CORTE SUPREMA DE JUSTICIA (949fril»rev fkgrinmitrre ii '• • 'I I Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACION PENAL Magistrado ponente JOSÉ LEONIDAS BUSTOS MARTÍNEZ Aprobado Acta N° 82 Bogotá, D. C., dieciocho (18) de marzo de dos mil nueve (2009). VISTOS De conformidad con la previsión contenida en el artículo 325 del estatuto procesal penal, resuelve la Sala si en el presente asunto que se sigue contra OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ, hay lugar a disponer apertura de instrucción o dictar resolución inhibitoria.
ANTECEDENTES 1.- En junio de 2005 la Contraloría departamental de Antioquia dispuso dar traslado a la Fiscalía General de la Nación de los 2 690,«Aiw ravinfar Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ vir &Ve' 00.0ran to4,,Arnfr hallazgos considerados de relevancia penal por ese organismo, detectados en desarrollo de la auditoría integral a la administración munidpal de Tarso (Antioquia).
Las glosas se concretaron en lo esencial a erogaciones efectuadas en la vigencia 2001 con cargo a ingresos corrientes de la Nación, hoy denominados sistema general de participación en contravención de lo dispuesto por los artículos 21 y 22 de la Ley 60 de 1993 y las directrices del Consejo Nacional de Política Económica y Social "CONPES" en sus documentos N° 039 de 1997, N°044 de 1998, N°051 de 2000 y N°33 del 2000, según concepto de la Contraloría Departamental, así: 1.1.
El contrato de prestación de servidos profesionales 001 del 15 de enero de 2001, celebrado con Marina Noreña Suárez, cuyo objeto se contrajo al diagnóstico y acompañamiento a la administración en las áreas financieras y administrativas dentro del proceso de forialedmiento Institucional y de gestión del municipio, por un valor de $12.000.000 con cargo a los rubros presupuestales 23226105 y 23216104, correspondientes al programa "Desarrollo Institudonal". 1.2.
Las órdenes de servido celebradas con Omar Ramírez Ramírez para prestar asesoría al alcalde en los procesos administrativos y en el procesamiento de información relacionada con el diagnóstico financiero e institucional del municipio, necesaria para acceder al programa de apoyo al saneamiento 3 de faininüer Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ, - • • 717,0- Ciyirávor 44, franMr. fiscal y fortalecimiento institucional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así: Orden De pago Fecha Código Presupuestal Plazo Valor 3195 01-12-01 23226105 30 días 1.800.000 0095 27-01-01 23216104 30 días 1.800.000 0284 26-02-01 23216104 30 días 1.800.000 0555 27-03-01 23216123 30 días - 1.800.000 0996 01-05-01 23216123 30 días - 1.800.000 1328 26-05-01 23226123 30 días - 1.800.000 2358 02-09-01 23216104 30 días 1.800.000 2619 29-09-01 23216104 30 días 1.800.000 3417 12-12-01 23216104 30 días - 1.800.000 1.3.
Las órdenes de prestadón de servidos profesionales 090 y 131-2 del 24 de febrero y 23 de marzo de 2001, por cuyo medio se contrató a Jorge Arturo Toro Lopera a fin de prestar su asesoría como economista para la elaboración del plan de desarrollo del munldpio del Tarso, por espacio de treinta días respectivamente. En cada orden se pactaron honorarios por $1'350.000, pagaderos con cargo al rubro 23226123 del presupuesto de gastos de la vigencia fiscal 2001. 1.4.
Las órdenes de prestación de servicios profesionales 132-3 del 28 de marzo de 2001 y 168 del 1 de mayo siguiente, cada una con plazo de treinta días, a través de las cuales se contrató a Alirio de Jesús Arroyave a fin de que formulara y elaborara proyectos de desarrollo agropecuario. LOS honorarios pactados 4 115?«.;lakivt 754.,a4Y, Única instancia 28541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ &ah •01,44-Aasn4Affelr fueron de $715.000 y $650.000 respectivamente, los cuales se cancelaron con cargo al rubro 23226105 y 23216102, del presupuesto aprobado para el municipio del Tarso en la vigencia fiscal de 2001. 1.5.
La orden de prestación de servidos profesionales N°167-2 celebrada con David Restrepo el 2 de mayo de 2001 por $4'000.000, Imputada al rubro presupuestal 23211122, para la elaboración y presentación de tres proyectos de infraestructura a fin de acceder a recursos del plan Colombia'. Y la orden de prestación de servidos profesionales N°234 celebrada con la misma persona el 15 de julio siguiente por $3'800.000, imputada al rubro 23214111, para la elaboración de tres proyectos más de infraestructura para acceder a recursos de cofinandación 2. 1.6.
La orden de prestación de servicios profesionales 235 del 20 de julio de 2001, celebrada con Carlos Alberto Molina Villegas por $3900.000, pagaderos con cargo al rubro 23216102 y 23226101 del presupuesto de gastos de la vigencia 2001, para la elaboración y presentación de tres proyectos de infraestructura para acceder a recursos de cofinanciadón 3. • El pdmero, referente a la construcción de tres aulas en la escuela Álvaro Obdulio (>0202; el segundo para la construcdón de dos aulas en el coiegid Liceo José Prieto Arengo y el tercero para la construcción del polideportivo en el munidplo del Tarso.
