CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Casación Rad.26279 22 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL MAGISTRADO PONENTE EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS Referencia: Expediente N° 26279 Acta No.94 Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil cinco (2005). Resuelve la Corte el recurso de casación interpuesto por el apoderado de la UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO contra la sentencia de 14 de enero de 2005, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, en el proceso ordinario laboral promovido por la recurrente contra JAIRO JARAMILLO BUENO. I-.
ANTECEDENTES. - 1.- La Universidad del Quindío demandó al ciudadano Jairo Jaramillo Bueno, con el fin de que se declarara que la pensión de jubilación que le reconociera a éste último mediante Resolución N° 1550 de 4 de septiembre de 1989, debe ser ajustada a la suma de $244.259,oo, pagadera a partir del 31 de agosto de 1989. Como consecuencia de lo anterior, se le impusiera al pensionado la obligación de reintegrar el mayor valor que recibió por concepto de mesadas pensionales, incluyendo las adicionales, desde la fecha del reconocimiento y hasta cuando se ponga fin al pago excesivo de la jubilación. Los valores a reintegrar se solicitan indexados.
Como fundamento de las pretensiones indicó la Institución demandante que el señor Jaramillo Bueno quien nació el 25 de junio de 1939, le prestó servicios como Docente de tiempo completo entre el 8 de febrero de 1971 y el 31 de agosto de 1989, cuando se retiró en forma voluntaria. Al momento de la desvinculación tenía la condición de empleado público, por lo que sus derechos pensionales debían ser definidos a la luz de lo previsto en la Ley 33 de 1985, que preveía que la pensión de jubilación debía liquidarse en una suma equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, y en el artículo 3° indicaba los factores sobre los cuales debían ser calculados los aportes.
Sin embargo, la Universidad en el cálculo correspondiente a la pensión del demandado tomó en cuenta factores no contemplados en dicha normatividad, como son las primas de carestía, de servicios y vacaciones. Por lo tanto, es procedente la reliquidación pensional, y el reintegro de las sumas pagadas de más, en la forma solicitada. Por último indicó que afilió a sus trabajadores al Seguro Social, con el fin de compartir las pensiones de jubilación con las de vejez a cargo del Instituto, asumiendo sólo el mayor valor si lo hubiere entre las dos prestaciones.
(Fls. 89 a 99). 2.- El convocado a proceso contestó el libelo; aceptó unos hechos y negó otros, se opuso a las pretensiones y adujo en su defensa que su pensión debía ser liquidada conforme a los factores previstos en el Decreto 1848 de 1969, pues el artículo 3° de la Ley 33 de 1985 sólo debe ser aplicado por las Caja de Previsión. Como excepción de fondo, propuso la de prescripción (fls. 104 a 107). 3.- El Juzgado de conocimiento que lo fue el Segundo Laboral del Circuito de Armenia, mediante sentencia de 7 de octubre de 2004, declaró ajustada a la legalidad la Resolución 1550 de 4 de septiembre de 1989 a través de la cual la Universidad hizo el reconocimiento pensional, y en consecuencia, absolvió al demandado de todos los cargos elevados en su contra.
II-. SENTENCIA DEL TRIBUNAL.- En virtud de la apelación interpuesta por la parte demandante, conoció el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, que en fallo de 14 de enero de 2005, confirmó la absolución impartida en primera instancia aunque por motivos distintos, al declarar probada la excepción de prescripción. En lo que interesa al recurso extraordinario precisó el Juzgador Ad quem que a su juicio, la Entidad de educación superior no debió contabilizar como factor de salario las primas de servicios, vacaciones y Navidad, puesto que la Ley 62 de 1985 que era la aplicable, no contempla en su artículo primero dichos créditos como factor de salario para deducir esa prestación. Agregó el Sentenciador de segundo grado que no obstante estar la Universidad relevada de tener en cuenta esas primas para establecer el monto de la pensión del demandado, “debe estimarse que por efectos de la prescripción que se ha formulado en la contestación a la demanda, la reclamación tendiente a que se despoje de significación salarial a esos derechos se frustra, en cuanto que es evidente que desde el momento en que ellos se causaron hasta la presentación de la demanda, ha transcurrido un término que rebasa considerablemente el de tres años de que disponía la demandante para intentar la correspondiente acción con ese propósito, al tenor de lo dispuesto en el artículo 151 del C. de P. L. de la S. S. ”.
Finalmente se refiere el Tribunal a la sentencia de la Sala de 15 de julio de 2003 Rad. N° 19557, para afirmar que el fenómeno de la prescripción debe operar también frente a las acciones promovidas por aquellas entidades o empleadores que otorgan derechos pensionales. III-. DEMANDA DE CASACIÓN.- Inconforme con la anterior determinación, la parte demandante interpuso recurso extraordinario con el fin de obtener la casación total de la sentencia de segundo grado, y en sede de instancia, que la Corte revoque la del juzgador A quo, y en su lugar, acceda a las pretensiones de la demanda primigenia, proveyendo sobre costas como corresponda.
Con esa finalidad propuso dos cargos, que la Corte estudiará en forma conjunta dada su orientación eminentemente jurídica y porque en ellos el ataque se enfila hacia el mismo tema, relacionado con la intemporalidad para demandar el reconocimiento pensional en este caso. CARGO PRIMERO.- Acusa la sentencia de “violar directamente, por interpretación errónea, el artículo 151 del C. P. L. y de la S. S., en relación con los artículos 3° de la Ley 33 de 1985; 1° de la Ley 62 de 1985; 1° del Decreto 1158 de 1994; 136 del Código contencioso administrativo y 44 de la Ley 446 de 1998”.
En el desarrollo de la acusación sostiene el casacionista que el derecho a la pensión de jubilación es imprescriptible y que esa prestación social es de tracto sucesivo. Precisa que la sentencia de la Corte invocada por el Tribunal no se refiere a las acciones promovidas por las entidades públicas que reconocen pensiones, sino a las incoadas por los trabajadores o pensionados.
En los eventos de acciones incoadas por las entidades públicas la situación es distinta, “porque en tales casos está de por medio no simplemente un interés de carácter particular sino el tesoro público, que es patrimonio común de todos los asociados y que debe salvaguardarse debidamente frente a actos ilegales, así ellos emanen de la actuación ilegal o indebida de la propia administración pública”.
Más adelante agrega que cuando se trata de irregularidades generadas en el reconocimiento de prestaciones periódicas, carecería de sentido el fijar un plazo de tres años desde la causación del derecho “porque el tesoro público sufriría un detrimento irremediable, afectándose el interés general que debe prevalecer”. Posteriormente se refiere a la sentencia C-1049 de 2004, donde la Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, para ilustrar la facultad de las entidades públicas para demandar el reconocimiento de prestaciones periódicas, en especial pensiones, otorgadas en forma ilegal.
Y concluye el censor que “el Tribunal Superior interpretó en forma errónea el artículo 151 del C.P.L. y de la S.S., ya que no distinguió que cuando la accionante es una entidad pública, el reconocimiento ilegal de pensiones, comprendidos los factores salariales de liquidación, puede ser demandado en cualquier tiempo”. CARGO SEGUNDO.- Acusa la sentencia de “violar directamente, por infracción directa, los artículos 136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, 3 de la Ley 33 de 1985, 1° de la Ley 62 de 1985 y 1° del Decreto 1158 de 1994, lo que condujo a la aplicación indebida del artículo 151 del C. P. L. y de la S. S.”.
Al sustentar la acusación sostiene el impugnante que el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo no fue aplicado por el Tribunal, “quien hizo caso omiso de ella a pesar de ser precisamente la que regula el plazo que tienen las entidades públicas para controvertir actos administrativos mediante los cuales se haya reconocido ilegalmente una prestación de tracto sucesivo ”.
IV-. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.- Previamente anota la Sala, que en atención a que se trata de un empleado público, la jurisdicción ordinaria no sería la competente para conocer del presente proceso; pero como el conflicto de competencias ya fue decidido por el organismo respectivo, se procede a su estudio. La anterior constatación plantea el primer asunto a resolver, relativo a la normatividad aplicable para definir el plazo de la Administración para acudir a la justicia, en busca del ajuste de una pensión que estima fue otorgada en un monto que no corresponde al señalado en la ley: si la prevista en el código contencioso administrativo en relación con la caducidad de las acciones en esa especialidad, o la del Estatuto Laboral, si se entendiera que al haber sido resuelto el conflicto de competencias en favor de la jurisdicción ordinaria, deban aplicarse las reglas que gobiernan esta materia.
Sin embargo, para la Corte ese problema jurídico no se presenta sino en apariencia, pues el traslado de competencias hecho por el juez del conflicto, no puede significar un cambio de las reglas procesales en materia de caducidad o de prescripción de las acciones; las relaciones del Estado con sus servidores públicos atinentes a los términos para el reconocimiento, reclamación o revocación de derechos, no tiene porqué sufrir modificaciones por el cambio de competencias dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura.
En ese orden de ideas, en el sub lite, en lo atinente a la caducidad de la acción se debe acudir a las reglas establecidas en el Código Contencioso Administrativo, de conformidad con las cuales, una entidad de naturaleza pública puede en cualquier tiempo demandar la decisión por la cual la Administración otorgó una pensión de jubilación de manera contraria la ley.
En efecto, el artículo 136 del Código de esa especialidad, modificado por la Ley 446 de 1998, prevé en relación con la caducidad de las acciones en el numeral 2° que “La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la Administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Subrayas de la Corte. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, precisó en sentencia de 6 de mayo de 2004, expediente 1033-02: “ debe tenerse en cuenta que el reconocimiento de las prestaciones periódicas puede demandarse en cualquier tiempo por la Administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
(Art. 136 numeral 2).” La Corte Constitucional en sentencia C-1049 de 2004, al pronunciarse sobre la exequibilidad de la expresión “en cualquier tiempo por la administración” contenida en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, hizo las siguientes reflexiones sobre la intemporalidad para que la Administración demande sus propios actos cuando reconozcan prestaciones periódicas sin sujeción a la ley, las cuales se estima oportuno transcribir: “Cabe recordar, que si bien la regla general es el establecimiento de términos de caducidad para ejercer las correspondientes acciones judiciales, por motivos de seguridad jurídica, pues como lo ha considerado esta Corporación [Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que entendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actúen dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio, nada obsta para que en el ordenamiento jurídico, cuando quiera que se trate de defender intereses superiores de la comunidad, prevea el legislador que, en determinados casos, existan acciones cuyo ejercicio no se encuentra sometido a un término de caducidad.
“ “ la medida contemplada en el hoy numeral segundo del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, al disponer que la administración podrá demandar en cualquier tiempo los actos que reconozcan prestaciones periódicas, es razonable y justificada, por cuanto el ordenamiento jurídico no puede amparar derechos adquiridos en contra de la Constitución y de la ley.
Sobre el particular, la Corte se ha pronunciado en varios fallos, siguiendo una clara línea jurisprudencial. Así, en sentencia T- 336 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, el juez constitucional tajantemente afirmó que ‘ la circunstancia expuesta indica que el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violación de la ley, no merece protección. El orden jurídico no se la brinda, pues nunca lo ilícito genera derechos’ “ “En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar ‘en cualquier tiempo’ los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que ‘no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe’.
Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco esta defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.
Se trata, simplemente de que ningún ciudadano puede esperar que, con el paso del tiempo, se regularice o se torne intocable una prestación económica que le ha sido otorgada en contra del ordenamiento jurídico y en deterioro del erario público. Ello indica entonces, que si bien el legislador debe actuar sin menoscabar los derechos legítimamente adquiridos, no está imposibilitado para permitir a la administración, de manera excepcional, demandar en cualquier tiempo su propio acto, cuando encuentre que éste se ha proferido contrariando el ordenamiento jurídico, ello con el fin de defender intereses superiores de la comunidad”.
Así las cosas, resultan evidentes los yerros jurídicos en los que incurrió el Tribunal, y en consecuencia los cargos prosperan, dando lugar al quebrantamiento de la sentencia gravada. En sede de instancia estima la Corte que no se discutió en el proceso que el derecho pensional del actor se consolidara el 25 de junio de 1989 cuando cumplió 50 años de edad de conformidad con la Ley 6ª de 1945, que de acuerdo con la entidad demandante era el régimen que amparaba en su caso la transición pensional prevista en el parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, dado que al entrar en vigencia dicha normatividad tenía más de 15 años de servicios.
El objeto de la controversia entonces, gira en torno a la determinación de la normatividad que regula el monto de la pensión y los factores salariales a tener en cuenta para su cálculo. Si bien es cierto el actor se encontraba amparado por el régimen de transición previsto en la Ley 33 citada, es de advertir que éste sólo garantizaba la aplicación de la normatividad anterior en cuanto al requisito de la edad para acceder a la pensión, más no incluía el monto que lo fijó en un “setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”, ni tampoco los factores salariales para su cálculo.
En ese orden de ideas, ha de entenderse que referente al monto y a los factores salariales para el cálculo de la pensión, tenía plena aplicabilidad en el caso del actor la Ley 33 de 1985 y el artículo 1° de la Ley 62 de ese año que la modificó y que dentro de los factores que conforman la base de liquidación de la pensión, incluía de manera expresa asignación básica; gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio, dejando por fuera otras prestaciones como las primas de carestía, servicios y vacaciones, tenidas en cuenta por la Universidad para la liquidación de la pensión de jubilación en el sub lite.
Estima la Sala que no tiene relevancia el hecho de que en las referidas disposiciones se haga referencia a los factores para la liquidación de aportes a las Caja de Previsión y en este caso el actor no haya aportado a ninguna de ellas, pues de todos modos el inciso 3° del artículo 1° de la Ley 62 de 1985 hacía alusión a que “ En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”.
Y como bien lo señalo el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en sentencia de 29 de abril de 2004, rad. N° 2287-03, “la estipulación final del artículo 1° de la Ley 62 citada, sobre la liquidación de la pensión de acuerdo con los factores que hayan servido de base para calcular los aportes, no significa una exclusión para los casos en que la entidad no haya efectuado los descuentos por tal concepto, sino la obligación, para los empleados de régimen especial, de pagar los respectivos aportes sobre todos los rubros que según la ley deben constituir factor de liquidación pensional, de manera que si no han sido objeto de descuento, ello no da lugar a su exclusión, sino a que al momento del reconocimiento la entidad de previsión efectúe los descuentos pertinentes”.
Por último, no podría alegarse que en actos emanados del Consejo Superior de la Universidad, se hubiera previsto la inclusión de factores distintos a los legales para el cálculo del ingreso base pensional, pues dicha entidades no están facultadas para esos efectos, materia que constitucional y legalmente se ha reservado a la ley. El Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia de 6 de mayo de 2004, rad.
N° 1033 – 02, señaló sobre el tema lo siguiente: “Al ser el ente universitario un establecimiento público del orden departamental, para el reconocimiento de la pensión de jubilación a sus servidores debió tener en cuenta las normas legales que rigen la materia y no por las normas expedidas por el centro docente. “Por mandato expreso del artículo 63 de la Constitución de 1886, con sus reformas, en especial la de 1957, la ley debía determinar las condiciones de jubilación y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del tesoro público y el Presidente de la República, los gobernadores, los alcaldes y, en general, todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán ejercerla sino dentro de las normas que expida el Congreso para regular las condiciones de acceso al servicio público y de jubilación, retiro o despido.
“A su vez, el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política de 1991, dispone: ‘Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: e).
Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. ’. “, conforme a la Constitución, que no ha otorgado a otras autoridades la facultad de expedir normas sobre prestaciones sociales, corresponde al Congreso fijar los requisitos y condiciones para el reconocimiento de la pensión de jubilación de los empleados públicos, lo que significa que es ilegal cualquier disposición perteneciente a normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden departamental, que regule la materia, como sucedió con la Universidad del Valle”.
En ese orden de ideas es procedente el ajuste de la pensión del actor hacia el futuro, por lo que el fallo de primer grado será revocado en cuanto absolvió en relación con el ajuste pensional hacia el futuro, y en su lugar se dispondrá que el valor de la pensión del actor reconocida por la Universidad del Quindío en la Resolución 1550 de 1989, para el año 2005 debe fijarse en la suma de 2’792.842,oo la cual se obtuvo partiendo de una pensión inicial de $245.127,oo más los reajustes legales; ese valor fue determinado habida cuenta de que en la liquidación inicial de la pensión no podían incluirse según se dejó explicado, como factores salariales para calcular el ingreso base pensional las primas de servicios, vacaciones y de carestía. Debe eso sí advertirse que no hay lugar a imponerle al demandado la devolución de suma alguna, pues lo recibido en exceso fue de buena fe, en cuanto no medió actuación ilícita de su parte en la liquidación defectuosa realizada por la Universidad y que estaba consignada en un acto administrativo que gozaba de presunción de legalidad, razón por la cual se confirmará la absolución impartida por el Juzgado en ese aspecto.
Finalmente se anota, que la prestación reconocida por la Universidad será compartida con la pensión de vejez a cargo del I.S.S., quedando a cargo de la primera sólo el mayor valor en caso de que existiere, pues dichas prestaciones son compartibles, tal como lo ha señalado la jurisprudencia de la Sala. En sentencia de 29 de julio de 1998, rad.
N° 10803, se dijo: “En consecuencia, es equivocada la hermenéutica y conclusión del ad quem, pues en casos de trabajadores oficiales amparados por la Ley 33 de 1985, afiliados al I.S.S., pero no a una caja o entidad de previsión social, la pensión legal de jubilación contemplada en el artículo 1º de esta Ley, debe ser reconocida y pagada en principio por la última entidad empleadora, como lo dispone el artículo 75 del Decreto 1848 de 1969; pero como tanto el trabajador como el Estado efectuaron los aportes respectivos al I.S.S., para el seguro de invalidez, vejez y muerte, una vez reunidos los requisitos de edad y cotizaciones estatuidos en los reglamentos del Instituto, debe este organismo otorgar la correspondiente pensión de vejez, y desde ese momento en adelante estará a cargo del empleador oficial sólo el mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión de jubilación primigenia, con sus reajustes, y el monto de la prestación pagada por el seguro social”.
Sin costas en el recurso extraordinario. Las de las instancias en un 70% a cargo del demandado. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia el 14 de enero de 2005, en el proceso promovido por la UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO contra JAIRO JARAMILLO BUENO. En sede de instancia, REVOCA el numeral primero del fallo de 7 de octubre de 2004 del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia, MODIFICA el numeral segundo y dispone que la pensión de jubilación del demandado sea ajustada para el año 2005 en la suma de $2’792.842,oo más los incrementos de ley hacia el futuro, con la advertencia que dicha pensión será compartida con la de vejez del seguro social en los términos de ley, quedando a cargo de la UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO, únicamente el mayor valor si lo hubiere.
Costas como se indicó en la parte motiva. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente al Tribunal. Eduardo López Villegas Gustavo josé gnecco mendoza FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DÍAZ CARLOS ISAAC NADER LUIS jAVIER OSORIO LÓPEZ marÍA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria � Sentencia C-351 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara