CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Corte Suprema de Justicia Rad.No.26723 RUTH DELINA RENGIFO MEJÍA V.S. LA NACION-DPTO. PLANEACIÓN NAL- Y FINDETER. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: CAMILO TARQUINO GALLEGO Radicación No.26723 Acta No.36 Bogotá, D.C., siete (7) de junio de dos mil seis (2006).

Resuelve la Corte el recurso extraordinario de casación interpuesto por RUTH DELINA RENGIFO MEJÍA, contra la sentencia del 12 de septiembre de 2003, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, en el proceso ordinario promovido por la recurrente contra LA NACIÓN -Departamento Nacional de Planeación- y la FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A.- FINDETER -.

ANTECEDENTES RUTH DELINA RENGIFO MEJÍA, demandó a LA NACIÓN -Departamento Nacional de Planeación- y a la FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A.- FINDETER, para que se le pague la indemnización por despido unilateral e ilegal, las cesantías, sus intereses, las vacaciones, las primas de servicio, la prima de navidad, la bonificación por servicio, el subsidio de alimentación, el auxilio de transporte, la prima técnica, los intereses legales y moratorios, la reliquidación de dichas acreencias, la indemnización moratoria, el daño emergente y el lucro cesante, la indexación, junto con las costas y agencias en derecho.

Adujo que la vinculación del personal de la unidad técnica del CORPES C.A., en la región de planificación de la Costa Atlántica, se efectuó por el artículo 1° de la Ley 76 de 1985, la misma que instituyó el Consejo Regional de dicha costa, y el Fondo de Inversiones para el Desarrollo de la misma, como un fondo cuenta administrado por el Banco de la República, siendo el director de la región un Coordinador, funcionario público, dependiente del Departamento Nacional de Planeación, asistido por la Unidad Técnica Regional, cuyo personal era nombrado por el Consejo Regional, con remuneración a cargo del Fondo de Inversiones; que según el Decreto 2411 de 1987, y demás normas de creación del CORPES, estableció que los recursos de los Fondos se manejarían por contratos de fiducia, celebrados por el Banco de la República, a nombre de la Nación, con la entidad bancaria oficial que determinara cada Consejo Regional; que la fiduciaria celebraría los contratos con personas naturales ó jurídicas, para adelantar las labores de asesoría, consultoría, y vincular personal profesional y administrativo; que el artículo 7° del Decreto 1113 de 1992, dio énfasis a la figura de la fiducia pública como mecanismo idóneo, para agilidad y correcto manejo en la organización; que la Sala de Consulta del Servicio Civil del Consejo de Estado, señaló que como los recursos de los Fondos pertenecen a la Nación, es ésta entidad la que debe adjudicar los contratos, por conducto del Presidente de la República ó su delegado; que por Decreto162 de 1997, la Presidencia delegó en los Coordinadores regionales, el cumplimiento de los programas, y la adjudicación de los contratos y convenios; que el Coordinador era quien solicitaba a la Fiduciaria, la terminación de la relación contractual; que el contrato de fiducia pública fue regulado por la Ley 80 de 1993; que la calificación de que un servidor sea público, no depende de que su remuneración se pague con recursos de la Nación ó del Presupuesto Nacional, sino de la vinculación laboral a la entidad estatal, la cual no se da en los Fondos de Inversión, por ser cuentas de la Nación, carecer de personería jurídica, y no ser establecimientos públicos, como tampoco Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, ni empresas Industriales y Comerciales del Estado; que, en consecuencia, las personas que laboran en la Unidad Técnica Regional de la Costa Atlántica, en virtud del contrato celebrado con la Fiduciaria, son trabajadores particulares sometidos a las normas del C.S. del T. Sostuvo que prestó servicios laborales, de manera personal, a la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica - CORPES C. A., del 1° de enero de 1992 al 31 de julio de 2000; que su cargo fue el de Auxiliar de Servicios Generales, mediante contrato inicial de prestación de servicios, por 12 meses y que, luego, sin solución de continuidad, el 11 de enero de 1993, celebró contrato de trabajo a término indefinido, con el Banco del Estado, quien obró como administrador fiduciario; que el 31 de julio de 2000, el director regional del CORPES, le terminó el contrato; que el retiro fue injusto e ilegal, porque fue por liquidación y clausura definitiva de la entidad, ante lo cual el empleador debió solicitar el permiso al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el cual no se efectuó, y a ella no se le informó por escrito; que la cancelación de prestaciones fue defectuosa, pues no se le incluyeron todos los factores salariales, ni el reajuste del 9.23% ordenado por la Corte Constitucional; que le deben las prestaciones por el contrato de prestación de servicios, del 1° de enero de 1992 al 11 de enero de 1993, con salario de $75.000 mensuales; que el salario real para la liquidación definitiva, era de $612.522, incluidos todos los factores de salario; que las prestaciones le fueron pagadas con ocho meses de retraso, y que agotó la vía gubernativa.