Foib 105, cuaderno original 1. ' Pedes de alcantarillado en la carrera 18 con elles 2021 y y en la calle 20 entre carreras 18 y 20; limpieza y reforestación de la rivera de la quebrada La Snceleo y La Cristalina; construcción de acueductos rurales; y, ampliación y rernodeladón del hOSPital del Tarso. F053 108 1 cuaderno original 1. 'El prirner provea° relativo a la construcción de andenes y senderos peatonales en a urbanizadón Quebradalarga; el segundo para la construcción de veinticinco viviendas en el barrio San Antonio y el tetero parad mantenimiento de ves rurales. 0144* (14149.4;a Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ • el. 7:yr•-• Klyeasvo 1.7.
Las órdenes de pago canceladas con ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión, correspondientes a obligaciones relacionadas con suministro de alimentos, insumos, transporte, servidos prestados por el director de la Casa de la Cultura y por el instructor de música, viáticos y alojamiento de un grupo de profesionales de la Universidad de Antioquía, así: Orden De pago Fecha Código Presupuestal Beneficiario Valor 316 26-02-01 23216104 Edith García 123.200 I 216 10-02-01 23216104 José Palado 123.200 218 10-02-01 23216104 José Villegas _ 105.000 217 10-02-01 23216104 &ella Mejía 350.000 223 - 13-02-01 23216104 Primo Ettlanen4.e 80.0G0.. 248 17-02-01 23226106 _ Jairo A. Giraldo 50.000 247 17-02-01 23226106 Jalro A. Graldo - 110.000 642 02-04-01 23215101 Justo Morales 45.000 690 02-04-01 ' 23225101 Luís Hernández 80.000 701 02-04-01 23225101 Luís Hernández 100.000 630 02-04-01 23215101 Pedro Herrera 120.000 782 07-04-01 23215113 GOOL310 Ruiz 120.000 808 - 27-04-01 23215101 Mejía _Stella - 250.000 2028 _ 05-08-01 23215103 Esther Alzate 220.000_ __ 1120 07-05-01 23215101 Pedro Herrera 100.000 1049 07-05-01 23215113 Esther Alzate 139.000_ 202 05-02-01 23226105 Luís Hernández 130.000 208 10-02-01 23216104 Albeiro Uribe 48.000 517 22-03-01 23216104 Lilian Gómez 88.800 437 - 12-03-01 23226123 Goda Soto 108.000 520 22-03-01 23226123 Luz Velásquez 120.000 _ 1395 07-06-01 23226114 Milena Agrop 253.500 779 07-04-01 23226116 Jhon Velásquez 1.543.500 959 04-05-01 21312230 José Arles Molina 750.000 1458 _ 07-06-01 23215111 _ Omar Guarín - 1.466.667 619síant iss tan4s4to aL ~Vivir Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ Orden De pago, Fecha Código Presupuestal Beneficiario Valor 1587 23-06-01 23215103 Jesús Londoño 210.000 301 26-02-01 23215103 lhon lairo García 92.450 350 16-02-02 23215103 Ornar lsaza 21.530 2433 10-09-01 23216104 _Cerilla Gil 170.000 1.8.
El contrato 032 del 18 de noviembre de 2002 para la reparación de un horno panelero cuyo valor fue de $24'000.000, pese a que al programa concebido para desarrollar esta obra se apropiaron recursos sólo por $20'000.000. 2. La actuación fue asumida inicialmente por la Fiscalía General de la Nación contra el alcalde de Tarso, Antioquia, OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ, sin embargo al constatarse que fue elegido Representante a la Cámara para la legislatura 2006-2010, se dispuso la remisión de las diligencias a esta instancia. 3.
Llegadas las diligendas a la Corte y acreditada la calidad congresional ostentada por el doctor HURTADO PÉREZ, se avocó conocimiento del asunto disponiéndose la apertura de investigación preliminar, en cuyo trámite se obtuvo copia de los acuerdos por medio de los cuales se aprobó el presupuesto del munidpio para las vigencias fiscales 2001, 2002 y 2003; los contratos de prestación de servicios profesionales y suministros, que dieron origen a las glosas de la Contraloría; la documentación correspondiente al contrato de suministro 032 del 18 de noviembre de 2002 para verificar su legalidad de cara a la ley 6 dr carinadvis Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ riv». 6.21.4rAw. al:fit.valr contractual; y los documentos CONPES N°039 de 1997, N°044 de 1998, N°051 de 2000 y N°33 del 2000, presuntamente incumplidos por el alcalde del Tarso, según se menciona en el informe de auditoria Integral.
Asimismo, se libró misión de trabajo al Cuerpo técnico de Investigaciones con el objeto de establecer si el objeto del contrato 001 de 2001 estaba acorde con el rubro de fortaledmiento institucional al que fue imputado y para recaudar la documentación alusiva al cumplimiento de los contratos y órdenes de servidos cuestionados. 4. Obtenida la anterior información se escuchó en versión libre al imputado, Doctor OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ, quien pormenorizadamente expuso la legalidad de cada una de sus actuaciones, haciendo hincapié en que los contratos y órdenes de prestación de servicios glosados por la Contraloría, fueron realizados en su primer año de mandato con miras a lograr el fortalecimiento administrativo y financiero del munidpio y vincularse al plan de ajuste fiscal que el gobierno nacional promovió a través de la Ley 617 de 2000.
Asimismo, hizo saber que existía autorización expresa tanto legal como reglamentaria para asumir ese tipo de compromisos a través de ingresos corrientes de la Nadón. 7 tii;5141;ve ele 7.4voléer Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ í ».nr.ClevrmsT n4tirm:01Wr 5. Practicadas las pruebas ordenadas por la Corte, se procede a su evaluación, en orden a decidir si es del caso iniciar acción penal o abstenerse de ello.
CONSIDERACIONES El examen de los hallazgos reportados por la Contraloría Departamental de Antioquia, permite identificar tres tipos de conductas que en aparienda podrían revestir carácter delictivo: (i) la celebración de varios contratos y órdenes de servicios con objetos similares por vía del procedimiento de contratación directa, lo cual en principio podría dar lugar a estimar violentada la ley contractual;
(ii) la indebida utilización de recursos de inversión para la atención de gastos de funcionamiento y, (iii) la asunción de compromisos en cuantía superior a la disponible en el presupuesto de gastos. En consecuencia, por razones de orden y método, examinará la Sala separadamente cada una de esas posibles irregularidades, a fin de adoptar la decisión que en derecho corresponda. 1.- Los contratos y órdenes de servicio celebrados en la vigencia fiscal de 2001 con aparente identidad de objeto: Esta primera categoría de irregularidades apunta a develar la probable infracción a la ley contractual, en virtud de la celebración 9 trAltairo Z4mtér Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ a/4.w~ 4451:9>r» sucesiva de contratos y órdenes de servicios a favor de distintas personas pero referidos a un mismo objeto, práctica a la cual se acude para contratar directamente lo que debió regirse por las formas propias de la licitadón, o para sujetarse a un procedimiento menos estricto y riguroso de contratación directa en reemplazo del que se imponía seguir por el factor cuantía, en detrimento de las normas que gobieman la contratación estatal, particularmente los principios de transparenda y selección objetiva.
No obstante lo anterior, la valoración de tal conducta en relación con la posible configuración del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, supone realizar un triple ejercido analítico dirigido a determinar: (i) sí resulta predicable la unidad de objeto respecto de los contratos cuya legalidad se cuestiona; (ii) si al agruparse los distintos contratos u órdenes celebradas con la misma finalidad se advierte que, por su cuantía, debió la administración acudir a un procedimiento de selección más estricto y, (ii) cuáles fueron las circunstancias que en concreto llevaron a la administración a realizar varios contratos, pues sólo de allí puede extractarse si la actuación se apoyó en criterios razonables de satisfacción del interés público, propósito al que sirve la contratación estatal, o si, en cambio, las razones esgrimidas son sólo artificiosas y dirigidas, por ende, a soslayar las reglas contractuales debidas. 10 01990/14ref dr t>14400491 Única Instancia 26541 I- •'- 1 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ Fienfr a4insw45•7444.
En el presente caso resultan identificables dos tipos de contratos y órdenes de prestación de servidos profesionales, destinadas en apariencia a un mismo propósito: de una parte, las asesorías en el área administrativa y financiera y, de otra, las realizadas para la elaboración de proyectos que permitieran el acceso a recursos de cofinandación u otros similares Ahora bien, en relación con estas dos categorías de contratos si bien no cabe duda que tuvieron un mismo eje temático, basta dar una revisión a su contenido preciso para advertir cómo no existe identidad entre ellos, sino a lo sumo algún grado de complementariedad que por manera alguna imponía la celebración de un sólo acuerdo de voluntades.
Así sucede con el contrato 001 celebrado el 15 de enero de 2001 con Marina Noreña Suárez, las nueve órdenes de servicio impartidas a Omar Ramírez Ramírez en el curso del mismo año y las órdenes de prestación de servicios profesionales 090 y 131-2 del 24 de febrero y 23 de marzo de 2001 respectivamente, celebradas con Jorge Arturo Toro Lopera.
En efecto, el contrato 001 del 15 de enero de 2001 tuvo por propósito la elaboración de un diagnóstico organizacional mediante la revisión puntual de su planta de personal, los cargos a ella adscritos, el perfil de los empleados vinculados y el pasivo laboral y prestacional, con miras a efectuar su replanteamiento para adaptarla a la norrnatividad entonces vigente; también II Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ induyó un segundo diagnóstico de carácter financiero mediante la revisión del manejo de la deuda pública, los procedimiento para pago a proveedores y el comportamiento presupuestal de las últimas tres vigencias, para determinar las razones del crecimiento o decredmiento de los rubros más representativos en la ejecución del gasto público y su comportamiento'.
Debe recordarse además que el contrato tuvo un plazo de dos meses, quince días, término en el cual la profesional en contaduría presentó a la administración el diagnóstico contratado con sus recomendaciones s, el cual sirvió de insumo al alcalde HURTADO PÉREZ para solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la inclusión del municipio del Tarso en el programa de saneamiento fiscal y fortalecimiento institucionar.
Por su parte, otro muy distinto fue el propósito de las nueve órdenes de prestación de servidos profesionales celebradas con Omar Ramírez Ramírez, a quien se contrató para prestar asesoría al alcalde y para procesar la información resultante del diagnóstico finandero e institucional del municipio. En tomo a esta asesoría dijo el procesado en diligencia de versión libre que debido a la falta de personal calificado dentro de la planta de personal, se vio precisado a contratar al señor Ramírez quien directamente le colaboraba a gestionar todo lo relacionado 4 Folios 37 y s.s., cuaderno original 1 Folia 1; folios 39 a 119, cuaderno de anexos 1 Folio 35. 38. cuaderno de anexos 1 0944% /4 CatibM 41 12 Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ aftremy #41;4444, con el plan de ajuste fiscal que su administración promovió, aclarando que no era él quien haría a e/ diagnóstico y el estudio pues para eso se contrató la doctora Marina Nordía. Omar prestaba, como lo dice el objeto de las órdenes de prestación de servicio, una asesoría a mí directamente como alcalde porque yo no podtá estar al frente de todo el proceso por obvias razones, porque tenía otros compromisos, entonces el doctor Omar Ramírez como profesional y además con mucha experiencia y una persona que es del muniapio de Tarso que había sido también alcalde en una época anterior, se contrató para que nos pudiera asesorar en todo ese tema".
Y bien está precisar que efectivamente el diagnóstico efectuado al área administrativa del municipio corrobora que la planta de personal estaba integrada en su gran mayoría por secretarias, personal técnico y auxiliares de servidos, al paso que los cargos profesionales se reducían a los del alcalde y el jefe de gobierno, dependenda última encargada de las relaciones públicas y de comunicación local', a la postre suprimida en razón de su baja operatividad.
De allí que se advierta cómo la contratación de un asesor para apoyar la gestión del alcalde en el área financiera era ciertamente necesaria, en tanto no tenía en la planta de personal un especialista en este ramo, máxime cuando tal contratación se efectuó en el primer año de gobierno dedicado en buena parte a 7 Falos 50 a 63, cuaderno de anexos 1 eli?irtg Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ Clarawy 44, faahie trazar las metas tanto financieras como administrativas que el alcalde HURTADO PÉREZ se propuso desarrollar, como o indican las evidencias probatorias recaudadas, dirigidas a atender la necesidad de elaborar el plan de desarrollo, la rees-tructuradón de la administración y la propuesta de ajuste fiscal para el municipio presentada ante el Ministerio de 1-ladeada a mediados de 2001 8.
Por lo demás, la circunstancia de que el alcalde optara por efectuar nueve órdenes de prestación de servicio con Ornar Ramírez Ramírez, a razón de 1'800.000 por mes, tampoco comporta desatendón al procedimiento de contratación consagrado en la ley 80 de 1993. Así, la sumatoria de tales órdenes arroja un valor final de $16200.000, a razón de $1'800.000 por cada mes, monto inferior al previsto para tener que optar por la licitación, toda vez que el presupuesto del Tarso para la vigencia fiscal de 2001 se fijó en $3.156 1 176.0008, esto es, 11.036 salarios mínimos legales mensuales de la época, motivo por el cual en términos del artículo 24, numeral 1°, literal a), de la Ley 80 de 1993, la menor cuantía del municipio para contratar por vía directa era de $35750.000 - 125 salarios mínimos legales mensuales-.
Sólo después de superado dicho monto se imponía el trámite de licitación pública para la contratación de obras o para la adquisición de bienes o servidos. • Folios 141 y s.s., cuaderno de anexos I acuerdo N°011 del 8 de diciembre de ZOCO. Folio 277, cuaderno original 1 la 15591tifina Z4ntba Única Instancia 254I OSCAR DE JESÚS HURTADO PEREZ A su turno, si bien la cuantía total de las órdenes de servicios a favor de la misma persona -$16200.000-, superaba el 10% de la menor cuantía obligando a la administración a obtener al menos dos ofertas conforme lo dispuesto por el artículo 3 0 del Decreto 855 de 1994 vigente para la época de los hechos, no lo es menos que esa misma disposición en su parágrafo único autorizaba prescindir de tal requisito, entre otros eventos, cuando "se trate de contratos Intuito personae, esto es, que se celebran en consideración a las calidades personales del contratista "' En el caso que se examina, la asesoría contratada con Omar Ramírez Ramírez encaja en la anterior categoría contractual, pues como lo expuso el imputado, se trataba de una persona que además de ser un profesional idóneo, era oriundo del Tarso y se había desempeñado como su alcalde, motivo por el cual contaba con especiales conocimientos sobre el funcionamiento del municipio y de su administración, siendo esas especiales condiciones las que impulsaron a su contratación como asesor, de forma que aún si el doctor HURTADO PÉREZ hubiera optado por celebrar un sólo contrato y no las nueve órdenes de servicio, hubiera podido prescindir de la obtención de otras ofertas.
En consecuencia, ningún reparo amerita desde la perspectiva penal, la opción contractual escogida por el alcalde, consistente en expedir una orden de prestación de servicios por cada uno de los nueve meses en que contó con su asesoría, pues con ello no 11.4alierr 7Zil•no4la 15 Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ soslayó ningún requisito que tuviera que acatar en caso de celebrar con él un solo contrata De otra parte, las órdenes de prestación de servicios profesionales 090 y 131-2 del 24 de febrero y 23 de marzo de 2001 celebradas con Jorge Arturo Toro Lopera, a razón de $1'350.000 cada una, difieren de las anteriores en cuanto al producto concreto obtenido a través suyo, como quiera que este economista asesoró al municipio en la formulación del plan de desarrollo, el cual deben presentar alcaldes y gobernadores en su primer año de gobierno, como acá aconteció. En dicho sentido, el informe de auditoria integral llevado a cabo por la Contraloría pone de presente cómo el alcalde HURTADO PÉREZ presentó en el término de ley dicho plan de desarrollo municipal llamado a trazar las metas en materia de " Prestadón de servicios, construcción de obras para el progreso local, ordenamiento del desarrollo del territorio, promoción de ha participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, a partir de la inversión en sectores como educación, salud, agua potable y saneamiento básico, recreación, deporte y cultura, vivienda, vías, agropecuario, medio ambiente, bienestar social y desarrollo inshtucional d°, temas que no fueron abordados ni en el diagnóstico organizacional elaborado a partir del contrato 001 de 2001, ni a través de las órdenes de prestación de servicios con Omar Ramírez Ramírez, cuyo resultado concreto 4° Informe final de audiona del Tarso, página 12.
