SALA DE CASACIÓN LABORAL República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Corte Suprema de Justicia EXP. 26473 FALLO DE INSTANCIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ Magistrado Ponente Radicado No. 26473 Acta No. 35 DECISIÓN DE INSTANCIA Bogotá, D.C., primero (1) junio de dos mil seis 2006. Procede la Corte a proferir la DECISIÓN DE INSTANCIA dentro del trámite del recurso extraordinario de casación que interpuso la parte demandante contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, el 21 de enero de 2005, en el proceso adelantado por la UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO contra RAFAEL ANTONIO PEREZ RODRIGUEZ.
I.
ANTECEDENTES En el presente proceso la Corte mediante sentencia del pasado 2 de marzo de 2006, CASO la proferida el 21 de enero de 2005, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, en cuanto confirmó la decisión de primer grado que había absuelto al demandado de todas las pretensiones de la demanda. En sede de instancia y para mejor proveer, se dispuso librar oficio a la entidad demandante para que informara todo lo devengado por el demandado, mes a mes, entre la fecha en que entró a regir para ella la Ley 100 de 1993, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 151, y el 30 de diciembre de 1997, día en que éste se retiró del servicio; y sobre las cotizaciones que le hizo al Instituto de Seguros Sociales, con los factores salariales que le tuvo en cuenta para ello.
Con el oficio 002104 suscrito por la Jefe de la División de Gestión Humana de la demandante, se allegó la información solicitada (folios 60 a 63 del cuaderno de la Corte), la cual contiene los conceptos devengados por el actor entre el 1º de julio de 1995 y el 30 de diciembre de 1997, y además se dice en ella, que para los aportes que se le hicieron al I.S.S., fue tenido en cuenta el sueldo, los gastos de representación y la bonificación por servicios.
Las pretensiones de la accionante que dieron origen a la presente controversia, se contraen, a que se declare que la pensión legal de jubilación que la actora reconoció al demandado mediante la Resolución 4328 del 15 de diciembre de 1997, en cuantía de $1’468.721,oo, debe ser realmente de $1’167.649,oo, pagadera desde el 1° de enero de 1998, y hasta el 30 de mayo de 2002, fecha a partir de la cual el Seguro Social le empezó a reconocer pensión de vejez; y consecuencialmente sea condenado el pensionado a reintegrarle los mayores valores que le canceló por concepto de mesadas pensionales y adicionales, desde el momento en que le empezó a pagar la pensión de jubilación. Pedimentos que tienen como principal fundamento fáctico, el haberle incluido indebidamente en la liquidación de la pensión legal de jubilación las primas de carestía, de vacaciones y de antigüedad, conceptos que asevera, no podía tenerle en cuenta para ello, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, modificada por la 62 del mismo año. El demandado se opuso a esas pretensiones, alegando en su favor que la pensión de jubilación se le reconoció de conformidad con el Decreto 1848 de 1969, por lo cual está ajustada a derecho, y propuso la excepción de prescripción. En ambas instancias se absolvió al accionado de todas las pretensiones de la demanda, y en la primera se condenó en costas a la demandante.
II. SE CONSIDERA En la sentencia de casación, al resolverse los dos primeros cargos propuestos por la parte actora, se dijo textualmente: “La controversia propuesta en este asunto, ya fue decidida por la Sala en reciente sentencia del 25 de octubre de 2005, radicación 26279, oportunidad en la que la Corporación así se pronunció: “ Previamente anota la Sala, que en atención a que se trata de un empleado público, la jurisdicción ordinaria no sería la competente para conocer del presente proceso; pero como el conflicto de competencias ya fue decidido por el organismo respectivo, se procede a su estudio.
La anterior constatación plantea el primer asunto a resolver, relativo a la normatividad aplicable para definir el plazo de la Administración para acudir a la justicia, en busca del ajuste de una pensión que estima fue otorgada en un monto que no corresponde al señalado en la ley: si la prevista en el código contencioso administrativo en relación con la caducidad de las acciones en esa especialidad, o la del Estatuto Laboral, si se entendiera que al haber sido resuelto el conflicto de competencias en favor de la jurisdicción ordinaria, deban aplicarse las reglas que gobiernan esta materia.
Sin embargo, para la Corte ese problema jurídico no se presenta sino en apariencia, pues el traslado de competencias hecho por el juez del conflicto, no puede significar un cambio de las reglas procesales en materia de caducidad o de prescripción de las acciones; las relaciones del Estado con sus servidores públicos atinentes a los términos para el reconocimiento, reclamación o revocación de derechos, no tiene porqué sufrir modificaciones por el cambio de competencias dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura.
En ese orden de ideas, en el sub lite, en lo atinente a la caducidad de la acción se debe acudir a las reglas establecidas en el Código Contencioso Administrativo, de conformidad con las cuales, una entidad de naturaleza pública puede en cualquier tiempo demandar la decisión por la cual la Administración otorgó una pensión de jubilación de manera contraria la ley.
En efecto, el artículo 136 del Código de esa especialidad, modificado por la Ley 446 de 1998, prevé en relación con la caducidad de las acciones en el numeral 2° que “La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la Administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Subrayas de la Corte. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, precisó en sentencia de 6 de mayo de 2004, expediente 1033-02: “ debe tenerse en cuenta que el reconocimiento de las prestaciones periódicas puede demandarse en cualquier tiempo por la Administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
(Art. 136 numeral 2).” La Corte Constitucional en sentencia C-1049 de 2004, al pronunciarse sobre la exequibilidad de la expresión “en cualquier tiempo por la administración” contenida en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, hizo las siguientes reflexiones sobre la intemporalidad para que la Administración demande sus propios actos cuando reconozcan prestaciones periódicas sin sujeción a la ley, las cuales se estima oportuno transcribir: “ Cabe recordar, que si bien la regla general es el establecimiento de términos de caducidad para ejercer las correspondientes acciones judiciales, por motivos de seguridad jurídica, pues como lo ha considerado esta Corporación [Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que entendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actúen dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio, nada obsta para que en el ordenamiento jurídico, cuando quiera que se trate de defender intereses superiores de la comunidad, prevea el legislador que, en determinados casos, existan acciones cuyo ejercicio no se encuentra sometido a un término de caducidad.
“ la medida contemplada en el hoy numeral segundo del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, al disponer que la administración podrá demandar en cualquier tiempo los actos que reconozcan prestaciones periódicas, es razonable y justificada, por cuanto el ordenamiento jurídico no puede amparar derechos adquiridos en contra de la Constitución y de la ley.
Sobre el particular, la Corte se ha pronunciado en varios fallos, siguiendo una clara línea jurisprudencial. Así, en sentencia T- 336 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, el juez constitucional tajantemente afirmó que ‘ la circunstancia expuesta indica que el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violación de la ley, no merece protección. El orden jurídico no se la brinda, pues nunca lo ilícito genera derechos’ “( ) “En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar ‘en cualquier tiempo’ los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que ‘no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe’.
Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco esta defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.
Se trata, simplemente de que ningún ciudadano puede esperar que, con el paso del tiempo, se regularice o se torne intocable una prestación económica que le ha sido otorgada en contra del ordenamiento jurídico y en deterioro del erario público. Ello indica entonces, que si bien el legislador debe actuar sin menoscabar los derechos legítimamente adquiridos, no está imposibilitado para permitir a la administración, de manera excepcional, demandar en cualquier tiempo su propio acto, cuando encuentre que éste se ha proferido contrariando el ordenamiento jurídico, ello con el fin de defender intereses superiores de la comunidad”.
Por lo anterior, los cargos resultan fundados, y en consecuencia la sentencia se casará haciéndose innecesario el estudio del tercer cargo.” En el presente caso, no es objeto de discusión que el accionado prestó sus servicios a la demandante, entre el 22 de febrero de 1971 y el 30 de diciembre de 1997, es decir por más de 20 años (folio 20); que arribó a la edad de 55 años, el 30 de mayo de 1997, pues nació el mismo día y mes de 1942 (folio 18); que por medio de la Resolución 4328 del 15 de diciembre de 1997 (folios 20 a 22), la Universidad del Quindío le reconoció pensión legal de jubilación, en cuantía inicial de $1’468.721,oo, a partir del 1º de enero de 1998, por haber acreditado los requisitos establecidos para ello en las Leyes 33 y 62 de 1985; que para determinarle la cuantía inicial de dicha prestación, se le promedió lo devengado durante el último año de servicios, por concepto de salarios, gastos de representación, primas de servicios, de navidad y de vacaciones, y la bonificación por servicios prestados (folio 20); que en vigencia de la relación laboral fue afiliado al Instituto de Seguros Sociales, por lo que la citada pensión de jubilación tiene vocación de ser compartida con la de vejez que le otorgó dicha entidad de seguridad social a través de la Resolución 001303 del 2002 (folios 24 y 25), en cuantía de $2’273.702.oo, desde el 30 de mayo de 2002.
Lo anterior significa que el demandante completó la totalidad de los requisitos exigidos legalmente para adquirir la titularidad del derecho pensional, cuando arribó a la edad de los 55 años, el 30 de mayo de 1997, es decir en vigencia de la Ley 100 de 1993, quedando por tanto cobijado por el régimen de transición previsto en su artículo 36, con el cual se respetaron tres aspectos: a) la edad para acceder a la prestación, b) el tiempo de servicios y c) el monto porcentual de la pensión, para el caso el 75%.
Como la pretensión de la demandante que dio origen al conflicto jurídico planteado, se concreta, a que con fundamento en la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, se declare que la pensión de jubilación que le reconoció al demandado, mediante Resolución 4328 del 15 de diciembre de 1997, en cuantía de $1’468.721,oo, debe ser realmente de de $1’167.649,oo, una vez excluidas las primas de carestía, vacaciones y de antigüedad, pagadera a partir del 1° de enero de 1998, y hasta el 30 de mayo de 2002, fecha a partir de la cual el Seguro Social le empezó a reconocer pensión de vejez; y consecuencialmente sea condenado a reintegrarle los mayores valores que le canceló por concepto de mesadas pensionales y adicionales, desde el momento en que le empezó a pagarle la pensión de jubilación; se tiene lo siguiente: Según la resolución expedida por la demandante (folios 20 a 22), por medio de la cual le otorgó la pensión de jubilación al demandado, se le tuvieron en cuenta, para efectos de liquidarla, los siguientes factores que devengó durante el último año de servicios: $18’206.004,oo de sueldos y gastos de representación; $1’560.567,oo de prima de servicios; $1’860.905,oo de prima de navidad; $1’385.775,oo de prima de vacaciones, y $530.290,oo de bonificación por servicios prestados, para un total de $23’499.541,oo, lo que arroja un promedio mensual de $1’958.295,oo, al que aplicado el 75% da como resultado la suma de $1’468.721,oo.
Nótese como, no fueron incluidas primas de carestía y de antigüedad. De tales factores, no podía tenerse en cuenta la prima de vacaciones, de cara a lo dispuesto por el artículo 3° de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1º de la Ley 62 del mismo año; disposiciones que son del siguiente tenor: La primera: “Todos los empleados oficiales de una entidad afilada a cualquier Caja de previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas dicha Caja, ya se que su remuneración se impute presupuestamente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales al remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate del orden Nacional: · La asignación básica · Los gastos de representación · Prima técnica · Dominicales y feriados · Horas extras · Bonificación por servicios prestados · Trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.” (Negrillas fuera de texto). La segunda: “Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestamente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.” (Negrillas fuera de texto). Por tanto, es claro que a la referida pensión de jubilación otorgada al demandado, se le tuvo en cuenta la prima de vacaciones que legalmente no tenía porque incluirse, y siendo la ley la que gobierna de manera expresa esa situación, no pueden los particulares ni los funcionarios oficiales actuar por fuera de ese estricto marco, es decir no deben ir más allá de la ley en sus actuaciones, sino sujetarse a ella.
Al efecto, es pertinente traer a colación el pronunciamiento de la Sección Segunda del Consejo de Estado, vertido en sentencia del 6 de mayo de 2004, radicación. N° 1033 – 02, que es del siguiente tenor: “Al ser el ente universitario un establecimiento público del orden departamental, para el reconocimiento de la pensión de jubilación a sus servidores debió tener en cuenta las normas legales que rigen la materia y no por las normas expedidas por el centro docente.
