CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación No. 26660 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA Radicación No. 26660 Acta No. 57 Bogotá D.C., catorce (14) de agosto de dos mil seis (2006). Resuelve la Corte el recurso de casación que interpuso la UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO, contra la sentencia del 4 de febrero de 2005 proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, dentro del proceso seguido por la recurrente al señor ENRIQUE ÁLVAREZ LÓPEZ.
I.
ANTECEDENTES Inicialmente la cuestión litigiosa que procesalmente vinculó a las partes fue materia de un conflicto de jurisdicciones (administrativa y laboral ordinaria), que en su momento decidió el Consejo Superior de la Judicatura asignándole la competencia a la justicia laboral ordinaria. (Folios 72 a 76). Ante la justicia ordinaria laboral y a solicitud del Juzgado, la Universidad adecuó la demanda laboral contra Álvarez López (folios 83 a 93).
En ella pidió que la pensión que al demandado le fuera reconocida a través de la Resolución 4735 del 16 de diciembre de 1996, tuviese una cuantía inicial de $1’315.012,oo por así disponerlo las Leyes 33 y 62 de 1985 y para que, en consecuencia, se ordenara el pago indexado de lo pagado en exceso. Para fundamentar las pretensiones afirmó que el demandado fue docente de la Universidad y pensionado por ella por haberse consolidado su derecho el 13 de noviembre de 1995, al reunir más de 20 años de servicios como empleado público y más de 50 de edad; que la pensión fue liquidada teniendo en cuenta el promedio de lo devengado durante el último año de servicios y específicamente el salario básico, gastos de representación (Sic), bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, en cuantía inicial de $1’604.549,oo; que la Universidad había afiliado a sus servidores al Seguro Social para que se causara una pensión de vejez que en los términos del Decreto 758 de 1990 fuese compartida con la pensión reconocida por ella; que las cotizaciones al Seguro Social se hicieron teniendo en cuenta el salario básico, gastos de representación y la bonificación por servicios prestados, sin que fuera posible cotizar sobre ningún otro factor; y que la pensión fue mal liquidada por haberse colacionado factores que no contemplan las Leyes 33 y 62 de 1985.
Al contestar la demanda Álvarez López se opuso a las pretensiones, pues consideró que la Universidad no puede aplicar la Ley 33 de 1985 porque las pensiones que reconoce son fruto de aportes del trabajador, siendo aplicable en este caso el Decreto 1848 de 1969, además, su naturaleza jurídica no es de Caja de Previsión; a fuerza de que puede reconocer las pensiones con base en el Acuerdo 022 de 1981, convalidado por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993.
En su defensa propuso la excepción de prescripción. (Folios 98 a 102). Tramitada la instancia, el Juzgado Segundo Laboral de Armenia, mediante sentencia del 22 de octubre de 2004, declaró “ ajustada a la legalidad la Resolución 4735 del 16 de diciembre de 1996, a través de la cual la UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO reconoció y ha venido pagando pensión de jubilación al señor ENRIQUE ÁLVAREZ LÓPEZ ” y negó, en consecuencia, las pretensiones de la demanda y absolvió al demandado (Folios 112 a 117).
II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL La Universidad demandante interpuso el recurso de apelación en contra de la providencia anterior y el Tribunal de Armenia confirmó íntegramente la de primer grado. Para esta decisión estimó que a pesar de que la Universidad estaba relevada de tener en cuenta las mencionadas primas para establecer el monto de la pensión, por efectos de la prescripción la reclamación tendiente a que se despoje de significación salarial a esos derechos se frustra, en cuanto es evidente que desde el momento en que se causaron hasta la presentación de la demanda han transcurrido más de tres años.
En virtud de ello y con fundamento en la sentencia de 15 de julio de 2003, radicación No. 19557 de esta Corte, la que reprodujo in extenso, declaró probada la excepción de prescripción pues la demandante no ejerció ninguna actividad judicial dentro del plazo trienal que el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social le concedía para ello.
Sobre la sentencia aludida, estimó que si bien es cierto en ella se “ predica la prescripción frente a acciones ejercidas por el trabajador o beneficiarios de la pensión, que por cierto son la parte débil dentro de una relación laboral, la Sala considera que también debe operar este fenómeno para las acciones promovidas por aquéllas entidades o empleadores que otorgan derechos pensiónales, en tal caso se declarará probada la excepción de prescripción propuesta por el demandado en este proceso.” III.
EL RECURSO DE CASACIÓN Lo interpuso la parte demandante con la finalidad de que se case la sentencia del Tribunal, y en sede de instancia esta Sala revoque la del Juzgado, y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda inicial. Con ese propósito formula dos cargos, que no fueron replicados, cuyo estudio se hará conjuntamente dado que ambos vienen dirigidos por la vía directa.
PRIMER CARGO Acusa la sentencia recurrida de violar directamente, por interpretación errónea, el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en relación con los artículos 3º de la Ley 33 de 1985; 1º de la Ley 62 de 1985; 1º del Decreto 1158 de 1994; 136 del Código Contencioso Administrativo; 44 de la Ley 446 de 1998 y 16 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el artículo 1 del Decreto 758 del mismo año. Sostiene la censura, en síntesis, que es distinta la situación que se deriva de las acciones instauradas por las entidades públicas, a las que no se les puede aplicar la jurisprudencia de esta Corte traída a colación por el Tribunal, ya que en tales casos está de por medio el interés general representado en el Tesoro Público, que es patrimonio común de todos los asociados y que sufriría un detrimento irremediable cuando no se le permite a la administración corregir las irregularidades en que incurre cuando reconoce una prestación periódica.
Hace énfasis en el contenido del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 y apoya su tesis en la sentencia C-1049 de 2004, que declaró dicha disposición ajustada a la Constitución, destacando que el tribunal no distinguió que “cuando la accionante es una entidad pública, el reconocimiento ilegal de pensiones, comprendidos los factores salariales de liquidación, puede ser demandado en cualquier tiempo.” Pone de relieve las consecuencias que entraña el criterio del Tribunal “dado que se enervaría en la práctica con esa exégesis tanto la figura de la revocatoria directa como la de la revisión de sentencias judiciales promovidas por las entidades públicas con arreglo a los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, que obligan al Estado y a las entidades de seguridad social a desconocer o controvertir “en cualquier tiempo” los actos de reconocimiento de pensiones decretadas con base en documentación falsa o con incumplimiento de requisitos legales, o cuando hayan originado en una violación del debido proceso o cuando la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido de acuerdo con la Ley aplicable.
De suerte que resulta contradictorio que se pueda, acorde con la Ley, revocar directamente esos actos administrativos sin sujeción al (sic) limite temporal alguno por parte de la administración, y que ésta no pueda controvertirlos judicialmente pasados tres años desde la causación del derecho pensional.” Llama la atención sobre el hecho de que actos administrativos reconocedores de pensiones ilegales puedan demandarse por la administración pública en cualquier tiempo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y por el contrario tengan un breve plazo cuando de esa misma acción conozca la jurisdicción ordinaria.
SEGUNDO CARGO Acusa la infracción directa de los artículos 136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el 44 de la Ley 446 de 1998; 3 de la Ley 33 de 1985, 1º de la Ley 62 de este mismo año, 1º del Decreto 1158 de 1994, 16 del Acuerdo 049 de 1990 del Instituto de Seguros Sociales aprobado por el 1 del Decreto 758 de 1990, lo que condujo a la aplicación indebida del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
En el desarrollo expresa que el Tribunal no aplicó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, que es el que gobierna el término de caducidad de las acciones de restablecimiento del derecho instauradas por la Administración respecto de sus propios actos y que la referida inaplicación lo llevó a su vez a aplicar indebidamente el artículo 151 del Código procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE El debate jurídico que trae a casación la parte recurrente, consiste, en esencia, en que según su consideración la excepción de prescripción no podía ser de aplicación al caso que ahora ocupa la atención de la Sala, en tanto la situación bajo estudio es distinta a la que examinó esta Corte en la sentencia que sirvió de sustento al Tribunal para su decisión (15 de julio de 2003, radicación No. 19557), pues la que ahora se plantea se deriva de las acciones instauradas por las entidades públicas en donde media el interés general representado en el Tesoro Público, que es patrimonio común de todos los asociados y que sufriría un detrimento irremediable cuando no se le permite a la administración corregir las irregularidades en que incurre cuando reconoce una prestación periódica que no se ciñe a los parámetros legales.
La controversia anterior ya fue decidida por la Sala en sentencia del 25 de octubre de 2005, radicación 26279, y recientemente, entre otras, en sentencias del 28 de junio de 2006 y 18 de julio de 2006, radicaciones Nos. 28778 y 28598, respectivamente, oportunidades en la que la Corporación se pronunció en los siguientes términos: “ Previamente anota la Sala, que en atención a que se trata de un empleado público, la jurisdicción ordinaria no sería la competente para conocer del presente proceso; pero como el conflicto de competencias ya fue decidido por el organismo respectivo, se procede a su estudio.
“La anterior constatación plantea el primer asunto a resolver, relativo a la normatividad aplicable para definir el plazo de la Administración para acudir a la justicia, en busca del ajuste de una pensión que estima fue otorgada en un monto que no corresponde al señalado en la ley: si la prevista en el código contencioso administrativo en relación con la caducidad de las acciones en esa especialidad, o la del Estatuto Laboral, si se entendiera que al haber sido resuelto el conflicto de competencias en favor de la jurisdicción ordinaria, deban aplicarse las reglas que gobiernan esta materia.
“Sin embargo, para la Corte ese problema jurídico no se presenta sino en apariencia, pues el traslado de competencias hecho por el juez del conflicto, no puede significar un cambio de las reglas procesales en materia de caducidad o de prescripción de las acciones; las relaciones del Estado con sus servidores públicos atinentes a los términos para el reconocimiento, reclamación o revocación de derechos, no tiene porqué sufrir modificaciones por el cambio de competencias dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura.
“En ese orden de ideas, en el sub lite, en lo atinente a la caducidad de la acción se debe acudir a las reglas establecidas en el Código Contencioso Administrativo, de conformidad con las cuales, una entidad de naturaleza pública puede en cualquier tiempo demandar la decisión por la cual la Administración otorgó una pensión de jubilación de manera contraria la ley.
“En efecto, el artículo 136 del Código de esa especialidad, modificado por la Ley 446 de 1998, prevé en relación con la caducidad de las acciones en el numeral 2° que “La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la Administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Subrayas de la Corte. “El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, precisó en sentencia de 6 de mayo de 2004, expediente 1033-02: “ debe tenerse en cuenta que el reconocimiento de las prestaciones periódicas puede demandarse en cualquier tiempo por la Administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
(Art. 136 numeral 2)” “La Corte Constitucional en sentencia C-1049 de 2004, al pronunciarse sobre la exequibilidad de la expresión “en cualquier tiempo por la administración” contenida en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, hizo las siguientes reflexiones sobre la intemporalidad para que la Administración demande sus propios actos cuando reconozcan prestaciones periódicas sin sujeción a la ley, las cuales se estima oportuno transcribir: “Cabe recordar, que si bien la regla general es el establecimiento de términos de caducidad para ejercer las correspondientes acciones judiciales, por motivos de seguridad jurídica, pues como lo ha considerado esta Corporación [Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que entendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actúen dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio, nada obsta para que en el ordenamiento jurídico, cuando quiera que se trate de defender intereses superiores de la comunidad, prevea el legislador que, en determinados casos, existan acciones cuyo ejercicio no se encuentra sometido a un término de caducidad.
