21166 CAJA DE VIVIENDA POPULAR República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Corte Suprema de Justicia Rad.No.21166 ESPERANZA CUERVO MONTERO VS. CAJA DE VIVIENDA POPULAR. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Radicación No.21166 Acta No. 31 Magistrado Ponente: LUIS GONZALO TORO CORREA Bogotá, D. C., veinte (20) de mayo de dos mil tres (2003) (Sic).
Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por el apoderado de ESPERANZA CUERVO MONTERO contra la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., el 30 de septiembre de 2002, en el juicio que le promovió a la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR.
ANTECEDENTES ESPERANZA CUERVO MONTERO demandó a la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, con el objeto de obtener su reintegro al mismo cargo que desempeñaba o a otro de superior jerarquía y remuneración, con el pago de los salarios dejados de percibir, incrementados con los reajustes legales o convencionales, o en su defecto la indexación, más las prestaciones legales y convencionales no canceladas; se declare que no ha habido solución de continuidad en su contrato de trabajo.
Subsidiariamente, la reliquidación de sus prestaciones sociales ya que la Caja no tuvo en cuenta todos los factores salariales; indemnización por despido injusto; devolución de las sumas indebidamente descontadas en la liquidación final de prestaciones sociales; la pensión sanción y la indemnización moratoria; en todo caso, las costas del proceso.
En sustento de sus pretensiones afirmó que laboró para la demandada mediante contrato a término indefinido, del 17 de septiembre de 1981 al 6 de noviembre de 1998, fecha en la cual se le terminó su contrato de trabajo en forma ilegal e injusta, sin el cumplimiento del procedimiento convencional; su último cargo fue el de Trabajadora Social en la División de Integración Social, con un salario de $1.289.291.33 mensuales; se beneficiaba de las convenciones colectivas de trabajo; la liquidación final de prestaciones sociales no tuvo en cuenta todos los factores salariales, y le hicieron descuentos no autorizados por ella; la demandada tampoco solicitó al Ministerio de Trabajo permiso para los pagos parciales de cesantía; sin razón alguna le descontaron 62 días del cómputo total; no estuvo afiliada a entidad de seguridad social; agotó la vía gubernativa y el procedimiento de la Ley 446 de 1998.
La Caja, en la respuesta a la demanda (fls. 12 a 18, C. Ppal.), se opuso a todas las pretensiones de la actora; aceptó los extremos de la relación laboral, pero como empleada pública, la Resolución de insubsistencia del 5 de noviembre de 1998, que era beneficiaria de las convenciones colectivas, y que agotó el procedimiento de la Ley 446 de 1998; no le consta que estuviera a paz y salvo con la entidad sindical, como tampoco la conducta observada por la demandante durante la relación laboral; los demás hechos no son ciertos.
En su defensa propuso las excepciones de falta de jurisdicción, inexistencia de la obligación reclamada, falta de certeza para reclamar, compensación, pago, cobro de lo no debido, y la que aparezca probada en el proceso. El Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá, D.C., mediante sentencia del 15 de agosto de 2002 (fls. 514 a 520, C. Ppal.), absolvió a la demandada de todas las pretensiones; impuso costas a la parte actora.
LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Apeló la demandante, y el Tribunal Superior de Bogotá, D.C., por fallo del 30 de septiembre de 2002 (fls. 599 a 604, C. Ppal.), confirmó el proferido por el a quo; impuso costas a la recurrente. En lo que interesa al recurso extraordinario, el ad quem consideró: “ A folios 208 y s.s. aparece el Acuerdo No. 20 de 1942 que dispuso que a partir de la terminación del contrato celebrado entre la nación y el municipio de Bogotá, la demanda –sic- continuaría prestando sus servicios como persona jurídica autónoma.
La finalidad de dicha empresa era contribuir al mejoramiento de la población con el objeto de elevar el nivel social atendiendo las necesidades de vivienda, proporcionando a las familias de más bajos ingresos la posibilidad de obtener alojamiento, divulgar los estudios de vivienda, estimular la iniciativa privada para la realización de viviendas y así se facultó a la Caja para adquirir predios, construir, urbanizar directa o indirectamente las viviendas, pero de dichos acuerdos no se colige con claridad la naturaleza de establecimiento público o empresa industrial y comercial del estado.
De allí, que de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Sala de la Corte (transcribiendo apartes de varias de ellas), … la entidad llamada a juicio es un establecimiento público del orden Distrital y como tal sus trabajadores ostentan la calidad de servidores públicos. Dichos pronunciamientos de nuestro máximo Tribunal de casación, se encuentran respaldados igualmente por el Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil, corporación que al absolver una consulta el día 18 de octubre de 2001, concluyó que la Caja de Vivienda Popular es un establecimiento público del orden Distrital, de donde se establece que por regla general sus servidores son empleados públicos y por excepción trabajadores oficiales, que son los que se dedican a la construcción y sostenimiento de obras públicas”.
Señaló que el cargo que ocupó la actora, según lo acreditado en el proceso era el de TRABAJADORA SOCIAL DE DIVISIÓN DE INTEGRACIÓN SOCIAL que no estaba incluido en la excepción indicada, por lo que debía considerársele como empleada pública. Y agrego que “como quiera que la afirmación hecha por la parte actora en el escrito introductorio de la demanda, acerca de que entre ella y la demandada existió un contrato de trabajo fue por lo que se procedió a resolver el fondo de la litis encontrando la absolución para la demandada, decisión que habrá de confirmarse de conformidad con lo señalado en la parte motiva de la presente providencia, aclarando la sala que se cambia de criterio, en acogimiento a la jurisprudencia de la H. Corte, acatando de esta manera la finalidad que cumple la alta Corporación en la unificación de la jurisprudencia.” (fls. 603 y 604, C. Ppal.).
EL RECURSO EXTRAORDINARIO Fue interpuesto por la parte demandante y concedido por el Tribunal. Admitido por la Corte se procede a resolver. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN “ Solicito que la Honorable Corte: “ CASE TOTALMENTE la sentencia impugnada. “ En la sede subsiguiente de instancia solicito se REVOQUE la sentencia proferida por el juzgado 19 Laboral del Circuito de Bogotá el 15 de agosto de 2.002 y, en su lugar, se CONDENE a la demanda CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR a reintegrar a la actora y a pagarle los salarios dejados de percibir desde cuando produjo el despido y hasta cuando se efectúe el reintegro, legales y convencionales, imponiendo así mismo las costas del proceso a la demandada.” (fl. 15, C. Corte).
Con tal propósito formula un cargo, que fue replicado, y que en seguida se estudia. “ MOTIVOS DE CASACIÓN “ Por la causal primera de casación laboral y con apoyo en lo preceptuado por los artículos 60 del Decreto 528 de 1.964, 23 de la ley 16 de 1.968 y 7° de la ley de 1.969, acuso la sentencia impugnada por ser infractora de la ley sustancial en la siguiente forma: “ ÚNICO CARGO “ La sentencia acusada es indirectamente violatoria, por aplicación indebida, de los artículos 5 y 6 del Decreto 1050 de 1.968; 5 del Decreto 3135 de 1.968; 26, 40, 41,42 Y 43 de la Ley 11 de 1986; 156, 273, 291, 292 y 293 del Decreto 1333 de 1.986 y 125 del Decreto Ley 1421 de 1.993, y por la aplicación indebida consecuente de los preceptos legales sustantivos contenidos en los artículos 1,11 y 17 - b de la ley 68. de 1945; 1,2,3,4, 26,47,48,49,51 y 52 del Decreto Reglamentario 2127 de 1.945; 1 del decreto 797 de 1.949; 8 de la Ley 171 de 1.961; 27 del decreto 3135 de 1.968; 68 y 74 del decreto reglamentario 1848 de 1.969; 1 de la ley 33 de 1.985; 33,34 y 141 de la Ley 100 de 1.993; 3,467,468 y 469 de C.S.T.; 37 y 38 del Decreto 2351 de 1.965, en relación con los artículos 7 de la Ley 46 de 1.918; 1 y 5 de la Ley 19 de 1.932; 1 de la Ley 61 de 1936; 4 de la Ley 23 de 1.940; 1,3,5, 10 y 11 del Decreto 380 de 1942; artículos 2 ( parágrafos primero y segundo ),4, 5 y 6 del Decreto 991 de 1.974 del Alcalde Mayor de Bogotá; 70, 85 y 121 de la Ley 489 de 1.998; 905,1226,1227 y 1228 de Co.
De Co.; 1849 de C.C.. “ El Tribunal incurrió en los siguientes errores ostensibles de hecho que lo condujeron a la infracción legal indicada: “ PRIMERO.- Dar por demostrado, contra la evidencia, que la CAJA DE VICIENDA –sic- POPULAR es un Establecimiento Publico. “ SEGUNDO.- No dar por demostrado, estándolo evidentemente, que la CAJA DE VIVIENDA POPULAR es una empresa Industrial y Comercial del Estado y que, como trabajadora a su servicio, la actora fue por consiguiente una trabajadora oficial.
“ Los errores de hecho anotados se produjeron como consecuencia de la equivocada apreciación del Acuerdo 20 de 1.942 (folios 404 a 407) y a –sic- falta de apreciación de las siguientes pruebas: “ 1.- Acuerdo 61 de 1.932 expedido por el Concejo de Bogotá (fls. 401 a 403) “ 2.- Acuerdo 15 de 1.959 expedido por el Concejo de Bogotá ( fls. 408 a 409 ).
“ 3. - Acuerdo 113 de 1.964 expedido por el Concejo de Bogotá (fl. 410) “ 4.- Certificación expedida por la CAJA DE VIVIENDA POPULAR de folios 124 a 130. “ 5. - Escrituras públicas 6439 de 15 de octubre de 1.993 de la Notaria 17 del Círculo de Bogotá (fls. 1 a 34 cuad. 3) y 1996 de 23 de julio de 1.993 de la Notaria 41 de Bogotá ( fls. 35 a 45 cuad. 3). 1408 de 12 de julio de 1.993 de la notaría 43 (FLS. 69 A 87 CUAD. 3)., 4858 del 23 de julio de 1.993 notaría 18.
“ 6.- Certificación de folio 98 cuad. 3 “ 7.- Certificación de folio 99 cuad. 3. “ 8.- Convenciones colectivas de trabajo entre demandada y sindicato de trabajadores de la misma (folios 257 a 398). “ 9.- Hoja de vida de la demandante visible a folios 1a 240 de 2 cuadernos anexos de pruebas. “ 10.- Diligencia de inspección judicial (fls. 252 a 254).
“ 11.- Confesión ficta de la demandante (ti. 109 a 111). “ 12.-Testimonios de GUILLERMO HERNANDO HERRERA CHITIVA ( Fls. 461 a 464), CLEMENCIA ROMERO DE RUIZ (folios 465 a 467) y CONSUELO ORTIZ (folios 468 a 469). “ 13.- Sentencia proferida en proceso 83-8420. “ El Tribunal Superior absolvió, al confirmar la sentencia de primer grado, de las peticiones de la demanda a la CAJA DE VIVIENDA POPULAR al considerarla Establecimiento Publico y que, por consiguiente, la demandante había tenido la calidad de empleada pública.
“ Afirmó el Tribunal que la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral- en decisión de fecha febrero 12 de 2.002 ha concluido que la entidad llamada a juicio es un establecimiento público del orden Distrital y como tal sus trabajadores ostentan la calidad de servidores públicos. Dichos pronunciamientos de nuestro máximo Tribunal de casación, dice el fallo, se encuentran respaldados igualmente por el Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil, corporación que al absolver una consulta el día 18 de octubre de 2.001, concluyó que la Caja de Vivienda Popular es un establecimiento público del orden Distrital.
(folio 603). “ Sin perjuicio de lo que es materia y objeto del cargo, debo advertir que los fundamentos reseñados por el Tribunal Superior son inexactos e impropios, pues en las sentencias que cita de la Honorable Corte Suprema de Justicia no fue la Sala de Casación Laboral la que dijo que la Caja demanda fuera un Establecimiento Publico.
Esta calificación fué –sic- efectuada por el Tribunal al conocer de la segunda instancia que fue revisada en el recurso extraordinario mediante acusaciones por la vía directa. “ De hecho, la Honorable Corte Suprema de Justicia no ha examinado hasta ahora los hechos y las pruebas que permitan calificar a la entidad demandada como establecimiento público o como empresa industrial y comercial del Estado.
Sus fallos como Tribunal de casación relacionados con la entidad demandada y que han negado las súplicas de las demandas formuladas por la Caja de Vivienda Popular, lo han sido por falencias en la formulación de los cargos, y las que han casado sentencias del Tribunal a la misma Entidad, ninguna ha hecho estudio funcional de ella pues en tales fallos se alude es a la conclusión probatoria a la que ha arrimado el Tribunal Superior. y no la Corte en el trámite de la segunda instancia. “ Es inadmisible entonces aseverar que ya se ha decidido por la Alta Corporación acerca de la naturaleza jurídica de la entidad, tal como se ha adoptado en los más recientes fallos (radicaciones 19392, 19278), que han tomado como fundamento los de 13 de febrero de 2.002 y de 29 de noviembre de 2.001, radicaciones 16747 y 16870, pues no es viable, utilizando los mismos términos de la Honorable Corte, fundarse en el exámen -sic- probatorio efectuado por el Juez en un proceso anterior.
“ DEMOSTRACIÓN DEL CARGO “ Inicia el Tribunal Superior su parte considerativa citando expresa y exclusivamente el Acuerdo 20 de 1.942, única pieza probatoria que cita la providencia y del cual concluye que la finalidad de la creación de la Caja de la Vivienda Popular ’era contribuir al mejoramiento de las población con el objeto de elevar el nivel social atendiendo las necesidades de vivienda, proporcionando a las familias de más bajos ingresos la posibilidad de obtener alojamiento, divulgar los estudios de vivienda, estimular la iniciativa privada para la realización de viviendas y así se facultó a la Caja para adquirir predios, construir, urbanizar directa o indirectamente las viviendas ’.
“Asevera a renglón seguido que ‘pero de dichos acuerdos no se colige con claridad la naturaleza de establecimiento público o empresa industrial y comercial del estado.’. Sin embargo, lo apreció, pues solo –sic- consideró el Acuerdo 20 de 1.942, equivocadamente al no deducir de ellos que por las actividades asignadas a la Caja esta pertenece al rango de una Empresa Industrial y Comercial del Estado.
“ Y pretende con esta actitud facilista de adoptar decisiones con fundamento en el examen probatorio que hizo otra Sala del Tribunal pero que le asigna erradamente a la H. Corte, sustraerse al estudio concienzudo de los presupuestos fácticos y legales de la demanda y a la decisión, en derecho, del litigio. “ En efecto, adoptar los argumentos de otro caso en el que se decidió negar las súplicas de la demanda de casación por no haberse probado ni aportado los estatutos de la Entidad a efecto de establecer si estos señalan los cargos que a su interior tienen la. calidad de empleos públicos, no deja de ser una evidente vulneración del derecho al acceso a la justicia, pronta y cumplida.
“ NO puede obligarse al trabajador a probar un hecho imposible. El artículo octavo del Acuerdo 20 de 1.942, único asumido por el Tribunal para adoptar su decisión, expresa que ‘los estatutos de la caja serán elaborados por una comisión integrada por dos representantes del Concejo, el Alcalde y el personero Municipal y un delegado del Gobierno Nacional; una vez aprobados por el Presidente de las República se elevarán a Escritura Pública’.
“ Y dejó de apreciar el abundante material probatorio reseñado. En efecto, en el contrato celebrado entre la Nación y el Municipio se obligaba a invertir el préstamo allí otorgado en la construcción de barrios populares. Se le autorizó así mismo para celebrar contratos de arrendamiento de las viviendas construidas mientras se adjudicaban en venta.
“ La construcción de viviendas, las compras de terrenos y la celebración de contratos de arrendamientos, tareas que debía ejecutar la Caja en cumplimiento del objetivo por la cual fue creada de conformidad con el contrato celebrado entre la Nación y el Municipio de Bogotá ( cláusula vigésima del contrato aprobado por el acuerdo 20 de 1.942, fl. 184 ) fueron y son actividades comerciales que normalmente ejecutan los particulares y que a nivel oficial son cumplidas por las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, ajenas a las laborales administrativas asignadas a los Establecimientos Públicos.
“ Del acuerdo 15 de 1.959 del Consejo Municipal del Distrito Especial de Bogotá, surge con evidente claridad: “ 1.- Que el mismo acuerdo reformo los Estatutos de la Caja ( num. 5° los considerandos) y señalo entre sus finalidades las de ‘ fomentar la producción de materiales de construcción con el fin de mantener una razonable oferta en el mercado’.
( lit. e del articulo 4°) y ‘ desarrollar sus programas buscando la coordinación y complementación con otras instituciones de crédito hipotecario o de vivienda públicas o privadas’ ( litg, Art. 4°), para lo cual ( Art. 5°), debía ‘adquirir terrenos y urbanizarlos utilizando especificaciones de bajo costo a fin de vender lotes económicos con facilidades de pago ( lit. a), construir directa o indirectamente viviendas de tipo individual o colectivo por venderlas o arrendarlas ( lit. b); producir materiales básicos de construcción para utilizarlos directamente o venderlos a adjudicatarios de lotes o beneficios de créditos otorgados o garantizados por la Caja (lit, e), conceder o garantizar créditos en efectivo y preferentemente en materiales de construcción, con garantía hipotecaria y hasta por un valor equivalente al 60% del avaluó de la garantía, para la construcción, terminación, reparación, reconstrucción, ampliación, higienización o saneamiento de viviendas (Iit.f).
“ 2.- Que su Junta Directiva podría ejecutar todos los actos de organización, dirección, administración y disposición de bienes que interesen a la caja (Art. 7°) y celebrar operaciones de crédito con destino al cumplimiento de los fines de la Caja (Art. 8°) y que el Departamento Administrativo de la Caja era el encargado de los servicios de crédito, cartera, contabilidad, caja y manejo de las emisiones de bonos que le confía el Distrito a la entidad ( Parágrafo primero del Art. 11, folio 190).
“ Las actividades de producción de materiales de construcción, concesión de créditos hipotecarios, adquisición de terrenos y urbanización, construcción directa o indirecta de viviendas, disposición de sus bienes por decisión exclusiva de su Junta Directa y celebración de operaciones de crédito a que se refieren los citados artículos del Acuerdo 15 de 1.959 son, sin lugar a dudas, actividades propias de los particulares que en el Sector Público son ejecutadas por las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, al contrario de lo que dedujo el Tribunal Superior.
“ Agréguese a ello que de tales medios probatorios se concluye indefectiblemente que: “.- La Entidad no fue creada por Ley, sino por un contrato. (Acuerdo 61 de 1.9323 –sic- y Acuerdo 20 de 1942 folios 401 a 407). “.- La Caja de Vivienda Popular reemplazó a una entidad, el Instituto de Acción Social que surgió por medio de una Escritura pública.
“.- La Caja suscribe Escrituras públicas de compraventa de inmuebles y celebra contratos de fiducia comercial (Cuaderno 3 de anexos) “.- Fabrica y vende materiales de construcción, tal como se lo ordenan sus actos creadores. “. - Percibe intereses. “ - Sus actos han sido objeto de pronunciamiento por parte de la jurisdicción contencioso administrativa al haberse declarado incompetente dada la naturaleza de la entidad (empresa industrial y comercial) dentro del expediente 83-8420.
“.- Suscribe convenciones Colectivas de trabajo con sus trabajadores. “.- Tiene aprobado un reglamento interno de trabajo por parte del Ministerio del Trabajo. “.- Realiza y ejecuta obras civiles de construcción mediante administración directa, delegada o por contratos. “ El tribunal se equivoco al no apreciar la certificación de folios 124 a 130 pues de ella pudo haber deducido que la Caja es una empresa industrial y comercial de estado, pues en ella consta que la entidad demandada desarrolla actividades típicas de las empresas industriales y comerciales del estado y que, por ello, su vinculación con la demandante se rigió por un contrato de trabajo. “ En efecto, en dicho documento y sus soportes consta que la entidad demandada por intermedio de contratistas ha desarrollado varios planes de vivienda, que otorga créditos con intereses corrientes y moratorios a sus adjudicatarios de vivienda, que suministró materiales de construción –sic- a sus adjudicatarios mediante la venta de los mismos.
