CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Casación Rad.22649 15 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL MAGISTRADO PONENTE EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS Referencia: Expediente No. 22649 Acta No.35 Bogotá, D.C., treinta y uno de mayo de dos mil cuatro (2004). Resuelve la Corte el recurso de casación interpuesto por el apoderado judicial de ÁNGEL MARÍA OTÁLORA RIAÑO contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 20 de junio de 2003, en el proceso promovido por el recurrente contra el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA.

I.

ANTECEDENTES. - ÁNGEL MARÍA OTÁLORA RIAÑO demandó a la citada entidad territorial con el fin de obtener la declaratoria de ineficacia del acta especial de conciliación celebrada entre las partes ante el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá, en la cual se acordó su retiro mediante el pago de una bonificación; y en consecuencia se dispusiera el reintegro y el correspondiente pago de salarios y prestaciones sociales, más indexación. Como apoyo de sus pretensiones señaló que prestó servicios al Departamento entre el 2 de diciembre de 1977 y el 12 de junio de 1996.

El último empleo desempeñado fue el de Inspector de Carreteras con un jornal diario de $11.460,oo. Mediante Ordenanza N° 01 de 8 de febrero de 1996, la Gobernadora de la época fue autorizada para llevar a cabo una reestructuración administrativa y ofrecer un Plan de Retiro Voluntario, el cual se vio obligado a acoger recibiendo una bonificación en los términos de la conciliación efectuada el 12 de junio de 1996 ante el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá. El artículo 3° de la citada Ordenanza con apoyo en el cual se acordó el retiro, fue anulado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de 18 de febrero de 2000.

Esto significa que debe entenderse que la norma que facultó a la Gobernadora para retirarlo del servicio no existió jamás y la actuación debe ser retrotraída al estado anterior a su vigencia. Por lo demás, para efectos de la prescripción laboral debe tenerse en cuenta la fecha de la sentencia del Tribunal Administrativo y no la de suscripción del acta de conciliación. La entidad demandada se opuso a todas y cada una de las pretensiones del libelo.

Adujo en su defensa que el retiro del actor obedeció a un proceso de reestructuración y Modernización del Departamento, en virtud del cual se dio una conciliación entre las partes que tiene efectos de cosa juzgada. Agregó que el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a que se hace referencia en la demanda no se encuentra ejecutoriado.

Por último propuso las excepciones de falta de jurisdicción y competencia, cosa juzgada, prescripción, pago y buena fe (fls. 100 a 110). Mediante sentencia de 11 de abril de 2003, el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá, declaró probada la excepción de prescripción, absolvió a la entidad demandada de todas las pretensiones incoadas en su contra y condenó en costas a la parte actora (fls. 131 a 158).

II. SENTENCIA DEL TRIBUNAL.- Al desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en sentencia de 20 de junio de 2003, modificó el fallo del a quo, y en su lugar, negó la nulidad del acta de conciliación y absolvió a la convocada a proceso. En lo que incumbe al recurso de casación, estimó el Tribunal trayendo a este asunto las consideraciones plasmadas en un proceso anterior contra la misma entidad demandada, que el actor se acogió al Plan de Retiro Voluntario ofrecido por el Departamento sin que se vislumbre que no haya consentido en ello.

La conciliación se ajustó a los ritos legales que le son propios por lo que tiene eficacia y hace tránsito a cosa juzgada en los términos del artículo 78 del C.P.L.. Por lo demás, no fueron acreditadas circunstancias de ninguna naturaleza que hayan podido forzar o inducir al trabajador a suscribir el referido acuerdo “‘antes por el contrario, de la realidad procesal se desprende que la terminación del contrato fue por mutuo consentimiento y conforme quedó expresado en el acta a que alude la sala.

Esta no fue mas que la refrendación de la voluntad del demandante de acogerse a un plan de retiro ofrecido por la demandada a los trabajadores que lo quisieran aceptar y de la demandada de aceptar la solicitud presentada, quedando así plasmado el modo de terminación del contrato por mutuo acuerdo, por lo que en tales condiciones no se refleja otra cosa, que la mas clara manifestación de la voluntad libre y espontánea’”.

Luego añade el Sentenciador de segundo grado “’De otro lado, se plantea por la parte recurrente cuando sustenta la apelación que como se declaró nula la parte de la Ordenanza que facultó al gobernador para ofrecer los planes de retiro voluntario, la Sala considera que eso no afecta el acto mismo de la conciliación, pues el actor no acudió a ella bajo una amenaza, o bajo el efecto del engaño por error o por dolo, además de que la presunción de legalidad del acto administrativo hace que los actos cumplidos bajo su vigencia sean válidos por estar amparados por tal presunción de legalidad’”.

III. EL RECURSO DE CASACION.- Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso extraordinario, que una vez concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver previo el estudio de la demanda de casación y su réplica. La recurrente pide la casación total de la sentencia del Tribunal y en sede de instancia, se revoque la del Juzgador A quo y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda inicial.

Con tal fin formula un único cargo así: CARGO ÚNICO.- “acuso la sentencia de ser violatoria de la ley sustancial por VIOLACION DIRECTA DE LA LEY en relación con las siguientes normas: Artículos 1°, 11 y 49 de la Ley 6ª de 1945; Artículos 47 literal f) y 51 del Decreto 2127 de 1945; artículos 467, 468, 476 y 478 del Código Sustantivo del Trabajo;

Artículo 8° de la Ley 153 de 1887; Artículo 66 del Código Contencioso Administrativo; Artículos 5° y 41 del Decreto 3135 de 1968; Artículo 1848 de 1969; Artículos 47 y 49 del Decreto 2127 de 1945; Artículos 1502, 1508, 1519, 1524, 1740 y 1741 del Código Civil; Ley 3 de 1986; Artículos 233 y 304 del Decreto Reglamentario 1222 de 1986”. En su demostración señala el censor que el Tribunal dejó de aplicar los artículos 1502, 1508, 1519, 1524, 1740 y 1741 del Código Civil.

En su criterio, el acta de conciliación que suscribió el actor se encuentra viciada de nulidad absoluta por ausencia de capacidad legal por parte del representante del Departamento de Cundinamarca, existiendo además causa y objeto ilícitos. Se configuró error por cuanto el acta de conciliación se suscribió por el trabajador con la convicción de que la Ordenanza que le sirvió de fundamento no era contraria a derecho.

Si hubiera sabido que tenía objeto ilícito por contravenir el derecho público de la Nación no la hubiera aceptado. Faltó capacidad legal en la Gobernadora como consecuencia de la declaratoria de nulidad del artículo 3° de la Ordenanza 01 de 1996, lo que implica que ella jamás tuvo capacidad legal para expedir el Decreto N° 958 de 2 de Mayo de 1996 y en consecuencia no se podía suscribir en nombre del Departamento el acta de conciliación en aplicación del Plan de Retiro Voluntario.

Luego de citar doctrina y algunas jurisprudencias de esta Corte, asevera que según el principio de derecho de acuerdo con el cual lo accesorio sigue la suerte de lo principal, al haber sido declarada nula la Ordenanza N° 01 de 1996, el Decreto 0958 de 2 de mayo de 1996 y el Acta de Conciliación mencionada, también lo son. En relación con la prescripción anota que el artículo 3° de la Ordenanza 01 de 1996 gozó de presunción de legalidad hasta que se declaró la nulidad en lo que toca con el Plan de Retiro Voluntario mediante fallo del Consejo de Estado de 4 de abril de 2002.

Por lo tanto, a partir de ese momento es que la respectiva obligación se hizo exigible. Se trata de un hecho nuevo que genera la posibilidad de exigir judicialmente la declaratoria de nulidad del acta de conciliación. La oposición por su parte indica que el recurrente omitió indicar a qué se debe la violación directa de la ley, por lo que el cargo no puede ser estudiado de fondo.

Añade que la validez de la conciliación por ser un acto particular, no puede afectarse por la nulidad de la Ordenanza que es una decisión de carácter general. IV.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE.- Como bien lo advierte la réplica en la proposición jurídica del único cargo que se eleva contra la sentencia del Tribunal se citan una serie de normas acusadas de violación directa, pero sin que el censor haya precisado la modalidad de transgresión legal que por el sendero jurídico permite a la Corte abordar el estudio de fondo de la acusación, es decir si se denuncian por infracción directa, interpretación errónea o aplicación indebida.

Ya en el desarrollo del cargo se refiere el recurrente a que el Tribunal “dejó de aplicar” los artículos 1502, 1508, 1519, 1524, 1740 y 1741 del Código Civil, lo cual aunque constituye una imprecisión de técnica permite entender que se acusa la infracción directa de dichas disposiciones y a ellas se contraerá el análisis del recurso. No obstante lo extenso de la acusación, pretende en suma el impugnante cuestionar el razonamiento del Tribunal en el sentido de que la declaratoria de nulidad de la parte pertinente de la Ordenanza que facultó al gobernador para ofrecer los planes de retiro voluntario, no afectó el acto mismo de la conciliación, por cuanto la presunción de legalidad del acto administrativo hace que la actuaciones cumplidas bajo su vigencia sean válidas al estar amparadas por dicha presunción. En criterio del censor esa declaración vició de nulidad absoluta la conciliación porque tornó en ilícitos su causa y su objeto e implicó que la Gobernadora jamás tuvo capacidad para expedir el Decreto N° 00958 de 2 de mayo de 1996 y por tanto, nadie podía conforme a derecho suscribir en nombre del Departamento un acta de conciliación en aplicación del Plan de Retiro Voluntario.

El planteamiento del recurrente en relación con la capacidad de la demandada para celebrar la conciliación, además de que es un aspecto para cuya discusión no está legitimado, se advierte que en nada afecta en este caso la nulidad de una Ordenanza declarada posteriormente, la capacidad que se tuvo al momento en que se celebró la conciliación. En lo que atañe a las argumentaciones de la acusación sobre la causa y objeto, anota la Sala que la declaratoria de nulidad del artículo 3° de la Ordenanza N° 01 de 8 de febrero de 1996 de la Asamblea de Cundinamarca, no afecta per se la validez de la conciliación celebrada por los aquí contendientes por tornar en ilícitos su causa y objeto.

La conciliación se hizo en plena vigencia del artículo 3° de la referida Ordenanza y del Decreto 0958 de 2 de mayo de 1996 que la reglamentó, pues el acta respectiva tiene fecha 12 de junio de ese año, y la sentencia de nulidad del Tribunal Contencioso Administrativo está calendada 18 de febrero de 2000 y la del Consejo de Estado es de 4 de abril de 2002, según lo afirma el mismo recurrente sin que haya alegado que en algún momento medió suspensión provisional; esto significa que los actos administrativos que sirvieron de apoyo al acuerdo de voluntades estaban en vigor y como bien lo anotó el Tribunal, en el momento en que éste se dio gozaban de presunción de legalidad.

Aunque en principio la declaratoria judicial de nulidad del acto administrativo de carácter general tiene efectos ex tunc, es decir que se retrotraen a la fecha misma de su expedición, esta regla ha sido atemperada por la jurisprudencia del Consejo de Estado aceptando por excepción que queden en pie situaciones jurídicas particulares consolidadas durante el imperio del acto administrativo general, debido a que durante ese lapso estuvo amparado por la presunción de legalidad de que están revestidas esas decisiones, y por razones de seguridad jurídica de cara a los administrados.

Del mismo modo se ha aceptado que queden a salvo aquellos casos en que haya cosa juzgada, por los mismos motivos. Recientemente en sentencia de 5 de mayo de 2003 de la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, radicación 243-01, señaló esa alta Corporación: “Respecto a los efectos de las sentencias de nulidad proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa, ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación al precisar que éstos son ‘ex tunc’, es decir, que producen efectos desde el momento en que se profirió el acto anulado, por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban, antes de la expedición del acto.

“… “Igualmente se ha señalado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general, afecta las situaciones que no se encuentren consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción contencioso administrativa.

“… “La declaratoria de nulidad de un acto administrativo general si bien como ya se vio tiene efectos retroactivos, no implica que se afecten los actos particulares que se hayan expedido con base en la norma anulada, si de otro lado se han utilizado los medios jurídicos para controvertir la decisión y se ha resuelto sobre ella o simplemente porque se han vencido los plazos para su impugnación con anterioridad a la fecha del fallo, pues éste no tiene como consecuencia revivir términos que otras disposiciones consagran para su discusión administrativa o jurisdiccional o para que el acto quede en firme”.

La anterior doctrina del Consejo de Estado tiene plena aplicación frente a la Ordenanza de que aquí se trata, por cuanto en ella se dispone “…y para tal efecto el gobierno departamental ofrecerá un plan de retiro voluntario, es decir, el reconocimiento de una bonificación para aquellos trabajadores que decidan libre y voluntariamente acogerse al plan”.

Este es un acto general respecto del cual se ha de entender la restricción a los efectos ex tunc, por cuanto la misma en principio, no puede predicarse frente a actos individuales. Ahora bien, entendiendo que lo que se discute es la validez del acta de conciliación, dada su naturaleza, es evidente que en ella quedó expresamente consignada la voluntad del actor de retirarse de Entidad demandada a cambio de unos beneficios económicos; en nada afecta la esencia de lo acordado en la conciliación, el que se haya declarado nula la Ordenanza cuyo contenido central era dictar normas de la reestructuración del Departamento y dentro de ellas un Plan de Retiro Voluntario, si el trabajador que concilió los beneficios ofrecidos lo hizo voluntariamente.

Ciertamente, la posibilidad de llegar a un acuerdo conciliatorio con el Departamento no depende de esa Ordenanza; de ella solamente surgía el monto de una retribución pecuniaria que fue efectivamente recibida. En cuanto al error, éste no puede predicarse por cuanto que lo ofrecido por el Departamento, autorizado por la Ordenanza y las decisiones que la reglamentaron no se controvierte el que se haya recibido.

En los anteriores términos al no haberse demostrado que el acta de conciliación estaba viciada de nulidad las disposiciones acusadas no eran las llamadas a regular el sub examine y en esa medida la denuncia por infracción directa resulta desatinada. En consecuencia se desestima el cargo. Costas en el recurso extraordinario a cargo de la parte recurrente.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 20 de junio de 2003, en el proceso adelantado por ÁNGEL MARÍA OTÁLORA RIAÑO contra el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA.

Costas como se indicó en la parte motiva. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente al Tribunal. Eduardo López Villegas GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA Carlos Isaac Nader Luis Javier Osorio López Luis Gonzalo Toro Correa Isaura Vargas Díaz Fernando Vásquez Botero marÍA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria