CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Corte Suprema de Justicia Rad.No.23775 LUZ MARINA QUINTERO NIETO VS. DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: CAMILO TARQUINO GALLEGO Radicación Nro.23775 Acta Nro.19 Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil cinco (2005).

Resuelve la Corte el recurso extraordinario de casación interpuesto por el apoderado de LUZ MARINA QUINTERO NIETO, contra la sentencia del 14 de noviembre de 2003, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el Proceso Ordinario que la recurrente le promovió al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA.

ANTECEDENTES Luz Marina Quintero Nieto demandó al Departamento de Cundinamarca para que, previos los trámites de un Proceso Ordinario Laboral de Primera Instancia, se declare ineficaz el acta especial de conciliación celebrada en virtud de la cual se le retiró con derecho a una bonificación y, en consecuencia, se le reintegre al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior categoría, con el pago de los salarios dejados de percibir y demás emolumentos y prestaciones sociales desde la fecha del despido y hasta cuando se haga efectiva su reincorporación al servicio.

Reclama, así mismo, se declare que para todos los efectos no ha existido solución de continuidad durante la prestación del servicio y se reconozca la indexación de los créditos laborales deducidos en su favor. Los hechos que fundamentan las pretensiones de la actora son: que prestó sus servicios al ente territorial demandado desde el 29 de septiembre de 1980 hasta el 7 de junio de 1996, fecha ésta última en que se suscribió el acta de conciliación; que su cargo fue el de oficinista con un jornal diario de $13.151,oo; que mediante Ordenanza 01 de 8 de febrero de 1996 la Asamblea Departamental de Cundinamarca, autorizó a la gobernadora para efectuar una reestructuración administrativa y ofrecer un plan de retiro voluntario; que por Decreto 00958 de 2 de mayo de 1996, la gobernadora ofreció un plan de retiro voluntario que incluyó a los trabajadores oficiales de la Secretaría de Obras Públicas, agricultura y desarrollo económico; que con motivo de lo anterior, se vio obligada a aceptar los términos de la conciliación ofrecida, para lo cual suscribió el acta de junio 7 de 1996, celebrada ante el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá; que el Tribunal administrativo de Cundinamarca en sentencia del 18 de febrero de 2000, declaró la nulidad del articulo 3º de la Ordenanza, con fundamento en que la gobernadora no estaba investida de la facultad que se le asignaba mediante el acto, por extralimitación de la potestad reglamentaria; que, según reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, la nulidad determina que la norma violada no ha tenido existencia jamás, por lo que la actuación debe ser retrotraída al estado anterior a su vigencia; que para efectos de la prescripción laboral, la fecha que debe tenerse en cuenta es la del pronunciamiento de la sentencia del Tribunal administrativo y no la de la suscripción del acta de conciliación; que la doctrina probable de la Corte Suprema de Justicia ha sido reiterada y uniforme en proteger los derechos adquiridos de los trabajadores, sin que puedan ser desconocidos por normas que tuvieron una existencia precaria; que la misma Corte Constitucional en relación con la acción de nulidad, se ha pronunciado en el sentido de que los efectos de la sentencia se retrotraen a la expedición misma del acto anulado por la jurisdicción competente; y que agotó la vía gubernativa mediante escrito del 15 de enero de 2001.

La demanda se contestó con oposición a las pretensiones impetradas. Aceptó la relación contractual esgrimida, los extremos, el último cargo desempeñado, la remuneración devengada, el plan de retiro voluntario ofrecido y la suscripción del acta conciliatoria. En su defensa argumentó, que la conciliación laboral tiene fuerza de cosa juzgada, sin ser procedente el reintegro, porque por el hecho del demandante haber suscrito el acta de conciliación, quedó claro que las partes de mutuo acuerdo dieron por terminado el contrato de trabajo.

