25489(28-02-06) — Corte Suprema

25489(28-02-06)Corte Suprema de Justicia · Sala Laboral2006

De qué trata

Tema: LABORAL INDIVIDUAL DE SERVIDORES PÚBLICOS » NATURALEZA JURÍDICA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS - Por regla general, quienes prestan servicios a organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público y de la Administración Pública, son empleados públicos, sólo por excepción son trabajadores oficiales - los trabajadores de La Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica Corpes C.A., son empleados públicos- Tesis: «Observa la Sala que el punto específico de que discrepa la recurrente frente a la sentencia impugnada se circunscribe a la decisión adoptada por el Tribunal, que para absolver a la NACION - DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, se fundó en que la demandante "fungió como empleado(sic) público(sic), de conformidad con los artículos 5o del Decreto 3135 de 1968 en concordancia con el 4o del Decreto 2127 de 1945" (folio 20, cuaderno del Tribunal), al no demostrar en juicio que por el cargo desempeñado, su labor se encontraba en la situación excepcional de la norma clasificatoria de los servidores del Estado; y cuando existía certeza, de que el último cargo por ella desempeñado, fue de Secretaria de la División de Desarrollo Territorial, del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica, "CORPES C.A.", "órgano atípico perteneciente a la rama ejecutiva del Poder Público en su nivel nacional" (ibídem); cuyos recursos financieros para la contratación del personal a su servicio, "provienen de los fondos de inversión para el desarrollo regional de propiedad de la Nación" (ibídem). En relación con lo anterior, la Sala comienza por aclarar, que en sentencia radicada 23235 del 25 de mayo de 2005, se precisó la naturaleza de la relación laboral de las personas que trabajaron para la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica, asumido posteriormente por la demandada la NACIÓN - DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, que para la demandante no corresponde a la de servidor oficial, es decir, empleado público o trabajador oficial; y cuando para el Tribunal la relación se encasillaba en la de empleado público. Así lo asentó la Corte: "Pues bien, claro es que el punto en discusión en las instancias, y repetido ahora en casación, es el de la naturaleza jurídica de la relación laboral que ató al demandante con la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica ‘CORPES C.A.’, que luego fue asumido por la demandada NACION -DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION-, pues, en tanto que, para el demandante corresponde a la del trabajador particular; para ésta fue la del trabajador oficial; y para el juez de la alzada la del empleado público. En el primer caso, trabajador particular por cuanto su actividad no es de las descritas en el artículo 123 de la Constitución Política, su vinculación se produjo en el marco de los Decretos Reglamentarios de las Leyes 57 de 1989 y 57 de 1989, esto es, 2411 de 1987--arts. 5º y 9º par.—y 1113 de 1992 --arts. 15 y 16--, que aluden a la vinculación del personal que laboraría para la Unidad Técnica de los ‘CORPES’, y no pertenece esa entidad a una de las que trata el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968; en el segundo caso, porque la demandada Nación -Departamento Nacional de Plantación- conceptuó que por ser remunerados los servicios de esta clase de trabajadores con dineros del erario público la calidad que les corresponde es la del trabajador oficial; y, en el último caso, como lo entendió el juez de la alzada --que es el propiamente discutido aquí por el recurrente--, se califica la prestación del servicio como la de un empleado público, habida consideración que la entidad a quien se prestaron -‘CORPES C.A.’- es de carácter público y los recursos de donde proviene su remuneración son de una cuenta oficial, amén de no probarse que la actividad estaba relacionada con la construcción y sostenimiento de obra pública para tenerse como trabajador oficial. Pues bien, sin que sea menester hacer un análisis pormenorizado y exhaustivo de las disposiciones que rigen las funciones del Estado y, en particular, de la función pública que es por antonomasia la que lo identifica, cabe afirmar que no es posible considerar la existencia de relaciones laborales con el carácter de permanentes entre la administración pública y servidores como el recurrente, dentro del marco normativo del Código Sustantivo del Trabajo. En efecto, para no ir más atrás, es del caso recordar que los numerales 9º y 10º del artículo 76 de la Constitución Nacional de 1886 otorgaron al Congreso de la República la función de expedir las leyes que regularan todos los aspectos atinentes a la vinculación, remuneración, permanencia, ascenso, retiro y jubilación de los servidores del Estado, esto es, de quienes de manera personal, permanente y subordinada le prestaran sus servicios, facultad que se desarrolló a través del llamado ‘Código de Régimen Político y Municipal’ --Ley 4ª de 1913--, que tendió a que siempre esos servidores fueran vinculados mediante un acto unilateral de la administración -más adelante se diría que esa vinculación era ‘legal y reglamentaria’--, pero que posteriormente se complementó, conforme al artículo 4º del Decreto 2127 de 1945, reglamentario de la Ley 6ª de ese mismo año, previendo que también lo fueran a través de ‘contrato de trabajo’ cuando se tratara de ‘empleados’ destinados a ‘la construcción o sostenimiento de obras públicas, o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro, o de instituciones idénticas a las de los particulares o susceptibles de ser fundadas y manejadas por éstos en la misma forma’. Distinción que por décadas permitió sostener la tesis de que los servidores del Estado, de carácter permanente, y de todos los órdenes de la administración de aquellas épocas, se calificaban como ‘empleados oficiales’ y podían ser ‘empleados públicos’ o ‘trabajadores oficiales’. Ahora, en época presente, la Constitución Política de 1991 dispone, a través de sus artículos 122 a 131, y específicamente del 123, que quienes presten los aludidos servicios al Estado se denominan ‘servidores públicos’, y que las formas de vinculación, remuneración, responsabilidades, promoción, remoción y demás aspectos de su ejercicio las determinará la misma Constitución, la ley y el reglamento. Adicionalmente, establece que la ley determinará ‘el régimen aplicable a los particulares que desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio’. En tanto, en relación con la prestación de servicios personales subordinados en el ámbito de los particulares, no obstante que la Constitución Nacional de 1886 contempló que era atribución del Congreso ‘expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones’ --artículo 76, regla 2ª--, con lo cual, de haberse cumplido, se hubiera satisfecho la necesidad de su regulación, por razones de orden histórico que no es del caso rememorar, apenas, mediante el acto legislativo número 1 de 1936 se vino a decir que el trabajo era ‘una obligación social y gozará de la especial protección del Estado’ -artículo 17--, así como que ‘toda persona es libre de escoger profesión u oficio’ -artículo 39--, y por la Ley 141 de 1961 se convirtieron en normas permanentes los decretos leyes 2663 y 3743 de 1950, con sus múltiples reformas, en lo que constituye hoy el llamado Código Sustantivo del Trabajo. Estatuto que claramente prescribe en su artículo 3º que su objeto es regular ‘las relaciones de derecho individual del trabajo de carácter particular y las de derecho colectivo del trabajo, oficiales y particulares’, pues, ‘las relaciones de derecho individual del trabajo entre la administración pública y los trabajadores de ferrocarriles, empresas, obras públicas y demás servidores del Estado, no se rigen por este Código, sino por los estatutos especiales que posteriormente se dicten’, como perentoriamente lo precisa en su artículo 4º. Bajo el anterior marco normativo es que, en términos generales, se han regulado y se regulan hoy las relaciones de trabajo de carácter individual