SALA DE CASACIÓN LABORAL República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Corte Suprema de Justicia EXP. 25001 SALA DE CASACIÓN LABORAL DR. LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ Magistrado Ponente Radicación N° 25001 Acta N° 82 Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil cinco (2005). Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por GLORIA ESTHER BONIVENTO PARDO contra la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Santa Marta el 30 de enero de 2004, en el proceso adelantado por la recurrente contra LA NACIÓN –DEPARTAMENTO DE PLANEACIÓN NACIONAL- y la FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A. “FINDETER”.
I.
ANTECEDENTES Ante el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santa Marta, Gloria Esther Bonivento Pardo demandó a la Nación y a Findeter para que fueran condenadas a pagarle indexadas la indemnización por despido injusto; la reliquidación de la cesantía definitiva y sus intereses, primas de servicio, prima de vacaciones, prima de navidad, prima técnica y vacaciones; la indemnización moratoria; intereses legales y moratorios; daño emergente y lucro cesante.
Fundamentó sus pretensiones en que prestó servicios como Secretaria de la Jefatura de la Unidad Técnica en el Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica CORPES C.A., entre el 27 de enero de 1998 y el 31 de julio de 2000, vinculada mediante contrato de trabajo a término indefinido suscrito entre ella y el banco del Estado, quien actuó en desarrollo del contrato de administración fiduciaria de los recursos del Fondo de Inversiones para el Desarrollo de la Costa Atlántica, celebrado con la Nación a través del Banco de la República; que en la última fecha citada, el Director del Corpes C. A. le comunicó la terminación unilateral e injusta de su contrato de trabajo, alegando la liquidación y clausura definitiva de la Empresa, para lo cual no solicitó el permiso del Ministerio del ramo.
II. RESPUESTA A LA DEMANDA El Departamento Nacional de Planeación se opuso a las pretensiones de la demandante, por no existir relación alguna con ésta. Propuso la excepción de carencia de derecho por falta de legitimación por pasiva. Findeter, a su turno, también se opuso a las peticiones de la actora, pues tampoco tuvo con ella relación laboral de ninguna clase, lo cual le sirvió de fundamento para proponer la excepción de inexistencia de relación laboral y contractual.
III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Fue proferida el 27 de agosto de 2003 –complementada con la del 19 de septiembre del mismo año-- y con ella el juzgado absolvió a las demandadas de todas las pretensiones formuladas en su contra, dejando a cargo de la actora las costas de la instancia. IV. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación de la demandante, el proceso subió a conocimiento del Tribunal Superior de Santa Marta, Corporación que mediante la sentencia recurrida en casación, confirmó la de primer grado y dejó sin costas la alzada.
El Tribunal se detuvo inicialmente en la Ley 75 de 1968 que creó los Consejos Regionales de Planificación, los cuales no tenían personería jurídica. Se ocupó del concepto del Consejo de Estado según el cual los trabajadores de los Corpes eran trabajadores particulares. A continuación trajo a colación las diversas entidades de derecho público y la naturaleza jurídica del vínculo de sus servidores, agregando luego: “ 5.- Pues bien, las CORPES fueron entes pertenecientes a la rama ejecutiva del Poder Público en su nivel nacional, los cuales no responden, estructuralmente, a ninguna de esas formas de la persona jurídica colectiva de derecho público.
Pero de esa atipicidad y del hecho de que la contratación del personal se hiciera a través de contratos de trabajo, no se sigue lo concluido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de que el régimen aplicable es el del Código Sustantivo del Trabajo; porque, cuando el vinculado de manera permanente a la administración es, orgánica y funcionalmente un servidor público, sólo por expresa disposición legislativa puede asignársele un régimen distinto del que corresponde de acuerdo con la naturaleza de la entidad en que prestó sus servicios.
Si ni siquiera el ejecutivo está facultado, en ejercicio de la función reglamentaria para otorgar la categoría de trabajadores oficiales o de trabajadores particulares a x servidores, en contravía de la regla y excepción generales; menos aún puede hacerlo un ente administrativo, al proceder a la contratación. Firmar un contrato de trabajo es un recurso formal al que ha de acudir la entidad que, careciendo de la facultad de hacerlo a través de una resolución oficial de nombramiento, y no siendo empresa de servicios temporales, es la encargada de la tarea mecánica de la vinculación laboral de servidores públicos para otro organismo público.
