CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Magnolia del Socorro Velez Rojas y otros Vs. Municipio de Medellín Rad. 22557 Radicación No. 22557 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA Radicación No. 22557 Acta No. 37 Bogotá D. C., tres (3) de junio de dos mil cuatro (2004).

Resuelve la Corte el recurso de casación interpuesto por MAGNOLIA DEL SOCORRO VÉLEZ ROJAS y sus hijos VANESA y SEBASTIÁN PALACIO VÈLEZ contra la sentencia del Tribunal de Medellín, dictada el 4 de abril de 2003 en el proceso ordinario laboral que promovieron contra el MUNICIPIO DE MEDELLÍN. I.

ANTECEDENTES Magnolia del Socorro Vélez Rojas, en su propio nombre y en el de sus hijos menores Vanesa y Sebastián Palacio Vélez demandaron al Municipio de Medellín con el fin de obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, las mesadas adicionales de junio y diciembre, los incrementos legales, los servicios médicos y asistenciales y la sanción por mora.

En subsidio demandaron la pensión de sobrevivientes en la forma prevista por el artículo 48 de la Ley 100 de 1993. Para fundamentar la demanda afirmaron que el señor Tulio Mario Palacio Echeverri prestó sus servicios al Municipio desde el 16 de abril de 1984 hasta el 16 de marzo de 1995, cuando falleció en un accidente de trabajo, sin estar afiliado a la seguridad social, pues la entidad demandada asumía las pensiones de sus servidores, razón por la cual tienen derecho a la pensión porque se excedía el mínimo de semanas requeridas para el reconocimiento de la pensión y se encontraba vigente la Ley 100 de 1993, estatuto que en sus artículos 46 y 47 consagró el derecho a la pensión de sobrevivientes.

Y a pesar de que la citada ley concedió un plazo adicional a las entidades territoriales para afiliar a sus servidores, ello no implica que hubieran quedado marginados de ella, porque contiene un sistema integral que garantiza la seguridad social como derecho irrenunciable. Adujeron de igual modo que en el momento del fallecimiento del causante regía el acuerdo municipal 82 de 1959, que autorizó el reconocimiento de pensiones especiales de jubilación para los servidores municipales y en particular para quienes acrediten 10 años continuos de servicios y 65 de edad; y que según el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 el derecho a pensionarse puede obtenerse con base en las disposiciones municipales o departamentales y lo mismo lo dispone la Ley 12 de 1975.

El Municipio demandado se opuso a las pretensiones alegando, entre otras razones, que “al Acuerdo 82 de 1959, se tiene que le es aplicable la EXCEPCIÓN DE INAPLICABILIDAD derivada del artículo 4º de la CONSTITUCIÓN POLÍTICA, por las razones que se desprenden de la simple lectura de dicha norma, además de que dicho Acuerdo fue derogado tácitamente por Ley…” (folio 22).

Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, prescripción, compensación e inaplicabilidad de los acuerdos municipales invocados en la demanda. El Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín, mediante sentencia del 11 de diciembre de 2002, absolvió al Municipio. II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Apeló la parte demandante y el Tribunal de Medellín, en la sentencia aquí acusada, confirmó la del Juzgado.

El Tribunal tuvo por demostrado que Tulio Mario Palacio Echeverri fue trabajador oficial del Municipio demandado desde el día 16 de abril de 1984 hasta el 15 de marzo de 1995, cuando falleció. Enseguida asentó: “Sin embargo, nos debemos detener en el estudio de la viabilidad de la aplicación de ese acuerdo Municipal, que creó prestaciones sociales a favor de los trabajadores al servicio del Municipio de Medellín, pues se debe tener en cuenta que La Constitución Nacional de 1886 prescribió entre las funciones del Congreso, la de fijar el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos en sus artículos 62 y 76, numeral 9°, a su turno, los Concejos Municipales por su parte, estaban facultados para determinar, de conformidad con la ley, la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos.

“Igual previsión contiene el artículo 313 numeral 6° de la Constitución actual respecto de las atribuciones del Concejo relacionadas con los aspectos antes mencionados. Sin embargo, la misma Constitución de 1991 en forma expresa en el artículo 150, numeral 19, dispone que corresponde al Congreso mediante ley, dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios en los cuales debe sujetarse el Gobierno, y a éste, le corresponde fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y regular el régimen de las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales (literales e y f).

Las funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales por mandato constitucional. En desarrollo de la C. Nal., el Congreso expidió la ley 4ª de 1992, que constituye el marco de sujeción por el cual el Gobierno Nacional dicta los decretos en los cuales determina los regímenes prestacionales de los servidores públicos.

En el orden territorial, el artículo 12 preceptúa: “ “. “De acuerdo con los antecedentes constitucionales que se explican, la competencia para fijar el régimen de prestaciones tanto en la vigencia de la Constitución de 1886 como en la actual, es de orden estrictamente legal y en razón a ello, los Concejos Municipales no tienen ni tenían competencia, antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 sobre la materia, lo cual es exclusivo del Congreso e indelegable por prohibición constitucional, siendo por consiguiente contrarios al ordenamiento jurídico los reglamentos que reconocieron prestaciones sociales.

Por virtud de lo explicado se ha considerado a nivel de jurisprudencia emitida por La Corte suprema de Justicia y el Consejo de Estado, que son ilegales las reglamentaciones que reconocieron prestaciones sociales por fuera de la ley o de las convenciones colectivas de trabajo, desconociendo las normas constitucionales y legales que fijaron la competencia en el legislador para expedir el régimen prestacional de los servidores públicos al servicio de las entidades territoriales.

Fue en orden a lo antes expresado que al expedirse el decreto 1336 de 1986, CODIGO DE REGIMEN POLÍTICO MUNICIPAL, se consagró en el artículo 293 lo siguiente: “ “. “El Congreso de la República expidió el estatuto básico de la administración municipal, esto es, la ley 11 de 1986, que entró en vigencia en enero 29 de ese mismo año, consagrando en el artículo 43 texto igual al anteriormente trascrito.

Lo explicado debe entenderse referido a los servidores públicos de los municipios, concluyendo sobre el particular, tal como se dejó consignado en otro aparte de este fallo, que solo el legislador tenía y tiene competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos en general, competencia que le deviene desde la expedición de la C. Nal. de 1886, de ello se infiere que los Acuerdos Municipales no eran aplicables y de ahí el que se predique su ilegalidad.

“Si en gracia de discusión se admitiera que al causante le es aplicable el Acuerdo 82 de 1959, ha de tenerse en cuenta que conforme con el artículo 6° del mismo y para el caso en que se ubica aquel, los diez años de servicio los cumplió con posterioridad al 29 de enero de 1986, fecha ésta en que empezó a regir la ley 11 del mismo año, que terminó con los regímenes pensionales dispuestos en derechos consolidados con anterioridad a la fecha en que entró en vigencia. “En lo que concierne con la aplicación del artículo 146 de la ley 100 de 1993, se debe retomar lo referente a los Acuerdos Municipales como creadores de prestaciones sociales, para el caso de pensiones de jubilación. El artículo en mención prescribe: “.

“Esta disposición protege situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad a su expedición, fruto de la aplicación de disposiciones de origen municipal, es decir, reconoce derechos adquiridos y en el evento que se trata debe tenerse en cuenta que el precepto va dirigido igualmente a los servidores de los municipios y departamentos que adquirieron el derecho prestacional con fundamento en Acuerdos y Ordenanzas, aún a pesar de su ilegalidad en razón a lo explicado, esto es, de que solamente el Congreso tenía competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, pero el causante no obtuvo en vida ningún reconocimiento de esta naturaleza.

“Así las cosas, teniendo en cuenta el fundamento de la pretensión, el Acuerdo Municipal no tiene aplicabilidad, por cuanto habiendo quedado derogado tácitamente, no es posible que reviva en la forma pretendida por el libelista. “Ahora, en cuanto a la aplicación de las normas de la ley 100 de 1993 en favor de la misma demandante, nos encontramos que si bien el régimen general de pensiones empezó a regir el 1 de abril de 1994, para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital solo empezó su vigencia el 30 de junio de 1995, como lo previó expresamente el parágrafo del artículo 151 de la mencionada ley 100.

“Como quiera que el causante falleció antes de entrar en vigencia tal disposición, no podemos aplicar retroactivamente las normas de la ley 100, así consagrara beneficios mayores para la demandante. “Se impone en consecuencia la confirmación de la sentencia revisada por apelación” (folios 89 a 94).. III. EL RECURSO DE CASACIÓN Fue interpuesto por los demandantes para que la Corte case la sentencia del Tribunal y revoque la del Juzgado, y para que, en sede de instancia, condene al Municipio a lo pedido en la demanda inicial.

Con esa finalidad formulan dos cargos contra la sentencia del Tribunal, que no fueron replicados. PRIMER CARGO Acusan la sentencia del Tribunal por la falta de aplicación de los acuerdos 82 de 1959 y 35 de 1967, artículo 2°, ambos del Concejo Municipal de Medellín, en armonía con los artículos 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1986, 291, 292 y 293 del Decreto 1333 de 1986 y 146 de la Ley 100 de 1993, así como por la falta de aplicación del artículo 1 ° de la Ley 12 de 1975.

Aseveran que el problema se centra en determinar si los acuerdos 82 de 1959 y 35 de 1967 que expidiera el Concejo Municipal de Medellín son o no aplicables al caso. Transcriben el parágrafo del artículo 43 de la Ley 11 de 1986 conforme al cual “Las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales, no serán afectadas por lo establecido en los artículos 41 y 42 de la presente ley” y dicen que según el Diccionario de la Lengua Española definir es "Fijar con claridad, exactitud y precisión la significación de una palabra o la naturaleza de una persona o cosa // Decidir, determinar, resolver algo dudoso // ", por lo cual la intención del legislador no fue la de cercenar la normatividad que regía en materia laboral en los entes territoriales, sino adoptar distintas formulaciones mientras naciera a la vida jurídica la nueva ley.

Y agregan que si el propósito del legislador hubiera sido otro, en lugar de usar la palabra “ definidas ” hubiera utilizado los vocablos “ consolidadas de acuerdo con ” u otra similar, con lo cual sí habría derogado los efectos futuros de las citadas normas laborales. A continuación manifiestan que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, en congruencia con la Ley 11 de 1986 y el Decreto 1333 de ese año, dispuso lo siguiente:.

“ Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, con base en disposiciones Municipales o Departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales a favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido o cumplan dentro de los dos años siguientes los requisitos exigidos en dichas normas Lo dispuesto en la presente Ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo ” E insisten en decir que el legislador empleó la palabra " definidas " en el primer inciso y en el segundo hizo remisión expresa a " tales disposiciones ", con lo que se reafirman los planteamientos antes expuestos.

Además, que el artículo 146 de la Ley 100 buscó preservar la existencia de los regímenes pensionales de los entes territoriales. Afirman por ello que, de acuerdo con lo anterior, estaban vigentes los acuerdos 82 de 1959 y 35 de 1967 al momento de producirse la muerte del señor Tulio Mario Palacio Echeverri, quien cumplía con lo dispuesto en ellos para adquirir la pensión de jubilación, y porque según reiterada jurisprudencia, una vez que el trabajador ha cumplido con el tiempo de servicios exigido por las normas o las convenciones colectivas, rectoras de su caso, con esto ya adquiere el derecho indiscutible a acceder a esa pensión, pues el cumplimiento de la edad cronológica es tan solo una condición suspensiva para su disfrute.

De otro lado, ponen de presente que la Ley 12 de 1975 contempla los derechos de la viuda supérstite a acceder a la pensión de jubilación del trabajador que habiendo completado el tiempo de servicios necesario para que se le conceda tal pensión, no hubiere cumplido con la edad cronológica para comenzar a disfrutarla en vida. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Efectivamente como lo sostienen los recurrentes, la cuestión a definir en este juicio es si los acuerdos 82 de 1959 y 35 de 1967, que expidiera el Concejo Municipal de Medellín, son o no aplicables al caso.

Pero mientras ellos denuncian la sentencia del Tribunal sobre la base de que la interpretación del artículo 43 de la Ley 11 de 1986 (estatuto de la administración de los Municipios) conduce a la aplicación al caso de autos de los referidos acuerdos municipales, el sentenciador impugnado decidió la controversia mediante una argumentación jurídica distinta, como que estimó inaplicables los acuerdos municipales del Concejo de Medellín, porque, dijo, ni la Constitución de 1886 ni la de 1991 facultaron a los Concejos para establecer el régimen prestacional de los servidores públicos de su territorio.

El cargo sólo acusó el argumento complementario que presentó el Tribunal, por vía o en gracia de discusión, de manera que la denuncia que formulan los impugnantes no basta para obtener la quiebra del fallo, porque dada la naturaleza extraordinaria de este medio de impugnación, al recurrente le corresponde demostrar que la consideración que soporta la decisión es violatoria de la ley sustancial, y aquí ese supuesto no se da, como quiera que el cargo nada dijo para demostrar que el Tribunal se equivocó al concluir, con apoyo en normas de la Constitución de 1886 y de 1991, la inaplicación de los acuerdos municipales que se invocaron como fundamento jurídico de la demanda inicial del proceso.