con la administración pública y con los particulares. De allí se sigue sin lugar a dudas que el denominado ‘contrato de trabajo’ no es una fórmula exclusiva del derecho laboral de carácter particular sino que, también, la administración pública, para el cometido de ciertas empresas, básicamente, pero no la única, ‘la construcción y sostenimiento de obras públicas’, establece relaciones mediante el mecanismo del contrato de trabajo. Lo anterior es tanto como decir que el mero hecho de que una vinculación se produzca a través de un contrato de trabajo, no significa que la relación se rija por las normas del derecho laboral común, pues, sólo en la medida en que se den los presupuestos que son esenciales a la relación de trabajo de carácter público, de los cuales se ha hecho ya referencia, se estará frente a una relación de esa naturaleza y, de no ser así, la relación se regirá conforme a la regla general, esto es, por el derecho laboral común, en otros términos, por el Código Sustantivo del Trabajo. Entonces, habiendo sido el Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica ‘CORPES’ una entidad de orden público, de conformidad con lo ordenado en el artículo 3º de la Ley 76 de 1985, por cuanto funcionó con recursos obtenidos de rentas públicas --artículo 12º, ibídem--, a través de un sistema de manejo de cuentas de fondos de recursos --FIR, artículo 4º, parágrafo 1º, ibídem--, para el cumplimiento de ciertos y determinados objetivos de orden político, económico y social del Estado --artículo 2º, ibídem--, esto es, que si bien constituyó lo que se ha dado en llamar una “entidad pública atípica”, de las que, en principio, no es dable asimilar a las entidades típicas del Estado, es decir, a establecimientos públicos o empresas industriales y comerciales, sin duda alguna sí integra la llamada ‘administración pública’, sus servidores de carácter permanente no pueden ser considerados en los términos atrás vistos en forma diferente a ‘servidores públicos’ y, por ende, las normas que regulan sus relaciones en modo alguno son las del Código Sustantivo del Trabajo. Por ende, los servidores de esta ‘particular’ clase de entidades públicas, vistos frente al artículo 123 de la actual Carta Política, son servidores públicos por estar al servicio del Estado, amén de estar regladas sus funciones en las disposiciones que se han citado y a las que alude la proposición jurídica del cargo, y su remuneración, sin discusión alguna, tal y como lo advirtió el Tribunal y lo acepta el recurrente, proviene del erario público. Despejada la primera inquietud, ha de observarse que no pudiéndose calificar el socorrido ‘CORPES’ como una empresa industrial y comercial del Estado, tampoco es posible considerarse a sus servidores como trabajadores oficiales, por lo cual, atendida la regla general de la naturaleza jurídica laboral de los servidores públicos, deberá tenérseles como empleados públicos. Así las cosas, no erró el Tribunal al concluir que “el artículo 16 del Decreto Reglamentario 1113 de 1992 no es aplicable al demandante” (folio 20 cuaderno 2), dado que dicha disposición, de carácter reglamentario, previó que el personal de la Unidad Técnica que se creó por la Ley 75 de 1985 -- artículo 7º, parágrafo-- para apoyar la labor del Coordinador Regional de Planificación --a la cual perteneció el demandante como parte del personal administrativo operativo--, debía vincularse por contrato de trabajo ‘a término fijo’; en tanto que, quienes realizaban labores de carácter profesional y temporal --que no fue el caso del actor, según se ha visto--, debían vincularse por medio de contratos de prestación de servicios o de consultoría. Se afirma lo anterior, porque, amén de que tal preceptiva resulta contraria a las normas de vinculación oficial que ya se han señalado, dado que la vinculación de los empleados públicos no se hace a través de contrato de trabajo, la vinculación del actor se hizo mediante contrato de trabajo ‘a término indefinido’ (hecho séptimo de la demanda), modalidad que tal disposición no contempló. Luego, por no consultar la citada disposición las reglas generales de vinculación de los servidores públicos al servicio del Estado; como por no prever la forma en que efectivamente se vinculó al demandante al ‘CORPES C.A.’, no tenía que aplicar el Tribunal el artículo 16 del decreto 1113 de 1992 que indica el recurrente como directamente infringido y, por consiguiente, tampoco infringió o aplicó indebidamente los restantes preceptos que incluye la proposición jurídica del único cargo que se endereza contra el fallo. En suma, al concluirse que los servidores de los Consejos Regionales de Planificación, creados por la Ley 76 de 1985, reglamentada por los Decretos 2411 de 1987 y 1113 de 1992, y complementada por la Ley 57 de 1989, que creó la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, para el manejo de las cuentas de los Fondos de Inversiones para el Desarrollo Regional FIR, a su vez creados para el cumplimiento de los objetivos, planes, proyectos y programas de aquéllos, son servidores públicos cuya vinculación, remuneración y demás aspectos se deben ceñir al régimen que se deriva de la acomodación a la descripción de los ‘empleados oficiales’ contemplada en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968; y que el demandante no acreditó pertenecer a la construcción y sostenimientos de obras públicas para tenérsele como trabajador oficial, se despejan los interrogantes que plantearan las diferentes posiciones que se reseñaron al comienzo, y se descartan los restantes dislates jurídicos que le atribuye el recurrente al fallo del Tribunal, permitiéndose que, ante la postura del juzgador, por otra parte, se caiga de su peso el reproche del recurrente de haber desconocido el Tribunal las disposiciones que autorizaban la ‘contratación’ del personal de la Unidades Técnicas de los Consejos Regionales de Planificación ‘CORPES’, como si fuera esa la única condición para que se le debiera considerar como ‘trabajador particular’. No puede olvidarse el hecho de que la legislación ordinaria laboral, como ya se asentó, paladinamente descarta su aplicación a las relaciones de derecho individual del trabajo entre la administración pública y los servidores del Estado, pues, estas relaciones se rigen “por estatutos especiales” --artículo 4º del Código Sustantivo del Trabajo--, por lo que, por mayor esfuerzo que se haga, no es posible considerar frente a la actual normatividad, trabajadores calificados dentro del genérico de ‘servidores públicos’, ya sean empleados públicos, trabajadores oficiales, o en una condición que habría que denominar como sui generis, cuyas relaciones se rijan por el estatuto laboral de los trabajadores particulares; como tampoco es atinado considerar, salvo las excepciones que expresamente hacen la misma Constitución y la Ley -entre otros, los artículos 123 y 210 de la Constitución Política--, trabajadores vinculados a cualquiera de las entidades del organigrama del Estado y remunerados por el erario público, que no tengan la condición de servidores públicos. De suerte que, se insiste, habiendo concluido el juez de la alzada que la prestación de servicios de carácter permanente a una entidad del Estado, remunerada por el erario público, ubica al servidor dentro del genérico del ‘servidor público’; y no existiendo una disposición constitucional o legal que califique a aquél como particular en ejercicio de una función administrativa, no incurrió el juzgador en el dislate jurídico de desconocer el régimen prestacional aplicable. Al contrario, por no haberse acreditado por el demandante su condición de particular frente a la administración, bien se hizo al no aplicarle el régimen laboral común, que fue lo que persiguió al plantear la demanda inicial". "Mutatis mutandi", lo asentado en esta providencia de que se ha hecho cita, en la que se definió el punto sobre la naturaleza jurídica del vínculo laboral que ató a los servidores como la demandante con la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica CORPES C.A, tal y como sucede en el caso en estudio, ajustan como anillo al dedo y por tanto no procede la casación del fallo».

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 25 27 Expediente 25489 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrada ponente: ISAURA VARGAS DIAZ. Referencia No. 25489 Acta No. 16 Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil seis (2006). Se resuelve el recurso de casación interpuesto por OMARYS BEATRIZ RENGIFO MEJIA, contra la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2004 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, en el proceso que le sigue a la NACION- DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, y la FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A., "FINDETER".

ANTECEDENTES OMARYS RENGIFO MEJIA llamó a juicio a la NACION, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION y la FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL "FINDETER", para que se le condene al pago de la indemnización por despido injusto de acuerdo al Código Sustantivo del Trabajo, "la diferencia que resulte de la reliquidación de la cesantía definitiva ( ) y demás prestaciones sociales" (folio 3, cuaderno del Juzgado), intereses de cesantía, primas de servicio, prima de vacaciones, prima de navidad, prima técnica, vacaciones por todo el tiempo laborado, liquidadas con el aumento del 9,23% ordenado por la Corte Constitucional, la indemnización por mora "entre el 1 de enero de 2000, a 19 de septiembre de 2000" (ibídem), daño emergente y lucro cesante.

Fundó sus pretensiones en los servicios personales prestados desde el 1o de abril de 1990 hasta el 15 de junio de 1991, a la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica CORPES C.A., "mediante contrato de prestación de servicios" (folio 6, cuaderno del Juzgado), pactado inicialmente por el término de 2 años "entre la demandante y el Banco del Estado" (ibídem), y posteriormente mediante "contrato de trabajo a término indefinido" (ibídem), desde el 15 de junio de 1991, hasta el 28 de febrero de 2000 cuando fue despedida injustamente, sin permiso del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, por cuanto "el despido fue por liquidación definitiva de la entidad" (ibídem).

Afirmó que se desempeñó en el cargo de Secretaria de la División del Corpes; y que sus salarios y prestaciones le fueron liquidados deficitariamente sin tener en cuenta todos los factores salariales, entre otros la prima técnica que corresponde al 30% de su asignación y el 9.23% del reajuste salarial ordenado por la Corte Constitucional; como tampoco se le liquidó el tiempo laborado "con el promedio del salario del último año de servicio" (folio 6, cuaderno del Juzgado); que su salario promedio base para la liquidación definitiva de cesantías es de $968.751,oo que viene a ser el resultado de lo todo lo devengado en el último año de servicio; y que las cesantías y demás prestaciones le fueron canceladas con 8 meses de retardo.

