CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación. 23715 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA Radicación No. 23715 Acta N° 51 Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo dos mil cinco (2005). Resuelve la Corte el recurso de casación que interpuso la parte demandante contra la sentencia del Tribunal de Santa Marta, dictada el 25 de noviembre de 2003 en el proceso ordinario laboral que promovió MIGUEL ALFONSO MARTÍNEZ MIER contra LA NACIÓN, Departamento Nacional de Planeación, y la FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A., Findeter.

I.

ANTECEDENTES Miguel Alfonso Martínez Mier demandó a La Nación y a Findeter para que fueran condenadas a pagarle cesantía y sus intereses, primas de servicios, vacaciones, primas de vacaciones, prima de navidad, prima técnica, bonificación por servicios, horas extras diurnas, subsidios de transporte y familiar, las indemnizaciones por despido injusto y por mora e indexación. En los fundamentos de hecho de su demanda Martínez Mier afirmó que el 1° de julio de 1993 celebró un contrato de trabajo con la Fiduciaria del Estado S.A., empresa que actuó en ese contrato como administradora de los recursos del Fondo de Inversiones para el desarrollo regional de la Costa Atlántica.

Afirmó también que el objeto del contrato fue la prestación de sus servicios profesionales bajo la subordinación de la Unidad Técnica del Corpes de la Costa Atlántica, por un período inicial de 6 meses; que el dicho contrato se prorrogó en varias oportunidades mediante la utilización de formas denominadas órdenes de trabajo y contratos de prestación de servicios, a pesar de que fue uno solo el contrato, ya que intervinieron las mismas partes y se dieron las mismas condiciones y objeto; y que mediante oficio de 29 de octubre de 2000 suscrito por el director regional del Corpes fue desvinculado en forma ilegal e injusta.

En el hecho 9° de la demanda Martínez Mier invocó un concepto de la Sala de Consulta del Servicio Civil del Consejo de Estado para alegar que los derechos laborales que reclama son los establecidos por el Código Sustantivo del Trabajo. Findeter dijo que no tuvo vinculación laboral con el demandante, sino que actuó como administradora de los recursos de La Nación, por encargo fiduciario y previa autorización del Consejo Regional y del Coordinador Regional del Atlántico.

El Departamento Nacional de Planeación sostuvo que el demandante se vinculó mediante contratos de prestación de servicios, de manera que no existió relación de carácter laboral. Además, propuso la excepción de prescripción. Tramitado el litigio, el Juzgado Cuarto Laboral de Santa Marta, mediante sentencia del 10 de junio de 2003 y la providencia complementaria del 13 de ese mes condenó a La Nación (Departamento Nacional de Planeación) a pagar al demandante cesantía, intereses de cesantía, vacaciones, primas y las indemnizaciones por despido y por mora.

De lo demás la absolvió. Respecto de Findeter emitió un fallo totalmente absolutorio. II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL La Nación y el demandante interpusieron el recurso de apelación en contra de la providencia anterior y el Tribunal de Santa Marta, en la sentencia aquí acusada, la revocó. En su lugar, absolvió a la parte demandada. El Tribunal se ocupó de definir la naturaleza de la vinculación del demandante, que le prestó sus servicios a La Nación en una entidad de planeación de políticas de desarrollo económico y social a cargo del Estado, paralela a la intervención pública que se desarrolla a través de las entidades territoriales y descentralizadas.

Aunque Findeter fue absuelto en la primera instancia sin reparo de las partes, el Tribunal en todo caso debió establecer el grado de participación o responsabilidad de esa entidad, para excluirlo como parte contratante y para poder definir, según nuestro régimen jurídico, si esa responsabilidad le correspondía a La Nación como empleador. Como el demandante fue contratado para prestar sus servicios en la región del Atlántico, dentro del marco de las Leyes 76 de 1985 y 57 de 1989 y para desarrollar la política de planeación regional, hubo de precisar el juez de segundo grado la naturaleza del contrato que vinculó al demandante a la región del Atlántico, o sea, determinar qué vínculo existió con La Nación, si uno de derecho privado regulado por el Código Sustantivo del Trabajo (tesis del demandante), si uno de prestación de servicios independientes (contratación administrativa de la Ley 80 de 1993) o si lo tuvo como consecuencia de una relación personal propia de los servidores públicos (empleado público o trabajador oficial).

Esa determinación era imperativa porque la norma reglamentaria de la citada Ley 76 de 1985 contempló la posibilidad de vincular a las personas por medio de la contratación administrativa de la Ley 80 de 1993 o por contratación laboral a término fijo. Para los efectos que interesan al recurso, cumple precisar que en la demanda inicial se alegó, de la mano de un concepto del Consejo de Estado (hecho 9°), que el demandante tuvo con La Nación un contrato sometido al régimen del Código Sustantivo del Trabajo.

Según ese libelo, el concepto del Consejo de Estado, que allí se resume, contiene estos planteamientos: 1. Los recursos para el desarrollo regional son de La Nación, luego es con ella que se da la vinculación de las personas que se requieren para el desarrollo regional. 2. El artículo 123 de la Constitución Política establece un criterio orgánico para definir quién es servidor público, de manera que tienen esa calidad quienes prestan sus servicios para beneficio de una entidad estatal, territorial o descentralizada. 3.

Por exclusión, son trabajadores particulares del Estado quienes no se encuentren vinculados con alguna entidad estatal típica. 4. Como las cuentas especiales o fondos públicos son entes atípicos y no encuadran en la categoría de los establecimientos públicos ni en las otras que contempla el Decreto 3130 de 1968, la vinculación de una persona con el Estado queda regida por las normas del trabajador particular.

El Tribunal, por el contrario, consideró lo siguiente: 1. Según el artículo 123 de la Constitución Política la vinculación de las personas que le prestan sus servicios al Estado se cumple a través de los servidores públicos y únicamente de ellos. 2. La regla general es la vinculación como empleado público, salvo el servicio prestado en la construcción o sostenimiento de obras públicas o el prestado según el criterio orgánico definido por el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, caso en el cual hay contratación laboral (trabajador oficial) y régimen legal especial (el de 1945). 3.

El servicio prestado por el demandante para el desarrollo de la región del Atlántico, por haberse cumplido para beneficio de un fondo atípico, le dio la categoría de servidor público. 4. Y como el demandante no trabajó en la construcción o sostenimiento de obras públicas, no tuvo con la administración una relación contractual sino una relación legal y reglamentaria.

Aparte de la anterior sinopsis, importa destacar el siguiente aparte de la sentencia impugnada, en la cual textualmente dijo el Tribunal: “Con basamento en los principios constitucionales que regulan el régimen de los servidores públicos, divulgados como ya se dijo, por la doctrina nacional y la jurisprudencia de las altas corporaciones de justicia, con concordancia con la naturaleza jurídica del Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica, como órgano atípico perteneciente a la rama ejecutiva del Poder Público en su nivel nacional y en consecuencia órgano de carácter público; y al hecho evidente de que los recursos financieros con los cuales se contrata el personal que labora al servicio de los, provienen de los fondos de inversión para el desarrollo regional de propiedad de la Nación, como atinadamente lo enseña el jefe de la oficina jurídica del Departamento Nacional de Planeación, folios 218 a 223, fácil es inferir que la accionante fungió como empleado público, de conformidad con los artículos 5° del Decreto 3135 de 1968 en concordancia con el 4° del Decreto 2127 de 1945.

“No huelga señalar que el artículo 16 del Decreto Reglamentario 1113 de 1992 no es aplicable a la demandante, ya que el criterio –establecido por el legislador- para determinar si un servidor público está vinculado contractualmente con el Estado es el criterio orgánico, esto es, el que tiene en cuenta la naturaleza de la entidad para calificar la del vínculo, si contractual o de carácter legal y reglamentario, y la clase de empleados, si trabajador oficial o empleado público.

Excepcionalmente aplica el criterio funcional cuando toma en cuenta la clase de actividad: la inherente a la construcción y sostenimiento de las obras públicas, para calificar a quienes prestan servicios en ellas como trabajadores oficiales. En consecuencia, en el caso sub lite, se hace imperioso aplicar la regla general establecida en el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, en el sentido de que la accionante como servidora de la Nación, en los términos arriba explicados, debe considerarse empleado público, pues no aportó al juicio la prueba de encontrarse en una situación excepcional y en su defecto existe certeza que el último de los cargos desempeñados fue el de jefe de recursos humanos” El fallador de la alzada, en consecuencia, descartó la existencia de un contrato laboral con la administración pública (trabajador oficial) y de un contrato laboral sometido al régimen del derecho privado.

Fundado en esa consideración revocó la sentencia condenatoria de la primera instancia y absolvió a La Nación de las pretensiones de la demanda inicial. III. EL RECURSO DE CASACIÓN Solicita que la Corte case la sentencia del Tribunal para que, en función de instancia, confirme la del Juzgado. Por la vía directa acusa la sentencia impugnada de violar por infracción directa los artículos 5 y 9 del Decreto 2411 del 10 de diciembre de 1987, 7,15 y 16 del Decreto 1113 de 1992, 1 del Decreto 162 de 1997, 11 y 12 de la Ley 80 de 1993 y 2 del Decreto 3130 de 1968; por la aplicación indebida del artículo 5° del Decreto 3135 de 1968 y por interpretación errónea de los artículos 1, 3, 7 (parágrafo), 11 y 16 de la Ley 76 de 1985, 17 de la Ley 57 de 1989, 32 de la Ley 80 de 1993, 23 del Decreto Reglamentario 679 de 1994, 122 y 123 de la Carta Política.

El cargo comienza con un resumen crítico de la sentencia del Tribunal, a quien le cuestiona que a pesar de haber admitido que el demandante laboró al servicio de un órgano atípico, haya considerado que, como las actividades que desarrolló en la regional del Atlántico no estuvieron relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas, fue empleado público.

Con ese razonamiento, dice el recurrente, el Tribunal se rebeló contra lo dispuesto en los artículos 15 y 16 del Decreto Reglamentario 1113 de 1992, los cuales consagran la vinculación por contrato de trabajo, a través de una entidad fiduciaria. Anota que el Tribunal incurrió en ese error jurídico porque enfrentó el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968 con las normas citadas del decreto reglamentario reseñado, como si fueran contrarias, no obstante tratarse de un caso que no regula el precepto de 1968.

Y le formula la siguiente denuncia: “Abstraído por completo en la procedencia de los recursos con los cuales se remuneraba el trabajo de los servidores de los CORPES y encasillado en los criterios orgánico y funcional en que se inspira el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, desconoció el fallador colegiado la naturaleza sui géneris de los CORPES y por lo mismo del personal a ellos vinculado, como se explica a continuación: “Los artículos 15 y 16 del decreto 1113 de 1992 no contrarían en aspecto alguno el artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968 cuando establecen la modalidad de contratación de los servidores de los CORPES, que son entes diferentes de, así como de, dependencias estatales a las que se refiere exclusivamente ésta última disposición, la cual no prohíbe que en tratándose de entes diferentes se recurra a otra naturaleza de vinculación. “Los artículos 15 y 16 del Decreto 1113 de 1992 tampoco contrarían el artículo 123 de la Carta Fundamental, pues no se refieren a vinculación por contrato de trabajo de.

El error jurídico del Tribunal fue encuadrar a los trabajadores de los CORPES dentro de la Función Pública; y no podía hacerlo porque no se trataba de ninguno de los servidores previstos en el artículo del Ordenamiento Superior en referencia”. En seguida, desarrolla su argumentación de esta manera: “La Región de Planificación de la Costa Atlántica fue creada por el artículo 1 ° de la Ley 76 de 1985.

El artículo 3° de ésta misma Ley instituyó el CONSEJO REGIONAL DE PLANIFICACIÓN DE LA COSTA ATLÁNTICA -CORPES C.A.-, bajo la dirección de un Coordinador Regional (art. 7°), asistido por una Unidad Técnica Regional, dentro de la cual trabajaba el demandante. Y el artículo 11 creó el Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional (FIR) de donde salía la remuneración del actor, como una cuenta administrada por el Banco de la República, normas a las cuales el sentenciador colegiado no les dio el correcto entendimiento.

“Los artículos 5° y 9° del Decreto 2411, reglamentario de la Ley 76 de 1985 y de los Decretos Leyes de creación de los CORPES, dispusieron para los FIR su manejo a través de contratos de administración fiduciaria celebrados por el Banco de la República; previeron que a la sociedad fiduciaria se le confiaría, a solicitud del Coordinador Regional, en los términos y condiciones que determinara el CORPES.

A estos ordenamientos desatendió el Tribunal. “ “No tuvo en cuenta el ad quem que posteriormente, mediante el artículo 1° del Decreto 162 de 1997, el Presidente de la República delegó en los Coordinadores Regionales de los CORPES, la facultad de adjudicar los contratos y convenios y la de realizar los actos inherentes a la actividad precontractual y contractual.

Siendo ésta última otra razón para que el Coordinador Regional del CORPES fuera el competente para seleccionar el personal de la Unidad Técnica siguiendo las orientaciones del CORPES y solicitar a la fiduciaria la celebración del contrato de trabajo o de prestación de servicios o de consultoría, según se tratara de una labor permanente o temporal.

De igual manera, era éste último quien podía solicitar a la fiduciaria la terminación de esa relación contractual. “No queda duda, entonces, de que las personas que trabajaron para la Unidad Técnica de los CORPES, en actividades de carácter permanente, tuvieron un vínculo contractual laboral. No eran servidores públicos porque conforme al artículo 123 de la Carta Fundamental.

No eran empleados públicos ni trabajadores oficiales porque no prestaban servicios, ni (artículo 1° del Decreto 1050 de 1968 y artículo 5° del Decreto Ley 3135 de 1968). “En consecuencia, la vinculación laboral del actor jamás estuvo regida por una relación legal y reglamentaria como equivocadamente lo dedujo el ad quem, por lo que hay lugar a la casación del fallo acusado para que la Corte proceda como se le pide en el alcance de la impugnación”.

IV. LA OPOSICIÓN. La Nación le señala al cargo los siguientes defectos de técnica: 1. Como el Tribunal dio por demostrado que el actor estuvo vinculado al Corpes mediante contratos de prestación de servicios, esa consideración debió ser impugnada por la vía indirecta y no por la escogida por el recurrente. 2. El cargo no podía acusar la trasgresión de los artículos 7, 15 y 16 del Decreto Reglamentario 1113 de 1992 porque el reglamento sólo puede atacarse cuando está directamente relacionado con la norma sustantiva de alcance nacional que haya sido violada. 3.

Tampoco podía acusar la infracción directa del artículo 16 del Decreto Reglamentario 1113 de 1992, porque el Tribunal lo tuvo en cuenta para decidir el caso bajo estudio. Y en seguida presenta el siguiente planteamiento: “Asimismo, en ninguno de los yerros jurídicos endilgados en el cargo incurrió el fallador de segunda instancia, por cuanto para concluir que el actor no ostentaba la calidad de trabajador oficial lo hizo fundado en el artículo 5° del decreto 3135 de 1968 que establece la manera como un servidor público se vincula con el estado, que es precisamente el o lo que es lo mismo el que tiene que ver con la naturaleza de la entidad, y de manera excepcional el cuando tiene que ver con la actividad desarrollada por el trabajador; por tanto, tal criterio no podía ser desconocido por el ad quem so pretexto de dar prevalencia al decreto reglamentario 1113 de 1992, pues aquel es un decreto con fuerza de ley, de mayor jerarquía frente a éste, por tanto, el Tribunal lo único que hizo, como era su deber, fue someterse al imperio de la ley al aplicar correctamente el artículo 5° del decreto 3135 de 1968, para decidir el caso sometido a su consideración”.

“ “De otra parte, el esfuerzo que despliega el casacionista para desquiciar el fallo recurrido, es infructuoso, toda vez que no puede ampararse en el argumento de que los son para predicar que el Estado responda por obligaciones ajenas por completo a su campo de acción, como son las contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, propio del sector privado, que es lo que desde un comienzo sostuvo la parte demandante, cuando en sustento legal de sus pretensiones señaló los artículos 47, 61, 64 y 65 del C.S.T., por supuesto, inaplicables a los servidores públicos; pues de aceptarse ello, no solo se estaría violando la normatividad que tuvo en cuenta el Tribunal para desatar el asunto, sino también varios artículos de la Constitución Política, entre ellos el 122 y 123”.

Por su parte, FINDETER manifiesta atenerse a lo que esta Corporación resuelva en derecho, por cuanto el fallo de primer grado que la absolvió no fue impugnado en lo que respecta a esa absolución. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE El artículo 123 de la Carta Política establece: “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

“Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. “La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”. El Título V, Capítulo 2, de la Carta Política, en donde se encuentra ubicado el trascrito artículo 123, regula la función pública.

La parte demandante, apoyada en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha alegado en este proceso que según lo allí dispuesto son servidores públicos, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y los de las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

Son trabajadores particulares, agrega, las personas que prestan sus servicios en alguna entidad atípica, que a su juicio son aquellas que no encuadran en la clasificación de las entidades de derecho público: las territoriales (nación, departamento y municipio) y las descentralizadas (departamentos administrativos, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado).

Sin embargo, observa la Corte, el artículo 123 de la Carta Política no contiene un criterio de clasificación de los servidores públicos en los términos que se plantea por el ahora recurrente, como tampoco la categoría de los trabajadores particulares del Estado. Y el estatuto legal que creó la región del Atlántico no tiene el alcance que le asigna el recurrente.

Las razones en contra de su tesis son las siguientes: 1. El Capítulo 2 del Título V de la Constitución Política regula la función pública. Todas las normas que lo integran están orientadas a desarrollar los lineamientos de esa función, porque lo indica ese conjunto normativo; y como ello es así, no es razonable asumir que el constituyente de 1991 introdujo en el artículo 123 la categoría de los servidores particulares del Estado. 2.

Por su parte, el Decreto Legislativo 3130 de 1968 contiene el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional: departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. Pero también contempla a los fondos. Su artículo 2° dice: “De los fondos.

Los fondos son un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en este señalados. “Cuando a dichas características se sume la personería jurídica, las entidades existentes y las que se creen conforme a la ley, lleven o no la mención concreta de, son establecimientos públicos”.

Al contrario de lo que piensa el recurrente, no se puede afirmar, siguiendo la lectura de la norma transcrita, que los fondos que carecen de personería jurídica sean entidades ajenas a la administración pública, porque el propio Decreto 3130 de 1968 los regula allí como parte integrante de aquélla, toda vez que al definirlos dice que se trata de cuentas especiales integradas por bienes o recursos pertenecientes a un organismo estatal y porque cumplen los objetivos señalados en el acto de su creación, que necesariamente debe ser un acto que emane del Estado.

Luego están vinculados al sector público aunque se les rotule como entes atípicos. Además, que tengan o no personería jurídica carece de incidencia para los efectos pretendidos por el censor, porque tampoco cuentan con esa personería los departamentos administrativos y sin embargo las personas que les prestan sus servicios son considerados empleados públicos.

Cuando el artículo 123 de la Constitución Política establece que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas y los empleados y trabajadores “ de sus entidades ” descentralizadas territorialmente y por servicios, constituye un error hermenéutico sostener que el constituyente de 1991 consagró un criterio para clasificar los servidores del Estado en públicos y privados.

Pareciera que el recurrente entendiera que las expresiones “ entidades descentralizadas territorialmente y por servicios ” hacen una referencia a lo que llama entidades típicas; pero adviértase que esa es una apreciación subjetiva, porque la norma no hace distinciones de ninguna naturaleza, de manera que es una interpretación gramatical que no se duda en calificar de equivocada.

De otro lado, quedó visto que el Decreto Legislativo 3130 de 1968, que desarrolló la descentralización administrativa para salir del rígido esquema estatal de los entes territoriales (nación, departamentos y municipios), y que los fondos, por formar parte de los entes que regula el citado Decreto 3130 también corresponden al esquema de la descentralización por territorios y por servicios, de manera que es también una inconsistencia creer que no pueden considerarse “ entidades descentralizadas territorialmente y por servicios ”.

Si hubiera alguna duda, la desvanece el artículo 125 de la Carta, que señala que “ Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera ”, porque los términos “ órganos y entidades ” son todos los que integran el aparato estatal y desde luego allí están incluidos los fondos o cuentas especiales. Por otra parte, de admitirse que los aludidos fondos son entes atípicos, habría que concluir que lo serían del sector público pero no del privado, pues no tendría ningún sentido considerarlos vinculados a éste último, a pesar de pertenecer a la Nación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 8º del Decreto Reglamentario 2411 de 1987.

Por tal razón, y al carecer de personería jurídica y no tener la condición de patrimonios autónomos según lo explicó el Consejo de Estado en el concepto que sirve de estribo a las aspiraciones del demandante -lo que indica que directamente no pueden ser sujetos de derechos y obligaciones- no podrían asumir la calidad de empleadores en los términos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, que exige que el empleador sea persona natural o jurídica, como tampoco la de una empresa, en la forma como se halla definida por el artículo 194 de ese mismo estatuto. 3.

El constituyente de 1991 no mencionó expresamente la categoría que invoca la parte demandante: la de los trabajadores al servicio del Estado sometidos al régimen laboral de los particulares. Un tema de tanta importancia no podía quedar al arbitrio del intérprete, máxime que la normatividad del capítulo 2 del Título V de la Carta Política está destinada a reglar la función pública.

Para confirmar lo anterior basta recordar el fundamento o razón de ser de cada una de las tres únicas sub categorías que se mencionan en el artículo 123 ibídem. Los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos porque primordialmente cumplen una función política, que es de la esencia del Estado democrático. Los empleados públicos desarrollan la función administrativa; por eso y porque los fines supremos del Estado están por encima del interés particular de los individuos, tienen una estabilidad relativa y muy restringido su derecho de asociación en el ámbito del derecho colectivo.

Y la vinculación del trabajador oficial es contractual según la ley, porque su actividad, aunque estatal, se desarrolla en actividades similares que bien pudieran ser cumplidas por los particulares (de construcción y sostenimiento de obras públicas, industriales y comerciales); pero como de hecho no cumplen una función administrativa, su estabilidad laboral es más amplia (régimen legal de 1945), como también lo es el ejercicio de los derechos de asociación y huelga.

El trabajador particular, que se rige en sus relaciones por el derecho privado, tampoco tiene las limitaciones que informan la llamada situación legal y reglamentaria del empleado público. De hecho la Constitución Política únicamente les prohibe, a los trabajadores particulares, el ejercicio del derecho de huelga cuando comprometen los servicios públicos esenciales definidos por el legislador (artículo 56 de la Constitución Política).

Ahora bien, si el fundamento o razón de ser de cada una de las categorías de los servidores públicos muestra una clara y necesaria diferencia con la categoría de los trabajadores particulares, ¿podía el constituyente de 1991 pasarla inadvertida y dejar tan importante tema al discrecional fuero del intérprete para invitarlo a decir que en el artículo 123 de la Carta Política se encuentra un criterio de clasificación de los trabajadores al servicio del Estado del cual se puede deducir que los servidores de las entidades atípicas son trabajadores particulares?.

Esa amplitud conceptual de la tesis del demandante induciría al propio legislador a permitir que la función pública fuese desarrollada por trabajadores particulares, con lo cual la función administrativa, que es de la esencia del Estado, quedaría vulnerable ante el ejercicio del derecho de huelga sin limitación alguna o vería la administración restringida la facultad de ejercicio del poder disciplinario que por mandato constitucional le corresponde, para citar sólo dos ejemplos de las consecuencias que traería aceptar el raciocinio del impugnante.

Por ejemplo, la planeación regional, que es la finalidad para la cual se expidió la Ley 76 de 1985 que le da fundamento a la demanda inicial de este proceso, es función típicamente administrativa; de hecho, una de las más importantes. Con el argumento de la parte demandante, fundada en una errada interpretación del artículo 123 de la Constitución Política, esa función indiscutiblemente administrativa, podría quedar en manos de los trabajadores particulares, quienes estarían habilitados para actuar sin las restricciones que con el fin de garantizar el eficiente cumplimiento de la función pública, la misma Constitución y la Ley establecen para los servidores públicos. 4.

El artículo 123 de la Constitución Política sólo hace una referencia a los particulares: “ La ley, determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio ”. Si este canon constitucional sólo autoriza la temporal participación de los particulares en la función pública, ¿puede el intérprete de esa misma norma sostener válidamente que al legislador le está dado autorizar la participación permanente de los particulares en esa función?.

O lo que es igual, ¿consagró el artículo 123, así fuera implícitamente, una categoría de empleados particulares estatales para desarrollar, según determinación de la Ley, funciones públicas de carácter permanente? O, dicho de otra manera, ¿si el artículo 123 de la Carta Política establece que sólo la Ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio, pudo el constituyente de 1991, así fuese de manera implícita, crear la categoría de los trabajadores particulares al servicio permanente del Estado? La respuesta es negativa porque la participación de los particulares en la función pública es la excepción, en la medida en que debe ser temporal y determinada por el Congreso a través de la Ley.

Y como indiscutiblemente la planeación nacional o por regiones es actividad típicamente administrativa, es función pública, el intérprete ni siquiera podría decir, con fundamentos atendibles, que la Constitución Política le permite a las entidades oficiales típicas o atípicas desarrollar, por mandato de la Ley, funciones administrativas o de función pública con personas naturales vinculadas por el contrato de trabajo del derecho privado. 5.

Si en gracia de discusión se admitiera que el artículo 123 de la Carta Política contiene un criterio conforme al cual quien trabaje en un fondo sin personería jurídica es trabajador particular, la tesis de la parte demandante tampoco podría acogerse, porque según esa norma sólo la ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio.

La Ley 76 de 1985, uno de los fundamentos jurídicos de la demanda inicial del proceso, no se expidió bajo el amparo de la Constitución de 1991 sino durante la vigencia de la Constitución de 1886, y en el campo legislativo, dentro de la reforma administrativa de 1968. Se trata de un estatuto destinado a regular una función administrativa esencialmente descentralizada, para una región que tiene necesidades económicas y sociales comunes y con bienes del Estado.

Es típico desarrollo de la reforma administrativa de 1968. Por lo tanto, está lejos de gobernar una actividad privada. Creó la región del Atlántico y determinó que a través de una cuenta especial (o fondo sin personería jurídica), manejada por Findeter, implementara los planes económicos y sociales de los departamentos y municipios que integran esa región, con la obligación de procurar la incorporación de esos programas en el plan nacional de desarrollo, según gestión que debían procurar ante el Departamento de Planeación Nacional.

La misma Ley determinó el origen de los bienes de esa cuenta especial: todos son estatales. Vista la regulación de la Ley 76 dentro del nuevo marco constitucional de 1991 es claro que no encuadra siquiera en el caso exceptivo del inciso 3° del artículo 123 de la Constitución Política, esto es, el precepto que dice que “ La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio ”, porque a pesar de que la reseñada ley está orientada a realizar una función administrativa, no se trata de una de carácter temporal.

Además, esa ley no se refirió al tema de la participación de los particulares en la función pública, porque nada dispuso sobre ese específico asunto. En conclusión, la Constitución Política de 1991 no establece expresamente la categoría de los empleados particulares del Estado ni la Ley 76 de 1985 reguló la temporal participación de los particulares en la función pública. 6.

El Decreto 2411 de 1987 fue expedido por el Gobierno para reglamentar la Ley 76 de 1985. Allí, como lo dice la parte demandante, se estableció que en las actividades permanentes del Corpes del Atlántico la vinculación sería laboral (sin precisar si la del trabajador oficial o la del trabajador particular). Ahora bien, como el artículo 123 de la Carta Política establece que sólo la Ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio y como la Ley 76 de 1985 fue expedida para cumplir una función de planeación, administrativa, el citado Decreto Reglamentario 2411 de 1987, reguló una materia que la Constitución Política delegó al Congreso a través de la Ley, la relativa a la contratación laboral de las personas que prestaran servicios en el Corpes del Atlántico y pretendió autorizar el ejercicio de una función administrativa -y por ende estatal-, por servidores particulares y no públicos.

Por eso, la supuesta infracción directa de las normas de ese decreto reglamentario que el cargo denuncia, no puede atribuírsele al Tribunal Superior, porque aunque se le imputó ignorancia o rebeldía contra su mandato en la materia contractual, el sentenciador no tenía porqué utilizar el citado decreto para definir la controversia, como tampoco estaba obligado a aplicar el artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, por cuanto esa norma establece las personas que fueran contratadas para apoyar la labor del Coordinador Regional de Planificación en cargos administrativos de carácter permanente debían vincularse por contrato de trabajo a término fijo, preceptiva que, en consecuencia, resulta contraria a las normas que gobiernan la naturaleza jurídica del vínculo de los servidores públicos, fundamentalmente el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, según el cual solamente pueden estar vinculados mediante contrato de trabajo quienes laboren en las empresas industriales y comerciales del Estado o en el sostenimiento y construcción de las obras públicas.

Dentro de la concepción del Tribunal, conforme a la cual el artículo 123 de la Constitución Política no consagra la categoría de los servidores particulares del Estado, correspondía utilizar en el caso el artículo 5° del Decreto Legislativo 3135 de 1968 para concluir que el demandante fue empleado público y no trabajador oficial y menos trabajador particular.

En consecuencia, aplicó de manera pertinente ese precepto y no trasgredió ni por infracción directa ni por interpretación errónea las normas que denunció la censura. El cargo, en consecuencia, no prospera. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia del Tribunal de Santa Marta, dictada el 25 de noviembre de 2003 en el proceso ordinario laboral que promovió MIGUEL ALFONSO MARTÍNEZ MIER contra LA NACIÓN, Departamento Nacional de Planeación, y la FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A., Findeter.

Costas en casación a cargo de la parte demandante. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DÍAZ MARÍA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria 2 25