La demandada FINDETER, se opuso a las pretensiones de la actora; admitió los hechos 1°, 2°, 3°, 4°,7° 8°, y 13, de los demás dijo que no le constaban; aclaró que nunca existió relación laboral con la actora. Propuso la excepción de inexistencia de la relación laboral y contractual (fls.166 a 172). Por su parte, el Departamento Nacional de Planeación, adujo que el CORPES liquidó y pagó todas las prestaciones e indemnizaciones a la demandante; admitió los hechos, excepto el décimo primero, que lo negó. Propuso la excepción de prescripción. (fls.175 a 179).

En la primera audiencia de trámite, la actora adicionó la demanda, y solicitó nuevas pruebas (fl.193). La primera instancia terminó con sentencia de 28 de febrero de 2003 (folios 343 a 352), mediante la cual, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santa Marta, absolvió a FINDETER de las pretensiones de la demanda, y condenó a la Nación -Departamento Nacional de Planeación-, a pagar a la actora, la indemnización por despido injusto, la sanción moratoria, a razón de $12.270 diarios, desde el 1° de agosto de 2000, junto con las costas.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL Al decidir la apelación de la demandante, y del Departamento Nacional de Planeación, el ad quem, por providencia de 12 de septiembre de 2003, revocó las condenas y absolvió a la Nación -Departamento Nacional de Planeación-, con imposición de costas a la recurrente, en primera instancia (fls. 29 a 39). Sostuvo que se imponía decidir si se estaba frente a un contrato real o ficcionado, pues sólo así podía la jurisdicción laboral pronunciarse de fondo, respecto a las pretensiones que tuvieran origen en el contrato de trabajo, dado que la negativa, imponía decisión absolutoria, lo que no le impediría acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa.

Anotó que la actora laboró como auxiliar de servicios generales, al servicio del CORPES C. A., del 1° de enero de 1992 al 31 de julio de 2000, bajo la modalidad de dos contratos: uno de prestación de servicios, celebrado con el Banco del Estado, en su condición de administrador fiduciario, por el término de un año, y un valor global de $900.000, pagaderos en sumas mensuales de $75.000, cuya naturaleza formal fue desmentida por la realidad de sus funciones, iguales en contenido y condiciones a las que desempeñó bajo la "égida" del subsiguiente contrato de trabajo, según los testimonios de sus compañeras de trabajo.

Que el segundo, un contrato de trabajo a término indefinido, con remuneración de $85.000 mensuales, siendo el último salario de $368.103, se inició el 12 de febrero de 1993, con la Fiduciaria del Estado S.A., como administradora del Fondo, y fue terminado por el CORPES. El Tribunal, después de anotar que la actora laboró como auxiliar de servicios generales al CORPES C.A., del 1° de enero de 1992 al 31 de julio de 2000, a través de dos contratos, hizo un recuento de la creación del CORPES, su dirección, su naturaleza jurídica, sus funciones, la designación de sus servidores, la naturaleza jurídica de su vinculación, y se refirió al concepto de la Sala de Consulta del Consejo de Estado, relativo a que sus servidores eran trabajadores particulares, sobre lo que adujo debía confrontarse con las disposiciones legales sobre la materia.

Luego indicó que eran empleados públicos, ligados a la Administración mediante una relación legal y reglamentaria, los que prestaban servicios en las Corporaciones Públicas Administrativas, como la Nación, los Departamentos y los Municipios, regla no uniforme en las entidades descentralizadas, pues variaba según se tratara de establecimiento público, empresa industrial y comercial del Estado ó sociedad de economía mixta, toda vez que en los establecimientos públicos, sus servidores tenían el carácter de empleados públicos, a excepción de quienes prestaran servicios en la construcción y sostenimiento de las obras públicas, catalogados como trabajadores oficiales, siendo obvia la excepción, por la naturaleza de tales actividades, dibujada por factores no siempre predecibles, como el clima, los accidentes, los desastres naturales, la disponibilidad, los horarios especiales, en domingos y festivos, en horas por fuera de la jornada normal de trabajo etc., que reclamaban un régimen negociable de remuneración salarial y prestacional.

Enseguida explicó la condición de los vinculados a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y a las Empresas de Economía mixta, y agregó que los CORPES pertenecían a la rama ejecutiva del Poder Público, los que estructuralmente no respondían a ninguna de ésas formas de persona jurídica colectiva de derecho público, por lo que de ésa atipicidad, y de que la contratación del personal se hiciera a través de contratos de trabajo, no se seguía lo concluido por el Consejo de Estado, de que el régimen aplicable era el del C. S. del T., toda vez que cuando el vinculado de manera permanente a la Administración, era tanto orgánicamente como funcionalmente un servidor público, no podía asignársele, sin expresa disposición legislativa, un régimen distinto del que le correspondía, conforme a la naturaleza de la entidad en que prestó sus servicios, dado que era el legislador, no el Presidente de la República, el único facultado para otorgar la categoría de trabajadores oficiales, o de trabajadores particulares " a ex servidores " -sic-, en contravía de la regla general, dado que para él, ésta no constituía una camisa de fuerza.

Añadió que desde ese " mirador ", el artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, prescribiera que la contratación del personal profesional o administrativo del CORPES, se hiciera por contrato a término fijo, no le adjudicaba al contratante condición distinta de la que le correspondía de acuerdo con la naturaleza de la entidad empleadora, que en el caso era la Nación. Y, en ese sentido, precisó que establecido que la demandante fue una servidora pública de la Nación, no cabía duda de que su condición era la de empleada pública, conforme al artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, pues no acreditó que las funciones del cargo de -auxiliar de servicios generales-, fueran las propias de la construcción o mantenimiento de obra pública.

EL RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la parte demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende que se case la sentencia impugnada, y que en sede de instancia se confirme la del a quo. Que se provea en costas como corresponda. Por la causal primera de casación formula un solo cargo, que fue replicado.

Por la vía directa acusa la sentencia de ser violatoria: “ por infracción directa los artículos 1°,3°,7° (parágrafo), 11y 16 de la Ley 76 de 1985; 5º y 9º del Decreto 2411 del 10 de diciembre de 1987; 17 de la ley 57 de 1989; 7º, 15 y 16 del Decreto 1113 de 1992; 1º del Decreto 162 de 1997; 11 y 12 de la Ley 80 de 1993; 2º del Decreto 3130 de 1968.

Por aplicación indebida de los artículos 4° de la Carta Política, 5° del Decreto 3135 de 1968 y 4° del Decreto 2127 de 1945; por interpretación errónea los artículos 122 y 123 de la Constitución Política". En la demostración del cargo, luego de copiar algunos apartes que le atribuye a la sentencia del ad quem, afirma que, no obstante deducir que la actora laboró al servicio de un "órgano atípico", la tesis jurídica del Tribunal es la de que todo aquel cuya actividad se remunere con fondos del Estado, es un empleado público y excepcionalmente un trabajador oficial; que el fallador enfrentó el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, con los artículos 15 y 16 del Decreto 1113 de 1992, como si fueran contrarias, concluyendo que la última es inaplicable.

Sostiene que: "Abstraído por completo en la procedencia de los recursos con los cuales se remuneraba el trabajo de los servidores de los las de los CORPES y encasillado en los criterios orgánico y funcional en que se inspira el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, desconocido el fallador -sic- colegiado la naturaleza sui géneris de los CORPES y por lo mismo del personal a ellos vinculados, como se explica a continuación. "Los artículos 15 y 16 del decreto 1113 de 1992 no contarían -sic- en aspecto alguno el artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968 cuando establecen la modalidad de contratación de los servidores de los CORPES, que son entes diferentes de los "los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, y Establecimientos Públicos", así como de "las empresas industriales y comerciales del Estado", dependencias estatales a las que se refiere exclusivamente esta última disposición, la cual no prohíbe que en tratándose de entes diferentes se recurra a otra naturaleza de vinculación. "Los artículos 15 y 16 del Decreto 1113 de 1992 tampoco contrarían el artículo 123 de la Carta Fundamental, pues no se refieren a vinculación por contrato de trabajo de "miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios".

El error jurídico del Tribunal fue encuadrar a los trabajadores de los CORPES dentro de la Función Pública; y no podía hacerlo porque no se trataba de ninguno de los servidores previstos en el artículo del Ordenamiento Superior en referencia. “La Región de Planificación de la Costa Atlántica fue creada por el artículo 1 ° de la Ley 76 de 1985.

El artículo 3° de ésta misma Ley instituyó el CONSEJO REGIONAL DE PLANIFICACIÓN DE LA COSTA ATLÁNTICA – CORPES C. A., bajo la dirección de un Coordinador Regional (art. 7°), asistido por una Unidad Técnica Regional, dentro de la cual trabajaba la demandante. Y el artículo 11 creó el fondo de inversiones para el Desarrollo Regional (FIR) de donde salía la remuneración del actor, como una cuenta administrativa -sic- por el Banco de la República, normas que pasó por alto el sentenciador colegiado.

"El artículo 9° del Decreto 2411, reglamentario de la Ley 76 de 1985 y de los Decretos leyes de creación de los CORPES, dispuso para los FIR su manejo a través de contratos de administración fiduciaria celebrados por el Banco de la República; y previó que a la sociedad fiduciaria se le confiaría "la celebración de contratos con personas naturales o jurídicas para la organización y funcionamiento de la Unidad técnica, para adelantar labores de asesoría y consultoría y para vincular personal profesional y administrativo ", a solicitud del Coordinador Regional, en los términos y condiciones que determinara el CORPES.

También a esos ordenamientos desatendió el Tribunal. "En el parágrafo del artículo 5°, éste último Decreto indica: "Para realizar actividades específicas relacionadas con las funciones de las Unidades Técnicas podrán contratarse como asesores o consultores personas naturales o jurídicas, públicas o privadas" (subraya y negrilla por fuera del texto) "El FIR de la Costa Atlántica funcionó como una cuenta especial en FINDETER por transferencia que le hiciera el Banco de la República conforme al artículo 17 de la Ley 57 de 1989, que facultó a FINDETER como entidad fiduciaria.

Por tanto dentro de sus cometidos estaba el de celebrar contratos con el personal de trabajadores correspondientes a la Unidad Técnica Regional, así como el de ponerle fin a esas relaciones contractuales, por disposición de los artículos 15 y 16 del Decreto 1113 de 1992 ", los cuales enseguida transcribe. Afirma que el ad quem no tuvo en cuenta que posteriormente, mediante el “ el artículo 1° del Decreto 162 de 1997, el Presidente de la República delegó en los Coordinadores Regionales de los CORPES, la facultad de adjudicar los contratos y convenios y la de realizar los actos inherentes a la actividad precontractual y contractual.

Siendo ésta última otra razón para que el Coordinador Regional del CORPES fuera el competente para seleccionar el personal de la Unidad Técnica siguiendo las orientaciones del CORPES y solicitar a la fiduciaria la celebración del contrato de trabajo o de prestación de servicios o de consultoría, según se tratara de una labor permanente o temporal.

De igual manera, era éste último quien podía solicitar a la fiduciaria la terminación de esa relación contractual. Termina sosteniendo que "No queda duda, entonces, de que las personas que trabajaron para la Unidad Técnica de los CORPES, en actividades de carácter permanente, tuvieron un vínculo contractual laboral. No eran servidores públicos porque conforme al artículo 123 de la Carta Fundamental "son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios".

No eran empleados públicos ni trabajadores oficiales porque no prestaban servicios "en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos", ni "en empresas industriales y comerciales del Estado". (Artículo 1° del Decreto 1050 de 1968 y artículo 5° del Decreto Ley 3135 de 1968)". Que, en consecuencia, la vinculación laboral de la actora, jamás estuvo regida por una relación legal y reglamentaria, como equivocadamente lo dedujo el ad quem.

LA OPOSICIÓN FONADE, por delegación del Departamento Nacional de Planeación, sostuvo que era indispensable tener en cuenta el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, que regula lo relativo a la naturaleza jurídica del vínculo de los empleados estatales. Que si la demandante no acreditó su labor -como lo dedujo la sentencia impugnada-, como trabajadora de la construcción o sostenimiento de obras públicas, se llega a la necesaria conclusión de que su condición fue de empleada pública.

Por su parte, FINDETER, afirmó que en la primera instancia fue absuelta de las pretensiones de la demanda, decisión que no fue impugnada, ni existió pronunciamiento del Tribunal al respecto, pues quien recurrió fue Planeación Nacional, lo que originó que el ad quem revocara las condenas, quedando incólume la absolución de que fue objeto FINDETER, y por ende no podía ser cuestionada en el recurso extraordinario de casación que interpuso la actora.

SE CONSIDERA El punto central gira en torno a establecer si la demandante, en su condición de auxiliar de servicios generales al servicio del CORPES, no era una empleada pública vinculada por una relación legal y reglamentaria, como lo concluyó el Tribunal, o con “ vinculo contractual laboral", como lo persigue la censura. El Tribunal, luego de analizar los contratos celebrados por la demandante, el concepto 1106 del 8 de junio de 1996, de la Sala de Consulta del Consejo de Estado, los artículos 3° de la Ley 76 de 1985, 17 de la Ley 57 de 1989, los Decretos 2411 de 1987, 1113 de 1992, el artículo 5° del 3135 de 1968, y el artículo 12 de la Carta Política, concluyó que “ no cabe duda de que su condición es la de empleada pública, pues no acreditó que las funciones de Auxiliar de Servicios Generales sean propias de las de construcción o mantenimiento de obra pública".

En torno al punto, esta Sala de la Corte se ha pronunciado en numerosas sentencias. Así, en la 23715, de 23 de mayo de 2005, sostuvo: “El artículo 123 de la Carta Política establece: “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

“Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. “La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”. “El Título V, Capítulo 2, de la Carta Política, en donde se encuentra ubicado el trascrito artículo 123, regula la función pública.

La parte demandante, apoyada en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha alegado en este proceso que según lo allí dispuesto son servidores públicos, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y los de las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

Son trabajadores particulares, agrega, las personas que prestan sus servicios en alguna entidad atípica, que a su juicio son aquellas que no encuadran en la clasificación de las entidades de derecho público: las territoriales (nación, departamento y municipio) y las descentralizadas (departamentos administrativos, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado).

“Sin embargo, observa la Corte, el artículo 123 de la Carta Política no contiene un criterio de clasificación de los servidores públicos en los términos que se plantea por el ahora recurrente, como tampoco la categoría de los trabajadores particulares del Estado. Y el estatuto legal que creó la región del Atlántico no tiene el alcance que le asigna el recurrente.

Las razones en contra de su tesis son las siguientes: “1. El Capítulo 2 del Título V de la Constitución Política regula la función pública. Todas las normas que lo integran están orientadas a desarrollar los lineamientos de esa función, porque lo indica ese conjunto normativo; y como ello es así, no es razonable asumir que el constituyente de 1991 introdujo en el artículo 123 la categoría de los servidores particulares del Estado.

“2. Por su parte, el Decreto Legislativo 3130 de 1968 contiene el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional: departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. Pero también contempla a los fondos. Su artículo 2° dice: “De los fondos.

Los fondos son un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en este señalados. “Cuando a dichas características se sume la personería jurídica, las entidades existentes y las que se creen conforme a la ley, lleven o no la mención concreta de, son establecimientos públicos”.

“Al contrario de lo que piensa el recurrente, no se puede afirmar, siguiendo la lectura de la norma transcrita, que los fondos que carecen de personería jurídica sean entidades ajenas a la administración pública, porque el propio Decreto 3130 de 1968 los regula allí como parte integrante de aquélla, toda vez que al definirlos dice que se trata de cuentas especiales integradas por bienes o recursos pertenecientes a un organismo estatal y porque cumplen los objetivos señalados en el acto de su creación, que necesariamente debe ser un acto que emane del Estado.

Luego están vinculados al sector público aunque se les rotule como entes atípicos. Además, que tengan o no personería jurídica carece de incidencia para los efectos pretendidos por el censor, porque tampoco cuentan con esa personería los departamentos administrativos y sin embargo las personas que les prestan sus servicios son considerados empleados públicos.

“Cuando el artículo 123 de la Constitución Política establece que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas y los empleados y trabajadores “de sus entidades” descentralizadas territorialmente y por servicios, constituye un error hermenéutico sostener que el constituyente de 1991 consagró un criterio para clasificar los servidores del Estado en públicos y privados.

Pareciera que el recurrente entendiera que las expresiones “entidades descentralizadas territorialmente y por servicios” hacen una referencia a lo que llama entidades típicas; pero adviértase que esa es una apreciación subjetiva, porque la norma no hace distinciones de ninguna naturaleza, de manera que es una interpretación gramatical que no se duda en calificar de equivocada.

De otro lado, quedó visto que el Decreto Legislativo 3130 de 1968, que desarrolló la descentralización administrativa para salir del rígido esquema estatal de los entes territoriales (nación, departamentos y municipios), y que los fondos, por formar parte de los entes que regula el citado Decreto 3130 también corresponden al esquema de la descentralización por territorios y por servicios, de manera que es también una inconsistencia creer que no pueden considerarse “entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”.

“ Si hubiera alguna duda, la desvanece el artículo 125 de la Carta, que señala que “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera”, porque los términos “órganos y entidades” son todos los que integran el aparato estatal y desde luego allí están incluidos los fondos o cuentas especiales. “Por otra parte, de admitirse que los aludidos fondos son entes atípicos, habría que concluir que lo serían del sector público pero no del privado, pues no tendría ningún sentido considerarlos vinculados a éste último, a pesar de pertenecer a la Nación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 8º del Decreto Reglamentario 2411 de 1987.

Por tal razón, y al carecer de personería jurídica y no tener la condición de patrimonios autónomos según lo explicó el Consejo de Estado en el concepto que sirve de estribo a las aspiraciones del demandante -lo que indica que directamente no pueden ser sujetos de derechos y obligaciones- no podrían asumir la calidad de empleadores en los términos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, que exige que el empleador sea persona natural o jurídica, como tampoco la de una empresa, en la forma como se halla definida por el artículo 194 de ese mismo estatuto.

“3. El constituyente de 1991 no mencionó expresamente la categoría que invoca la parte demandante: la de los trabajadores al servicio del Estado sometidos al régimen laboral de los particulares. Un tema de tanta importancia no podía quedar al arbitrio del intérprete, máxime que la normatividad del capítulo 2 del Título V de la Carta Política está destinada a reglar la función pública.

“Para confirmar lo anterior basta recordar el fundamento o razón de ser de cada una de las tres únicas sub categorías que se mencionan en el artículo 123 ibídem. Los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos porque primordialmente cumplen una función política, que es de la esencia del Estado democrático. Los empleados públicos desarrollan la función administrativa; por eso y porque los fines supremos del Estado están por encima del interés particular de los individuos, tienen una estabilidad relativa y muy restringido su derecho de asociación en el ámbito del derecho colectivo.

Y la vinculación del trabajador oficial es contractual según la ley, porque su actividad, aunque estatal, se desarrolla en actividades similares que bien pudieran ser cumplidas por los particulares (de construcción y sostenimiento de obras públicas, industriales y comerciales); pero como de hecho no cumplen una función administrativa, su estabilidad laboral es más amplia (régimen legal de 1945), como también lo es el ejercicio de los derechos de asociación y huelga.

“El trabajador particular, que se rige en sus relaciones por el derecho privado, tampoco tiene las limitaciones que informan la llamada situación legal y reglamentaria del empleado público. De hecho la Constitución Política únicamente les prohibe, a los trabajadores particulares, el ejercicio del derecho de huelga cuando comprometen los servicios públicos esenciales definidos por el legislador (artículo 56 de la Constitución Política).

“Ahora bien, si el fundamento o razón de ser de cada una de las categorías de los servidores públicos muestra una clara y necesaria diferencia con la categoría de los trabajadores particulares, ¿podía el constituyente de 1991 pasarla inadvertida y dejar tan importante tema al discrecional fuero del intérprete para invitarlo a decir que en el artículo 123 de la Carta Política se encuentra un criterio de clasificación de los trabajadores al servicio del Estado del cual se puede deducir que los servidores de las entidades atípicas son trabajadores particulares?.

“Esa amplitud conceptual de la tesis del demandante induciría al propio legislador a permitir que la función pública fuese desarrollada por trabajadores particulares, con lo cual la función administrativa, que es de la esencia del Estado, quedaría vulnerable ante el ejercicio del derecho de huelga sin limitación alguna o vería la administración restringida la facultad de ejercicio del poder disciplinario que por mandato constitucional le corresponde, para citar sólo dos ejemplos de las consecuencias que traería aceptar el raciocinio del impugnante.

“Por ejemplo, la planeación regional, que es la finalidad para la cual se expidió la Ley 76 de 1985 que le da fundamento a la demanda inicial de este proceso, es función típicamente administrativa; de hecho, una de las más importantes. Con el argumento de la parte demandante, fundada en una errada interpretación del artículo 123 de la Constitución Política, esa función indiscutiblemente administrativa, podría quedar en manos de los trabajadores particulares, quienes estarían habilitados para actuar sin las restricciones que con el fin de garantizar el eficiente cumplimiento de la función pública, la misma Constitución y la Ley establecen para los servidores públicos.

“4. El artículo 123 de la Constitución Política sólo hace una referencia a los particulares: “La ley, determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”. Si este canon constitucional sólo autoriza la temporal participación de los particulares en la función pública, ¿puede el intérprete de esa misma norma sostener válidamente que al legislador le está dado autorizar la participación permanente de los particulares en esa función?.

O lo que es igual, ¿consagró el artículo 123, así fuera implícitamente, una categoría de empleados particulares estatales para desarrollar, según determinación de la Ley, funciones públicas de carácter permanente? O, dicho de otra manera, ¿si el artículo 123 de la Carta Política establece que sólo la Ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio, pudo el constituyente de 1991, así fuese de manera implícita, crear la categoría de los trabajadores particulares al servicio permanente del Estado? “La respuesta es negativa porque la participación de los particulares en la función pública es la excepción, en la medida en que debe ser temporal y determinada por el Congreso a través de la Ley.

“Y como indiscutiblemente la planeación nacional o por regiones es actividad típicamente administrativa, es función pública, el intérprete ni siquiera podría decir, con fundamentos atendibles, que la Constitución Política le permite a las entidades oficiales típicas o atípicas desarrollar, por mandato de la Ley, funciones administrativas o de función pública con personas naturales vinculadas por el contrato de trabajo del derecho privado.

“5. Si en gracia de discusión se admitiera que el artículo 123 de la Carta Política contiene un criterio conforme al cual quien trabaje en un fondo sin personería jurídica es trabajador particular, la tesis de la parte demandante tampoco podría acogerse, porque según esa norma sólo la ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio.

“La Ley 76 de 1985, uno de los fundamentos jurídicos de la demanda inicial del proceso, no se expidió bajo el amparo de la Constitución de 1991 sino durante la vigencia de la Constitución de 1886, y en el campo legislativo, dentro de la reforma administrativa de 1968. “Se trata de un estatuto destinado a regular una función administrativa esencialmente descentralizada, para una región que tiene necesidades económicas y sociales comunes y con bienes del Estado.