Recurso al que acude porque, en lo que hace a los elementos estructurales de la relación de trabajo, los de prestación personal del servicio, remuneración de éste y subordinación, no existe diferencia alguna entre las dos formas de vinculación: contractual y legal y reglamentaria. Lo que hace la diferencia es, precisamente, el distinto régimen que les asigna la ley, según que el servicio se preste a una persona privada o a uno u otro ente público, según se dejó expuesto. 6.
Desde ese mirador, la normativa del artículo 16 del Decreto Reglamentario 1113 de 1992, en cuanto disponía que la contratación de personal profesional o administrativo de la Unidad Técnica del CORPES de carácter permanente se hiciera mediante contrato a término fijo, no adjudica al contratante condición distinta de la que corresponde de acuerdo con la naturaleza de la entidad empleadora.
Que lo es la Nación, en el caso de autos, por que las regiones de planificación constituían ‘divisiones del territorio nacional para la planificación y el desarrollo económico y social’ por conducto del Departamento Nacional de Planeación, en los que la ’adjudicación de contratos para el cumplimiento de los programas corresponde a la Nación, por conducto del Presidente de la República o el funcionario en quien él delegue conforme a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios’.
(Ver decreto presidencial 162 de 22 de enero de 1997). Esa delegación por parte del Gobierno recaía en los Coordinadores Regionales de las regiones de Planificación, los cuales eran funcionarios dependientes de Departamento Nacional de Planeación, designado por el Presidente de la República de terna presentada por el Consejo Regional de Planificación. Establecido en los anteriores términos que la señora GLORIA ESTHER BONIVENTO fue una servidora pública, de la Nación, no cabe duda de que su condición es el de empleada pública, de conformidad con la regla general establecida en el artículo 5º del Decreto-Ley 3135 de 1968, pues no acreditó que sus funciones de Secretaria de la Jefatura de la Unidad Técnica del CORPES C.A., fueran propias de la construcción o mantenimiento de obra pública ”.
V. EL RECURSO DE CASACIÓN Lo interpuso la demandante con la finalidad de que se case la sentencia recurrida, para que en sede de instancia, se revoque la del Juzgado y en su lugar se acceda a las pretensiones de su demanda inicial. Para ese efecto, formuló un cargo, replicado, que a continuación se decide. VI. CARGO ÚNICO Así lo formuló: “ Por la vía directa se acusa la sentencia impugnada de violar por infracción directa los artículos: 1º, 3º, 7º y 11 de la Ley 76 de 1985; 5º y 9º del Decreto 2411 del 10 de diciembre de 1987; 7º, 11, 15, 17 del Decreto 1113 de 1992; 1º del Decreto 162 de 1997; 11 de la Ley 80 de 1993; 2º del Decreto 3130 de 1968.
Por aplicación indebida el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968; y por interpretación errónea los artículos 16 del Decreto 1113 de 1992; 12 de la ley 80 de 1993; 3° y 17 de la ley 57 de 1989 y 123 de la Carta Política. VI – DEMOSTRACIÓN Para concluir que la vinculación de la demandante con el CORPES estuvo regida por una relación legal y reglamentaria propia del empleado público, el ad quem se tunda en el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, previo el siguiente análisis jurídico: "La circunstancia de que la designación de los servidores de la Unidad Técnica de los CORPES y el ejercicio del poder subordinante sobre aquellos estuviera a cargo de un organismo sin personalidad jurídica, como eran los CORPES C. A, receptores además, del servicio personal prestado por aquellos; y que los contratos de trabajos los firmara, en razón de ello, la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del FONDO DE INVERSIONES PARA EL DESARROLLO REGIONAL - en este caso FINDETER -, generó incertidumbre acerca de la naturaleza jurídica de estos servidores y llevó al MINISTERIO DEL MEDIIO AMBIENTE a acudir a la Sala de Consulta y Servicio civil del Consejo de Estado, en procura de orientación acerca del régimen laboral aplicable al personal que se vinculaba a la Unidad Técnica del CORPES del Atlántico, mediante contrato de trabajo a término fijo.
"Respuesta contenida en el concepto 1106 de 8 de julio de 1998 ('s. 4 - 18), según el cual,' las personas que laboran en la Unidad Técnica Regional de la Costa Atlántica, en virtud de un contrato celebrado con la sociedad fiduciaria, administradora del Fondo de Inversión regional, no son trabajadores oficiales. sino trabajadores particulares y deben someterse en su relación contractual laboral a las normas del Código Sustantivo del Trabajo, el cual trae delineamientos precisos para la modalidad de contrato a término fijo'.
"Concepto que debe ser confrontado con las disposiciones legales sobre la materia, dado que la determinación de la naturaleza de los servidores públicos es de estirpe legal y de orden público, y no obstante que a voces del articulo 123 de la Carta Política, son servidores públicos, tanto 'los miembros de corporaciones públicas' como 'los empleados y trabajadores del Estado y de su entidades descentralizadas territorialmente y por servicios', no tienen ellos el mismo régimen jurídico, salarial y prestacional.
"Así, son empleados públicos, ligados a la administración mediante una relación legal y reglamentaria, los que prestan sus servicios en las Corporaciones Públicas Administrativas, o sea, en aquellas entidades de existencia necesaria como la Nación, los departamentos y los municipios, con una base territorial determinada, y con funciones, no solo de policía, sino también de organización y puesta en funcionamiento de los servicios públicos, para lo cual tiene asignado un conjunto de bienes.
" Síguese de lo dicho, que nuestro ordenamiento jurídico combina los criterios orgánico y funcional, a la hora de clasificar a los empleados públicos según el régimen que les es aplicable; pues a la par que le asigna el de empleado público o trabajador oficial según la naturaleza del ente en que labora; atiende al hecho de que dentro de éste, algunas tareas pueden no acomodarse a ese régimen, y les asigna a los encargados de ellas el régimen opuesto.
" Pues bien. las CORPES fueron entes pertenecientes a la rama ejecutiva del Poder Público en su nivel nacional. los cuales no responden estructuralmente. a ninguna de esas formas de la persona jurídica colectiva de derecho público”. (subraya por fuera del texto) En síntesis, no obstante deducir que la accionante laboró al servicio de un órgano "atípico", para el cual el artículo 16 del Decreto 1113 de 1972 determinó que sus servidores se vincularan mediante contrato de trabajo, la tesis jurídica del Tribunal es la de que conforme al artículo 5° del decreto ley 3135 de 1968, la demandante fue empleada pública, porque esa forma de vinculación que tuvo (contrato de trabajo), no desnaturaliza la relación legal y reglamentaria que tuvo la demandante porque sus servicios fueron para la Nación. Interpretó por tanto que la normativa del artículo 16 del Decreto Reglamentario 1113 de 1992 "no adjudica al contratante condición distinta de la que corresponde"; que para el caso sólo puede ser la de empleado público puesto que la actora no estuvo dedicada a actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas.
Esa exégesis del artículo 16 del Decreto Reglamentario 1113 de 1992, es completamente errada y a ella arribó el ad quem porque no tuvo en cuenta los artículos de la Ley 76 de 1985 indicados en la proposición jurídica; ni los artículos 7°, 11, 15 y 17 del Decreto 1113 de 1992; ni los artículos 5 y 9 del Decreto 2411 de 1987. De haber correlacionado todas éstas disposiciones, habría entendido que los recursos de los Fondos de Inversiones para el Desarrollo Regional se manejaban mediante contratos de administración fiduciaria a cuyas entidades se confiaba la celebración de los contratos.
Habría interpretado que, por mandato legal, éstos contratos eran "contratos de trabajo" cuando se trataba de vincular personal profesional y administrativo de carácter permanente; personal que era seleccionado por el Coordinador Regional del CORPES, por delegación que hiciera el Presidente de la República, conforme al artículo 12 de la Ley 80 de 1993.
No habría aplicado, entonces, en este caso el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, porque la naturaleza de la vinculación de éstos servidores no se encuentra regulada por ésta última norma. Cayó en este error jurídico el ad quem porque enfrentó las normas que determinan la vinculación por contrato de trabajo de los servidores del CORPES con el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, como si fueran contrarias, cuando realmente las primeras regulan un caso atípico que por lo mismo se sale del contexto general.
Y cayó en el error de aplicar ésta última norma por encima de las primeras, no obstante tratarse de un caso no regulado por ella. Abstraído por completo en las funciones de las CORPES y en la delegación que hizo el Presidente de la República para la adjudicación de los contratos para el cumplimiento de los programas de estas entidades atípicas, y encasillado en los criterios orgánico y funcional en que se inspira el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, desconoció el fallador colegiado la naturaleza sui géneris de las CORPES, dedujo con error su adscripción a la Nación y por lo mismo erró al determinar la naturaleza de la vinculación del personal a ellos vinculado, como se explica a continuación. Los artículos 15 y 16 del decreto 1113 de 1992 no contrarían en aspecto alguno el artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968 cuando establecen la modalidad de contratación de los servidores de las CORPES, que son entes diferentes de la Nación, los departamentos, los municipios, "los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, y Establecimientos Públicos", así como de "las empresas industriales y comerciales del Estado", dependencias estatales a las que se refiere exclusivamente el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, el cual no prohíbe que en tratándose de entes diferentes se recurra a otra clase de vinculación. Los artículos 15 y 16 del Decreto 1113 de 1992 tampoco contrarían el artículo 123 de la Carta Fundamental, pues no se refieren a vinculación por contrato de trabajo de "miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios".
El error jurídico del Tribunal fue encuadrar a los trabajadores de las CORPES dentro de los empleados vinculados directamente a la Nación; y no podía hacerlo porque no lo son, ni se trataba de servidores de la función pública porque no pertenecen a ninguno de los previstos en el artículo del Ordenamiento Superior en referencia. La Región de Planificación de la Costa Atlántica fue creada por el artículo 1 ° de la Ley 76 de 1985.
El artículo 3° de ésta misma Ley instituyó el CONSEJO REGIONAL DE PLANIFICACIÓN DE LA COSTA ATLÁNTICA – CORPES C. A., bajo la dirección de un Coordinador Regional (art. 7°), asistido por una Unidad Técnica Regional, dentro de la cual trabajaba el demandante. Y el artículo 11 creó el Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional (FIR) de donde salía la remuneración del actor, como una cuenta administrada por el Banco de la República, normas que pasó por alto el sentenciador colegiado.
Los artículos 5° y 9° del Decreto 2411, reglamentario de la Ley 76 de 1985 y de los Decretos Leyes de creación de las CORPES, dispusieron para los FIR su manejo a través de contratos de administración fiduciaria celebrados por el Banco de la República; previeron que a la sociedad fiduciaria se le confiaría "la celebración de contratos con personas naturales o jurídicas para la organización y funcionamiento de la Unidad técnica, para adelantar labores de asesoría y consultoría y para vincular personal profesional y administrativo ", a solicitud del Coordinador Regional, en los términos y condiciones que determinara el CORPES.
A estos ordenamientos desatendió el Tribunal. En el parágrafo del artículo 5°, éste último Decreto indica: "Para realizar actividades específicas relacionadas con las funciones de las Unidades Técnicas podrán contratarse como asesores o consultores personas naturales o jurídicas, públicas o privadas" (subraya y negrilla por fuera del texto) El FIR de la Costa Atlántica funcionó como una cuenta especial en FINDETER por transferencia que le hiciera el Banco de la República conforme al artículo 17 de la Ley 57 de 1989, que facultó a FINDETER como entidad fiduciaria.
Por tanto dentro de sus cometidos estaba el de celebrar contratos con el personal de trabajadores correspondiente a la Unidad Técnica Regional, así como el de ponerle fin a esas relaciones contractuales, por disposición de los artículos 15 y 16 del Decreto 1113 de 1992, del siguiente tenor: "ARTICULO 15. Contratación del personal de la Unidad Técnica.
El Coordinador Regional seleccionará el personal de la unidad técnica, de acuerdo con las pautas y orientaciones trazadas por el Consejo Regional, dando prioridad a las personas oriundas de la región, y solicitará a la entidad fiduciaria su contratación. La terminación de las relaciones contractuales se hará también a solicitud del Coordinador Regional.
"Corresponde al Consejo Regional señalar la modalidad y las condiciones económicas para la vinculación contractual. así como el régimen de viáticos y gastos de viaje que serán aplicables en cada caso. "ARTICULO 16. Modalidades de contratación. La entidad fiduciaria, de acuerdo con el contenido de la solicitud formulada por el Coordinador Regional, vinculará al personal de la unidad técnica utilizando una de las siguientes modalidades de contratación: "a) Contrato de trabajo a término fijo, cuando se trate de personal profesional o administrativo de carácter permanente.
"b) Contratos de prestación de servicios o de consultoría, para el caso de personal profesional que deba realizar labores temporales específicas relacionadas con las actividades que corresponden a la unidad técnica o necesarias para la ejecución de los programas o proyectos. En ningún caso el personal permanente podrá ser contratado bajo estas modalidades.".
(negrillas y subrayas fuera del texto) Interpretó con error el ad quem que mediante el artículo 10 del Decreto 162 de 1997, el Presidente de la República delegó en los Coordinadores Regionales de los CORPES, la facultad de adjudicar los contratos y convenios y la de realizar los actos inherentes a la actividad precontractual y contractual.
Siendo ésta última otra razón para que el Coordinador Regional del CORPES fuera el competente para seleccionar el personal de la Unidad Técnica siguiendo las orientaciones del CORPES y solicitar a la fiduciaria la celebración del contrato de trabajo o de prestación de servicios o de consultoría, según se tratara de una labor permanente o temporal.
De igual manera, era éste último quien podía solicitar a la fiduciaria la terminación de esa relación contractual. No queda duda, entonces, de que las personas que trabajaron para la Unidad Técnica de las CORPES, en actividades de carácter permanente, tuvieron un vínculo contractual laboral. No eran servidores públicos porque conforme al artículo 123 de la Carta Fundamental "son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios".
No eran empleados públicos ni trabajadores oficiales porque no prestaban servicios "en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos", ni "en empresas industriales y comerciales del Estado". (artículo 1° del Decreto 1050 de 1968 y artículo 5° del Decreto Ley 3135 de 1968). Por último, es del caso observar que el Decreto 1113 de 1992, no ha sido anulado por el Consejo de Estado ni demandado con tal finalidad; su legalidad es presumible; el Tribunal sólo podía desconocerlo aduciendo inconstitucionalidad, pero tal consideración no aparece dentro de la tesis jurídica que funda la decisión impugnada.
En consecuencia, la vinculación laboral de la actora jamás estuvo regida por una relación legal y reglamentaria como equivocadamente lo dedujo el ad quem, por lo que hay lugar a la casación del fallo acusado, para que la Corte proceda como se le pide en el alcance de la impugnación ”. VII. LA RÉPLICA Recalca que la naturaleza jurídica del vínculo de los servidores públicos solamente la fija la ley, lo que así ha sido sostenido tanto por esta Corporación como por el Consejo de Estado, por lo cual el Tribunal no incurrió en ningún yerro jurídico.
VIII. SE CONSIDERA El punto en discusión por las partes se concreta en determinar la naturaleza jurídica del vínculo que ligó a la demandante con el CORPES C. A., tema que desde ya se advierte, fue resuelto por la Corte en sentencia del 23 de mayo del año en curso, con radicación 23715, en un asunto similar en el que también figuraron como demandadas la Nación y Findeter y cuyas orientaciones, que hoy se corroboran, fueron las siguientes: “ El artículo 123 de la Carta Política establece: “ Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
“Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. “La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio ”. El Título V, Capítulo 2, de la Carta Política, en donde se encuentra ubicado el trascrito artículo 123, regula la función pública.
La parte demandante, apoyada en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha alegado en este proceso que según lo allí dispuesto son servidores públicos, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y los de las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Son trabajadores particulares, agrega, las personas que prestan sus servicios en alguna entidad atípica, que a su juicio son aquellas que no encuadran en la clasificación de las entidades de derecho público: las territoriales (nación, departamento y municipio) y las descentralizadas (departamentos administrativos, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado).
Sin embargo, observa la Corte, el artículo 123 de la Carta Política no contiene un criterio de clasificación de los servidores públicos en los términos que se plantea por el ahora recurrente, como tampoco la categoría de los trabajadores particulares del Estado. Y el estatuto legal que creó la región del Atlántico no tiene el alcance que le asigna el recurrente.
Las razones en contra de su tesis son las siguientes: 1. El Capítulo 2 del Título V de la Constitución Política regula la función pública. Todas las normas que lo integran están orientadas a desarrollar los lineamientos de esa función, porque lo indica ese conjunto normativo; y como ello es así, no es razonable asumir que el constituyente de 1991 introdujo en el artículo 123 la categoría de los servidores particulares del Estado. 2.
Por su parte, el Decreto Legislativo 3130 de 1968 contiene el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional: departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. Pero también contempla a los fondos. Su artículo 2° dice: “ De los fondos.
Los fondos son un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en este señalados. “Cuando a dichas características se sume la personería jurídica, las entidades existentes y las que se creen conforme a la ley, lleven o no la mención concreta de, son establecimientos públicos”.
Al contrario de lo que piensa el recurrente, no se puede afirmar, siguiendo la lectura de la norma transcrita, que los fondos que carecen de personería jurídica sean entidades ajenas a la administración pública, porque el propio Decreto 3130 de 1968 los regula allí como parte integrante de aquélla, toda vez que al definirlos dice que se trata de cuentas especiales integradas por bienes o recursos pertenecientes a un organismo estatal y porque cumplen los objetivos señalados en el acto de su creación, que necesariamente debe ser un acto que emane del Estado.
Luego están vinculados al sector público aunque se les rotule como entes atípicos. Además, que tengan o no personería jurídica carece de incidencia para los efectos pretendidos por el censor, porque tampoco cuentan con esa personería los departamentos administrativos y sin embargo las personas que les prestan sus servicios son considerados empleados públicos.
Cuando el artículo 123 de la Constitución Política establece que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas y los empleados y trabajadores “de sus entidades” descentralizadas territorialmente y por servicios, constituye un error hermenéutico sostener que el constituyente de 1991 consagró un criterio para clasificar los servidores del Estado en públicos y privados.
Pareciera que el recurrente entendiera que las expresiones “entidades descentralizadas territorialmente y por servicios” hacen una referencia a lo que llama entidades típicas; pero adviértase que esa es una apreciación subjetiva, porque la norma no hace distinciones de ninguna naturaleza, de manera que es una interpretación gramatical que no se duda en calificar de equivocada.
De otro lado, quedó visto que el Decreto Legislativo 3130 de 1968, que desarrolló la descentralización administrativa para salir del rígido esquema estatal de los entes territoriales (nación, departamentos y municipios), y que los fondos, por formar parte de los entes que regula el citado Decreto 3130 también corresponden al esquema de la descentralización por territorios y por servicios, de manera que es también una inconsistencia creer que no pueden considerarse “entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”.
Si hubiera alguna duda, la desvanece el artículo 125 de la Carta, que señala que “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera”, porque los términos “órganos y entidades” son todos los que integran el aparato estatal y desde luego allí están incluidos los fondos o cuentas especiales. Por otra parte, de admitirse que los aludidos fondos son entes atípicos, habría que concluir que lo serían del sector público pero no del privado, pues no tendría ningún sentido considerarlos vinculados a éste último, a pesar de pertenecer a la Nación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 8º del Decreto Reglamentario 2411 de 1987.
Por tal razón, y al carecer de personería jurídica y no tener la condición de patrimonios autónomos según lo explicó el Consejo de Estado en el concepto que sirve de estribo a las aspiraciones del demandante -lo que indica que directamente no pueden ser sujetos de derechos y obligaciones- no podrían asumir la calidad de empleadores en los términos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, que exige que el empleador sea persona natural o jurídica, como tampoco la de una empresa, en la forma como se halla definida por el artículo 194 de ese mismo estatuto. 3.
El constituyente de 1991 no mencionó expresamente la categoría que invoca la parte demandante: la de los trabajadores al servicio del Estado sometidos al régimen laboral de los particulares. Un tema de tanta importancia no podía quedar al arbitrio del intérprete, máxime que la normatividad del capítulo 2 del Título V de la Carta Política está destinada a reglar la función pública.
Para confirmar lo anterior basta recordar el fundamento o razón de ser de cada una de las tres únicas sub categorías que se mencionan en el artículo 123 ibídem. Los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos porque primordialmente cumplen una función política, que es de la esencia del Estado democrático. Los empleados públicos desarrollan la función administrativa; por eso y porque los fines supremos del Estado están por encima del interés particular de los individuos, tienen una estabilidad relativa y muy restringido su derecho de asociación en el ámbito del derecho colectivo.
Y la vinculación del trabajador oficial es contractual según la ley, porque su actividad, aunque estatal, se desarrolla en actividades similares que bien pudieran ser cumplidas por los particulares (de construcción y sostenimiento de obras públicas, industriales y comerciales); pero como de hecho no cumplen una función administrativa, su estabilidad laboral es más amplia (régimen legal de 1945), como también lo es el ejercicio de los derechos de asociación y huelga.
El trabajador particular, que se rige en sus relaciones por el derecho privado, tampoco tiene las limitaciones que informan la llamada situación legal y reglamentaria del empleado público. De hecho la Constitución Política únicamente les prohíbe, a los trabajadores particulares, el ejercicio del derecho de huelga cuando comprometen los servicios públicos esenciales definidos por el legislador (artículo 56 de la Constitución Política).
Ahora bien, si el fundamento o razón de ser de cada una de las categorías de los servidores públicos muestra una clara y necesaria diferencia con la categoría de los trabajadores particulares, ¿podía el constituyente de 1991 pasarla inadvertida y dejar tan importante tema al discrecional fuero del intérprete para invitarlo a decir que en el artículo 123 de la Carta Política se encuentra un criterio de clasificación de los trabajadores al servicio del Estado del cual se puede deducir que los servidores de las entidades atípicas son trabajadores particulares?.
Esa amplitud conceptual de la tesis del demandante induciría al propio legislador a permitir que la función pública fuese desarrollada por trabajadores particulares, con lo cual la función administrativa, que es de la esencia del Estado, quedaría vulnerable ante el ejercicio del derecho de huelga sin limitación alguna o vería la administración restringida la facultad de ejercicio del poder disciplinario que por mandato constitucional le corresponde, para citar sólo dos ejemplos de las consecuencias que traería aceptar el raciocinio del impugnante.
Por ejemplo, la planeación regional, que es la finalidad para la cual se expidió la Ley 76 de 1985 que le da fundamento a la demanda inicial de este proceso, es función típicamente administrativa; de hecho, una de las más importantes. Con el argumento de la parte demandante, fundada en una errada interpretación del artículo 123 de la Constitución Política, esa función indiscutiblemente administrativa, podría quedar en manos de los trabajadores particulares, quienes estarían habilitados para actuar sin las restricciones que con el fin de garantizar el eficiente cumplimiento de la función pública, la misma Constitución y la Ley establecen para los servidores públicos. 4.
El artículo 123 de la Constitución Política sólo hace una referencia a los particulares: “La ley, determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”. Si este canon constitucional sólo autoriza la temporal participación de los particulares en la función pública, ¿puede el intérprete de esa misma norma sostener válidamente que al legislador le está dado autorizar la participación permanente de los particulares en esa función?.
O lo que es igual, ¿consagró el artículo 123, así fuera implícitamente, una categoría de empleados particulares estatales para desarrollar, según determinación de la Ley, funciones públicas de carácter permanente? O, dicho de otra manera, ¿si el artículo 123 de la Carta Política establece que sólo la Ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio, pudo el constituyente de 1991, así fuese de manera implícita, crear la categoría de los trabajadores particulares al servicio permanente del Estado? La respuesta es negativa porque la participación de los particulares en la función pública es la excepción, en la medida en que debe ser temporal y determinada por el Congreso a través de la Ley.
Y como indiscutiblemente la planeación nacional o por regiones es actividad típicamente administrativa, es función pública, el intérprete ni siquiera podría decir, con fundamentos atendibles, que la Constitución Política le permite a las entidades oficiales típicas o atípicas desarrollar, por mandato de la Ley, funciones administrativas o de función pública con personas naturales vinculadas por el contrato de trabajo del derecho privado. 5.
Si en gracia de discusión se admitiera que el artículo 123 de la Carta Política contiene un criterio conforme al cual quien trabaje en un fondo sin personería jurídica es trabajador particular, la tesis de la parte demandante tampoco podría acogerse, porque según esa norma sólo la ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio.
La Ley 76 de 1985, uno de los fundamentos jurídicos de la demanda inicial del proceso, no se expidió bajo el amparo de la Constitución de 1991 sino durante la vigencia de la Constitución de 1886, y en el campo legislativo, dentro de la reforma administrativa de 1968. Se trata de un estatuto destinado a regular una función administrativa esencialmente descentralizada, para una región que tiene necesidades económicas y sociales comunes y con bienes del Estado.
Es típico desarrollo de la reforma administrativa de 1968. Por lo tanto, está lejos de gobernar una actividad privada. Creó la región del Atlántico y determinó que a través de una cuenta especial (o fondo sin personería jurídica), manejada por Findeter, implementara los planes económicos y sociales de los departamentos y municipios que integran esa región, con la obligación de procurar la incorporación de esos programas en el plan nacional de desarrollo, según gestión que debían procurar ante el Departamento de Planeación Nacional.
La misma Ley determinó el origen de los bienes de esa cuenta especial: todos son estatales. Vista la regulación de la Ley 76 dentro del nuevo marco constitucional de 1991 es claro que no encuadra siquiera en el caso exceptivo del inciso 3° del artículo 123 de la Constitución Política, esto es, el precepto que dice que “La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”, porque a pesar de que la reseñada ley está orientada a realizar una función administrativa, no se trata de una de carácter temporal.
Además, esa ley no se refirió al tema de la participación de los particulares en la función pública, porque nada dispuso sobre ese específico asunto. En conclusión, la Constitución Política de 1991 no establece expresamente la categoría de los empleados particulares del Estado ni la Ley 76 de 1985 reguló la temporal participación de los particulares en la función pública. 6.
El Decreto 2411 de 1987 fue expedido por el Gobierno para reglamentar la Ley 76 de 1985. Allí, como lo dice la parte demandante, se estableció que en las actividades permanentes del Corpes del Atlántico la vinculación sería laboral (sin precisar si la del trabajador oficial o la del trabajador particular). Ahora bien, como el artículo 123 de la Carta Política establece que sólo la Ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio y como la Ley 76 de 1985 fue expedida para cumplir una función de planeación, administrativa, el citado Decreto Reglamentario 2411 de 1987, reguló una materia que la Constitución Política delegó al Congreso a través de la Ley, la relativa a la contratación laboral de las personas que prestaran servicios en el Corpes del Atlántico y pretendió autorizar el ejercicio de una función administrativa -y por ende estatal-, por servidores particulares y no públicos.
Por eso, la supuesta infracción directa de las normas de ese decreto reglamentario que el cargo denuncia, no puede atribuírsele al Tribunal Superior, porque aunque se le imputó ignorancia o rebeldía contra su mandato en la materia contractual, el sentenciador no tenía porqué utilizar el citado decreto para definir la controversia, como tampoco estaba obligado a aplicar el artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, por cuanto esa norma establece las personas que fueran contratadas para apoyar la labor del Coordinador Regional de Planificación en cargos administrativos de carácter permanente debían vincularse por contrato de trabajo a término fijo, preceptiva que, en consecuencia, resulta contraria a las normas que gobiernan la naturaleza jurídica del vínculo de los servidores públicos, fundamentalmente el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, según el cual solamente pueden estar vinculados mediante contrato de trabajo quienes laboren en las empresas industriales y comerciales del Estado o en el sostenimiento y construcción de las obras públicas.
Dentro de la concepción del Tribunal, conforme a la cual el artículo 123 de la Constitución Política no consagra la categoría de los servidores particulares del Estado, correspondía utilizar en el caso el artículo 5° del Decreto Legislativo 3135 de 1968 para concluir que el demandante fue empleado público y no trabajador oficial y menos trabajador particular.
En consecuencia, aplicó de manera pertinente ese precepto y no trasgredió ni por infracción directa ni por interpretación errónea las normas que denunció la censura ”. Así las cosas, como quiera que la jurisprudencia transcrita es aplicable al caso objeto de estudio, lo cual sigue vigente, no prospera el cargo y las costas del recurso extraordinario son a cargo de la demandante, por la oposición al mismo.
En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, NO CASA la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Santa Marta el 30 de enero de 2004, en el proceso adelantado por GLORIA ESTHER BONIVENTO PARDO contra LA NACIÓN -EPARTAMENTO DE PLANEACIÓN NACIONAL- y la FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A. “FINDETER”.
Costas como se indicó en la parte motiva. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS FRANCISCO JAVIER RICAURTE GOMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DÍAZ MARIA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria PAGE 19