CORTE SUPREMA DE JUSTICIA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL MAGISTRADO PONENTE EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS Referencia: Expediente No.23026 Acta No. 81 Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil cuatro (2004). Resuelve la Corte el recurso de casación interpuesto por el apoderado de la CAJA DE CRÉDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO –CAJA AGRARIA- en liquidación contra la sentencia proferida el 15 de agosto de 2003 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en el proceso seguido por MERCEDES SÁNCHEZ DÁVILA contra la entidad recurrente y el BANCO AGRARIO. l-.
ANTECEDENTES En lo que interesa a los efectos del recurso extraordinario basta señalar que la entidad demandada cuestiona la decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá por medio de la cual revocó la sentencia absolutoria de primer grado para, en su lugar, condenarla al pago de “una pensión cuyo valor no podrá ser inferior al salario mínimo legal y estará sujeta a los reajustes legales, a partir del 22 de enero de 2013, pensión que dejará de estar a (su) cargo … cuando el seguro social reconozca la de vejez, quedando solo el mayor valor si lo hubiese”.
II-. SENTENCIA DEL TRIBUNAL Luego de determinar que la demandante estuvo vinculada a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero entre el 16 de junio de 1981 y el 27 de junio de 1999, fecha a partir de la cual fue desvinculada unilateralmente por supresión del cargo que desempeñaba, expresó textualmente el ad quem en relación con la pensión en cuestión: “Reclama el demandante … la pensión de jubilación contenida en el manual administrativo o en el artículo 8 de la ley 171 de 1961, a partir del momento en que cumpla los requisitos exigidos; afirma en su recurso de apelación … que la pensión del manual administrativo tiene el carácter de prestación extralegal y por tanto no se puede confundir con la pensión sanción, debido a que las prestaciones extralegales pretenden mejorar las condiciones laborales otorgando beneficios que superen el mínimo de garantías establecidas en la ley, por lo que no se puede desconocer el derecho que le asiste a la actora.
“El fundamento con el cual se pretende obtener el pago de la pensión se encuentra contenido en supuesto manual administrativo existente en la demandada y que aparece en el expediente a folios 395 a 412 en fotocopia simple, sin embargo en la demanda se afirma que en el numeral 47.1.4 del Manual … se estableció un derecho de pensión. El documento que aparece en autos dice exactamente lo mismo que la demanda, por lo que como la demandada no acudió a la diligencia de conciliación, y fue declarada confesa, indudablemente que debe presumirse que existe el derecho a una pensión proporcional por despido injusto.
“La actora laboró en la demanda (sic) por un lapso de 18 años y doce días según se lee al folio 560, por lo que tiene derecho a la pensión aludida cuando cumpla los 50 años de edad y como quiera que según el folio 34 nació el 22 de enero de 1963, la pensión será exigible en 22 de enero de 2013, pensión que como lo dispone el mismo manual, dejará de estar a cargo del demandado cuando el seguro social reconozca el de vejez, quedando solo el mayor valor si lo hubiese (fl.411, 47.2.3).
El valor no podrá ser inferior al salario mínimo legal y estará sujeta a los reajustes legales” (fl.592). III-. RECURSO DE CASACIÓN Inconforme la entidad demandada, pretende que la Corte case parcialmente la sentencia impugnada en cuanto la condenó al reconocimiento de la pensión en cuestión con el fin de que, en sede de instancia, confirme la decisión absolutoria de primer grado.
Con tal propósito presenta tres cargos contra la sentencia del tribunal, para cuyo estudio comenzará la Corte, por razones de método, por el segundo. CARGO SEGUNDO-. Acusa la infracción directa “de los artículos 19, 26, 30, 31, 32, 33, 43, 51 y 52 del Decreto Reglamentario 2127 de 1945; 60, 61, 65, 77 y 145 del C.P.L.; 1, 8, 11, 17, 36 y 49 de la Ley 6 de 1945; 8 de la Ley 171 de 1961; 7º y 74 del Decreto 1848 de 1969; 133 de la ley 100 de 1993; 1º y 4º de la Ley 33 de 1985; 8 de la Ley 153 de 1887; 4, 9, 25, 26, 27, 31 y 32 del Código Civil; 3, 4, 19, 107, 467 y 468 del Código Sustantivo del Trabajo; 29 y 39 de la Ley 712 de 2001; 174, 175, 187, 210 y 305 del C.P.C.”.
En su demostración advierte que su discrepancia es jurídica y que “radica en que el sentenciador desconoce el alcance jurídico de las disposiciones como el artículo 7º del Decreto 1848 de 1969 y el artículo 31 numeral 12 del Decreto 2127 de 1945 que tienen como fundamento el establecimiento de prestaciones extralegales o adicionales a las legalmente obligatorias exclusivamente en el Reglamento Interno de Trabajo y las Convenciones Colectivas vigentes”.
Alega que el aludido manual en manera alguna es norma que pueda reconocer beneficios adicionales a los dispuestos en la ley, la convención o el reglamento interno de trabajo “pues dicho documento, correspondía en vida de la Caja Agraria a un compendio de instrucciones internas que en ningún caso tiene el carácter de reglamento interno … que no contiene beneficios extralegales …”, hace énfasis en que de conformidad con las disposiciones citadas, el establecimiento de tales beneficios corresponde únicamente a la ley, al reglamento interno o a la convención y concluye: “Así las cosas, pretender darle el carácter de disposición creadora de derechos al Manual Administrativo, es tanto como subordinar la eficacia de mandatos legales, lo que jurídicamente resulta reprobable.
Sería tanto como aplicar en el sentido formal el lema ‘Nada fuera de la Ley, todo dentro de la Ley’, haciendo negación de la supremacía de las leyes, reglamentos internos y convenciones colectivas como reguladoras jurídicas de beneficios extralegales. En esto incurre el Tribunal, al otorgar al manual administrativo de la Caja efectos no contemplados en las normas citadas anteriormente”.
El opositor arguye que el cargo no puede prosperar pues “no es claro en que medida la sentencia es violatoria de la LEY SUSTANCIAL por infracción directa, por cuanto los textos legales que sirven de fundamento al censor únicamente señalan el campo de aplicación de un Decreto y los requisitos del Reglamento Interno de Trabajo, sin consagrar la titularidad o exclusión de determinado documento para reconocer prestaciones extralegales, como equivocadamente lo manifiesta el recurrente …”.
IV-. CONSIDERACIONES DE LA CORTE El punto debatido por la censura gira en torno a si el manual administrativo, fuente de la pensión proporcional reconocida por el sentenciador, es o no norma que pueda reconocer beneficios adicionales a los dispuestos en la ley, la convención, laudos arbitrales o el reglamento interno de trabajo. Encuentra la Sala que al ajustarse el tribunal a los términos del manual administrativo en cuestión, evidentemente olvidó el contenido del artículo 7º del decreto 1848 de 1969, pues se desprende indiscutiblemente de dicho precepto que el régimen prestacional aplicable a los trabajadores oficiales es únicamente el previsto en la ley o el establecido en las convenciones colectivas o laudos arbitrales.
Reza textualmente el artículo en comento: “Art.7º.- Regla General. 1. Las normas de este decreto y del Decreto 3135 de 1968, que consagran prestaciones sociales, se aplicarán a los empleados públicos nacionales de la rama administrativa del poder público, mientras la ley no disponga otra cosa. “2. Se aplicarán igualmente, con el carácter de garantías mínimas a los trabajadores oficiales, salvo las excepciones y limitaciones que para casos especiales se establecen en los decretos mencionados, y sin perjuicio de lo que solamente para ellos establezcan las convenciones colectivas o laudos arbitrales, celebradas o proferidos de conformidad con las disposiciones legales que regulan el derecho colectivo del trabajo”.
El alcance de esta disposición guarda coherencia con la modificación que se introdujo a la Constitución Nacional en el año de 1968, por medio de la cual, se le confió al Congreso de la República de manera exclusiva el establecimiento o modificación del régimen prestacional del empleado público, -artículo 76, numeral 9, de la Constitución de 1886, disposición reiterada en la Constitución vigente en el literal e) del artículo 150 de manera tal que en lo sucesivo las prestaciones sociales de los servidores públicos solo podía establecerlas la ley, según reiterada doctrina del Consejo de Estado. - 25000-23-23-000-1997-4606-01 SEC2 Exp1999 3338.
Para mayor ilustración, conviene recordar que, de otra parte, el artículo 38 del decreto 3130 de 1968 que permitía a las juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del estado determinar en sus estatutos de personal, entre otros aspectos, el relacionado con las prestaciones sociales de sus servidores, fue declarado inconstitucional por esta Corporación en sentencia del 13 de diciembre de 1972 por considerar, precisamente, que la atribución de regular lo relativo a dichas prestaciones sociales corresponde única y exclusivamente al legislador.
El principio de legalidad de las prestaciones sociales tiene una aplicación restringida frente a los trabajadores oficiales por cuanto lo dispuesto por la ley es solamente el piso o garantía mínima que puede ser mejorada pero a condición de que lo sea solamente a través de normas convencionales y esto sin perjuicio de las prestaciones que se hubieren consagrado por medio de reglamentos.
De esta suerte, quedó excluida la posibilidad de que fuentes distintas a la ley, al acuerdo convencional, al laudo arbitral y el reglamento interno de trabajo según el artículo 31 del decreto 2127 de 1945, puedan crear normas prestacionales aplicables a trabajadores oficiales, lo cual es explicable en la medida en que, conforme lo ha dicho reiteradamente esta Sala, el vínculo laboral entre los servidores públicos y el Estado, en el cual prima el principio de legalidad, no es del todo equiparable al que se presenta en el sector privado.
En este orden de ideas, el que en una normatividad interna de una empresa, como lo es un manual, que tal como lo define el diccionario de la lengua española, es un “libro en que se compendia lo más sustancial de una materia”, aparezcan consignados beneficios prestacionales a favor de los trabajadores, no significa que aquél sea su fuente formal, pues, como ya se advirtió, esta materia corresponde únicamente a la ley, al laudo arbitral o las convenciones colectivas, sin que pueda ser modificada por acuerdo o disposición distinta.
Y siendo ello así, tampoco puede servir de prueba de la fuente convencional que, en gracia de discusión, llegue a reproducir, en tanto ésta, es sabido, se encuentra sujeta a una serie de requisitos ad substantiam actus. Prospera la acusación y, en consecuencia, se casará la sentencia. En sede de instancia basta anotar que como el rompimiento del vínculo laboral se dio en vigencia de la Ley 100 de 1993, cuyo artículo 133 modificó la pensión sanción para trabajadores oficiales prevista en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 (solicitada en forma alternativa por el demandante) dejándola vigente solamente para cuando no hayan sido afiliados al sistema general de pensiones -que no es caso de la actora, pues para la fecha de terminación del vínculo (28 de junio de 1999) ésta se hallaba afiliada al Sistema General de Pensiones, tal como puede verificarse a folios 555 a 557- se confirmará la sentencia absolutoria proferida por el Juzgado.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CASA PARCIALMENTE la sentencia de fecha quince (15) de agosto de dos mil tres (2003), proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en el proceso seguido por MERCEDES SÁNCHEZ DÁVILA contra la CAJA DE CRÉDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO –CAJA AGRARIA- en liquidación y el BANCO AGRARIO en cuanto condenó a la Caja demandada al pago de la pensión proporcional por despido injusto prevista en el manual administrativo de la entidad.
No la casa en lo demás. En sede de instancia, confirma la absolución dispuesta sobre este particular por el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá el 11 de junio de 2003. Sin costas en el recurso extraordinario ni en la segunda instancia. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente al Tribunal. Eduardo López Villegas GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER Luis Javier Osorio López FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DÍAZ marÍA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA Magistrada Ponente: Eduardo López Villegas Radicación N° 23026 Estoy de acuerdo en que el documento de folios 391 a 492 no podía ser considerado como la fuente formal del derecho a la prestación que fue otorgada a la actora por el Tribunal, pues no es posible establecer con exactitud de qué tipo de acto jurídico se trata el que allí obra, circunstancia que a mi juicio impide determinar si cuenta con aptitud jurídica suficiente para consagrar un derecho laboral de naturaleza prestacional como el reclamado en el presente proceso.
Sin embargo, considero conveniente hacer las siguientes precisiones: 1. En realidad el Tribunal no consideró que en el aludido documento, denominado manual administrativo, se reconociera el derecho a la pensión demandada. Simplemente señaló que lo que en él se consagra se corresponde con lo afirmado en la demanda, de suerte que como la entidad accionada no asistió a la diligencia de conciliación y fue declarada confesa, indudablemente debía presumirse la existencia al derecho a una pensión proporcional por despido injusto.
Ese aspecto de la sentencia, en mi criterio el fundamental para soportar la decisión, fue cuestionado por el recurrente en el primer cargo, pero no en aquel al que se le dio prosperidad. 2. Se afirma en el fallo que de lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto 1848 de 1969 se desprende que el régimen prestacional aplicable a los trabajadores oficiales es exclusivamente el previsto en la ley, en convenciones colectivas o laudos arbitrales.
No comparto esa intelección del referido precepto, porque en mi opinión allí se deja a salvo lo que en materia prestacional se establezca en convenciones colectivas o laudos arbitrales para los trabajadores oficiales, pero de lo que en esa norma se establece no se puede inferir una restricción en materia de consagración de prestaciones sociales por una norma diferente a la ley o al convenio colectivo.
En ese artículo se precisa, por el contrario, que las normas del dicho Decreto y las del 3135 de 1968, se aplican con el carácter de garantías mínimas a los trabajadores oficiales, lo que indica, en sana lógica, que ese mínimo puede ser superado. Pero, insisto, no se consagra ninguna restricción a la forma como esas garantías mínimas pueden ser mejoradas por los sujetos de la relación laboral. 3.
Las providencias del Consejo de Estado a las que se hace alusión en la sentencia se refieren a la situación prestacional de los empleados públicos, de modo que el criterio que en ellas se expresa, en mi sentir, no puede ser extendido a los trabajadores oficiales, dadas las norias diferencias que existen en la regulación del régimen laboral que les resulta aplicable a esos dos grupos de servidores públicos.
Con el acostumbrado respeto, Fecha ut supra. GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA