República de Colombia Corte Suprema de Justicia PAGE 21 República de Colombia Corte Suprema de Justicia Casación No 21276 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ISAAC NADER ACTA No. 65 RADICACIÓN No. 21276 Bogotá D.C. treinta (30) de septiembre de dos mil tres (2003) Decide la Corte el recurso extraordinario de casación interpuesto por el apoderado de JOSE RAUL GOMEZ contra la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el 18 de diciembre de 2002, dentro del proceso ordinario seguido por el recurrente a las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN.
I.
ANTECEDENTES. 1. José Raúl Gómez demandó a la entidad mencionada con el fin de obtener el reconocimiento de una pensión mensual y vitalicia de jubilación, a partir del 2 de julio de 1981, en cuantía equivalente al 100% de la suma promedio recibida por todo concepto constitutivo de salario durante el año de servicio inmediatamente anterior a la adquisición del derecho pensional, aclarando que el pago se producirá a partir de su desvinculación definitiva del servicio activo.
En subsidio, pide que la pensión sea reconocida desde el 23 de diciembre de 1993. Como sustento fáctico de sus pretensiones, expuso lo siguiente, resumido del libelo: 1) Laboró al servicio de la demandada desde el 2 de julio de 1956 hasta el 27 de diciembre de 1987, o sea laboró durante más de veinticinco (25) años, habiendo cumplido este tiempo de servicios cuando entró a regir la Ley 11 de 1986 y la Ley 100 de 1993; 2) Nació el 27 de octubre de 1936, lo que quiere decir que cumplió 60 años con anterioridad a la vigencia del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, lo cual no es óbice para adquirir el derecho que reclama toda vez que el Acuerdo 20 de 1985 lo exonera del requisito de la edad por haber laborado más de 25 años los que cumplió el 2 de julio de 1981; 3) En virtud de la norma legal precitada es beneficiario del derecho pensional contemplado en los Acuerdos Municipales 82 de 1959, 35 de 1967 y 20 de 1965, que garantizan, sobre todo el primero en su artículo 6º, dicha prerrogativa en una cuantía igual al 100% del promedio salarial del último año siempre que el servidor haya laborado por lo menos 25 años de servicios y tenga 60 de edad, regla posteriormente modificada en el sentido de acceder al derecho con el mismo tiempo de servicios pero a cualquier edad; 4) “ADQUIRIÓ EL DERECHO PENSIONAL, y por lo mismo EL STATUS DE PENSIONADO… en la fecha en que… completó 25 años de servicios…” (fol. 4 C. Ppal); 5) Con posterioridad a la adquisición del derecho pensional… continuó laborando para la entidad demandada, puesto que solo se desvinculó en forma definitiva el 27 de diciembre de 1987; 6) La pensión deprecada debe pues reconocerse a partir de la fecha de su retiro del servicio activo toda vez que el derecho se causó en julio 2 de 1981 cuando completó 25 años de servicios, en cuantía igual al 100% del último promedio salarial, con los incrementos anuales, la indexación e intereses moratorios y pagarse simultáneamente con la de vejez del ISS toda vez que la pensión reconocida por la empresa tiene su fundamento en norma posterior a la Ley 90 de 1946. 2.
Se opuso la demandada a las pretensiones del actor y adujo las excepciones de prescripción, pago e inaplicabilidad de los Acuerdos invocados. Dijo que los hechos debían ser probados. 3. En audiencia celebrada el 27 de agosto de 2002 el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín absolvió de las súplicas del libelo. II. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, el Tribunal Superior de Medellín mediante la sentencia ahora impugnada confirmó íntegramente la de primer grado.
El ad quem adujo que los Acuerdos Municipales que se señalan como base de las peticiones se refieren a trabajadores municipales, sin que puedan entenderse incluidos los de la demandada, que es una persona jurídica diferente al Municipio de Medellín. Para sustentar su posición se apoya en varios pronunciamientos de esta Corporación. III. RECURSO DE CASACIÓN. Lo interpuso la parte demandante.
Su alcance se concreta a que se case totalmente la sentencia impugnada para que, en sede de instancia, revoque el fallo a quo y en su lugar despache favorablemente las súplicas impetradas. Invoca la causal primera de casación y formula un cargo, oportunamente replicado, en que acusa a la sentencia de violar directamente por infracción directa los artículos 146 de la Ley 100 de 1993; 1 y 9 de la Ley 71 de 1988; 11, 14, 141, 142, 143 y 150 de la Ley 100 de 1993; 4 del Decreto 1160 de 1989; 53, 115, 123, 228, 311, 312 y 313 de la Constitución Política; 4, 177 y 187 del C. de P. C.; 38, 39, 41, 68, 85, 87, 93 numeral 4º y 104 de la Ley 489 de 1998; 91 y 190 de la Ley 136 de 1994; y la aplicación indebida de los artículos 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1986; 637 y 641 del Código Civil y 98 del Código de Comercio Para demostrar el cargo, el recurrente empieza por decir que el Tribunal negó la petición de pensión extralegal de jubilación aduciendo que desde la Constitución de 1886 el régimen de las prestaciones sociales de los servidores es función del Congreso, facultad en la cual se insistió en la Carta de 1968 y se reafirmó en el ordenamiento constitucional de 1991; en segundo lugar, que para cuando entró en vigencia la Ley 11 de 1986 (enero 19) el demandante no había cumplido los requisitos para acceder al derecho; en tercer lugar, que la citada ley dejó sin efecto los regímenes pensionales que tuvieran su fundamento en disposiciones municipales y, por último, que los Acuerdos Municipales no se aplican a los servidores de la demandada en razón a que esta es una entidad diferente al Municipio de Medellín, que goza de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Con respecto a esos razonamientos, el recurrente estima que en el proceso quedó acreditado que el actor laboró al servicio de la accionada por más de 25 años, tiempo que había completado tanto para el 19 de enero de 1986 como para el 23 de diciembre de 1993 y que el Acuerdo Municipal 20 de 1985 consagró el derecho a la pensión con ese tiempo de servicios sin consideración a la edad.
Que con base en esos supuestos y en virtud de lo establecido en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, solicitó la pensión reclamada. Explica que, contrario a lo dicho por el ad quem, en la Constitución de 1886 no se hizo ninguna regulación sobre el tema de prestaciones sociales, ni tampoco se introdujo este tema en las reformas posteriores, salvo en el Acto Legislativo No 1 de 1968 cuyo artículo 11 subrogó el 76 de la Constitución hasta ese momento vigente, más esa disposición solamente se refirió a la administración nacional, excluyendo obviamente a las entidades territoriales.
Luego hace el censor unas reflexiones sobre las pensiones de maestros y jueces, dejando en claro que en muchas ocasiones la pensión se reconocía sin que los beneficiados tuvieran vínculo de servicios directo con la entidad que la otorgaba. Se refiere a las pensiones gracia y enseguida destaca que ese régimen general, a que hace mención el artículo 62 de la Constitución de 1886, no tiene semejanza ni similitud con el sistema de seguridad social propiamente dicho.
Aquí, concluye el impugnante, surge el primer error del Tribunal al no aplicar el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 con el pretexto de que el mismo viola normas convencionales toda vez que el régimen prestacional de los servidores públicos territoriales debe ser establecido por la ley y no mediante Acuerdos. Agrega sobre la temática que se acaba de señalar que la Ley 6ª de 1945 y después el Decreto Ley 2767 del mismo dispusieron, sobre todo el último pues la primera se refirió a los empleados nacionales, que los derechos de los trabajadores y empleados del orden territorial serían fijados por las respectivas disposiciones territoriales, o sea los acuerdos y ordenanzas entre otros, aunque también las Convenciones Colectivas, estableciéndose así un régimen prestacional extralegal, autorizado por la ley, en el cual quedó incorporado incluso un régimen especial de pensiones vigente para algunas de las categorías en que se dividieron dichas entidades, el que prevalecería sobre las normas legales siempre que éstas fueren menos favorables.
Este sistema, prosigue, sólo vino a ser modificado con la expedición de la Ley 11 de 1986 en la que se dispuso que las prestaciones de los servidores públicos no pueden establecerse por normas de rango inferior a la ley, salvo lo consagrado en los contratos o en las convenciones colectivas, pero dicha norma únicamente tiene efectos hacía el futuro, por lo tanto las disposiciones departamentales y municipales anteriores conservaron plena vigencia, entre otras razones porque las mismas no fueron expresa ni tácitamente derogadas por la ley nueva.
Explica que los artículos 41 y 43 de esta ley son inaplicables por cuanto contrarían la Constitución Nacional, tanto la de 1886 como la actualmente vigente, ya que no guarda la debida “unidad de materia” toda vez que el propósito de la ley fue dotar a los municipios de un estatuto administrativo y fiscal mientras que aquellos artículos no están relacionados con este tópico, con lo cual se rompe el principio de unidad de materia ya mentado.
Cuestiona la aseveración del Tribunal consistente en que los requisitos para la pensión debieron cumplirse antes de entrar a regir la Ley 11 de 1986 y dice que con ese criterio se desconoce el mandato legal expreso del artículo 146 de la Ley 100 que indica que esos requisitos han debido cumplirse en su vigencia, en enero 23 de 1993. Recalca que el último precepto reseñado, que es posterior a la Ley 11 y por tanto prevalece sobre ésta, hizo extensivo el mismo beneficio a favor de quienes cumplieran los requisitos exigidos para la adquisición del derecho por las disposiciones municipales que establecen pensiones.
Añade que pese a lo anterior, el indicado régimen fue modificado por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y con base en esa norma debió decidirse la contención pues obviamente ella tiene rango legal. Seguidamente el recurrente aborda el tema relacionado con la aplicabilidad de los acuerdos municipales creadores del derecho pensional impetrado, a los servidores de la demandada.
Sobre ese tópico llama la atención respecto a que el mismo artículo 146 de la Ley 100 de 1993 se refiere a “personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales O A SUS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS” expresión en la que debe entenderse cobijada la empresa demandada, lo que indica que las disposiciones municipales deben aplicarse a las EPM.
Agrega que las consideraciones del Tribunal en punto a exceptuar a la demandada del cubrimiento de los acuerdos municipales que crean la pensión infringen directamente los artículos 115 y 123 de la Carta Política que disponen la pertenencia de los organismos descentralizados al aparato administrativo público y la condición de servidores públicos tanto de los empleados del ente territorial como los de los citados organismos.
Violan, así mismo, los artículos 39 y siguientes de la Ley 489 de 1998 que establecen la forma como se integra la administración pública municipal y disponen que las regulaciones normativas relativas a las entidades descentralizadas del orden nacional son aplicables a las del orden territorial. De manera que, prosigue, municipio y empresas públicas no son personas diferentes sino que tales entes de manera conjunta forman la administración pública municipal.
Para enfatizar aún más el yerro del Tribunal, el censor trae a colación disposiciones de las Leyes 136 de 1994 y 489 de 1998, así como varios pronunciamientos del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia. La réplica arguye que las razones expuestas en la acusación son deleznables y carecen de todo fundamento, entre otras cosas porque las disposiciones municipales que sirven de sostén a las pretensiones impetradas solo se aplican a los servidores del municipio de Medellín y no a los de las entidades descentralizadas del ámbito municipal.
SE CONSIDERA Sólo al final de la demanda de casación el recurrente se dedica a cuestionar el razonamiento vertebral a partir del cual el Tribunal absolvió a la empresa accionada, cual es la afirmación de ser inaplicables a los empleados de las Empresas Públicas de Medellín los Acuerdos en que se fundamenta el derecho impetrado pues tales actos solamente se referían a los empleados del Municipio, descartándose su extensión a los servidores de los entes descentralizados.
Tal conclusión, sin embargo, de acuerdo con la estructura del argumento del ad quem, debía ser rebatido por la vía indirecta ya que es necesario examinar el contenido de los susodichos Acuerdos para establecer su cobertura ya que éstos, por ser actos administrativos, constituyen simples pruebas del proceso. Lo anterior es suficiente para desestimar el cargo.
No obstante, si por amplitud se adentrara la Corte a examinar el cargo de fondo, éste tampoco está llamado a prosperar toda vez que sobre ese específico tema ha dicho de manera reiterada la Sala: ‘Además, si se hiciera a un lado la anterior circunstancia, que evidencia que el accionante nunca adquirió el derecho prestacional que reivindica, encuentra la Corte que de todas maneras la impugnación no podría salir airosa en los reparos que le formula a la sentencia gravada, en relación con los artículos 141, 143 y 146 de la ley 100 de 1993, y 41 y 43 de la ley 11 de 1986, pues la acusación que al respecto le lanza el censor, está construida sobre la falsa premisa de considerar que los acuerdos municipales a los que se refiere el demandante desde el introductorio, le son aplicables como servidor público vinculado a la demandada a través de un contrato de trabajo. ‘En efecto, como lo recuerda el replicante al cuestionar el cargo, la Sala ya tuvo oportunidad de puntualizar que los actos administrativos en los cuales el actor hace residir su súplica pensional no le son aplicables a los trabajadores de la demandada, que es un ente descentralizado, autónomo e independiente.
“Así se colige de la sentencia de casación 11157 del veinte (20) de octubre de 1998, que en la parte pertinente expresa: ‘La ausencia de fundamento legal para extender a la demandada la obligación consagrada en los acuerdos, hace que la decisión termine dependiendo solo de lo contemplado en el texto de los mismos, en los que aparece claramente que la prestación reclamada está instituida en favor de los trabajadores del Municipio de Medellín, sin que en ellos obre explicación de por qué se le impone a las Empresas Públicas de Medellín, persona jurídica diferente a la obligada por los acuerdos, tal como debe entenderse del hecho mismo de dirigirse contra ella la demanda, como bien lo indica el recurrente, entidad ésta última a la que el actor prestó sus servicios”.
(Sentencias del 28 de Agosto de 2001 (Rad. 16200), del 8 de mayo de 2002 (rad. 18098) y del 22 de agosto de 2002 (Rad. 18652). A lo dicho en precedencia corresponde agregar que, conforme lo ha reiterado esta Sala, si bien la nación, los departamentos, los municipios, los distritos, las entidades descentralizadas de todos los órdenes territoriales, forman parte del Estado, sus servidores están sujetos al régimen salarial y prestacional, que determine la ley o las demás fuentes de derecho, según el caso, sin que por ello sea válido pretender una extensión normativa por atracción, porque ello implica el desconocimiento de los atributos constitucionales y legales de los entes administrativos y del régimen jurídico especial de sus servidores.
Como en este caso concreto la entidad demandada, según antes se dijo, posee personería jurídica, patrimonio independiente del municipio y autonomía administrativa, de conformidad con su régimen legal está obligada a reconocer y pagar las prestaciones sociales que normativamente corresponde a sus servidores. Lo que no puede es aplicar los recursos públicos de que dispone, que tienen una destinación oficial concreta, al pago de prestaciones estatuidas exclusivamente para empleados de entidades distintas.
De otro lado, el Tribunal no pudo infringir directamente el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, como lo sostiene el cargo, en tanto ni lo ignoró ni se rebeló contra él puesto que no sólo lo mencionó expresamente, aunque fuese de forma tangencial, sino que a partir del entendimiento que le dio consideró que no regulaba la situación planteada.
De otra parte, no explica el recurrente de manera concisa y lógica en qué consistieron los yerros jurídicos que denuncia pues en lugar de sumergirse en la demostración de tales errores se extiende en un largo y enrevesado alegato, más propio de las instancias, ajeno por completo, con la excepción antes reseñada, a las motivaciones reales que llevaron al ad quem a absolver de las pretensiones de la demanda, incumpliendo de esta forma con elementales reglas técnicas que rigen el recurso extraordinario.
