CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Marco Antonio Ojeda Pasinga y Otros Vs. Departamento del Putumayo- Fondo Territorial de Pensiones del Putumayo PAGE 22 República de Colombia Corte Suprema de Justicia CASACIÓN Nº 26690 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ISAAC NADER ACTA Nº 16 RADICACIÓN Nº 26690 Bogotá D.C., Veintiocho (28) de Febrero de dos mil seis (2006) Resuelve la Corte el recurso de casación interpuesto por el apoderado de MARCO ANTONIO YEPEZ PONCE y otros contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, de fecha 8 de marzo de 2005, dentro del proceso ordinario que los recurrentes le promovieron al DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO, FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES DEL PUTUMAYO.

I.

ANTECEDENTES En demandas que fueron acumuladas por el Juzgado de primer grado, los demandantes pretendieron que, con base en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, se les reliquidara el ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación que les fueron reconocidas, a unos por la Caja de Previsión Social del Departamento del Putumayo y a otros por el Fondo Territorial de Pensiones del mismo ente territorial.

Pidieron, además, que la condena fuera retroactiva y que las sumas a pagar por la demandada fueran indexadas. Adujeron que la administración departamental no incluyó todos los factores salariales al determinar el salario base para fijar la mesada pensional reconocida, ni tampoco tuvieron en cuenta los valores reales de los componentes que sí incluyeron.

Se opuso a las pretensiones la Jefe del Fondo Territorial de Pensiones, por delegación del Gobernador del Putumayo. Se aceptaron parcialmente los hechos, pero se sostuvo que las pensiones se otorgaron “de acuerdo a los mandatos legales y con fundamento en los convenios suscritos entre la Nación y el Departamento, y teniendo en cuenta los factores que las normas contemplan y ordenan”.

Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, falta de agotamiento de la vía gubernativa, falta de legitimación por parte pasiva y prescripción. En fallo del 19 de agosto de 2004 el Juzgado Civil del Circuito de Mocoa, que conoció en primera instancia, reliquidó las mesadas pensionales de los demandantes, salvo uno, y negó las demás súplicas de la demanda.

Ambas partes apelaron la sentencia y el Tribunal Superior de Pasto revocó las condenas impuestas a la demandada, la que fue absuelta de todas las pretensiones. II. SENTENCIA DEL TRIBUNAL Para fundar su decisión absolutoria comienza la Corporación de instancia con una exégesis del numeral 4 del artículo 2º del Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social, para dar por sentado que la jurisdicción del trabajo conoce de las controversias referentes al sistema de seguridad social integral, “ sin tener en cuenta si se trata de trabajadores particulares u oficiales atados por un contrato de trabajo o de empleados públicos vinculados mediante una relación legal y reglamentaria; y excepcionalmente de las controversias que se susciten entre las entidades públicas del Estado y sus servidores en materia de pensiones y salud cuando éstas sean asumidas directamente por el empleador, o de aquellas personas que se acojan al régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y del los excluidos del sistema de seguridad social integral por disposición expresa del artículo 279 ibídem, siempre y cuando demuestren su calidad de trabajadores oficiales vinculados mediante contrato ficcionado de trabajo”.

Seguidamente, hace un análisis jurídico acerca de los servidores departamentales, trae a colación el artículo 233 del Decreto 1222 de 1986 para señalar que ésta acogió el criterio funcional para establecer la naturaleza de los empleos de los dependientes de los entes territoriales, quienes por regla general son empleados públicos. Explica luego lo que se entiende por obras públicas y después de examinar las pruebas del expediente concluye el Tribunal que los demandantes no allegaron “al plenario prueba documental o testimonial alguna que permita determinar que durante la prestación de sus servicios ostentaron la calidad de trabajadores oficiales”, lo que no permite clasificarlos como trabajadores oficiales y, por consiguiente, impide ubicarlos en la excepción que podría conducir a reliquidar sus pensiones.

III. RECURSO DE CASACIÓN Fue interpuesto por la parte actora y no hubo réplica. Se pretende la casación del fallo de segunda instancia, para que en sede de instancia se confirme la reliquidación hecha por el Juzgado así como la revocatoria de la absolución parcial que hiciere el a quo, para, en reemplazo de ella, condenar a las demás pretensiones negadas por éste.

Con tal propósito formula cuatro cargos, tres por la vía directa y el último por el sendero indirecto, los cuales se estudiarán conjuntamente por la Corte, por cuanto todos, en absoluto, están encaminados a atacar la falta de jurisdicción declarada por el Tribunal Superior para conocer del asunto sometido a decisión. Así mismo, guardan univocidad en su alcance y demostración, contienen una proposición jurídica similar y son complementarios entre sí, diferenciándose los tres primeros únicamente en el concepto de violación esgrimido, y, respecto al cuarto, en la naturaleza del error endilgado a la Corporación de instancia. IV.

CARGOS A. PRIMER CARGO Acusa la sentencia del Tribunal de ser directamente violatoria de la ley “por infracción directa al no aplicar como medio del numeral 4 del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social modificado por el artículo 2º de la ley 712 de 2001, en concordancia con el artículo 53 de esta ley que conllevó a que el juzgador negara la aplicación de las siguientes normas sustanciales: artículos 1º y 2º literales b, d y e, 3º, 4º, 8º, 11º e incisos segundos y tercero del artículo 52 de la Ley 100 de 1993 en relación con los artículos 1º literal a y parágrafo único del Decreto 691 de 1994; artículo 40 del Decreto 692 de 1994; artículos 1º, 2º, 3º, 3º, 4º, 5º, 5º, 6º, 11º y 12º del Decreto 1296 de 1994; artículos 11º, 12º y 13º del Decreto 1068 de 1995 y artículo 45º del Decreto 1045 de 1978”.

Asevera que la infracción ocurrió por rebeldía del Tribunal al no reconocer su jurisdicción y competencia para decidir el caso por considerar que los demandantes eran empleados públicos. Que para la norma medio denunciada “es irrelevante que las personas que hacen parte de dicho sistema sean o hayan sido empleados públicos o trabajadores oficiales o que siendo pensionados como empleados públicos deban demostrar la calidad de trabajadores oficiales por el solo hecho de que su pensión es reconocida y/o pagada por un ente estatal”.

Luego de citar las reglas y principios de la Ley 100 de 1993 que denuncia como infringidas, el recurrente explica por qué todos los servidores del Estado hacen parte del sistema de seguridad integral, sin excepción, y reprocha al Tribunal que haya excluido a los demandantes del mismo. Continúa con una disquisición sobre la razón de la unificación de la competencia en la materia estudiada, así como la de la incorporación de los fondos territoriales de pensiones al aludido sistema.

También arguye que indistintamente de si sus clientes son trabajadores oficiales o empleados públicos, el Decreto1045 de 1978 señala los factores salariales a tener en cuenta para el reconocimiento y pago de las pensiones, de manera que siendo igual para ambos tipos de servidores resultaba irrelevante hacer esa distinción en el presente caso.

Apunta el censor que las sentencias tenidas en cuenta por el Tribunal no son aplicables al asunto decidido, porque fueron dictadas en un momento histórico que no correspondía con el cambio del “Código Procesal del Trabajo” al “Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social”, que por virtud de la Ley 712 de 2001 le asigna competencia al juez ordinario laboral para conocer de los conflictos que se suscitan respecto del tema de la seguridad social, tema que dice fue “definido y aclarado por el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA” en sentencia del 24 de noviembre de 2004, la cual cita in extenso.

Al finalizar el cargo reprocha a la Corporación el hecho de haber considerado que las pensiones de los demandantes vienen siendo pagadas “de forma directa por el empleador demandado cuando en realidad tal y como se demuestra en el acervo probatorio en especial de los actos administrativos que reconocen las pensiones a mis poderdantes éstas son pagadas por el Fondo Territorial de Pensiones del Putumayo, que sustituyó a la Caja de Previsión Social del Departamento”.

B. SEGUNDO CARGO En este denuncia la violación del mismo elenco normativo del primer cargo, salvo el Art. 3º de la Ley 100 de 1993, pero como violación medio acusa la “interpretación errónea del numeral 4 del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”. Con menos citas textuales sobre la regulación de las pensiones territoriales, la demostración del cargo es la misma del anterior, sin agregar argumentos distintos de los que tienen que ver con el concepto de violación escogido en esta segunda acusación. C. TERCER CARGO También acusa a la sentencia de violar las mismas normas sustanciales enlistadas en el primer cargo, pero esta vez advierte que la violación medio del numeral 4 del artículo 2º de la ley 712 de 2001, ocurre por aplicación indebida.

De manera sintética y sin cita textual alguna expresa que la violación se produjo porque aplicó la regla anteriormente mencionada “con efectos negativos en las pretensiones de los actores porque ha (sic) consecuencia de esto no se reconocen tales derechos reconocidos en normas sustanciales”. Concluye, sin agregar consideraciones diferentes a las contenidas en los cargos anteriores, que la no aplicación de los Decretos 1296 de 1994 y 1068 de 1995 se originó al desconocer el Tribunal que “el Fondo Territorial de Pensiones del Putumayo hace parte del Sistema de Seguridad Social Integral, lo que implica igualmente que sus afiliados, beneficiarios y pensionados gozan del mismo beneficio y por consiguiente sus controversias deben ser dirimidas por la justicia ordinaria laboral”.

D. CUARTO CARGO En éste, que formula por la vía indirecta, denuncia igualmente la violación del mismo catálogo normativo de los cargos anteriores, pero en esta oportunidad como consecuencia de haber dado por demostrado, sin estarlo, “que las pensiones cuya reliquidación se pide se pagan directamente por el Departamento del Putumayo en su calidad de empleador“.

Anota que tal yerro se cometió por la falta de apreciación de las resoluciones de reconocimiento de las pensiones de jubilación y de sobrevivientes emanadas, unas, de la Caja de Previsión Social del Putumayo, y las otras del Fondo Territorial de Pensiones de dicho Departamento. Además, acusa la apreciación errónea del Decreto Departamental 394 del 29 de septiembre de 1995.

Para demostrar el cargo dice el recurrente que el Tribunal no advirtió que el Fondo Territorial de Pensiones del Putumayo sólo se creó para asumir las pensiones de la extinta Caja de Previsión Social del Putumayo, produciéndose una subrogación al avalar el pago de las prestaciones reconocidas por esta Entidad antes del 31 de diciembre de 1995.

Respecto de los jubilados después de esa fecha, sostiene que ello sólo ocurrió porque dicha Caja fue declarada insolvente según el artículo 1º del Decreto departamental 394 de 1995, razón por la cual dio paso al Fondo Territorial. D. CONSIDERACIONES DE LA CORTE El recurso tiene como punto central, y preliminar como es natural, el debate sobre la competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral para conocer de las controversias surgidas entre los demandantes, y el Fondo Territorial de Pensión del Departamento del Putumayo, dependencia de ese ente territorial que carece de personería jurídica, lo cual no viene cuestionado por el censor.

Por esta razón la Corte debe dilucidar ese aspecto previamente, porque de no existir esa competencia, contrario a como lo plantea el censor, es obvio que también carecería de ella la Sala para decidir cualquier discusión de fondo, como sería ya en este caso lo atinente al error denunciado en el último cargo. Cabe decir, en primer término, que desde 1999 la Sala ha venido dilucidando lo atinente a la competencia para conocer de las controversias relativas a la seguridad social en materia de pensiones, tema sobre el cual ha mantenido con coherencia su postura jurisprudencial, la que, sin embargo, concita todavía dudas no empece la unidad de criterio actualmente clarificada, dadas las posiciones asumidas tanto en la Corte Constitucional como en el Consejo de Estado.

Por ello se insiste, como se hizo en reciente decisión del 1º de noviembre de 2005 (Radicación 25425) que con la expedición de la Ley 100 de 1993 se creó el denominado “ sistema de seguridad social integral ” entendido como el conjunto armónico de instituciones, normas y procedimientos, conformado por los sistemas de pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios sociales complementarios consagrados en dicha ley, con el propósito de poner fin a la dispersión de regímenes y de entes administradores sobre la materia.

A partir de ese momento se avanzó significativamente en el establecimiento de un sistema único y unas solas prestaciones, sin importar la clase de vínculo entre el servidor con su empleador; incluso contempló la posibilidad de afiliación de trabajadores independientes o contratistas autónomos. Ello, por supuesto, no fue suficiente, dado que en el aspecto pensional la reforma total y la unificación absoluta era imposible, al menos bajo la perspectiva democrática y las condiciones fiscales del país. Fue por eso que se mantuvo el sistema de multipilares, como lo denomina el Banco Mundial y uno de los más grandes propulsores, creándose un híbrido en el cual concurren el régimen contributivo y el subsidiado, y subsisten el de prima media y el de ahorro individual, así como se consagró nuevamente la institución de la transición. Pero, al tiempo, se mantuvieron regímenes especiales de ciertos servidores oficiales, expresamente excluidos del nuevo sistema.

Paralelo a este proceso de unificación sustantiva, se empezó igualmente a implementar un proceso de unidad de jurisdicción con el fin primordial de que el conocimiento de las controversias derivadas de la aplicación del nuevo sistema se asignara a una sola de las dos que venían conociendo la materia, sin tener en cuenta, ahora, la naturaleza del vínculo entre el afiliado y la empleadora.

Inicialmente se expidió la Ley 362 de 1997 cuyo artículo 1º dispuso que la jurisdicción del trabajo estaba instituida para conocer “de las diferencias que surjan entre las entidades públicas y privadas, del régimen de seguridad social integral y sus afiliados.” con lo cual se pretendió materializar el propósito unificador de que antes se habló, bajo la idea de que el nuevo sistema iba a operar de manera perfecta y que las prestaciones siempre iban a estar a cargo de un ente de seguridad social, como lo entendió la jurisprudencia, de suerte que las controversias que surgieran siempre iban a estar en uno de los extremos de la disputa un ente de la seguridad social.

Con la expedición de la Ley 712 de 2001 se profundizó y ahondó el proceso de unidad jurisdiccional antes referido. El artículo 2º atribuyó a la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, de “4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.” Fácilmente se advierte el énfasis para la determinación de la competencia en esta norma, que ya no es en el aspecto subjetivo de la relación en conflicto, es decir, la calidad de los intervinientes en el proceso (la entidad de seguridad social y sus afiliados), como lo preceptuaba la disposición anterior, sino en la materia objeto de la disputa, esto es, si la misma está referida a un tema de la seguridad social integral, cualquiera sea la naturaleza del hecho o acto o los sujetos involucrados, sin que sea determinante el que haya o no afiliación al sistema.

El elemento definitivo para determinar la competencia es, ahora, objetivo: la prestación pretendida y no el carácter del sujeto obligado. Así se colige no tanto de la literalidad del precepto examinado, sino de la teleología de la misma, que no es otra distinta a la de atribuir a una sola rama de la jurisdicción el conocimiento de las controversias en este campo, con el fin de alcanzar el objetivo de unidad jurisprudencial y no que diversas jurisdicciones puedan pronunciarse sobre unas mismas prestaciones corriendo el riesgo de que se produzcan doctrinas contrapuestas, situación que el legislador quiso evitar.

Pero esa regla procesal no es absoluta, porque –se reitera-, la pretendida unificación en el aspecto pensional no se pudo lograr en 1993, dadas las dificultades materiales señaladas. He allí la razón para que, ante la subsistencia de regímenes de pensiones que no obedecen al nuevo sistema integral, al quedar por fuera de éste deviene con obviedad que los conflictos jurídicos suscitados con relación a pensiones de los regímenes de excepción no necesariamente sean del conocimiento de los jueces del trabajo.

Ello fue advertido en las sentencias del 6 de septiembre (Radicados 12054 y 12289). Se dijo desde aquel entonces que las disparidades surgidas respecto de personas que ostentan la condición de empleados públicos beneficiarios del régimen de transición, previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debían ser disputadas ante la jurisdicción contenciosa, criterio reiterado el 21 de noviembre de 2001 (radicación 16519).

Las excepciones a la regla general de la competencia de la jurisdicción laboral para resolver los litigios atinentes a las pensiones que conforman regímenes especiales, no regulados íntegramente por la Ley 100 de 1993, han sido ratificadas aun después de la reforma introducida por la Ley 712 de 2001. En reiterados fallos en los que ha sido debatido el tema del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, después de las reformas de las leyes 362 de 1997 y 712 de 2001, ha sostenido la Corte que la asignación de competencia a los jueces laborales excluye, por excepción, ciertas controversias que son actualmente del conocimiento de los tribunales administrativos, en lo cual coincide ahora el Consejo de Estado, cuya jurisprudencia se manifiesta con mayor amplitud en la sentencia del 30 de abril de 2003 (radicación interna 581-02).

En sentencia del 4 de julio de 2003 (radicación 20168) la Corte puso de presente su invariable enfoque sobre la temática, y sostuvo que en los términos señalados en el numeral 4 del artículo 2 de la ley 712 de 2001, los conflictos relacionados con los regímenes de excepción establecidos en el artículo 279 de la ley 100 de 1993 no fueron asignados por el legislador a la justicia ordinaria laboral, por tratarse de pensiones que no se acompasan con el sistema contributivo del estatuto de 1993, ni se regulan bajo las exigencias técnicas que informan el nuevo sistema desde entonces en vigencia. Se agrega así una excepción más a las pensiones que entran en el espectro del régimen de transición garantizado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sobre lo cual ya se había hablado.

Con este decantado criterio de la Sala guarda también coherencia la Sentencia C- 1027 proferida el 27 de noviembre de 2002 por la Corte Constitucional, mediante la cual declaró la exequibilidad del numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, en la cual se señaló que a pesar de la uniformidad normativa que se procuró con la Ley 100 de 1993, al no tratarse en rigor de pensiones del sistema de seguridad social integral, no existe impedimento constitucional alguno para que la competencia se mantenga incólume como venía antes de la expedición de la Ley 712.

Consideró, además, que nada se opone a excluir del ámbito de la jurisdicción ordinaria laboral las controversias relacionadas con los regímenes de excepción de la Ley 100 de 1993, por cuanto tal determinación corresponde a la amplia facultad del legislador para configurar el régimen de la seguridad social y las instituciones procésales sin desarticular el concepto de integralidad.

Para la Sala de Casación Laboral ninguna duda cabe, pues, en que, en lo esencial, el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 tiene, en cuanto al asunto sub examine, similar alcance al artículo 2º de la ley 362 de 1997. Se positivó, así, la exégesis que la Corte Suprema le había impartido a este último, en el sentido de que después de la expedición de la Ley 100 de 1993, para los efectos del sistema de seguridad social integral es irrelevante la índole jurídica del vínculo entre el afiliado y la entidad a la cual prestó servicios personales, como tampoco la naturaleza del acto que reconoce o niega la prestación pensional.

Es, pues, la materia de la controversia lo que define la jurisdicción competente y no el status jurídico del trabajador, como lo han sostenido las tres altas corporaciones judiciales prenombradas en sus correspondientes decisiones. Aplicados los prolegómenos anteriores al caso que ocupa a la Sala, es evidente que el litigio pensional sobre la cual versa el proceso no está asignado la Jurisdicción Ordinaria.

En efecto, ninguna discusión existe en que una parte de los demandantes reclaman reajuste de pensiones otorgadas por la extinta Caja de Previsión Social del Departamento del Putumayo, las cuales fueron reconocidas antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 para los servidores no nacionales. Las pensiones del resto de accionantes, lo acepta de manera expresa el recurrente, quedaron a cargo del Departamento del Putumayo a través de su Fondo Territorial de Pensiones.

Quiere decir lo anterior que, indistintamente de la naturaleza de las funciones desarrolladas por los exservidores de la entidad departamental, ninguna de las prestaciones jubilatorias argüidas en la demanda, para legitimarse por parte activa en el juicio, hacen parte del sistema cuya regulación entra en el ámbito de la Ley 100 de 1993 para los efectos pretendidos.

No encuentra la Corte en ninguno de los discursos expuestos por el impugnante, argumento alguno para variar su repetida postura sobre la materia. Para finalizar, coherente con lo expuesto, carece la Corte de competencia para examinar si ocurrió yerro de valoración probatoria, dado que la falta de competencia de esta jurisdicción le impide pronunciarse de fondo y revisar la legalidad de la sentencia recurrida, motivo por el cual no se casará, como tampoco se condenará en costas, por no haber lugar a ello.

Por lo anterior, los cargos no prosperan. Sin costas en el recurso por no haberse causado. VI. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto el 8 de marzo de 2005, en el proceso promovido por MARCO ANTONIO YÉPEZ PONCE y otros contra el DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO - FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES DEL PUTUMAYO.

Sin costas. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CARLOS ISAAC NADER ISAURA VARGAS DÍAZ GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA CAMILO TARQUINO GALLEGO EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ MARÍA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria 10