otros Municipio de Cuinchiná (Caldas) SALVAMENTO DE VOTO EXP N° 27146 Con el debido respeto, dejo constancia de mi discrepancia con lo resuelto por la mayoría de la Sala, en el sentido de no casar la sentencia de segundo grado, pues considero que debió hacerse por las siguientes razones: No hay duda sobre las labores de limpieza que las demandantes desempeñaron en espacios públicos que hacen parte del municipio de Chinchiná, como barrer, trapear, encerar pisos, lavar vidrios y paredes.

Por tanto, habiendo desarrollado tales actividades en edificaciones públicas, como el Palacio Municipal, la Secretaría de Tránsito, las Inspecciones de Policía y Colegios, debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 42 de la Ley 11 de 1986, en armonía con el 292 del Decreto 1333 de 1986, en los que se consagra que los servidores municipales por norma general son empleados públicos y que, como excepción, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales, obligando esto último, a quien alegue su condición de trabajador oficial, a demostrar fehacientemente que su labor o actividad estuvo relacionada en forma directa o indirecta con la obra pública, en actividades propias de su construcción, mantenimiento o sostenimiento, siendo viable tener en cuenta lo que en el vocabulario jurídico se define por obra pública, según el cual, es el “Inmueble edificado o refaccionado por cuenta de una repartición pública y para un uso o servicio público; por esta razón se haya sometido a un régimen jurídico especial de derecho administrativo, principalmente en lo concerniente a la competencia jurisdiccional y a los daños causados a las personas y los bienes”.

De otro lado, es indiscutible que la función de aseo desempeñada por las demandantes encaja dentro de la noción de sostenimiento de una obra pública, pues una de las formas de sostener un inmueble es evitar precisamente su destrucción o deterioro, siendo de sentido común suponer que el aseo igualmente conserva y mantiene, habida consideración que la constante suciedad y desaseo pueden fácilmente llevar a la ruina una construcción. El aseo y limpieza tiene una función de conservación que surge de su misma naturaleza.

Ahora, el carácter de obra pública de los inmuebles donde prestaron sus servicios, es incuestionable, y para el efecto es necesario recordar que según la doctrina, a los bienes de uso público por su naturaleza, que son los no susceptibles de propiedad privada y afectados al uso de todos como las carreteras, las calles, las plazas, los caminos, los puentes, las riberas del mar y otros, se agregan los bienes que no siendo de uso público, sin embargo pueden serlo por afectación al servicio público al que se les destine por la Administración de los entes del Estado, como es el caso que se estudia.

Al respecto, la Jurisprudencia Colombiana sobre el tema de los bienes de uso público ha dicho que ellos lo son por “naturaleza o por destinación jurídica y que continúan con esa calidad especial mientras sigan vinculados a la finalidad pública y en los términos en que ésta así lo exija. Por consiguiente, el Estado, desde que adquiere un bien para satisfacer una necesidad pública o de uso público, tal bien queda adscrito como de uso público” (Casación Civil del 28 de julio de 1987) No tuvo en cuenta la mayoría de esta sección de la Corte la teleología de las normas aplicables al trabajador oficial, las cuales tienen como finalidad proteger y diferenciar al operario que se dedica a labores materiales, distintas de aquellas que cumplen funciones meramente administrativas, para quienes rigen otras disposiciones, teleología que anteriormente había esbozado con indiscutible acierto, como se observa en la sentencia del 8 de junio de 2000, radicación 13536, en la que dijo: “Consecuentemente la Sala con el criterio que de tiempo atrás ha venido exponiendo la Corporación, el término “construcción y sostenimiento de obra pública”, en primer lugar, habrá de analizarse con referencia a cada caso en que se discuta la incidencia del mismo y, en segundo término, ha de entenderse dentro de una mayor amplitud conceptual, que abarque toda aquella actividad que le resulta inherente tanto en lo relacionado con la fabricación de la obra, como en lo que implique mantenerla en condiciones aptas de ser utilizada para sus fines, como obra pública que es.

Es por ello que en ese concepto va involucrado el montaje e instalación, la remodelación, ampliación, mejora, conservación, restauración y mantenimiento. “Por lo tanto, en el aludido contexto no puede aseverarse, que ello contradiga lo literal o el espíritu de las normas que definen la condición de trabajador oficial y empleado público ( )” Por todo lo anterior, si las demandantes laboraron en obras públicas en labores de limpieza y aseo, la única conclusión posible es que resulta incontrovertible su condición de trabajadoras oficiales.

No importa la calificación jurídica del bien en donde un servidor público presta sus servicios, sino que basta simplemente que sea una obra pública, bien por su naturaleza o ya por su destinación o afectación a un servicio público y que esas labores tengan relación directa o indirecta con la construcción y sostenimiento de una obra pública.

En esta forma dejo plasmada mi inconformidad con la tesis sostenida por la mayoría. Fecha Ut supra LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ PAGE 20