Es típico desarrollo de la reforma administrativa de 1968. Por lo tanto, está lejos de gobernar una actividad privada. Creó la región del Atlántico y determinó que a través de una cuenta especial (o fondo sin personería jurídica), manejada por Findeter, implementara los planes económicos y sociales de los departamentos y municipios que integran esa región, con la obligación de procurar la incorporación de esos programas en el plan nacional de desarrollo, según gestión que debían procurar ante el Departamento de Planeación Nacional.

La misma Ley determinó el origen de los bienes de esa cuenta especial: todos son estatales. “Vista la regulación de la Ley 76 dentro del nuevo marco constitucional de 1991 es claro que no encuadra siquiera en el caso exceptivo del inciso 3° del artículo 123 de la Constitución Política, esto es, el precepto que dice que “La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”, porque a pesar de que la reseñada ley está orientada a realizar una función administrativa, no se trata de una de carácter temporal.

“Además, esa ley no se refirió al tema de la participación de los particulares en la función pública, porque nada dispuso sobre ese específico asunto. “En conclusión, la Constitución Política de 1991 no establece expresamente la categoría de los empleados particulares del Estado ni la Ley 76 de 1985 reguló la temporal participación de los particulares en la función pública.

“6. El Decreto 2411 de 1987 fue expedido por el Gobierno para reglamentar la Ley 76 de 1985. Allí, como lo dice la parte demandante, se estableció que en las actividades permanentes del Corpes del Atlántico la vinculación sería laboral (sin precisar si la del trabajador oficial o la del trabajador particular). “Ahora bien, como el artículo 123 de la Carta Política establece que sólo la Ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio y como la Ley 76 de 1985 fue expedida para cumplir una función de planeación, administrativa, el citado Decreto Reglamentario 2411 de 1987, reguló una materia que la Constitución Política delegó al Congreso a través de la Ley, la relativa a la contratación laboral de las personas que prestaran servicios en el Corpes del Atlántico y pretendió autorizar el ejercicio de una función administrativa -y por ende estatal-, por servidores particulares y no públicos.

“Por eso, la supuesta infracción directa de las normas de ese decreto reglamentario que el cargo denuncia, no puede atribuírsele al Tribunal Superior, porque aunque se le imputó ignorancia o rebeldía contra su mandato en la materia contractual, el sentenciador no tenía porqué utilizar el citado decreto para definir la controversia, como tampoco estaba obligado a aplicar el artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, por cuanto esa norma establece las personas que fueran contratadas para apoyar la labor del Coordinador Regional de Planificación en cargos administrativos de carácter permanente debían vincularse por contrato de trabajo a término fijo, preceptiva que, en consecuencia, resulta contraria a las normas que gobiernan la naturaleza jurídica del vínculo de los servidores públicos, fundamentalmente el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, según el cual solamente pueden estar vinculados mediante contrato de trabajo quienes laboren en las empresas industriales y comerciales del Estado o en el sostenimiento y construcción de las obras públicas.

“Dentro de la concepción del Tribunal, conforme a la cual el artículo 123 de la Constitución Política no consagra la categoría de los servidores particulares del Estado, correspondía utilizar en el caso el artículo 5° del Decreto Legislativo 3135 de 1968 para concluir que el demandante fue empleado público y no trabajador oficial y menos trabajador particular.

En consecuencia, aplicó de manera pertinente ese precepto y no trasgredió ni por infracción directa ni por interpretación errónea las normas que denunció la censura.” Las anteriores reflexiones son aplicables a este asunto, por lo que, en ese orden, queda claro que el Tribunal no incurrió en el yerro que denuncia el censor. En consecuencia, el cargo no prospera.

Costas en casación, a prorrata, dado que hubo réplica. En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN LABORAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia de 12 de septiembre de 2003, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, en el proceso ordinario de RUTH DELINA RENGIFO MEJÍA, contra LA NACIÓN -Departamento Nacional de Planeación- y FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A. --FINDETER--.

Costas en el recurso extraordinario, a cargo de la recurrente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, PUBLIQUESE Y DEVÚELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CAMILO TARQUINO GALLEGO GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ ISAURA VARGAS DIAZ MARIA ISMENIA GARCIA MENDOZA Secretaria PAGE 24