Pero si alguna duda pudiera suscitar la consideración anterior, lo cierto es que el planteamiento del cargo no es admisible, por las siguientes razones: La citada Ley 11 de 1986 y concretamente el artículo 41, al igual que el de los Departamentos, rescató la facultad del Congreso de la República para establecer el régimen prestacional de los funcionarios públicos.

Si la Constitución Nacional de 1886 dispuso que el Congreso Nacional fuera el órgano del Estado con poder exclusivo y excluyente para establecer el régimen prestacional de todos los servidores públicos, es claro que esa ley no fue expedida para mantener la vigencia de los acuerdos municipales que se abrogaron ilegalmente esa facultad. Y no podía hacerlo porque la propia ley 11 sería abiertamente inconstitucional y, en cambio, se expidió con un indiscutible sentido social de favorabilidad para los empleados oficiales.

Como según la Constitución Nacional de 1886 el derecho merece la tutela del Estado cuando es adquirido con justo título y con arreglo a la ley, de no haberse expedido el parágrafo del artículo 43 de la Ley 11 citada, la inconstitucionalidad de los acuerdos municipales en materia prestacional habría podido conducir a la ilegalidad de las prestaciones reconocidas con base en ellos.

De acuerdo con lo anterior, el espíritu que informó la expedición de la Ley 11 de 1986 no fue mantener la vigencia de los acuerdos municipales que crearon un régimen prestacional, sino, únicamente, darle un viso de legalidad a las situaciones definidas por ellos. Por eso la parte recurrente acierta al encontrar el significado del término “ definidas ” que utiliza el parágrafo del artículo 43 de la Ley 11 de 1986, pero se equivoca al referirlo a los acuerdos municipales, porque el sentido y alcance de la fórmula legislativa es otro, ya que fueron las situaciones jurídicas laborales definidas, o consolidadas que es lo mismo, por disposiciones municipales, las que quedaron tuteladas por la citada Ley 11, mas no los acuerdos, porque ellos, como lo dijera acertadamente el Tribunal, se tomaron sin base jurídica una facultad del Congreso.

En este mismo sentido se ha expresado la Corte en las sentencias de casación del 8 de mayo de 2002 y 18 de marzo de 2003, radicadas bajo los números 18100 y 19720, entre muchas otras. Por otra parte, afirman los recurrentes que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, en congruencia con la Ley 11 de 1986 y el Decreto 1333 de ese año, contienen una previsión similar a la analizada, pero tal congruencia no existe y la solución jurídica es otra.

En efecto: El artículo 146 de la Ley 100 de 1993 establece: “Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, con base en disposiciones Municipales o Departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales a favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes”.

“También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido o cumplan dentro de los dos años siguientes los requisitos exigidos en dichas normas”. “Lo dispuesto en la presente Ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo”.

Con esta disposición legal, se repitió la fórmula del parágrafo del artículo 43 de la Ley 11 de 1986. Para la Sala también aquí el término “ definidas ” se refiere a las situaciones jurídicas de carácter individual; y también aquí la fórmula de la ley tutela situaciones definidas por disposiciones municipales o departamentales. Examinado en su redacción y literalmente, la conclusión es que el citado artículo 146 de la Ley 100 de 1993 tampoco mantiene la vigencia de las disposiciones municipales y departamentales en materia de pensiones de jubilación extra legales.

La Constitución Política de 1991, como lo recordó el Tribunal, mantuvo en el Congreso de la República la facultad de regular el régimen prestacional de los empleados oficiales en todos sus órdenes, y el artículo 146 no la contradice y sólo ampara con la legalidad a las situaciones definidas o concretas (que no la tenían). Y, además, si el régimen constitucional propugnó por la eliminación de los regímenes de pensiones dispersos y quiso que el Estado colombiano unificara la cobertura de los riesgos de invalidez, vejez y muerte, en orden a crear un necesario sistema universal que evitara la quiebra del régimen pensional, es jurídicamente inadmisible sostener que la normatividad territorial en la misma materia recobró su vigencia con la Ley 100 de 1993.