Como excepciones se formularon las de “Pleito pendiente”, “Falta de jurisdicción y competencia”, “Cosa juzgada”, “Pago”, “ Buena fe del Departamento” y “Prescripción”. En la audiencia de conciliación y primera de trámite, la demandada renunció a la excepción previa propuesta de pleito pendiente, a lo cual accedió el Juzgado, que dispuso, a su vez, que la de falta de jurisdicción y competencia la resolvería en la sentencia que le pusiera fin a la instancia, como también los demás medios de exceptivos de fondo.

El a quo, mediante sentencia del 18 de septiembre de 2003, absolvió a la demandada de todos y cada uno de los pedimentos de la demanda. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Apelada la anterior decisión, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, por sentencia del 14 de noviembre de 2003, confirmó en todas sus partes la que fue objeto de alzada, cuyos fundamentos, en lo que al recurso extraordinario interesa, son: Que el tema tratado en el presente proceso ya ha sido objeto de pronunciamiento por esa Sala y concretamente en lo relacionado con la nulidad de la conciliación y el consiguiente reintegro, para lo cual transcribe unos apartes de la sentencia de mayo 16 de 2003 de esa misma Corporación en la que se dice: “ NULIDAD DE LA CONCILIACIÓN “Se pretende por el actor la declaratoria de nulidad del Acta de Conciliación celebrada con la entidad demandada, como quiera que el fundamento que dio origen a la citada conciliación laboral no fue otro que el contenido de la ordenanza 01 de febrero 8 de 1996, la cual en su articulo 3º le otorgaba facultades al nominador para efectuar retiros mediante el sistema de bonificación; no obstante lo anterior el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de febrero de 2000 declaró la nulidad del citado articulo de la ordenanza 01 de 1996, pues la gobernadora “Revisada la actuación surtida en el proceso se encuentra la Sala que el actor desde la misma presentación de la demanda afirma las gobernadora ofreció un plan de retiro voluntario con bonificación, que como consecuencia de la ordenanza 01 de 1996 se vio obligado a aceptar os términos de la conciliación para lo cual suscribió el acta de conciliación de fecha mayo 24 de 1996 celebrada ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá; reposa dentro del expediente copia debidamente autenticada dela acta de conciliación suscrita entre las partes (f.16).

“ Sin duda alguna, de la documental anteriormente relacionada, encuentra la Sala que el demandante aceptó la oferta y presentó la solicitud voluntaria para acogerse al plan de retiro ofrecido por la demandada en el año de 196, sin señalar causa alguna del por qué su decisión de acogerse a dicho plan, de donde no vislumbra que el actor haya actuado sin su consentimiento o que lo haya hecho por presiones del Departamento, manifestación que fue aceptada por la demandada formalizando así el retiro de común acuerdo, como quedo expresado en el acta de conciliación, pues en ella de concenso (sic)las partes afirmaron: “ Que los comparecientes han resuelto, libre y voluntariamente, dar por terminado el contrato de trabajo por mutuo consentimiento, a partir de la fecha de esta conciliación.” Se alude además en la providencia transcrita, que la conciliación se efectuó con observancia de los ritos legales y fue aprobada por el funcionario competente, resultando inmodificable al no aparecer acreditadas circunstancias que hubieran podido forzar o inducir al trabajador a suscribir el referido acuerdo; que al haberse declarado nula la parte de la Ordenanza que facultó al gobernador para ofrecer los planes de retiro voluntario, no afecta el acto mismo de la conciliación. Finalmente, dice, que al no haber prosperado la declaratoria de nulidad pretendida por la parte demandante en su demanda, la reclamación del reintegro está llamada al fracaso.

EL RECURSO DE CASACION Fue propuesto por la parte demandante, concedido por el Tribunal y admitido por esta Corporación, se procede a resolver, previo estudio de la demanda que lo sustenta y su réplica. En el alcance de la impugnación el censor solicita a la Corte que case totalmente la sentencia del Tribunal y que, convertida en sede de instancia, proceda a revocar la sentencia de primer grado, en cuanto absolvió a la demandada de todas y cada una de las pretensiones, para en su lugar acceder a ellas.

Con fundamento en la causal primera de casación laboral, la censura dirige contra la sentencia del Tribunal el siguiente: CARGO UNICO Acusa la sentencia por “ VIOLACIÓN DIRECTA DE LA LEY en relación con las siguientes normas: Artículos 1º, 11 y 49 de la Ley 6ª de 1945; Artículos 47 literal f) y 51 del Decreto 2127 de 1945; Artículos 467, 468, 476 y 478 del Código Sustantivo del Trabajo;

Artículo 8º de la Ley 153 de 1887; Artículo 66 Y 175 del Código Contencioso Administrativo; Artículos 5º y 41 del Decreto 3135 de 1968; Artículo 102 del Decreto 1848 de 1969; Artículos 47 y 49 del Decreto 2127 de 1945; Artículos 1502, 1508, 1519, 1524, 1740, 1741 y 1746 del Código Civil; Ley 3 de 1986; Artículos 233 y 304 del Decreto Reglamentario 1222 de 1986 ”.

En la demostración del cargo el censor asegura que la conciliación se encuentra viciada de nulidad absoluta, por cuanto no reúne los requisitos de los numerales 1º, 3 y 4º del artículo 1502, en concordancia con lo dispuesto por los artículos 1519, 1524, 1740 y 1741 del Código Civil, ya que el trabajador no hubiera suscrito tal acta si hubiera tenido conocimiento de que el artículo 3º de la Ordenanza 01 de 1996 era constitutiva de objeto y causa ilícitos por controvertir el derecho público de la Nación. Que la nulidad del artículo tercero de la Ordenanza citada, conllevó la falta de capacidad legal de la Gobernadora, para lo cual se apoya algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional, Consejo de Estado y Corte Suprema de Justicia. Adicional a lo anterior, cita algunos autores y sostiene que la conciliación es más que un simple acto procesal, un acuerdo de voluntades sometido a una solemnidad ad substantiam actus; quedando sujeta la declaración de voluntad, para su validez y eficacia, al cumplimiento de los requisitos generales descritos en el artículo 1502 del Código Civil, exigencia incumplida en el caso en mención. Frente a la figura jurídica de la prescripción, sostiene que el tiempo que debe tenerse en cuenta para estudiarla ha de partir de la declaratoria de nulidad del artículo 3º de la ordenanza 01 de 1996, es decir, desde el momento que la obligación se hace exigible, pues antes habría imposibilidad jurídica para analizar tal asunto; además, reitera que la nulidad de la Ordenanza, es un hecho nuevo que genera la posibilidad de exigir judicialmente la declaratoria de nulidad del acta de conciliación y la inexistencia de la prescripción. Respecto de la viabilidad del reintegro, afirma, con fundamento en la sentencia C – 1341 de octubre 4 de 2000 de la Corte Constitucional, que se violaría el derecho a la igualdad de los trabajadores oficiales si, frente a la nulidad del acto que generó la desvinculación laboral, los empleados públicos tuvieran acceso al restablecimiento del derecho cercenado, el reintegro al cargo original, el pago de los salarios dejados de percibir y la declaración de que no hubo solución de continuidad.

Por último, en cuanto a los intereses y la indexación, el impugnante reproduce una decisión de la Corte Constitucional, para respaldar la procedibilidad de esta condena, insistiendo en la “obligación que tienen las entidades oficiales de reconocer y pagar los intereses moratorios y la corrección monetaria como consecuencia del pago tardío de salarios y prestaciones sociales de sus funcionarios” (folio 40 y 41 cuaderno de la Corte).

LA RÉPLICA Afirma, que del análisis del acta de conciliación se concluye que sí fue el querer de las partes zanjar cualquier problema presente y actual o eventual y que, por ello, rompieron de mutuo acuerdo el contrato, acto que se perfeccionó precisamente en virtud de esa voluntad manifestada ante el funcionario competente y no en virtud de la potestad de la Asamblea; que el actor no acudió a ella bajo una amenaza, o bajo el efecto de engaño por error o por dolo, además de que la presunción de legalidad del acto administrativo hace que los actos cumplidos bajo su vigencia sean válidos por estar amparados por tal presunción de legalidad; que la nulidad de la ordenanza no afectó el acto mismo de la conciliación. Para soportar sus posiciones, cita y transcribe algunos extractos de pronunciamientos del Consejo de Estado y de esta Corporación. SE CONSIDERA Para despachar el presente cargo, basta con precisar que ya la Corte en oportunidades anteriores fijó su posición, en torno a la validez del acta de conciliación que suscribió el ente territorial demandado con varios de sus servidores, con referencia a la nulidad de la Ordenanza 01 de febrero 8 de 1996, decretada por la Jurisdicción contenciosa Administrativa, cuyo artículo 3º le otorgaba facultades al gobernador para ofrecer planes de retiro voluntario con bonificación. En efecto, en procesos donde se ha convocado a la misma demandada con pretensiones y argumentos de hecho y de derecho similares a los que son hoy objeto de debate, se dijo que la declaratoria de nulidad de un acto, no afecta la firmeza de aquellas actuaciones particulares que se produjeron con base en él, pues, en defensa del principio de la seguridad jurídica, las personas que suscriben un acuerdo con base en una normatividad vigente deben tener la plena seguridad que dicha decisión será respetada y no estará sujeta a posibles cambios en el futuro, porque, de lo contrario, ningún contrato, acuerdo o conciliación ofrecería a sus partes la certeza de que lo acordado se cumplirá según su voluntad.

Para el efecto puede consultarse la sentencia del 6 de octubre de 2004, radicación 22653. Adicional a lo anterior, la Sala laboral de la Corte insistentemente ha puntualizado que el ofrecimiento de una bonificación al trabajador, para que se acoja a un plan de retiro voluntario, no es un acto que conlleve coacción, por cuanto él tiene la posibilidad de aceptarlo o rechazarlo.

De ahí que una vez aceptada voluntariamente la bonificación, no es dable pretender desconocer la validez de ese acto consensual, imputando responsabilidad a la parte que cumplió a cabalidad con el ofrecimiento que inicialmente formuló. Vale la pena recordar el criterio de la Corte en otros procesos donde se ha discutido la misma situación que se plantea en este.

En la sentencia del 31 de mayo de 2004, radicación 22649, rememorada en la del 16 de octubre del mismo año, radicación 22653, donde se dijo: “En criterio del censor esa declaración vició de nulidad absoluta la conciliación porque tornó en ilícitos su causa y su objeto e implicó que la Gobernadora jamás tuvo capacidad para expedir el Decreto N°00958 de 2 de mayo de 1996 y por tanto, nadie podía conforme a derecho suscribir en nombre del Departamento un acta de conciliación en aplicación del Plan de Retiro Voluntario.

“El planteamiento del recurrente en relación con la capacidad de la demandada para celebrar la conciliación, además de que es un aspecto para cuya discusión no está legitimado, se advierte que en nada afecta en este caso la nulidad de una Ordenanza declarada posteriormente, la capacidad que se tuvo al momento en que se celebró la conciliación. “En lo que atañe a las argumentaciones de la acusación sobre la causa y objeto, anota la Sala que la declaratoria de nulidad del artículo 3° de la Ordenanza N°01 de 8 de febrero de 1996 de la Asamblea de Cundinamarca, no afecta per se la validez de la conciliación celebrada por los aquí contendientes por tornar en ilícitos su causa y objeto.

“La conciliación se hizo en plena vigencia del artículo 3° de la referida Ordenanza y del Decreto 0958 de 2 de mayo de 1996 que la reglamentó, pues el acta respectiva tiene fecha 12 de junio de ese año, y la sentencia de nulidad del Tribunal Contencioso Administrativo está calendada 18 de febrero de 2000 y la del Consejo de Estado es de 4 de abril de 2002, según lo afirma el mismo recurrente sin que haya alegado que en algún momento medió suspensión provisional; esto significa que los actos administrativos que sirvieron de apoyo al acuerdo de voluntades estaban en vigor y como bien lo anotó el Tribunal, en el momento en que éste se dio gozaban de presunción de legalidad.

“Aunque en principio la declaratoria judicial de nulidad del acto administrativo de carácter general tiene efectos ex tunc, es decir que se retrotraen a la fecha misma de su expedición, esta regla ha sido atemperada por la jurisprudencia del Consejo de Estado aceptando por excepción que queden en pie situaciones jurídicas particulares consolidadas durante el imperio del acto administrativo general, debido a que durante ese lapso estuvo amparado por la presunción de legalidad de que están revestidas esas decisiones, y por razones de seguridad jurídica de cara a los administrados.

Del mismo modo se ha aceptado que queden a salvo aquellos casos en que haya cosa juzgada, por los mismos motivos. “Recientemente en sentencia de 5 de mayo de 2003 de la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, radicación 243-01, señaló esa alta Corporación: “Respecto a los efectos de las sentencias de nulidad proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa, ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación al precisar que éstos son ‘ex tunc’, es decir, que producen efectos desde el momento en que se profirió el acto anulado, por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban, antes de la expedición del acto.

“… “Igualmente se ha señalado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general, afecta las situaciones que no se encuentren consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción contencioso administrativa.

“… “La declaratoria de nulidad de un acto administrativo general si bien como ya se vio tiene efectos retroactivos, no implica que se afecten los actos particulares que se hayan expedido con base en la norma anulada, si de otro lado se han utilizado los medios jurídicos para controvertir la decisión y se ha resuelto sobre ella o simplemente porque se han vencido los plazos para su impugnación con anterioridad a la fecha del fallo, pues éste no tiene como consecuencia revivir términos que otras disposiciones consagran para su discusión administrativa o jurisdiccional o para que el acto quede en firme”.

“La anterior doctrina del Consejo de Estado tiene plena aplicación frente a la Ordenanza de que aquí se trata, por cuanto en ella se dispone “…y para tal efecto el gobierno departamental ofrecerá un plan de retiro voluntario, es decir, el reconocimiento de una bonificación para aquellos trabajadores que decidan libre y voluntariamente acogerse al plan”.

Este es un acto general respecto del cual se ha de entender la restricción a los efectos ex tunc, por cuanto la misma en principio, no puede predicarse frente a actos individuales. “Ahora bien, entendiendo que lo que se discute es la validez del acta de conciliación, dada su naturaleza, es evidente que en ella quedó expresamente consignada la voluntad del actor de retirarse de Entidad demandada a cambio de unos beneficios económicos; en nada afecta la esencia de lo acordado en la conciliación, el que se haya declarado nula la Ordenanza cuyo contenido central era dictar normas de la reestructuración del Departamento y dentro de ellas un Plan de Retiro Voluntario, si el trabajador que concilió los beneficios ofrecidos lo hizo voluntariamente.

“Ciertamente, la posibilidad de llegar a un acuerdo conciliatorio con el Departamento no depende de esa Ordenanza; de ella solamente surgía el monto de una retribución pecuniaria que fue efectivamente recibida. “En cuanto al error, éste no puede predicarse por cuanto que lo ofrecido por el Departamento, autorizado por la Ordenanza y las decisiones que la reglamentaron no se controvierte el que se haya recibido.

“En los anteriores términos al no haberse demostrado que el acta de conciliación estaba viciada de nulidad las disposiciones acusadas no eran las llamadas a regular el sub examine y en esa medida la denuncia por infracción directa resulta desatinada”. Como corolario de lo anterior, resulta evidente que en ninguna infracción a la ley sustancial incurrió el Tribunal al desatar esta controversia.

Por lo visto el cargo no prospera. Las costas en el recurso extraordinario, serán a cargo de la parte recurrente. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO CASA la sentencia del 14 de noviembre de 2003, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., en el proceso que LUZ MARINA QUINTERO NIETO le promovió al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA.

Costas en el recurso extraordinario a cargo de la parte recurrente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CAMILO TARQUINO GALLEGO GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ ISAURA VARGAS DÍAZ MARIA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria 17