“Por mandato expreso del artículo 63 de la Constitución de 1886, con sus reformas, en especial la de 1957, la ley debía determinar las condiciones de jubilación y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del tesoro público y el Presidente de la República, los gobernadores, los alcaldes y, en general, todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán ejercerla sino dentro de las normas que expida el Congreso para regular las condiciones de acceso al servicio público y de jubilación, retiro o despido.
“A su vez, el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política de 1991, dispone: ‘Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: e).
Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. “, conforme a la Constitución, que no ha otorgado a otras autoridades la facultad de expedir normas sobre prestaciones sociales, corresponde al Congreso fijar los requisitos y condiciones para el reconocimiento de la pensión de jubilación de los empleados públicos, lo que significa que es ilegal cualquier disposición perteneciente a normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden departamental, que regule la materia, como sucedió con la Universidad del Valle”.
Así las cosas, excluyendo la prima de vacaciones, que no esta incluida en las disposiciones que se transcribieron; según los factores tenidos en cuenta por la demandante, el promedio total de lo devengado por el accionado durante el último año, es de $22’113.766,oo, lo que arroja un promedio mensual de $1’842.813,83, al que aplicado el 75% da como resultado la suma de $1’382.110,37, que debió ser el monto inicial de la pensión, conforme a sus cálculos; cifra a la que aplicados los aumentos legales hasta el 30 de mayo de 2002, día a partir del cual el I.S.S. le reconoció la de vejez, en cuantía de $2´273.702,oo, según Resolución 001303 del 26 de agosto del mismo año (folio 24), da como resultado $2’062.523,07.
Resulta entonces evidente que el valor de la pensión de vejez que le reconoció el I.S.S. al demandante a partir del 30 de mayo de 2002, es mayor a la que legalmente le correspondía recibir de la Universidad; por lo que se concluye que si dicha entidad de seguridad social subrogó de manera total a la demandante, ésta queda exonerada de la pensión a su cargo.
Es de advertir que en el presente caso no se discutió lo referente a la liquidación de la pensión, es decir como lo prevé la Ley 33 de 1985 o conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino en cuanto a los factores tenidos en cuenta para ello. De otro lado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, no habrá lugar a ordenar la devolución de las mayores sumas pagadas al accionado, por cuanto hubo buena fe en su proceder, además de que fue la propia Universidad la que incurrió en error al proferir el acto administrativo que le otorgó la pensión y no existen elementos de juicio que permitan deducir que el ex-trabajador pudo haber actuado malintencionadamente.
La excepción de prescripción propuesta por el demandado, no está llamada prosperar, por las razones expuestas al resolver los dos primeros cargos en la sentencia de casación. Costas de ambas instancias a cargo del demandado en un 70%. Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, en sede de instancia, F A L L A: PRIMERO.- SE REVOCA la sentencia de primer grado y en su lugar dispone: DECLARAR que el valor correcto de la pensión de jubilación que la Universidad del Quindío le debió reconocer a RAFAEL ANTONIO PEREZ RODRIGUEZ, mediante la Resolución 4328 del 15 de diciembre de 1997, es de UN MILLON, TRESCIENTOS OCHENTA Y DOS MIL, CIENTO DIEZ PESOS, CON TREINTA Y SIETE CENTAVOS ($1’382.110,37).
SEGUNDO. - DECLARAR que como consecuencia del reconocimiento de la pensión de vejez al señor RAFAEL ANTONIO PEREZ RODRIGUEZ por parte del Instituto de Seguros Sociales, mediante Resolución 001303 del 26 de agosto de 2002, en cuantía de $2´273.702,oo, a partir del 30 de mayo del mismo año, suma que es mayor a la que debía pagar la UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO por pensión de jubilación al mencionado beneficiario, ésta queda exonerada de seguirle pagando dicha pensión de jubilación. TERCERO.- SE DECLARA no probada la excepción de prescripción propuesta por el demandado.
CUARTO. - SE ABSUELVE al demandado de reintegrar a la Universidad del Quindío los valores recibidos de más, desde el 1° de enero de 1998, por concepto de pensión legal de jubilación. Costas como se indicó en la parte motiva. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ GUSTAVO JOSE GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LOPEZ VILLEGAS FRANCISCO JAVIER RICAURTE GOMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DIAZ MARIA ISMENIA GARCIA MENDOZA Secretaria � Sentencia C-351 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara PAGE 15