La sociedad FINACIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A. “FINDETER” al responder (folio 188, cuaderno del Juzgado), se opuso a las pretensiones, con fundamento en que no tuvo vínculo laboral o contractual con la demandante, pues su actividad fue meramente como administradora de los recursos que la Nación le giraba a CORPES de la Costa Atlántica.

Propuso como excepción la de inexistencia de la relación laboral y contractual con la demandante. Por su parte, el apoderado de la NACIÓN- DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, cuyo poder fue ratificado por FONADE (folio 206, cuaderno del Juzgado) contestó que "la demandante estuvo vinculada laboralmente al Corpes Costa Atlántica desde el 15 de junio de 1991" (folio 171, ibídem), y mediante contrato de prestación de servicios, del 1o de abril hasta el 14 de junio de 1991; se opuso a la indemnización por despido injusto e indemnización moratoria previstas en los artículos 64 y 65 del Código Sustantivo del Trabajo, "En consideración a que la vinculación de la demandante correspondía a la propia de un trabajador oficial" (folio 172, ibídem) no correspondiéndole la aplicación del Código Sustantivo de Trabajo (folio 172, cuaderno del Juzgado), sino las normas aplicables a los trabajadores oficiales.

Aceptó que la accionante fungió como trabajadora oficial en el CORPES C.A., durante un período inferior al alegado en la demanda; que el Departamento Nacional de Planeación se sustituyó en los derechos y obligaciones del CORPES, en virtud de lo dispuesto en el artículo 6 del decreto 1234 de 2000; y propuso como excepción la de prescripción de las prestaciones y derechos causados entre el 1o de mayo de 1990 y el 14 de marzo de 1992, por haber transcurrido más de 10 años desde la terminación del contrato de prestación de servicios.

El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta, mediante sentencia del 19 de junio de 2003, absolvió a la demandada FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A. “FINDETER”; y condenó a la NACIÓN - DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN a pagar a OMARIS BEATRIZ RENGIFO MEJÍA vacaciones por la suma de $ 1.363.140; indemnización por despido injusto $ 7.201.049; absolviéndola de las demás pretensiones incoadas en el libelo de demanda.

(folio 363); y le impuso costas a cargo de la NACIÓN- DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Por apelación de la parte demandante y la Nación Departamento Nacional de Planeación se surtió el recurso de apelación, que culminó con el fallo del 18 de septiembre de 2.003 impugnado en casación, mediante el cual, el Tribunal revocó los numerales segundo y cuarto de la sentencia del a quo, y en su lugar, absolvió a la Nación Departamento Nacional de Planeación de las pretensiones de la demanda (folio 21, cuaderno del Tribunal); imponiendo las costas de la primera instancia a la demandante; y sin disponer costas en la alzada.

El Tribunal según afirmó, con base en los principios constitucionales que regulan el régimen de los servidores públicos, divulgados por la doctrina nacional y la jurisprudencia de la altas corporaciones de justicia, en concordancia con la naturaleza jurídica del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica “CORPES C.A.”, como órgano "atípico" perteneciente a la rama ejecutiva del Poder Público en su nivel nacional y en consecuencia órgano de carácter público, y al hecho evidente de que los recursos financieros con los cuales se contrata el personal que labora al servicio de los “CORPES”, provienen de los fondos de inversiones para el desarrollo regional de propiedad de la Nación como dice que, atinadamente lo reseña el feje de la oficina jurídica del Departamento Nacional de Planeación, folios 218 a 223, en su razonamiento sostuvo que la accionante fungió “ como empleado público, de conformidad con los artículos 5° del Decreto 3135 de 1968 en concordancia con el 4° del Decreto 2127 de 1945" (folio 20, cuaderno del Tribunal).

El Tribunal, reiterando que es imperioso aplicar la regla general establecida en el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, aseveró que la accionante debía considerarse empleada pública, al no aportar la prueba de encontrarse en una situación excepcional y existiendo certeza, que el último de los cargos desempeñados fue el de secretaría de la División de Desarrollo Territorial (folio 21, cuaderno del Tribunal).

III. EL RECURSO DE CASACIÓN En el escrito con el que sustenta el recurso extraordinario (folios 8 a 17 del cuaderno de la Corte), que fue replicado (folios 47 a 52, y 55 a 59, ibídem), el actor como recurrente le pide a la Corte, casar la sentencia impugnada y en instancia, confirmar la del Juzgado proveyendo en costas como corresponde. CARGO UNICO: Con fundamento en la causal primera de casación laboral, la censura formula un cargo, en el que acusa la sentencia de violar directamente "por infracción directa" (folio 11, cuaderno de la Corte) los artículos 1o, 3o, 7o parágrafo, 11 y 16 de la Ley 76 de 1985; 5o y 9o del Decreto 2411 de 1987; 17 de la Ley 57 de 1989; 7o, 15 y 16 del Decreto 1113 de 1992; 1o del Decreto 162 de 1997; 11 y 12 de la Ley 80 de 1993; 2o del Decreto 3130 de 1968;

"Por aplicación indebida" (ibídem), los artículos 4o de la Constitución Política, 5o del Decreto 3135 de 1968; 4o del Decreto 2127 de 1945; "Por interpretación errónea" (ibídem), los artículos 122 y 123 de la Constitución Política. Sostiene la recurrente que no obstante deducir el Tribunal que los CORPES son organismos atípicos, con su tesis de que todo servidor público que preste un servicio remunerado con fondos del Estado, es empleado público, según la regla general del artículo 5o del Decreto 3135 de 1968, y solo excepcionalmente trabajador oficial, "cuando la actividad es inherente a la construcción y sostenimiento de obras públicas" (folio 13, cuaderno de la Corte); se rebeló contra los artículos 15 y 16 del Decreto 1113 de 1992, pues sin contrariar lo predicado por el artículo 5o del Decreto 3135 de 1968, los artículos 15 y 16 del Decreto 1113 de 1992, al disponer la forma de contratación de los CORPES, como entes diferentes a los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, "no prohíbe que en tratándose de entes diferentes se recurra a otra naturaleza de vinculación" (folio 14, ibídem).

Asevera que el sentenciador pasó por alto, la Ley 76 de 1985 que creó la Región de Planificación de la Costa Atlántica, instituyendo en su artículo 3o, el Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica, "bajo la dirección de un Coordinador Regional, asistido por una Unidad Técnica Regional" (folios 14 y 15, cuaderno de la Corte), en la cual trabajaba; y que el artículo 11, creó "el fondo de inversiones para el Desarrollo Regional (FIR)" (folio 15, ibídem), como una cuenta administrada por el Banco de la República.

Manifiesta que el artículo 9o del Decreto 2411 de 1987 reglamentario de la Ley 76 de 1985 junto con los decretos leyes que crearon los CORPES, dispusieron la administración de los FIR a través del Banco de la República mediante contratos de administración de fiducia; e igualmente previeron que para el funcionamiento de la Unidad Técnica se pudieran celebrar contratos con personal administrativo y profesional, en los términos que el mismo CORPES determinara.

Transcribe los artículos 15 y 16 del Decreto 1113 de 1992, y señala, que según el artículo 1o del Decreto 162 de 1997, el Presidente de la República delegó en los Coordinadores Regionales de los CORPES, la facultad de seleccionar el personal para el funcionamiento de la Unidad Técnica, y, de "solicitar a la fiduciaria la celebración del contrato de trabajo o de prestación de servicios o de consultoría, según se tratara de una labor permanente o temporal" (folio 16, cuaderno de la Corte).

Concreta su argumentación de la siguiente forma: "No queda duda, entonces, de que las personas que trabajaron para la Unidad Técnica de los CORPES, en actividades de carácter permanente, tuvieron un vínculo contractual laboral. No eran servidores públicos porque conforme al artículo 123 de la Carta Fundamental 'son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de entidades descentralizadas territorialmente y por servicios'.

No eran empleados públicos ni trabajadores oficiales porque no prestaban servicios 'en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos públicos', ni 'en empresas industriales y comerciales del Estado'. (Artículo 1o del Decreto 1050 de 1968 y artículo 5o del Decreto ley 3135 de 1968)" (folios 16 y 17, cuaderno de la Corte); en consecuencia, dice la recurrente, "la vinculación laboral del actor(sic) jamás estuvo regida por una relación legal y reglamentaria como equivocadamente lo dedujo el ad quem" (folio 17, ibídem).

Según la recurrente, esas personas que laboraron para el Corpes Costa Atlántica, nunca adquirieron la calidad de servidores públicos. La oposición del Departamento Nacional de Planeación- DPN - FONADE, por su parte señala que además de ser consciente la demandante de que su empleador era la Nación; no es dable salirse de la clasificación introducida por el artículo 5o del Decreto 3135 de 1968 que clasifica los servidores del Estado en esas dos categorías; por lo que no habiendo demostrado la demandante su labor como trabajadora de la construcción o sostenimiento de obras públicas, únicos trabajadores de la Nación que pueden ostentar la calidad de trabajadores oficiales; se clasifica como empleada pública, no pudiéndose censurar al Tribunal de aplicación indebida de la norma.

Sostiene que el Decreto Reglamentario 1113 de 1992, tampoco asigna el status de trabajadora de la demandante; y si en gracia de discusión se admitiera tal inferencia, ello sería inocuo por cuanto la naturaleza jurídica del vínculo del servidor público solo lo determina la ley, no la forma de vinculación, puesto que el contrato de trabajo no da la condición de trabajadora particular u oficial, como en este caso, el artículo 5o del Decreto 3135 de 1968, "que regula la clasificación de los servidores públicos al servicio de la Nación" (folio 49, cuaderno de la Corte).

Afirma la oposición, que ninguna de las disposiciones enunciadas en la proposición jurídica tienen la virtualidad de establecer que la demandante ostentó una calidad diferente a empleada pública; pues la Ley 76 de 1985 creó la Región de Planificación de la Costa Atlántica y dispuso la forma de funcionamiento y el manejo de los recursos a cargo del Fondo de Inversiones del Desarrollo Regional, "como cuenta especial inicialmente manejada por el Banco de la República y posteriormente por Findeter" (folio 50, cuaderno de la Corte); el Decreto 2411 de 1987 estableció la manera como debían administrarse los recursos del fondo de inversiones; el Decreto 1113 de 1992, que si bien "dispone que el personal es contratado por contrato de trabajo o de prestación de servicios, ( ) esta preceptiva meramente reglamentaria no puede prevalecer sobre la Ley que asigna a los empleados de la Nación la condición de servidores públicos y mucho menos sobre el artículo 123 de la Carta Fundamental que no instituye la categoría especial que pretende introducir la acusación" (folios 49 y 50, cuaderno de la Corte); ocurriendo lo propio con la Ley 80 de 1993, que si bien la delegación de la adjudicación de los contratos recaía en los Coordinadores Regionales, no podía la demandante estar vinculada mediante contrato de trabajo a menos que "hubiere prestado servicios a la construcción y sostenimiento de obras públicas, calidad que no acreditó en el proceso" (folio 51, ibídem).

Para finalizar sostiene que tanto la Corte Suprema de Justicia como la Corte Constitucional y el Consejo de Estado reiteradamente han asentado "que la naturaleza jurídica de los servidores públicos solamente la fija la ley" (folio 51, cuaderno de la Corte); soportando su aserto, en sentencias de las anteriores Corporaciones. Por su parte la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., "FINDETER", dice que al estar limitado el alcance de la impugnación a la confirmación de la sentencia del Juzgado que sólo condenó a la Nación - Departamento Nacional de Planeación, significa, que ninguna incidencia tiene para ella el recurso de casación y por lo mismo debe ser absuelta; no sin antes considerar que las conclusiones del Tribunal no son desvirtuadas por la recurrente, dejando incólume la decisión. Dice el opositor, que la recurrente señala como infringido directamente el artículo 16 del Decreto Reglamentario 1113 de 1992, cuando el Ad-quem sí tuvo en cuenta dicha disposición, pues de la lectura detenida de las consideraciones de la sentencia se extrae que después de un juicioso análisis tanto de esa norma como del artículo 5o del Decreto 3135 de 1968 y 4o del 2127 de 1945, concluyó, "que el supuesto contenido en tal artículo no le era aplicable; debiendo por tanto, enmarcarse su actividad, dentro de la función pública, vinculada mediante una relación legal y reglamentaria" (folio 57, cuaderno de la Corte), tomando precisamente para su clasificación el "criterio orgánico" de la norma que tiene que ver con la naturaleza jurídica de la entidad y no el excepcional, "criterio funcional", que se refiere a la actividad desarrollada por el servidor público; criterio que no podía ser desconocido por el Ad-quem, "so pretexto de dar prevalencia al decreto reglamentario 1113 de 1992" (folio 58, ibídem); además de no haber demostrado la actora que su actividad era de sostenimiento y construcción de obras públicas, el Tribunal dio por establecido, que el cargo desempeñado por la actora, fue de "secretaria de la División de Desarrollo Territorial folio 204" (ibídem).

Finalmente anota que es infructuoso el esfuerzo que hace la recurrente para desquiciar el fallo del Tribunal, "toda vez que no puede ampararse en el argumento de que los 'Corpes' son órganos atípicos o sui generis para predicar que el estado(sic) puede responder por obligaciones ajenas por completo a su campo de acción, como son las contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, propio del sector privado, que es lo que desde un comienzo sostuvo la parte demandante, cuando en sustento legal de sus pretensiones señaló los artículos 63, 64, 47 y 65 del C.S.T.; por supuesto inaplicables a los servidores públicos; pues de aceptarse ello, no solo se estaría violando la normatividad que tuvo en cuenta el Tribunal al desatar el asunto, sino también varios artículos de la Constitución Política, entre ellos el 122 y 123, los cuales, contrario a lo que piensa el censor, fueron interpretados correctamente por el ad quem, para desatar el asunto sometido a su consideración" (folio 58, cuaderno de la Corte).

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. Observa la Sala que el punto específico de que discrepa la recurrente frente a la sentencia impugnada se circunscribe a la decisión adoptada por el Tribunal, que para absolver a la NACION - DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, se fundó en que la demandante "fungió como empleado(sic) público(sic), de conformidad con los artículos 5o del Decreto 3135 de 1968 en concordancia con el 4o del Decreto 2127 de 1945" (folio 20, cuaderno del Tribunal), al no demostrar en juicio que por el cargo desempeñado, su labor se encontraba en la situación excepcional de la norma clasificatoria de los servidores del Estado; y cuando existía certeza, de que el último cargo por ella desempeñado, fue de Secretaria de la División de Desarrollo Territorial, del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica, "CORPES C.A.", "órgano atípico perteneciente a la rama ejecutiva del Poder Público en su nivel nacional" (ibídem); cuyos recursos financieros para la contratación del personal a su servicio, "provienen de los fondos de inversión para el desarrollo regional de propiedad de la Nación" (ibídem).

En relación con lo anterior, la Sala comienza por aclarar, que en sentencia radicada 23235 del 25 de mayo de 2005, se precisó la naturaleza de la relación laboral de las personas que trabajaron para la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica, asumido posteriormente por la demandada la NACIÓN - DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, que para la demandante no corresponde a la de servidor oficial, es decir, empleado público o trabajador oficial; y cuando para el Tribunal la relación se encasillaba en la de empleado público.

Así lo asentó la Corte: "Pues bien, claro es que el punto en discusión en las instancias, y repetido ahora en casación, es el de la naturaleza jurídica de la relación laboral que ató al demandante con la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica ‘CORPES C.A.’, que luego fue asumido por la demandada NACION –DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION-, pues, en tanto que, para el demandante corresponde a la del trabajador particular; para ésta fue la del trabajador oficial; y para el juez de la alzada la del empleado público.

En el primer caso, trabajador particular por cuanto su actividad no es de las descritas en el artículo 123 de la Constitución Política, su vinculación se produjo en el marco de los Decretos Reglamentarios de las Leyes 57 de 1989 y 57 de 1989, esto es, 2411 de 1987--arts. 5º y 9º par.—y 1113 de 1992 --arts. 15 y 16--, que aluden a la vinculación del personal que laboraría para la Unidad Técnica de los ‘CORPES’, y no pertenece esa entidad a una de las que trata el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968; en el segundo caso, porque la demandada Nación -Departamento Nacional de Plantación- conceptuó que por ser remunerados los servicios de esta clase de trabajadores con dineros del erario público la calidad que les corresponde es la del trabajador oficial; y, en el último caso, como lo entendió el juez de la alzada --que es el propiamente discutido aquí por el recurrente--, se califica la prestación del servicio como la de un empleado público, habida consideración que la entidad a quien se prestaron –‘CORPES C.A.’- es de carácter público y los recursos de donde proviene su remuneración son de una cuenta oficial, amén de no probarse que la actividad estaba relacionada con la construcción y sostenimiento de obra pública para tenerse como trabajador oficial.

Pues bien, sin que sea menester hacer un análisis pormenorizado y exhaustivo de las disposiciones que rigen las funciones del Estado y, en particular, de la función pública que es por antonomasia la que lo identifica, cabe afirmar que no es posible considerar la existencia de relaciones laborales con el carácter de permanentes entre la administración pública y servidores como el recurrente, dentro del marco normativo del Código Sustantivo del Trabajo.

En efecto, para no ir más atrás, es del caso recordar que los numerales 9º y 10º del artículo 76 de la Constitución Nacional de 1886 otorgaron al Congreso de la República la función de expedir las leyes que regularan todos los aspectos atinentes a la vinculación, remuneración, permanencia, ascenso, retiro y jubilación de los servidores del Estado, esto es, de quienes de manera personal, permanente y subordinada le prestaran sus servicios, facultad que se desarrolló a través del llamado ‘Código de Régimen Político y Municipal’ --Ley 4ª de 1913--, que tendió a que siempre esos servidores fueran vinculados mediante un acto unilateral de la administración –más adelante se diría que esa vinculación era ‘legal y reglamentaria’--, pero que posteriormente se complementó, conforme al artículo 4º del Decreto 2127 de 1945, reglamentario de la Ley 6ª de ese mismo año, previendo que también lo fueran a través de ‘contrato de trabajo’ cuando se tratara de ‘empleados’ destinados a ‘la construcción o sostenimiento de obras públicas, o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro, o de instituciones idénticas a las de los particulares o susceptibles de ser fundadas y manejadas por éstos en la misma forma’.

Distinción que por décadas permitió sostener la tesis de que los servidores del Estado, de carácter permanente, y de todos los órdenes de la administración de aquellas épocas, se calificaban como ‘empleados oficiales’ y podían ser ‘empleados públicos’ o ‘trabajadores oficiales’. Ahora, en época presente, la Constitución Política de 1991 dispone, a través de sus artículos 122 a 131, y específicamente del 123, que quienes presten los aludidos servicios al Estado se denominan ‘servidores públicos’, y que las formas de vinculación, remuneración, responsabilidades, promoción, remoción y demás aspectos de su ejercicio las determinará la misma Constitución, la ley y el reglamento.

Adicionalmente, establece que la ley determinará ‘el régimen aplicable a los particulares que desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio’. En tanto, en relación con la prestación de servicios personales subordinados en el ámbito de los particulares, no obstante que la Constitución Nacional de 1886 contempló que era atribución del Congreso ‘expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones’ --artículo 76, regla 2ª--, con lo cual, de haberse cumplido, se hubiera satisfecho la necesidad de su regulación, por razones de orden histórico que no es del caso rememorar, apenas, mediante el acto legislativo número 1 de 1936 se vino a decir que el trabajo era ‘una obligación social y gozará de la especial protección del Estado’ –artículo 17--, así como que ‘toda persona es libre de escoger profesión u oficio’ –artículo 39--, y por la Ley 141 de 1961 se convirtieron en normas permanentes los decretos leyes 2663 y 3743 de 1950, con sus múltiples reformas, en lo que constituye hoy el llamado Código Sustantivo del Trabajo.

Estatuto que claramente prescribe en su artículo 3º que su objeto es regular ‘las relaciones de derecho individual del trabajo de carácter particular y las de derecho colectivo del trabajo, oficiales y particulares’, pues, ‘las relaciones de derecho individual del trabajo entre la administración pública y los trabajadores de ferrocarriles, empresas, obras públicas y demás servidores del Estado, no se rigen por este Código, sino por los estatutos especiales que posteriormente se dicten’, como perentoriamente lo precisa en su artículo 4º.

Bajo el anterior marco normativo es que, en términos generales, se han regulado y se regulan hoy las relaciones de trabajo de carácter individual con la administración pública y con los particulares. De allí se sigue sin lugar a dudas que el denominado ‘contrato de trabajo’ no es una fórmula exclusiva del derecho laboral de carácter particular sino que, también, la administración pública, para el cometido de ciertas empresas, básicamente, pero no la única, ‘la construcción y sostenimiento de obras públicas’, establece relaciones mediante el mecanismo del contrato de trabajo.

Lo anterior es tanto como decir que el mero hecho de que una vinculación se produzca a través de un contrato de trabajo, no significa que la relación se rija por las normas del derecho laboral común, pues, sólo en la medida en que se den los presupuestos que son esenciales a la relación de trabajo de carácter público, de los cuales se ha hecho ya referencia, se estará frente a una relación de esa naturaleza y, de no ser así, la relación se regirá conforme a la regla general, esto es, por el derecho laboral común, en otros términos, por el Código Sustantivo del Trabajo.

Entonces, habiendo sido el Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica ‘CORPES’ una entidad de orden público, de conformidad con lo ordenado en el artículo 3º de la Ley 76 de 1985, por cuanto funcionó con recursos obtenidos de rentas públicas --artículo 12º, ibídem--, a través de un sistema de manejo de cuentas de fondos de recursos --FIR, artículo 4º, parágrafo 1º, ibídem--, para el cumplimiento de ciertos y determinados objetivos de orden político, económico y social del Estado --artículo 2º, ibídem--, esto es, que si bien constituyó lo que se ha dado en llamar una “entidad pública atípica”, de las que, en principio, no es dable asimilar a las entidades típicas del Estado, es decir, a establecimientos públicos o empresas industriales y comerciales, sin duda alguna sí integra la llamada ‘administración pública’, sus servidores de carácter permanente no pueden ser considerados en los términos atrás vistos en forma diferente a ‘servidores públicos’ y, por ende, las normas que regulan sus relaciones en modo alguno son las del Código Sustantivo del Trabajo.

Por ende, los servidores de esta ‘particular’ clase de entidades públicas, vistos frente al artículo 123 de la actual Carta Política, son servidores públicos por estar al servicio del Estado, amén de estar regladas sus funciones en las disposiciones que se han citado y a las que alude la proposición jurídica del cargo, y su remuneración, sin discusión alguna, tal y como lo advirtió el Tribunal y lo acepta el recurrente, proviene del erario público.

Despejada la primera inquietud, ha de observarse que no pudiéndose calificar el socorrido ‘CORPES’ como una empresa industrial y comercial del Estado, tampoco es posible considerarse a sus servidores como trabajadores oficiales, por lo cual, atendida la regla general de la naturaleza jurídica laboral de los servidores públicos, deberá tenérseles como empleados públicos.

Así las cosas, no erró el Tribunal al concluir que “el artículo 16 del Decreto Reglamentario 1113 de 1992 no es aplicable al demandante” (folio 20 cuaderno 2), dado que dicha disposición, de carácter reglamentario, previó que el personal de la Unidad Técnica que se creó por la Ley 75 de 1985 -- artículo 7º, parágrafo-- para apoyar la labor del Coordinador Regional de Planificación --a la cual perteneció el demandante como parte del personal administrativo operativo--, debía vincularse por contrato de trabajo ‘a término fijo’; en tanto que, quienes realizaban labores de carácter profesional y temporal --que no fue el caso del actor, según se ha visto--, debían vincularse por medio de contratos de prestación de servicios o de consultoría. Se afirma lo anterior, porque, amén de que tal preceptiva resulta contraria a las normas de vinculación oficial que ya se han señalado, dado que la vinculación de los empleados públicos no se hace a través de contrato de trabajo, la vinculación del actor se hizo mediante contrato de trabajo ‘a término indefinido’ (hecho séptimo de la demanda), modalidad que tal disposición no contempló. Luego, por no consultar la citada disposición las reglas generales de vinculación de los servidores públicos al servicio del Estado; como por no prever la forma en que efectivamente se vinculó al demandante al ‘CORPES C.A.’, no tenía que aplicar el Tribunal el artículo 16 del decreto 1113 de 1992 que indica el recurrente como directamente infringido y, por consiguiente, tampoco infringió o aplicó indebidamente los restantes preceptos que incluye la proposición jurídica del único cargo que se endereza contra el fallo.

En suma, al concluirse que los servidores de los Consejos Regionales de Planificación, creados por la Ley 76 de 1985, reglamentada por los Decretos 2411 de 1987 y 1113 de 1992, y complementada por la Ley 57 de 1989, que creó la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, para el manejo de las cuentas de los Fondos de Inversiones para el Desarrollo Regional FIR, a su vez creados para el cumplimiento de los objetivos, planes, proyectos y programas de aquéllos, son servidores públicos cuya vinculación, remuneración y demás aspectos se deben ceñir al régimen que se deriva de la acomodación a la descripción de los ‘empleados oficiales’ contemplada en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968; y que el demandante no acreditó pertenecer a la construcción y sostenimientos de obras públicas para tenérsele como trabajador oficial, se despejan los interrogantes que plantearan las diferentes posiciones que se reseñaron al comienzo, y se descartan los restantes dislates jurídicos que le atribuye el recurrente al fallo del Tribunal, permitiéndose que, ante la postura del juzgador, por otra parte, se caiga de su peso el reproche del recurrente de haber desconocido el Tribunal las disposiciones que autorizaban la ‘contratación’ del personal de la Unidades Técnicas de los Consejos Regionales de Planificación ‘CORPES’, como si fuera esa la única condición para que se le debiera considerar como ‘trabajador particular’.

No puede olvidarse el hecho de que la legislación ordinaria laboral, como ya se asentó, paladinamente descarta su aplicación a las relaciones de derecho individual del trabajo entre la administración pública y los servidores del Estado, pues, estas relaciones se rigen “por estatutos especiales” --artículo 4º del Código Sustantivo del Trabajo--, por lo que, por mayor esfuerzo que se haga, no es posible considerar frente a la actual normatividad, trabajadores calificados dentro del genérico de ‘servidores públicos’, ya sean empleados públicos, trabajadores oficiales, o en una condición que habría que denominar como sui generis, cuyas relaciones se rijan por el estatuto laboral de los trabajadores particulares; como tampoco es atinado considerar, salvo las excepciones que expresamente hacen la misma Constitución y la Ley –entre otros, los artículos 123 y 210 de la Constitución Política--, trabajadores vinculados a cualquiera de las entidades del organigrama del Estado y remunerados por el erario público, que no tengan la condición de servidores públicos.

De suerte que, se insiste, habiendo concluido el juez de la alzada que la prestación de servicios de carácter permanente a una entidad del Estado, remunerada por el erario público, ubica al servidor dentro del genérico del ‘servidor público’; y no existiendo una disposición constitucional o legal que califique a aquél como particular en ejercicio de una función administrativa, no incurrió el juzgador en el dislate jurídico de desconocer el régimen prestacional aplicable.

Al contrario, por no haberse acreditado por el demandante su condición de particular frente a la administración, bien se hizo al no aplicarle el régimen laboral común, que fue lo que persiguió al plantear la demanda inicial". "Mutatis mutandi", lo asentado en esta providencia de que se ha hecho cita, en la que se definió el punto sobre la naturaleza jurídica del vínculo laboral que ató a los servidores como la demandante con la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica CORPES C.A, tal y como sucede en el caso en estudio, ajustan como anillo al dedo y por tanto no procede la casación del fallo.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia del 18 de septiembre de 2004, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, dentro del proceso que OMARIS BEATRIZ RENGIFO MEJIA instauró contra la NACION - DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION y FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A. FINDETER.

Costas en el recurso extraordinario, a cargo de la parte recurrente. Cópiese, notifíquese, cúmplase, publíquese y devuélvase al tribunal de origen. ISAURA VARGAS DIAZ GUSTAVO JOSE GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LOPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GOMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO MARIA ISMENIA GARCIA MENDOZA Secretaria República de Colombia � Corte Suprema de Justicia