20504 EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Corte Suprema de Justicia Rad.No.20504 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACION LABORAL Radicación No.20504 Acta No.45 Magistrado Ponente: LUIS GONZALO TORO CORREA Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil tres (2003). Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por el apoderado de CAMILO ALBERTO MUÑOZ RODRÍGUEZ contra la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, el 27 de septiembre de 2002, en el juicio que le promovió a las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E. S. P.
ANTECEDENTES El proceso se inició para que se declarara que el demandante consolidó, con anterioridad al 23 de diciembre de 1993,una situación jurídica de carácter individual y concreta, por haber cumplido los requisitos mínimos establecidos en los Acuerdos Municipales para obtener la pensión de jubilación como empleado municipal, y que en consecuencia adquirió el derecho con fundamento en los artículos 53 de la C. N, y 146 de la Ley 100 de 1993; reclamó luego el reconocimiento y pago, a partir del 11 de marzo de 1988, de una pensión de jubilación equivalente al 100% del salario promedio percibido en el último año de servicio a la demandada.
Subsidiariamente, que se le reconozca la pensión, con sustento, siempre en los Acuerdos Municipales, en las condiciones a que tuviere derecho. Señaló que, como al demandante no le está permitido percibir en forma simultánea dos pensiones oficiales, opta por la que le reporte una ‘situación más beneficiosa’, renunciando al disfrute de la anteriormente reconocida, si ello fuere necesario; que en consecuencia, se ordene el pago de las mesadas causadas desde el momento de la causación de la pensión de jubilación reconocida a su favor, con los aumentos de las leyes 4ª de 1976, 71 de 1988 y 100 de 1993, así como en los Acuerdos 34 de 1970 y 60 de 1975 y con el incremento de lo que ha de pagar por cotizaciones en salud a que está obligado; las mesadas pensionales adicionales, incluyendo el pago de los mayores intereses de mora, a partir del 1º de enero de 1994; las costas del proceso.
Entre los supuestos fácticos de la demanda pueden destacarse los siguientes: el Concejo de Medellín expidió varios Acuerdos con mejoras pensionales para los servidores municipales, entre aquellos se encuentran los Nos. 82 de 1959 y 20 de 1985 que establecen diferentes tipos pensionales, que para el caso concreto del actor le corresponde al cumplimiento de 25 o más años de servicios y cualquier edad; que trabajó para la demandada desde el 11 de marzo de 1963 hasta el 22 de agosto de 1992; que antes de la vigencia de las Leyes 11 de 1986 y 100 de 1993, ya era un derecho adquirido lo que ahora reclama; el 11 de marzo de 1988, el actor adquirió el derecho a percibir de la demandada una pensión de jubilación, en cuantía igual al 100% del salario devengado en el último año de servicio; por Resolución No. 503 del 29 de septiembre de 1992, la demandada le reconoció jubilación equivalente al 75% del salario percibido en el último año de servicios; que al comparar la pensión de jubilación a que tiene derecho “..con fundamento con fundamento en el Art. 6º del Acuerdo 82 de 1959 en concordancia con el Parágrafo del Art. 1º del Acuerdo 20 de 1985, la que él reclama en su favor en el proceso que ha de iniciarse mediante el presente libelo demandatorio, con la pensión de jubilación que en su favor le ha sido reconocida por la Entidad demandada, la cual tiene como fundamento la Ley 6ª de 1945, ha concluido mi mandante que aquella le es más favorable, y que, lógicamente, la segunda le es más desfavorable, razón por la cual él renuncia a esta última para optar por la primeramente nombrada..” (fl. 8).
La entidad accionada (fls. 56 a 59) se opuso a las pretensiones de la demanda; señaló que los hechos deberán ser acreditados por el actor, sin embargo aludió al mismo tiempo de servicios invocado por el accionante y de allí que señalara que las normas de los Acuerdos Municipales habían perdido vigencia para la fecha de la desvinculación del accionante, por disposición de la Ley 11 de 1986, que además aquellas son inaplicables a los servidores de las Empresas Públicas de Medellín, según definición de la Jurisprudencia Nacional, que transcribe parcialmente.
Adicionalmente indicó que las pensiones no quedan a elección del actor, sino que se rigen por la ley. En su defensa propuso las excepciones de indebida integración del contradictorio con el ISS, inaplicabilidad de los Acuerdos Municipales, pago, prescripción, y subrogación. El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín, mediante sentencia del 8 de abril de 2002 (fls. 127 a 130), absolvió a la demandada de las pretensiones del actor y le impuso las costas de la instancia. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Mediante sentencia del 27 de septiembre de 2002 (fls. 140 a 145) el Tribunal decidió la consulta surtida respecto a la dictada en la primera instancia, la cual confirmó, absteniéndose de imponer costas en la alzada.
En lo que interesa al recurso extraordinario, el ad quem consideró: “Al respecto, ésta Sala de decisión considera que no son de recibo los argumentos expuestos por el actor, por cuanto aquellos Acuerdos Municipales que señala el demandante como base de sus peticiones se refieren a los trabajadores municipales, sin que pueda considerarse involucrados los de la accionada, como ha tenido oportunidad de indicarlo la Corte Suprema de Justicia al pronunciarse en forma negativa frente a idénticas pretensiones, entre otras, en sentencia del 4 de abril de 2002, en proceso de Jairo de Jesús Patiño Montoya contra las Empresas Públicas de Medellín, explicando que: ‘..’ “Acogiendo el criterio de la Corte, no resulta posible acceder a la condena por concepto de la pensión reclamada, ya sea que se tome como principal o subsidiaria, por cuanto la misma se basa, como ya se dijo, exclusivamente en la aplicación de los acuerdos municipales antes relacionados.
“En cuanto a las demás peticiones, se observa que las mismas están sujetas al reconocimiento de la pensión que ha sido negada, y por ello tampoco tienen posibilidad de ser reconocidas.” (fls. 143 y 144). EL RECURSO EXTRAORDINARIO Fue interpuesto por la parte demandante y concedido por el Tribunal. Admitido por la Corte se procede a resolver.
ALCANCE DE LA IMPUGNACION Pretende el recurrente que la Corte case totalmente la sentencia impugnada, y que en sede de instancia, previa revocatoria de la del a quo, profiera decisión en la cual se acojan las pretensiones de la demanda y que se condene en costas a la demandada. Con tal propósito formula un solo cargo, que denomina “PRIMERO”, el cual fue replicado, y enseguida se estudia.
CARGO UNICO Señala que la sentencia acusada es violatoria, por infracción directa, de los artículos 11, 14, 141, 142, 143, 146 y 150de la Ley 100 de 1993, 1º y 9º de la Ley 71 de 1988, 4º del Decreto 1160 de 1989, 53, 115, 123, 228, 311 a 313 de la C. P., 4º, 177 y 187 del C. de P. C, 38, 39, 41, 68, 85, 87, 93 numeral 4º y 104 de la Ley 489 de 1998, y 91 y 190 de la Ley 136 de 1994, “al dejar de darles aplicación” al caso a estudio, siendo regulado por ellas; además aduce una aplicación indebida de los artículos 41 a 43 de la Ley 11 de 1986, 637 y 641 del C. C, así como del 98 del C. de Co,, “violación en la que incurre al regular mediante su normatividad una situación que es totalmente extraña a sus mandatos.” (fl. 11, C. Corte).
Dice en la demostración, que el accionante cumplió requisitos para pensionarse antes de entrar en vigencia el art. 146 de la Ley 100 de 1993, pues laboró para la accionada durante más de 25 años, al 23 de diciembre de 1993 y aún cuando no tenía 60 años de edad, de tal exigencia lo exoneraba el Acuerdo 20 de 1985, que modificó el 82 de 1959, aplicable por disposición de aquel art. 146 de la Ley 100, “así esos requisitos los haya completado después de la vigencia de la Ley 11 de 1986”, y que por tanto tiene el derecho extralegal.
Entonces, señala la acusación, como temas a desarrollar, los siguientes: las disposiciones de naturaleza territorial en las Constituciones de 1886 y 1991 y en la Ley 6ª y su D. R. 2127 de 1945; la relación de aquellas preceptivas con las Leyes 11 y 100 ya mencionadas, y la naturaleza de las entidades descentralizadas. Así, se arguye en el ataque a que en los arts. 62 y 66 de la C. N, contrario a lo indicado por el Tribunal, no se aludió, al régimen de prestaciones sociales de los servidores públicos del orden nacional, como tampoco del territorial y que ni siquiera con la expedición la Constitución de 1991, se modificaron aquellas preceptivas y que si bien hubo alguna reforma al art. 76, ello fue frente al nivel nacional.
Se refiere luego al régimen pensional de distintos sectores, como el docente o el militar. Señala entonces el régimen prestacional general de los servidores públicos establecido en aplicación de la Ley 6ª de 1945 y el Decreto 2767 de 1946, según unas categorías de trabajadores, resultando que los vinculados a las entidades territoriales, se regían por los actos dictados por los alcaldes, los concejos municipales, a las cuales facultó para que determinaran el respectivo régimen prestacional; que ese mismo Decreto estableció, en su artículo 9º, la prevalencia de aquel régimen, sobre el de origen legal, en cuanto fuera más favorable al trabajador, y que definitivamente son favorables las disposiciones municipales, de allí que las aplicaran en diferentes estrados judiciales, siendo que fue el propio legislador el que autorizó la expedición de esos estatutos, sin que lo prohibiera la Constitución Nacional, normativa que por el contrario, protegió el derecho al trabajo con mejores condiciones prestacionales; además invoca el recurrente la aplicación del principio de descentralización administrativa, para estimar que se podía expedir por un ente territorial su reglamento en materia de prestaciones.
Añade que la Ley 11 de 1986 terminó con los regímenes prestacionales municipales, sin embargo, dejó a salvo las situaciones consolidadas al amparo de las disposiciones municipales y que este caso no puede regularse por aquella Ley, toda vez que sus disposiciones no guardan la “unidad de materia” y sus mandatos son incompatibles con la Constitución, de modo que ante esa situación, se prefieren las normas de la Carta Magna y no las de la ley; además que la preceptiva de 1986 no tiene efectos retroactivos y por lo tanto no derogó, expresa o tácitamente, el régimen extralegal que le antecedió. Que no obstante, fue el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 el que modificó las disposiciones contenidas en la Ley 11 de 1986 y dejó a salvo los derechos extralegales adquiridos con antelación a 1993, siendo esta normatividad la de recibo, por ser especial, y no general como la de 1986.
Además que dicha Ley 100 hace referencia expresa a la entidad demandada, cuando en su art. 146 menciona los organismos descentralizados del orden territorial y que precisamente por su carácter oficial, surge la aplicabilidad de los Acuerdos Municipales, cuyo estudio han efectuado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en sentencias, de las cuales reseña algunas de ellas.
Argumenta que cuando el Tribunal deduce que la empresa accionada es distinta del Municipio de Medellín, lo hace con sustento en los arts. 633 del C. C. y 98 del C. de Co, que describen características de personas jurídicas particulares, pero que como aquella pertenece al sector oficial, no deja de formar parte de la administración pública, y que por lo tanto resultaban aplicables los arts. 11 y 123 de la C. P, que regulan su naturaleza y la de sus servidores; agrega que lo mismo sucede con la Ley 489 de 1998, que también determinan esa naturaleza pública de la empresa demandada.
De allí que concluya que ésta y el Municipio no son personas distintas, sino forman en conjunto la administración publica a ese nivel, para prestar un servicio público. Señala que esa Ley 489 se expidió en virtud del art. 209 de la C. N. También acude a la Ley 136 de 1994 y a los arts. 312 y 313 de la C. N, para confirmar que las Empresa Públicas de Medellín forman parte de la organización municipal, o que es el mismo Municipio y concluye que si el Tribunal hubiese aplicado los más elementales principios del derecho público, según varias sentencias del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, que cita y copia en parte, hubiese aplicado el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, específicamente en cuanto al régimen prestacional extralegal que establece las pensiones de jubilación, a favor de la administración municipal.
LA REPLICA Manifiesta que olvida el recurrente que la Ley 11 de 1986 defirió exclusivamente en el legislador nacional la potestad de establecer el régimen prestacional de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados, por lo que a partir de su vigencia los estatutos locales perdieron su aplicabilidad; que los Acuerdos expedidos por el Concejo de Medellín que establecen prestaciones extralegales para sus empleados, no le son aplicables a los trabajadores de las Empresas Públicas de Medellín, por ser ésta independiente del Municipio; y, que por haber sido el demandante trabajador de las Empresas y no del Municipio, no tiene derecho a la pensión extralegal reclamada.
SE CONSIDERA Para concluir que este cargo no prospera basta reiterar lo que la Corte consideró en la sentencia de radicación 19937 del 22 de abril de 2003, acerca del mismo tema propuesto en este caso, esto es, el régimen prestacional aplicable a los trabajadores de la entidad demandada, y todas sus consecuencias frente a las Leyes 11 de 1986 y 100 de 1993, entre otras.
Así, en esa oportunidad quedó establecido que: “..el Ad quem ni ignoró ni se rebeló contra la citada disposición legal y puesto que no sólo la mencionó expresamente sino que a partir del entendimiento que le dio consideró que no regulaba la situación planteada; por lo tanto, la acusación en este sentido está total y radicalmente desfasada, lo que acarrea su fracaso ineluctable.
“Por otra parte, no explica el recurrente de manera concisa y lógica en qué consistieron los yerros jurídicos que denuncia pues en lugar de sumergirse en la demostración de tales errores se extiende en un largo y enrevesado alegato, más propio de las instancias, incumpliendo de esta forma con elementales reglas técnicas que rigen el recurso extraordinario.
“Igualmente confunde el recurso de casación con la acción pública de inexequibilidad pues sus razonamientos en torno a la inconstitucionalidad de unos artículos de la Ley 11 de 1986 guardan más correspondencia con la segunda que con el primero, siendo que éste no es el escenario propicio para adelantar un juicio sobre la compatibilidad de un texto legal con la Carta Política.
“Con todo, al margen de los anteriores desatinos ya frente al tema jurídico de la aplicación de un régimen especial para los servidores de las Empresas Públicas de Medellín, en la forma propuesta por el recurrente, la Sala ha reiterado su criterio expuesto en la sentencia de radicación 16200, del 28 de agosto de 2001, donde precisó: ‘El artículo 43 de la Ley 11 de 1986, establece que: ‘Los empleados públicos se rigen por las normas de la ley y las demás disposiciones que, en desarrollo de ésta, dicten las autoridades municipales competentes.
Los trabajadores oficiales por la ley, las cláusulas del respectivo contrato y la convención colectiva de trabajo si la hubiere. ‘PARÁGRAFO. Las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales, no serán afectadas por lo establecido en los artículos 41 y 42 de la presente ley’. ’Conforme al contenido textual de la norma en comento no puede aducirse que el Tribunal incurrió en equivocación de orden jurídico, pues si la citada ley fue expedida y sancionada el 16 de enero de 1986 y empezó a regir el día siguiente, fecha de su publicación en el diario oficial, es evidente que excluyó al actor del beneficio pensional en la medida en que, para dicha fecha, como lo sostuvo el ad quem, no había cumplido 60 años de edad ni los 25 años de servicios, que hubiera definido su situación haciéndolo merecedor a la pensión en el último evento, acorde con los enunciados Acuerdos Municipales. ‘De otra parte, si se observa el tema al tenor de lo estatuido por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, se concluye que en ningún desacierto incurrió el sentenciador de segundo grado, por cuanto esta preceptiva, aunque dispuso que continuarían vigentes en materia de pensión de jubilación las situaciones jurídicas de carácter individual con base en disposiciones Municipales o Departamentales, condicionó a que estuvieran definidas con anterioridad a dicha ley y, como ya se vio, el derecho pensional reclamado no estaba definido, cuando empezó a tener vigencia el artículo 43 de la Ley 11 de 1986. ‘La controversia así planteada ya ha sido resuelta por esta Sala de la Corte, bajo supuestos de hecho similares.
Precisamente, en la sentencia, radicación 13216, del 5 de abril de 2000, recordada por la censura en el aparte que denominó “anotación preliminar”, se dijo lo siguiente: ‘ es incuestionable que, como lo infirió el segundo juzgador, no puede considerársele protegido por los supuestos de hecho de dicha norma municipal, toda vez que, ciertamente, su derecho no se hallaba consolidado y su situación pensional no se encontraba jurídicamente definida cuando el artículo 43 de la ley 11 de 1986 entró en vigencia el 29 de enero de ese mismo año, echando al traste con los regímenes pensionales dispuestos en disposiciones municipales, y tan solo respetando los derechos que ya se hubieran adquirido en su marco, situación en la que a todas luces no se hallaba el demandante, pues carecía del requisito de la edad para que pudiera predicarse que había adquirido, para esta fecha, el derecho pensional que depreca. ‘Y por tal razón tampoco incurrió el ad quem en el tipo violación del artículo 146 de la ley 100 de 1993 a la que se refiere el cargo, pues, ciertamente, dicha norma sí protege las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad a su expedición, fruto de la aplicación de disposiciones de raigambre municipal, pero ocurre que, como acaba de corroborarse, el demandante no tenía su situación pensional definida con referencia a las disposiciones territoriales que le sirven de base para su reclamación, presupuesto necesario para que los beneficios de la norma legal en cita pudieran desatarse en su favor”.
“Y frente a la crítica del recurrente en el sentido que el precepto pensional establecido en el acuerdo municipal creador de la pensión deprecada es aplicable también a las EPM y no sólo a los empleados del municipio de Medellín como lo estableció el ad quem, hay que decir que tal controversia es imposible dilucidarla por la vía directa en tanto sería menester examinar los reseñados acuerdos a fin de establecer cuál es su verdadero contenido y su real cobertura, lo que únicamente es viable por la vía indirecta.
“Pero si por amplitud se dejara de lado la grave deficiencia anotada, el cargo tampoco está llamado a prosperar toda vez que sobre ese específico tema ha dicho de manera reiterada la Sala: ‘Además, si se hiciera a un lado la anterior circunstancia, que evidencia que el accionante nunca adquirió el derecho prestacional que reivindica, encuentra la Corte que de todas maneras la impugnación no podría salir airosa en los reparos que le formula a la sentencia gravada, en relación con los artículos 141, 143 y 146 de la ley 100 de 1993, y 41 y 43 de la ley 11 de 1986, pues la acusación que al respecto le lanza el censor, está construida sobre la falsa premisa de considerar que los acuerdos municipales a los que se refiere el demandante desde el introductorio, le son aplicables como servidor público vinculado a la demandada a través de un contrato de trabajo. ‘En efecto, como lo recuerda el replicante al cuestionar el cargo, la Sala ya tuvo oportunidad de puntualizar que los actos administrativos en los cuales el actor hace residir su súplica pensional no le son aplicables a los trabajadores de la demandada, que es un ente descentralizado, autónomo e independiente. ‘Así se colige de la sentencia de casación 11157 del veinte (20) de octubre de 1998, que en la parte pertinente expresa: ‘La ausencia de fundamento legal para extender a la demandada la obligación consagrada en los acuerdos, hace que la decisión termine dependiendo solo de lo contemplado en el texto de los mismos, en los que aparece claramente que la prestación reclamada está instituida en favor de los trabajadores del Municipio de Medellín, sin que en ellos obre explicación de por qué se le impone a las Empresas Públicas de Medellín, persona jurídica diferente a la obligada por los acuerdos, tal como debe entenderse del hecho mismo de dirigirse contra ella la demanda, como bien lo indica el recurrente, entidad ésta última a la que el actor prestó sus servicios”.
(Sentencias del 28 de Agosto de 2001 Rad. 16200, del 8 de mayo de 2002 Rad. 18098 y del 22 de agosto de 2002 Rad. 18652). “A lo dicho en precedencia corresponde agregar que, tal como reiteradamente lo ha sostenido esta Sala, si bien la nación, los departamentos, los municipios, los distritos, las entidades descentralizadas de todos los órdenes territoriales, forman parte del Estado, sus servidores están sujetos al régimen salarial y prestacional, que determine la ley o las demás fuentes de derecho, según el caso, sin que por ello sea válido pretender una extensión normativa por atracción, porque ello implica el desconocimiento de los atributos constitucionales y legales de los entes administrativos y del régimen jurídico especial de sus servidores.
“Como en este caso concreto la entidad demandada, según antes se dijo, posee personería jurídica, patrimonio independiente del municipio y autonomía administrativa, de conformidad con su régimen legal está obligada a reconocer y pagar las prestaciones sociales que normativamente corresponde a sus servidores. Lo que no puede es aplicar los recursos públicos de que dispone, que tienen una destinación oficial concreta, al pago de prestaciones estatuidas exclusivamente para empleados de entidades distintas.
“Es menester dejar en claro adicionalmente que las disposiciones territoriales que consagraban pensiones de jubilación en ese ámbito, perdieron validez a partir de la entrada en vigencia de la Ley 11 de 1986, y la expedición de la Ley 100, particularmente su artículo 146, en ningún caso significó que aquellas fueran revividas. En ese sentido es suficiente recordar que según el artículo 14 de la Ley 153 de 1887 una ley derogada no revivirá por las solas referencias que a ella se hagan, ni por haber sido abolida la ley que la derogó. Una disposición derogada solo recobrará su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una ley nueva.” En consecuencia, se reitera que el único cargo propuesto no prospera y por haberse causado las costas a favor de la demandada opositora, ellas se impondrán al recurrente.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el 27 de septiembre de 2002 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, dentro del juicio ordinario laboral que le adelanta CAMILO ALBERTO MUÑOZ RODRÍGUEZ a las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E. S. P. Costas a cargo de la parte recurrente.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. LUIS GONZALO TORO CORREA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ GERMAN G. VALDÉS SÁNCHEZ ISAURA VARGAS DÍAZ FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO LAURA MARGARITA MANOTAS GONZÁLEZ Secretaria PAGE 17