Y si el artículo 41 de la Ley 11 de 1986, en cumplimiento de un mandato constitucional, dejó sin valor los acuerdos municipales que establecieron prestaciones sociales, los que se invocaron para darle fundamento a la demanda inicial, que son de los años 1959 y 1967, quedaron sin vigencia, de manera que no habrían podido revivir ni siquiera con la interpretación que propone la parte recurrente, porque una ley derogada no tiene la virtud de revivir sino en cuanto aparezca reproducida en una ley nueva, y sólo desde la vigencia de la misma, conforme lo dispone el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, de modo que es indiscutible que los acuerdos municipales de contenido prestacional dejaron de existir después de la Ley 11 de 1986.

Y como no fueron reproducidos por la Ley 100 de 1993, desaparecieron desde entonces del ordenamiento jurídico. En el mismo sentido se expresó esta Sala de la Corte en la sentencia de casación del 13 de julio de 2002, expediente radicado en la Corporación bajo el número 18752. De acuerdo con lo anterior, los acuerdos 82 de 1959 y 35 de 1967 del Concejo de Medellín no estaban vigentes al momento de producirse la muerte del señor Tulio Mario Palacio Echeverri, y como así lo determinó el Tribunal, no infringió la ley sustancial laboral.

El cargo, en consecuencia, no prospera. SEGUNDO CARGO Acusan la sentencia del Tribunal por haber dejado de aplicar el artículo 10º de la Ley 12 de 1975 y por haber aplicado indebidamente los artículos 43 de la Ley 11 y 293 del Decreto 1333, ambos de 1986, y el artículo 146 de la Ley 100 de 1993. Sostienen que el Tribunal incurrió en los siguientes errores de hecho: “1) No dar por demostrado, estándolo, que en virtud de lo dispuesto por los Acuerdos 82 de 1959 y 35 de 1967, ambos del Concejo Municipal de Medellín, y que se encuentran debidamente probados en el proceso, el señor Palacio Echeverri había adquirido el derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación, por encontrarse trabajando para el Municipio de MEDELLÍN al momento de su muerte acaecida el 16 de marzo de 1995, y haberlo hecho así durante más de 10 años consecutivos e ininterrumpidos.

“2) Como consecuencia de lo anterior, no dar por demostrado, estándolo, que la señora Magnolia del Socorro Vélez Rojas, en su calidad de cónyuge supérstite del señor Palacio Echeverri y como representante de sus hijos Vanesa y Sebastián Palacio Vélez, estaba legalmente facultada para recibir la pensión de sobrevivientes de su esposo, el señor Palacio Echeverri” (folios 17 y 18).

Afirman que esos errores derivaron de la apreciación equivocada de los acuerdos 82 de 1959 y 35 de 1967 del Concejo Municipal de Medellín, y repiten, en esencia, los argumentos expuestos en el cargo anterior. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE A pesar de denunciar la equivocada valoración de los acuerdos 82 de 1959 y 35 de 1967 del Concejo de Medellín, en el cargo no se puntualizan los desaciertos en la apreciación probatoria de tales actos administrativos pues, en esencia, se reiteran las argumentaciones jurídicas expuestas en el primer cargo.

Cabe advertir, con todo, que en realidad el Tribunal no analizó lo establecido en los citados acuerdos pues concluyó que los mismos habían perdido vigencia, conclusión que, desde luego, es de carácter jurídico y, como tal, ajena a la cuestión de hecho del proceso. Por otra parte, la lectura de la sentencia del Tribunal, transcrita en los antecedentes de esta providencia, pone de presente que estimó que, de estar vigentes los acuerdos 82 de 1959 y 35 de 1967 del Concejo Municipal de Medellín, los demandantes tendrían derecho a la pensión de sobrevivientes.

Incluso, supeditada a esa condición, admitió la aplicabilidad al caso de la Ley 12 de 1975. Luego es inútil denunciar la sentencia del Tribunal por la comisión de unos supuestos errores de hecho originados en la errada apreciación de esos acuerdos municipales. Y como el fundamento de la resolución impugnada estuvo en la consideración jurídica que se examinó al decidir sobre el primero de los cargos, que no tuvo buen suceso para la parte recurrente, este segundo no prospera.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia del Tribunal de Medellín, dictada el 4 de abril de 2003 en el proceso ordinario laboral que promovieron MAGNOLIA DEL SOCORRO VÉLEZ ROJAS y otros contra el MUNICIPIO DE MEDELLÍN. Sin costas en casación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ LUIS GONZALO TORO CORREA ISAURA VARGAS DÍAZ FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO MARÍA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria PAGE 24