“ la medida contemplada en el hoy numeral segundo del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, al disponer que la administración podrá demandar en cualquier tiempo los actos que reconozcan prestaciones periódicas, es razonable y justificada, por cuanto el ordenamiento jurídico no puede amparar derechos adquiridos en contra de la Constitución y de la ley.
Sobre el particular, la Corte se ha pronunciado en varios fallos, siguiendo una clara línea jurisprudencial. Así, en sentencia T- 336 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, el juez constitucional tajantemente afirmó que ‘ la circunstancia expuesta indica que el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violación de la ley, no merece protección. El orden jurídico no se la brinda, pues nunca lo ilícito genera derechos’...
“ En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar ‘en cualquier tiempo’ los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que ‘no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe’. Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco esta defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.
Se trata, simplemente de que ningún ciudadano puede esperar que, con el paso del tiempo, se regularice o se torne intocable una prestación económica que le ha sido otorgada en contra del ordenamiento jurídico y en deterioro del erario público. Ello indica entonces, que si bien el legislador debe actuar sin menoscabar los derechos legítimamente adquiridos, no está imposibilitado para permitir a la administración, de manera excepcional, demandar en cualquier tiempo su propio acto, cuando encuentre que éste se ha proferido contrariando el ordenamiento jurídico, ello con el fin de defender intereses superiores de la comunidad ”.
Como quiera que no surgen nuevos elementos de juicio que lleven a la Corte a variar el anterior criterio, es razón por la que se reitera y, en consecuencia, los cargos resultan fundados. En sede de instancia es pertinente acotar que no es objeto de discusión que el accionado fue pensionado por la Universidad demandante mediante Resolución No. 4735 de 16 de diciembre de 1996, cuya cuantía inicial fue fijada en $1’604.549,00 (folios 23 a 25) a partir del 1º de enero de 1997, por haber acreditado los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985 y en el artículo 17 de la Ley 6 de 1945; que para determinarle la cuantía inicial de dicha prestación le promedió lo devengado en el último año de servicios por concepto de sueldos, primas de servicios, de navidad y de vacaciones y, la bonificación por servicios prestados; que en vigencia de la relación laboral fue afiliado al Instituto de Seguros Sociales, por lo que la citada pensión de jubilación tiene vocación de ser compartida con la de vejez que le otorgue dicha entidad.
De conformidad con lo anterior, es evidente que el demandante completó la totalidad de los requisitos exigidos legalmente para adquirir la titularidad del derecho pensional cuando arribó a la edad de los 50 años el 13 de noviembre de 1995, en vigencia la Ley 33 de ese año. La pretensión de la demandante se contrae a que con fundamento en la Ley 33 de 1985 se declare que la pensión de jubilación que le reconoció al demandado sea reliquidada de suerte que solamente se tengan en cuenta los factores salariales establecidos en la ley vigente al momento de la liquidación y que en consecuencia se ordene el reintegro de los mayores valores cancelados.
En ese orden de ideas se tiene que según la resolución expedida por la demandante (folios 22 a 25) otorgándole la pensión de jubilación al señor Álvarez López, le fueron computados los siguientes factores devengados durante el último año de servicios: sueldos, primas de servicios, de navidad y de vacaciones, lo mismo que la bonificación por servicios prestados, para un total de $25’672.795,oo, lo que arroja un promedio mensual de $2’139.399,oo al que aplicado el 75% da como resultado la suma de $1’604.549,oo.
De tales factores, no podían tenerse en cuenta las primas de vacaciones de navidad, ni la de servicios pues de conformidad con lo dispuesto por los artículos 3° de la Ley 33 de 1985 y 1 de la Ley 62 del mismo año, cuya pertinencia para resolver el presente asunto es admitido por las partes, quienes sobre el particular no mostraron divergencias, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes y tales factores son los siguientes: la asignación básica, los gastos de representación, prima técnica, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
En consecuencia, habiéndose computado elementos que no han debido serlo, y siendo la ley la que gobierna de manera expresa esa situación, sin que le sea permitido a los particulares o a los funcionarios oficiales actuar por fuera de ese estricto marco, no queda duda que debe accederse a lo pedido por la Universidad demandante. Al efecto, es pertinente traer a colación el pronunciamiento de la Sección Segunda del Consejo de Estado, vertido en sentencia del 6 de mayo de 2004, radicación. No. 1033 – 02, y que se aviene mutatis mutandis al sub examine.
Dijo esa Corporación: “Al ser el ente universitario un establecimiento público del orden departamental, para el reconocimiento de la pensión de jubilación a sus servidores debió tener en cuenta las normas legales que rigen la materia y no por las normas expedidas por el centro docente. “Por mandato expreso del artículo 63 de la Constitución de 1886, con sus reformas, en especial la de 1957, la ley debía determinar las condiciones de jubilación y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del tesoro público y el Presidente de la República, los gobernadores, los alcaldes y, en general, todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán ejercerla sino dentro de las normas que expida el Congreso para regular las condiciones de acceso al servicio público y de jubilación, retiro o despido.
“A su vez, el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política de 1991, dispone: ‘Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: e).
Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. “, conforme a la Constitución, que no ha otorgado a otras autoridades la facultad de expedir normas sobre prestaciones sociales, corresponde al Congreso fijar los requisitos y condiciones para el reconocimiento de la pensión de jubilación de los empleados públicos, lo que significa que es ilegal cualquier disposición perteneciente a normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden departamental, que regule la materia, como sucedió con la Universidad del Valle”.
Así las cosas, excluyendo las primas de servicios, de navidad y de vacaciones, y con ceñimiento a lo contemplado en la resolución de reconocimiento y en la certificación expedida por la Universidad (folio 14) el promedio total de lo devengado por el docente durante el último año de servicios por concepto de factores que debieron tenerse en cuenta para liquidar su pensión es de $20’472.156,oo, para un promedio mensual de $1’706.013,oo al que aplicado el 75%, da como resultado la suma de $1’279.509,75 que debió ser el monto inicial de la pensión. Sin embargo, en atención a que la Universidad demandante desde la presentación de la demanda que originó este proceso, solicitó que el monto de la pensión tuviese una cuantía inicial de $1’315.012.oo, es razón por la cual por esa suma se hará la declaración deprecada, pues lo contrario seria tanto como proferir una decisión extrapetita.
En punto a la devolución de las sumas pagadas en exceso al accionado, no se accederá a este pedimento de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto hubo buena fe en su proceder, aparte de que fue la propia Universidad la que incurrió en error al proferir el acto administrativo que le otorgó la pensión y no existen elementos de juicio que permitan deducir que el demandado pudo actuar malintencionadamente, tal y como reiteradamente lo ha venido diciendo esta Sala de la Corte, entre otras, en las sentencias citadas en sede de casación. Sin costas en casación por cuanto no se causaron.
Las de instancia, a cargo del demandado. Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia, en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, CASA la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia el 4 de febrero de 2005, en el proceso adelantado por la UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO contra ENRIQUE ÁLVAREZ LÓPEZ.
En sede de instancia, REVOCA la sentencia de primer grado, y en su lugar dispone: PRIMERO.- DECLARAR que el valor correcto de la pensión de jubilación que la Universidad del Quindío le debió reconocer a Enrique Álvarez López mediante resolución 4735 del 16 de diciembre de 1996 es de un millón trescientos quince mil doce pesos ($1’315.012,oo).
SEGUNDO. - DECLARAR no probada la excepción de prescripción propuesta por el demandado. TERCERO.- ABSOLVER al demandado de reintegrar a la Universidad del Quindío los mayores valores recibidos desde el 1° de enero de 1997, por concepto de pensión legal de jubilación, acorde con lo dicho en la parte motiva. Sin costas en el recurso de casación. Las de instancia estarán a cargo de la parte demandada.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DÍAZ MARÍA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria � Sentencia C-351 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara PAGE 17