“ La falta de apreciación de estos documentos le impidió ver al Tribunal que las labores de construcción de vivienda y su venta mediante el cobro de intereses corrientes y moratorios y la venta de materiales son actividades propias de los particulares y no de los establecimientos públicos como calificó a la demandada y que por tener la calidad de empresa industrial y comercial del Estado su vinculación con la actora se rigió por un contrato de trabajo.
“ De sus propios actos creadores, art. 5 del Acuerdo 15 de 1.959, se extracta que el personal de la entidad es de trabajadores oficiales: g) Adiestrar personal obrero especializado en la construcción de viviendas económicas ’. “ Para desarrollar sus actividades de construcción, la CAJA DE VIVIENDA POPULAR ha venido celebrando contratos de fiducia mercantil en los que consta claramente el ánimo de lucro de la demandada, impropio de los Establecimientos Públicos como la califica el Tribunal por la falta de apreciación de dichos contratos.
“ Esa falta de apreciación de las escrituras que constituyeron encargos fiduciarios le impidió ver al Tribunal que la Caja celebró contratos mercantiles en los que se previó un ánimo de lucro en su beneficio, lo que no le seria permitido si realmente ostentara la condición de establecimiento público que le atribuyó el tribunal. “ En la diligencia de inspección judicial el Juzgado del conocimiento se limito a remitirse a la prueba documental que obra en autos, por lo que el tribunal se equivoco –sic- al no apreciar este medio de prueba que demostraba que la Caja es una empresa industrial y comercial del estado..
“ La falta de apreciación de las convenciones colectivas suscritas en la Caja y el sindicato de sus trabajadores le impidió ver al tribunal que, en razón de su calidad de empresa industrial y comercial del Estado, la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR aplicó a la actora todo un régimen contractual y celebró convenciones colectivas con la organización de sus trabajadores, todo lo cual no le estaría legalmente permitido si fuera un establecimiento público.
“ La aplicación de normas contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo y en las convenciones colectivas suscritas con el Sindicato de sus trabajadores, previstas en el Reglamento Interno de Trabajo elaborado por la Caja y, a solicitud suya aprobado por el Ministerio de Trabajo, solo puede darse en su condición de Empresa Industrial y Comercial del Estado.
“ La CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR admitió su calidad de Empresa Industrial y Comercial del Estado en las convenciones colectivas de trabajo que obran a folios 257 a 398 suscritas con el Sindicato de los trabajadores a su servicio. “ En dichas convenciones se estableció su aplicación a todos los trabajadores de la Caja afiliados al Sindicato ( Cláusulas octava de la convención de 29 de Abril de 1.975; y segunda de las de 22 de Noviembre de 1.977, 26 de Octubre de 1.979; 12 de Noviembre de 1.982, noviembre de 1.983,21 de Enero de 1.985; 3 de Noviembre de 1.990; y 24 de Noviembre de 1.992. “ La falta de apreciación de las convenciones colectivas le impidió ver al tribunal que la Caja, reconociendo su calidad de Empresa Industrial y Comercial del Estado, se calificó como tal al celebrar las convenciones colectivas que suscribió con su Sindicato, obligándose a aplicarlas a todos los trabajadores sindicalizados, aplicación que sólo era posible en su condición de Empresa Industrial y Comercial del Estado.
“ Ante el evidente trato que de trabajadores oficiales daba la empresa a sus servidores, ninguna incidencia tiene el hecho que la demandante hubiese suscrito un documento acta de posesión en virtud de un nombramiento pues si la entidad es una empresa industrial y comercial del estado, por regla general todos sus servidores son trabajadores oficiales y sólo por excepción serán empleados públicos aquellos que consigne en sus estatutos.
“ La entidad ni tiene estatutos, pese a que se los ordenó su acto creador art. 5 del Acuerdo 15 de 1.959, en los cuales haya consignado los cargos que desempeñarían empleados públicos, razón por la cual todos sus vinculados, sea cual fuere su forma de ingreso, son trabajadores oficiales. “ El juzgado del conocimiento dejo –sic- constancia de la no comparecencia de la demandada a absolver el interrogatorio de parte que a ella se solicitó. NI en dicha constancia ni en auto posterior se determinó sobre que hechos se aplicaría la declaratoria de confeso de la demandada.
Sin embargo aceptando que dicha confesión versaría sobre los hechos de la demanda, debe tenerse por admitido por parte de la entidad demandada que entre ella y la demandante existe un contrato de trabajo. “ Queda así demostrado como el tribunal Superior incurrió de manera ostensible en los errores de hecho indicados al comienzo del cargo como consecuencia de la deficiencia en la apreciación de una prueba y en la falta de apreciación de las pruebas reseñadas.
La técnica del recurso extraordinario permite ahora corroborar los desaciertos en que incurrió el sentenciador aduciendo que tampoco la prueba testimonial fue considerada ni apreciada cuando de ella se deduce la actividad a que se dedicaba la demandada, sus gestiones comerciales y sus proyectos de desarrollo urbanístico oneroso, así como la pertenencia de la actora al sindicato de trabajadores.
“ No hay ninguna otra prueba que sirva de soporte a la sentencia, pues ni de la contestación de la demanda ni del resto de prueba documental puede deducirse la condición de Establecimiento Publico que equivocadamente le atribuyó el Tribunal a la entidad demandada. “ Debo si decir que existe gran cantidad de prueba documental recepcionada por el juzgado de conocimiento, que ninguna incidencia, pese a su contenido, puede tener dada su extemporaneidad o más bien su irregular aportación al proceso pues no fueron solicitadas en las oportunidades procesales, ni decretadas por el Juez, sino simplemente allegadas al informativo, razón,por, la cual carecen totalmente de incidencia en lo que debe decidirse.
“ Los errores de hecho ostensibles en que incurrió el sentenciador, que se han. demostrado con las prueba calificada que examinó erróneamente y las que dejó de apreciar, se han corroborado con la prueba testimonial que también fue dejada de apreciar, determinaron la parte resolutiva que la sentencia acusada y la violación indirecta de los preceptos legales que se indican en la proposición jurídica.
De no haber mediado la falta de apreciación probatoria y la deficiencia en la apreciación de la única prueba considerada según el texto del fallo, tampoco el sentenciador habría incurrido en los errores de hecho que se han establecido. En consecuencia, habría condenado a la entidad demandada a reintegrar a la demandante y a pagarle todos los salarios legales y convencionales dejados de percibir desde su desvinculación hasta su reintegro, tal como debe hacerlo esa H. Corte Suprema, de conformidad con lo indicado en el alcance de la impugnación. “ Que contrasentido es que el Tribunal, particularmente la Sala que decidió la segunda instancia, indique en el fallo demandado ‘ aclarando la sala que se cambia de criterio, en acogimiento a la jurisprudencia de la H. Corte, acatando de esta manera la finalidad que cumple la Alta Corporación en la unificación de la jurisprudencia.’ Cuando evidentemente, como se ha indicado, la H. Corte no ha producido análisis probatorio definiendo la naturaleza jurídica de la demandada, cuestión que, en el caso tomado como ejemplo ahora por el Tribunal, fue actividad de una Sala de ese cuerpo colegiado que concluyó en su análisis probatorio que la entidad era un establecimiento público.
Ello lo tomó la H. Corte pero para ratificar la libertad interpretativa de las pruebas por parte del Juzgador, nunca como una conclusión propia de la Corte. “ Resulta que ahora el Tribunal, apartándose de sus tesis relacionadas con la calificación de la entidad como empresa industrial y comercial del Estado, que sostuvo durante varios años, erróneamente cree que ha sido la Corte quien ha llegado a la conclusión contraria: que la Caja es un establecimiento público, situación absolutamente falsa como se ha explicado.
“ Y la H. Corte no ha hecho pronunciamiento propio alguno de esa naturaleza jurídica, y no podía hacerlo, en consideración a que en el caso tomado como referente para tan errada conclusión, el ataque fue por vía directa, lo que elimina la posibilidad de que abordara el análisis del material probatorio, cosa que si debe ocurrir en este evento para esclarecer, de una vez por todas, el conflicto interpretativo que tiene en vilo a la entidad demandada.
“ Por eso ha errado también el Tribunal en dicha apreciación que a la postre la ha determinado a apartarse de su clara posición anterior que admitía, por vía interpretativa, a la demandada como empresa industrial y comercial del estado. “ CONSIDERACIONES DE INSTANCIA “ Se encuentra demostrado que la demandante laboro –sic- al servicio de la demandada en el tiempo comprendido entre el 17 de septiembre de 1.981 Y el 05 de noviembre de 1.998, que el último cargo desempeñado fue el de Trabajadora Social y que el último sueldo devengado ascendió a la cantidad de $868.200.00; que la Caja le aplicó durante la vigencia del contrato de trabajo la convenciones colectivas suscritas con su sindicato; que para la terminación de contrato de trabajo no se le alegó justa causa ni se cumplió al tramite convencional; y que de conformidad con lo preceptuado en el literal c) de la cláusula octava de la Convención Colectiva de 22 de Noviembre de 1.977 cuando se efectúe un despido sin justa causa plenamente comprobada procede el reintegro al cargo que venía desempeñando legales y convencionales causadas y que se causen desde dicha fecha hasta el día en que el reintegro se efectúe.” (fls. 15 a 23, C. Corte).
LA RÉPLICA Solicita el opositor que se desestime el cargo y no se case la sentencia, por cuanto la sentencia impugnada no evidencia ninguna violación por aplicación indebida de la ley sustancial. SE CONSIDERA Lo que la censura pretende demostrar con las pruebas que enlistó como equivocadamente apreciadas y dejadas de apreciar, es que la entidad demandada es una Empresa Industrial y Comercial del Estado y no un Establecimiento Público, como lo concluyó el Tribunal y, por ende, que la demandante es una trabajadora oficial.
En primer lugar advierte la Sala que no es cierto, como se expresa en la demanda de casación, que la Corte no hubiera hecho un estudio tendiente a establecer la naturaleza jurídica de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, pues en varios de sus fallos ha sentado que es un Establecimiento Público y, por consiguiente, quienes les prestan servicios son empleados públicos, excepto aquellos dedicados a la construcción y sostenimiento de una obra pública, de donde, entonces, lo que correspondía a la parte recurrente era demostrar esta condición de la demandante, si pretendía que se clasificara como trabajadora oficial.
En la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2003, radicación 21527, se dijo lo siguiente: El tema central a dilucidar en el sub examine consiste en establecer la naturaleza jurídica de la entidad demandada y en consecuencia la de sus servidores, en especial la del actor. Sobre este tema ya se pronunció esta Corporación, mediante providencia de fecha 13 de febrero de 2.002, radicación 16747, dentro de un proceso contra ésta misma entidad demandada.
Se dijo en esa ocasión: “ cabe decir, que no existe duda en que para la fecha de creación del Fondo de Vivienda Popular y su puesta en marcha, mediante la expedición de los Acuerdos 20 de 1942 y 15 de 1959, los perfiles jurídicos que clasificaban a las entidades descentralizadas en establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta del orden nacional, regional o local, creando sus diferencias, y que a la vez determinaban la calidad de sus servidores, no tenían cabida dentro de nuestro ordenamiento jurídico pues el acuerdo 20 de 1942 que dio origen a la creación de la Caja de Vivienda Popular como “una persona jurídica autónoma” que tendría a su cargo “el servicio público de suministro de viviendas a los trabajadores, de conformidad con las Leyes 46 de 1918, 99 de 1922, 19 de 1932, 61 de 1936, 23 de 1940 y el Decreto extraordinario 380 de 1942”, nada dijo acerca de la naturaleza jurídica del ente autónomo creado y de la calidad de los empleados a su servicio; igualmente el Acuerdo 15 de 1959 por el cual se organizó la Caja de Vivienda Popular simplemente dijo que continuaría prestando sus servicios “como una persona jurídica autónoma” sin especificar la naturaleza jurídica de la entidad.
Solo por aporte jurisprudencial se daba a conocer la naturaleza jurídica de esas instituciones descentralizadas que formaban parte del Estado en su orden nacional, regional o local, tal y como se aprecia en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 11 de diciembre de 1964, gaceta judicial tomo CIX, página 39 en la que al estudiar la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria asentó, que “una de las características del “establecimiento publico”, es la “descentralización por servicios” de la administración general, característica que recomienda esta institución, especialmente en los estados unitarios”.
Ya con anterioridad a la sentencia citada la Corte mediante fallo del 10 de agosto de 1937, había establecido diferencias que caracterizaban a los establecimientos públicos de otra clase de entidades, lo que nos demuestra que solo a través de la jurisprudencia se podía determinar la naturaleza jurídica de los entes creados por el Estado para la prestación de cierta clase de servicios.
A pesar del intento de organización de la Ley 151 de 1959, de integrar las empresas y establecimientos públicos descentralizados del Estado, solo a partir de la reforma de 1968, más concretamente con la expedición del acto legislativo número uno y de los Decretos 1050 y 3130 de 1968, se vino a determinar el régimen jurídico de las entidades descentralizadas, dando una noción clara que las diferenciaba, de acuerdo con las funciones o actividades que ejercieran, y atendiendo a su organización territorial, clasificándolas en “Establecimientos Públicos”, “Empresas Industriales y Comerciales del Estado” y “Sociedades de Economía Mixta”.
Es así como para determinar la naturaleza jurídica de la demandada y, en consecuencia, la calificación de sus servidores, resultó indispensable, tal cual se hizo, realizar un estudio funcional del organismo, con fundamento en el cual el Tribunal concluyó, que La Caja de Vivienda Popular tenía la naturaleza de “Establecimiento Público”, que dedujo del fin perseguido con su creación, consistente en la prestación de un servicio de tipo social en beneficio de las clases menos favorecidas.
De acuerdo con ese resultado, procedía legalmente calificar el vínculo de la trabajadora demandante con base en los derroteros impuestos en los artículos 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, que clasificaba para la fecha de egreso de la actora, a los servidores públicos del Distrito de Bogotá por regla general, como empleados públicos. De tal forma que cabe decir, ignoró el Tribunal la aplicación de las normas antedichas pues, en lugar de precisar si el cargo desempeñado por la demandante se encontraba incurso dentro de las excepciones establecidas en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, esto es, si era una trabajadora destinada a la construcción o sostenimiento de obras públicas, dedujo su condición de tal, del hecho de haber celebrado las partes un contrato de trabajo y, de la circunstancia, de haberse aplicado a ésta las prerrogativas consagradas en las convenciones colectivas, perdiendo de vista que lo fundamental no eran esos tópicos, en tanto es la ley la que exclusivamente puede determinar la naturaleza de los servidores oficiales.
De tal manera que, tratándose como aquí de un “Establecimiento Público”, sus trabajadores son empleados públicos y, solo por excepción, trabajadores oficiales cuando se dediquen a labores de construcción y sostenimiento de obras públicas, lo cual no es el caso. En forma complementaria de lo anterior y en relación con la prueba de la calidad de trabajador oficial, la Sala expresó en sentencia de 9 de marzo de 2001 (Rad. 14869), lo siguiente: “Sobre la facultad de fijar la categoría de los empleos públicos en el ámbito municipal, en caso similar al presente donde es el mismo demandado, tuvo oportunidad de manifestar la Corte, lo siguiente: “En lo que respecta a los restantes errores fácticos denunciados por la censura, de haber apreciado erróneamente el artículo primero del acuerdo Nro. 037 del 9 de diciembre de 1996 y dejado de apreciar su parágrafo único; de no haber estimado la certificación del 21 de octubre de 1998, sobre la asignación del actor para los años 1996 y 1997; y las pruebas atinentes a la convención colectiva, cuyo artículo 16 se apreció erróneamente y los comprobantes de pago, que no fueron apreciados en cuanto demostraban los descuentos sindicales efectuados al actor, así como la constancia de su afiliación al sindicato de trabajadores, tampoco le asiste razón a la censura, toda vez, que su demostración, de acuerdo con la sustentación del cargo, está encaminada a establecer que el demandante ostentaba la condición de trabajador oficial, igualmente porque había sido clasificado por el Consejo Municipal como tal, porque el empleador le había dado dicho estatus y porque estaba afiliado al sindicato y recibía los beneficios convencionales, elementos éstos que a juicio de la Sala no son determinativos de la condición deprecada por el actor.
“Ya ha tenido oportunidad de manifestar esta Sala, que la facultad de fijar la categoría de los empleos públicos, aún antes de la expedición del decreto 1333 de 1986, es exclusiva del legislativo, en todos los órdenes territoriales. Sólo pudiendo, las asambleas y Consejos, en lo que respecta a los departamentos y municipios y dentro de los cánones legales, regular la categoría de los empleos de los entes descentralizados territoriales a través de los estatutos de personal, pero no la categoría de los empleados vinculados directamente con el ente territorial como lo es el actor.
“En sentencia del 29 de enero de 1997, dijo esta Corporación en caso similar y que para el presente asunto resulta pertinente: “Bajo el régimen constitucional y legal vigente en 1986 solo el legislador podía establecer la categoría de los empleos públicos. Así surge del artículo 76 de la Constitución de 1886 y así se desarrolló este mandato constitucional, como ocurrió con la expedición del artículo 1º de la ley 6ª de 1945 reglamentado por el artículo 4º del decreto 2127 del mismo año; el artículo 5º del decreto legislativo 3135 de 1968; y el propio artículo 292 del decreto 1333 de 1986 que igualmente tiene fuerza de ley por ser emanación de precisas facultades pro-témpore cedidas por el Congreso al Ejecutivo.
“La facultad de fijar la categoría de los empleos públicos como facultad exclusiva del Congreso se refería a todos los órdenes territoriales y desde luego a las entidades descentralizadas (nacionales o regionales). Ni los departamentos a través de las Asambleas ni los Municipios por medio de los Consejos Municipales podían fijar la categoría de los empleos públicos.
En el orden municipal, así como en el orden Departamental, los Concejos Municipales y la Asambleas podían, sometidos a la ley, regular la categoría de los empleos de los entes descentralizados territoriales a través de los estatutos de personal, pero no la categoría de los empleados vinculados directamente con el ente territorial. Por fuera de lo anterior, ni los Alcaldes ni sus funcionarios tenían tal atribución clasificatoria de los empleos públicos” (Rad. 9281) “De manera que no son el Concejo Municipal, ni el Alcalde, ni, mucho menos, la Convención Colectiva, las vías pertinentes para establecer la connotación del vínculo del actor con la administración municipal.(Sent. noviembre 3 de 2000, rad. 14140).
“Habiendo determinado el legislador (artículo 292 decreto 1333 de 1986), que “los servidores municipales son empleados públicos, sin embargo los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”, solo podía el actor acreditar su calidad de tal, mediante la demostración de que cumplía funciones de construcción o sostenimiento de obras públicas.
Demostración que precisamente echó de menos el Tribunal, cuando afirma: “De otra parte, bajo la hipótesis de que el actor hubiese desempeñado las funciones de conductor o conductor aseador, como también se designa en otros documentos tal denominación por sí misma, no acredita la calidad de trabajador oficial, pues como se dijo, en el presente caso el demandante tenía la carga de acreditar que las labores cumplidas estaban relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas, y no aparece documento alguno que indique cuáles eran las labores materiales que cumplía el actor ”.
(subrayas fuera de texto).” Es evidente entonces, que al estar ya definido que la entidad accionada es un establecimiento público, la única forma para que la demandante tuviera la condición de trabajadora oficial era demostrando que se dedicaba a la construcción y sostenimiento de una obra pública. De suerte que como el cargo no apuntó a ese objetivo, se niega su prosperidad, además porque se repite con las pruebas que denunció, aspiraba establecer que la entidad era una Empresa Industrial y Comercial del Estado, naturaleza jurídica que, conforme con la jurisprudencia reseñada, ya fue descartada.
Costas a cargo de la parte recurrente, porque hubo réplica. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el 30 de septiembre de 2002 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., dentro del juicio ordinario laboral que le adelanta ESPERANZA CUERVO MONTERO a la CAJA DE VIVIENDA POPULAR.
Costas a cargo de la parte recurrente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. LUIS GONZALO TORO CORREA GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ ISAURA VARGAS DÍAZ FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO MARÍA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria PAGE 4