Aportado en CD a las deigendas 16 ir4villiret 4- Zeintdirt Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ estuvo representado en el acompañamiento al alcalde en la elaboración del plan de ajuste fiscal presentado ante el Ministerio de Hacienda. De manera similar, se advierte que las órdenes impartidas a Alirio de Jesús Arroyave, Carlos Alberto Molina Villegas y Francisco David Restrepo, comprometieron en cada caso distintas actividades relativas a la elaboración de proyectos de inversión en infraestructura.
Así, el primero tuvo a cargo la formulación de dos programas de desarrollo agropecuario. El segundo elaboró diseños para la construcción de andenes y senderos peatonales en la urbanización Quebradalarga del Tarso, construcción de veinticinco viviendas en el barrio San Antonio y mantenimiento de vías rurales. Y el tercero presentó los diseños para la construcción de cinco aulas en las escuelas Álvaro Obdulio Naranjo y José Prieto Arango, construcción del Coliseo Polideportivo del munidpio, construcción de redes de alcantarillado urbano, la ampliación y remodelación del hospital San Pablo del Tarso y para la limpieza y reforestación de las riveras de las quebradas "La Sincelejo" y "La Visto lo anterior, puede señalarse a modo de conclusión que las diferentes contrataciones efectuadas por el alcalde del Tarso que hicieron parte de las glosas de la Contraloría, estuvieron La FoilOs 105, 108,111, 114 y 116, cuaderno original 1 nf radr•••4,» 17 Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ 4awn.44,),»:.~. enmarcadas en el propósito de generar las políticas gerenciales indispensables para llevar a cabo su gestión, sucediendo que cada una de ellas constituía un componente independiente con miras a la realización de tal pr -opósito, sin que alguno de los contratos coincidiese en su objeto con otros, ni se vislumbre infracción alguna a los procedimientos legales de contratación. 2. - La utilización de partidas de inversión para gastos estimados como de funcionamiento por la Contraloría: La Contraloría objetó que el contrato 001 de 2001, las órdenes de prestación de servidos para la elaboración del plan de desarrollo, para el acompañamiento en el área financiera con miras a la inclusión del municipio en el programa de ajuste fiscal y para la formuladón de proyectos de infraestructura, se atendiera con recursos provenientes de ingresos corrientes de la Nación, bajo el supuesto de que constituían simples asesorías que debieron ser atendidas con recursos de fundonamiento.
En esa dirección, consideró el órgano de Control que el alcalde contravino la Ley 60 de 1993 y los documentos CONPFS N°039 de 1997, N°044 de 1998 1 N°051 de 2000 y N°33 del 2000. No obstante lo anterior, al revisar la normatividad atrás dtada se aprecia cómo la Ley 60 de 1993 en su artículo 21 establece el destino que debe impartirse a los ingresos corrientes de la Nación trasferidos a los municipios con fundamento en el artículo 357 de #51froWievode cr>4. odia Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ 4/".■r»ver la Constitución Política, induyendo entre otras actividades las siguientes: "13.
En desarrollo institucional: densidades de capacitación, asesoría y asistencia técnica incluidas en un programa de desarrollo institucional municipal, orientado a fortalecer su capacidad de gestión, previamente aprobado por la oficina de planeación departamental correspondiente. t. 16. En otros sectores que el CONPES social estime conveniente y solicitud de la Federación Cok)mbiána de Municipios."".
Por su parte, el documento CONPES Social N°044 del 4 de marzo de 1998 al cual alude la Contraloría, incluyó el sector de planeación como ítem financiable con ingresos corrientes de la Nadón dentro del primer año de gobierno de cada alcalde electo. En tal sentido se señaló: "Debieb a la reciente elección de alcaldes, las administraciones municipales se encuentran elaborando los respectivos planes de desarrollo, para que sean aprobados por los Concejos muniapales, en los términos establecidos en la ley, lo cual pone de manifiesto la necesidad de financiar este tipo de actividades con recursos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación, de forzosa inversión, concretamente como uno de los sectores financiables con el 20% de libre inversión, solamente durante la vigencia en la que exista la obligatoriedad de elaborar el plan de desarrollo, es decir, el primer año de gobierno n." 18 12 Folio 136, cuaderno original 3 19 Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ nfr Como se observa, la contratación de asesores para la elaboración del diagnóstico administrativo y financiero, como sucedió con la contadora Marina Noreña, o para la elaboradón del plan de desarrollo con el economista Jorge Arturo Toro Lopera, o para la indusión del municipio en el plan de saneamiento fiscal promovido por el Ministerio de Hadenda donde se contó con la asesoría de Omar Ramírez, constituyen sin duda actividades financiables con la participación de los Ingresos Corrientes de la Nación, tanto por ser asimilables al concepto de "desarrollo institucional" contemplado en la Ley 60 de 1993, como por pertenecer esencialmente al "sector de planeación" admitido por el CONPES como finandable con tal fuente de recursos.
Las demás órdenes de servicio impartidas a otros profesionales para la formulación de proyectos de infraestructura o la elaboración de diseños y planes de vivienda, acueducto, salud, medio ambiente o desarrollo agropecuario, naturalmente corresponden a típicos gastos de inversión, bastando con mencionar al respecto que tales componentes se encuentran expresamente previstos por el artículo 21 de la Ley 69 de 1993 como gastos autorizados con recursos del sistema general de participación. Finalmente, en cuanto tiene que ver con las obligadones relacionadas con transportes, suministro de alimentos, insumos, servicios prestados por el director de la Casa de la Cultura y por el 20 159'.vilAm caín ni4in Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ R;v0- (13,4it.in jrn& in•;« instructor de música, viáticos y alojamiento de un grupo de profesionales de la Universidad de Antioquia, basta confrontar las órdenes que soportaron tales pagos contra los rubros presupuestales con cargo a los cuales se asumieron dichos compromisos, para determinar cómo en ninguno de ellos se verificó indebida destinación de recursos, como a continuación se detalla: a - Con cargo al presupuesto de gastos de 2001, rubro 23216104 "Desarrollo Institucional", se asumieron los siguientes compromisos relacionados con la elaboración del plan de desarrollo municipal: Orden De pago Beneficiado Objeto Valor 208 Albeiro Uribe Prestación de servidos de 48.000 10-02-01 transporte el 20 de enero de 2001 de funcionarios de la alcaldía para recolectar Información, vereda Damasco, para el plan de desarrollo del municipio 517 William Gómez Fotocopias del 16 al 28 de 88.800 22-03-01 febrero.
Documenbx plan de desarrollo. 316 Edith Sarda Suministro de alimentos para 123.200 26-02-01 los asistentes a la asamblea constituyente celebrada el 28 de enero de 2001, como mecanismo de participación comunitaria para la elaboración del plan de desarroilo. 2433 Cedlla Gil Servidos de alojamiento 170.000 10-09-01 prestado a personal de la universidad de Antioquia que 21 1941.114fro rif• Zrh•ndie, Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ 05»nvivor Orden De pago Beneficiario Objeto Valor estuvo realizando actividades de capacitación al personal adm.
Días 15 y 16 de junio 216 losé Palado Transporte de personas de la 123.200 10-02-01 comunidad desde distintas veredas para participar en la instalación el 27 de enero de la asamblea constituyente 218 losé Villegas Compra de almuerzos para el 105.000 10-02-01 personal de la fuerza pública que custodió la zona en la realizadón de la asamblea constituyente 217 Stella Mejía Servido de trasporte de 26 350.000 10-02-01 periodistas de Medellín- Tarso - Medellín para cubrir la asamblea constituyente 223 h411.110 Bustamante Transporte de personal de la 80.000 13-02-01 alcaldía a la vereda el Momin, para promover la asistencia a la asamblea constituyente b. - Con cargo al rubro 23226106 "Otros sectores de inversión- recursos propios- Desarrollo comunitario", se asumieron los siguientes compromisos: 248 17-02-01 Jallo A. Giraldo Prestación de servicios de transporte el 10 de febrero de 2001 de fundonarios de la alcaldía para recolectar Información para el plan de desarrollo del municipio 50.000 247 17-02-01 Jarro A. Giralda Prestación de servidos de transporte el 3 de febrero de 2001 de fundonarios de la alcaldía para recolectar Información para el plan de 110.000 22 159infMn. 4 Z4neka Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ t desarrollo del municipio c.- Con cargo al rubro 23226105 "Otros sectores de inversión Ley 60 de 1993- Desarrollo comunitario, programas de capacitación, asesoría, asistencia técnica", se asumieron los pagos que a continuación se detallan: 202 5-02-01 Fernando Hernández Prestación de servicios de transporte el 21 de enero de 2001 de funcionarios de la alcaldía para recolectar informadón para el plan de desarrollo del municipio 110.000 202 05-02-01 Luís Hernández Servicio de transporte el 21 de enero a las veredas Gemenla, Canaan La Armenia y Tacamocho, de personal que recolecta Información para el plan de desarrollo 130.000 d -.
Con cargo al rubro 23215113 "Educación física, recreación, cultura, deportes- Apoyo a eventos culturales", se canceló la siguiente obligación: 1049 07-05-01 Esther Alzate Transporte de personal de la alcakiía el 5 de abril al mun. Venencia para una capacitación programada para elaboración plan de desarrollo. Y de la banda de música al pueblo Cauca Viejo el 24 de marzo de 2001 139.000 elf I 23 çP Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ e.- Con cargo al rubro 23226123 "Zona rural- Otros sectores de inversión Ley 60 de 1993- elaboración plan de desarrollo", se cancelaron los siguientes servidos, todos relacionados con el objeto de la partida afectada, así: 437 12-03-01 Gloria Soto Suministro de 80 tamales para los representantes de distintas veredas que conformaron las mesas de trabajo para la elaboración del plan de desarrollo. 7 de marzo 2001 108.000 520 22-03-01 Luz Elena Velásquez Suministro de 60 tamales para los participantes en el taller MAPP para elaboradón del plan de desarrollo, realizado el 24 de febrero. 120.000 f.- Con cargo al rubro 21312230 "Remuneración de servidos técnicos- cuentas por pagar y 23215111 "Educación física, recreación, cultura y deportes- Proyecto desarrollo cultura musical", se hicieron los siguientes pagos: 959 José Mes Molina Servicios como director Casa 750.000 04-05-01 de la Cultura 1458 Ornar Guarín Servidos como instructor de la 1.466.667 07-06-01 banda de música del municipio por 44 días. g. - Con cargo al rubro 23215103 "Apoyo financiero a eventos deportivos" se cancelaron las siguientes órdenes: 21 tfli;fsdlinv dr 'ad v. misia Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ 2028 05-08-01 Esther Atzate Transporte de miembros directivos de la junta del instituto de deporte el 13 y 14 de Junio al mun. )ardían para evento deportivo; el 29 de lunio a Jericó, 220.000' 1587 Jesus Londorlo Viáticos de Instructor para 210.000 23-06-01 desplazarse a Medellín a recibir capadtadón en arbitraje de fútbol.
Y para gestionar Induslán en torneo intercolegiados 301 )hon Jairo García Honorarios por instrucción a la 92.450 26-02-01 alcaldía para asesor en la Instalación del programa de Impuesto predial 350 Omar Isaza Asesoría para la cuarta copa 21.530 16-02-02 de fútbol campesino y 5 de fútbol femenino el 18 de febrero de 2002 h.- Con cargo al rubro 23215101 del presupuesto de gastos, correspondiente a "Transporte de deportistas" y 23215113 "Educación física, recreación, cultura, deportes- Apoyo a eventos culturales" se pagaron los siguientes compromisos: 1120 07-05-01 Pedro Herrera Transporte de jugadores de Tarso-Venecia- Tarso el 31 de mayo, para intercambio deportivo 100.000 642 Justo Morales Transporte de equipos de 45.000 02-04-01 fútbol, mayores del Tarso a Jericó 690 Luís Hernández Transporte equipo fútbol 80.000 02-04-01 veterano el 24 de enero a Jericó. 701 Luís Hernández 17 de febrero transporte equipo 100.000 02-01-01 fútbol a Bolombolo: actividad de 25 - Zalea 1 te?atri- afri-awr.4,5"Airao 9/ Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ Intercambio deportivo 630 Pedro Herrera 24 de febrero Transporte de los 120.000 02-04-01 equipos de fútbol, juvenil y semilleros del Tarso a 8olombolo 808 Stella Mejía Transporte de deportistas de 250.000 27-0401 Tarso al mun. de Andes el 25 de marzo-01 782 Gonzalo Ruiz Transporte el 31 de marzo del 120.000 07-04-01 grupo de música desde la casa de la cultura hasta el mun.
Jardín para intercambio cultural. i - Con cargo a los rubros 23226114 "Otros sectores de inversión Ley 60- operación UMATA" y 23226116 "Otros sectores de inversión Ley 60- Provisión de semillas e insumos", se hicieron los siguientes pagos: 1395 07-06-01 Milena Agrop Insumos agrícolas para trabajos realizados por personal UMATA 253.500 779 07-04-01 Jhon Velásquez 600 k. de semilla de fríjol limonero y 15 k. de fríjol cargamento para trabajos UMATA 1.543.50 O Como puede observarse, cada uno de los compromisos atrás referidos corresponde a obligaciones directamente asociadas con los recursos afectados presupuestalmente, como sucede con los alimentos cancelados en desarrollo de las mesas de trabajo realizadas con la comunidad en la elaboración del plan de desarrollo del municipio, o con el pago del servicio de transporte 26 151;frith'm tal" mida Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ de jugadores de distintos equipos a fin de que concurrieran a eventos deportivos, por citar sólo algunos casos.
En este sentido, si bien en principio pudiera pensarse que la asunción de tales compromisos a través de los dineros clasificados como de forzosa inversión no constituyen gastos de esa naturaleza, tal entendimiento parte del supuesto equívoco de concebir la inversión sólo desde la perspectiva financiera, quiere decir, como aquello que tiende a aumentar la disponibilidad de capital fijo.
No obstante, a partir de la Constitución Política de 1991 se rescata el concepto de gasto social habilitando por esa vía la flexibilización en el uso de los recursos de inversión para la atención de algunos compromisos tradicionalmente catalogados como de funcionamiento. En dicho sentido, ha sido puntual la Corte Constitudonal en sentencia C-151 de 1995, al expresar: "Una interpretación literal y exegética del artículo 357 de la Carta podrá dar a entender que la participación de los municipios en los ingresos corrientes sólo puede estar destinada a gastos de inversión, esto es, a gastos destinados a aumentar la formación bruta del capital fijo del sector social respectivo, puesto que la norma constitucional habla expresamente de "inversión" y no menciona los gastos de funcionamiento y, a nivel económico y financiero, en general se tiende a oponer los gastos de inversión a los de funcionamiento.
Sin embargo la Corte considera que esta interpretación no es admisible por cuanto ella comporta conclusiones contrarias a los propios principios y valores 27 9 trA;49/Aret dr Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ (r..94-.491;"1, constitucionales. En efecto, si el artículo 357 de la Carta hubiera establecido una n'gida dicotomía entre los gastos sociales de inversión y los gastos sociales de funcionamiento, entonces tendríamos que concluir que un muniapio, por medio de su participación en los ingresos corrientes de la Nación, podría financiar la construcción de una escuela o de u n hospital, pero no podná pagar los salarios de los médicos y los profesores respectivos.
Esta condusión es inaceptable puesto que el objetivo de la inversión y el gasto social en la Constitución no es aumentar la producción de determinados bienes físicos -como si estos fuesen valiosos en si mismos- sino mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales discriminados Ahora bien, es obvio que una inversión para una escuela que no podrá tener maestros o para un hospital que estará desprovisto de médicos es inútil e ineficiente, puesto que no sirve para satisfacer las necesidades de educación y de salud de la población del municipio respectivo.
Por eso, en determinadas circunstancias, constituyen una mejor inversión en el bienestar de la población que las autoridades gasten en el funcionamiento de las escuelas y los centros de salud, en vez de efectuar nuevas construcciones en este campo. Por consiguiente, Inteipretar de manera restrictiva el alcance del concepto de inversión sedal, en el sentido de que sólo caben inversiones en el sentido económico financiero del término, puede provocar una proliferadón de obras físicas que, lejos de permitir una mejor satisfacción de las necesidades básicas de la población, pueden hacer inútil e irracional el gasto social.
Hay pues que compaginar la noción de inversión sodal con el sentido mismo de finalidad social del Estado " Por lo demás, la concordancia de estos gastos con el componente presupuestal de "desarrollo institudonal" y demás rubros afines, fue certificada en el curso de la invesbgadón por el actual alcalde 28 9 %arto dr rarinakei 11- Zil»I• 441n~ 441. fit.".~ Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ del Tarso, quien ante requerimiento de la Corte sobre el particular informó: para ha vigenda de 2001 y 2002 el rubro Desarrollo Institucional cobijaba el pago de erogaciones requeridas para lograr el cumplimiento de las estrategias administrativas a corto y mediano plazo, orientadas a la organización administrativa del municipio con el fin de lograr el mejoramiento de la capacidad de gestión lo que conllevó a desarrollar los siguientes programas que se financiaron por el rubro de desarrollo institucional: elaboración del plan de desarrollo, elaboración plan operativo anual de inversiones, ciclo presupuestal, proceso de saneamiento contable, estructuración del programa de capacitación, implementación del sistema de control Interno, recuperación del archivo municipal, elaboración y seguimiento de planes de acción, administración del banco de programas y proyectos, evaluación de la ejecución del plan de desarrollo y fortalecimiento institucional y aplicación de la Ley 617 Para la ejecución de cada uno de estos programas fue necesario capacitar al personal de la administración y a la comunidad y ello requiere gastos de logística que incluyen desplazamientos, refrigerios papelería, asesorías externas, alojamiento y pago de viáticos al personal capacitador, almuerzos para jornadas largas, que están incluidos dentro de cada programa."3 En esa dirección, es claro que el desarrollo de una serie de actividades comunitarias tendientes a fortalecer los procesos de participación dudadana en la definición de sus prioridades y en la elaboración del plan de desarrollo, o el apoyo logístico para eventos educativos, deportivos o culturales, o las actividades de capacitadón destinadas al fortalecimiento institucional, resultan ti Folio 2, cuaderno de anexos 9 trA;istiAnt ahwsker Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ 6.1/0- CrySerenr gastos de Inversión social, categoría que no desparece cuando quiera que deban ser cancelados honorarios, alojamiento de instructores, alimentos o de transporte, pues en todo caso esas erogaciones viabilizan la realización de los proyectos de corte social de atención prioritaria y hacen parte integrante de los mismos, razón suficiente para descartar su probable caracterización típica. 3.- La asunción de compromisos en cuantía superior a la disponible en el presupuesto de gastos: Señala la Contraloría que el alcalde HURTADO PÉREZ celebró el contrato 032 del 18 de noviembre de 2002 cuyo objeto se contrajo a la reparación de un horno panelero ubicado en la vereda La Arboleda, municipio del Tarso, por valor de $24'000.000, no obstante que en el programa previsto con ese fin sólo se apropiaron recursos por $20'000.000, de suerte tal que los certificados y registro presupuestal superaron el monto de lo disponible para la contratación. No obstante lo anterior, pudo establecerse en desarrollo de la investigación que si bien en el contrato se especificó que el pago a favor del contratista se haría con cargo al artículo 23312114 "Aporte Departamental Horno panelero”, rubro efectivamente alimentado por recursos de cofinanciación en cuantía de sólo $20'000.000, como lo destaca la Contraloría, no lo es menos que fir;50/44».4. 1114#14/n Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ 7i;,* (43..,-..yenkfir los $4'000.000 restantes fueron registrados presupuestalmente con cargo a otros recursos del municipio de sus propias rentas, específicamente por vía del artículo 23221017 "Reparación horno panelero", como así fue corroborado por la actual administración municipal en certificadón allegada a los autos a solicitud de la Sala".
Por manera que tampoco se vislumbra frente a esta glosa de la Contraloría alguna irregularidad penalmente relevante que ameritase el ejercicio de la acción penal. Así las cosas, como el análisis precedente orienta la conclusión hacia la atipiddad de las conductas referidas por la Contraloría como probablemente constitutivas de delito, ello constituye razón suficiente para que la Sala profiera resolución inhibitoria a favor del Representante a la Cámara OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ, con fundamento en la previsión contenida en el artículo 327 del estatuto procesal penal.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal,
RESUELVE
1°. Proferir resolución Inhibitoria a favor del Representante a la Cámara OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ, en virtud del "Folio 5, cuaderno de anexos DE LEN1OS \'• ALFREDO GÓMEZ 6UIN1ERO ALAMANCA JOSÉ LE TOS MARTINEZ SIGIF SA PÉREZ 64illiew ek radoa•Ha 9 Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ 1?;•./0- 44n-Awr carácter atípico de las conductas que se le atribuyen, de conformidad con las razones expuestas en la anterior motivación. 20.
Archivar las presentes diligencias, una vez en firme el presente proveído. Contra el presente auto procede el recurso de reposición. Notifíquese y cúmplase $51;47:41hvt 3/ftnalier 32 Única Instancia 26541 OSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ 014,-,weektísonfr EXCUSA JUSTIFICADA JAVIER ZAPATA ORTIZ