Con todo, ya frente al tema jurídico de la aplicación de un régimen especial para los servidores de las Empresas Públicas de Medellín, en la forma propuesta por el recurrente, la Sala ha reiterado su criterio expuesto en la sentencia de radicación 16200, del 28 de agosto de 2001, en la que precisó: “El artículo 43 de la Ley 11 de 1986, establece que: ‘Los empleados públicos se rigen por las normas de la ley y las demás disposiciones que, en desarrollo de ésta, dicten las autoridades municipales competentes.
Los trabajadores oficiales por la ley, las cláusulas del respectivo contrato y la convención colectiva de trabajo si la hubiere.
PARÁGRAFO. Las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales, no serán afectadas por lo establecido en los artículos 41 y 42 de la presente ley’. “Conforme al contenido textual de la norma en comento no puede aducirse que el Tribunal incurrió en equivocación de orden jurídico, pues si la citada ley fue expedida y sancionada el 16 de enero de 1986 y empezó a regir el día siguiente, fecha de su publicación en el diario oficial, es evidente que excluyó al actor del beneficio pensional en la medida en que, para dicha fecha, como lo sostuvo el ad quem, no había cumplido 60 años de edad ni los 25 años de servicios, que hubiera definido su situación haciéndolo merecedor a la pensión en el último evento, acorde con los enunciados Acuerdos Municipales.
“De otra parte, si se observa el tema al tenor de lo estatuido por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, se concluye que en ningún desacierto incurrió el sentenciador de segundo grado, por cuanto esta preceptiva, aunque dispuso que continuarían vigentes en materia de pensión de jubilación las situaciones jurídicas de carácter individual con base en disposiciones Municipales o Departamentales, condicionó a que estuvieran definidas con anterioridad a dicha ley y, como ya se vio, el derecho pensional reclamado no estaba definido, cuando empezó a tener vigencia el artículo 43 de la Ley 11 de 1986.
La controversia así planteada ya ha sido resuelta por esta Sala de la Corte, bajo supuestos de hecho similares. Precisamente, en la sentencia, radicación 13216, del 5 de abril de 2000, recordada por la censura en el aparte que denominó “anotación preliminar”, se dijo lo siguiente: ‘ es incuestionable que, como lo infirió el segundo juzgador, no puede considerársele protegido por los supuestos de hecho de dicha norma municipal, toda vez que, ciertamente, su derecho no se hallaba consolidado y su situación pensional no se encontraba jurídicamente definida cuando el artículo 43 de la ley 11 de 1986 entró en vigencia el 29 de enero de ese mismo año, echando al traste con los regímenes pensionales dispuestos en disposiciones municipales, y tan solo respetando los derechos que ya se hubieran adquirido en su marco, situación en la que a todas luces no se hallaba el demandante, pues carecía del requisito de la edad para que pudiera predicarse que había adquirido, para esta fecha, el derecho pensional que depreca.
“Y por tal razón tampoco incurrió el ad quem en el tipo violación del artículo 146 de la ley 100 de 1993 a la que se refiere el cargo, pues, ciertamente, dicha norma sí protege las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad a su expedición, fruto de la aplicación de disposiciones de raigambre municipal, pero ocurre que, como acaba de corroborarse, el demandante no tenía su situación pensional definida con referencia a las disposiciones territoriales que le sirven de base para su reclamación, presupuesto necesario para que los beneficios de la norma legal en cita pudieran desatarse en su favor”.
Por consiguiente, el cargo no prospera. Las costas se imponen a la parte que pierde el recurso. En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, NO CASA la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Medellín el 18 de diciembre de 2002 en el juicio que JOSE RAUL GOMEZ adelanta contra EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN.
Costas en el recurso extraordinario, a cargo del demandante. Cópiese, Notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de Origen. CARLOS ISAAC NADER. EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ LUIS GONZALO TORO CORREA GERMAN G. VALDÉS SÁNCHEZ ISAURA VARGAS DÍAZ FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO LAURA MARGARITA MANOTAS GONZALEZ Secretaria