CORTE SUPREMA DE JUSTICIA PAGE Casación: Rad.20059 19 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL MAGISTRADO PONENTE EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS Referencia: Expediente No. 20059 Acta No.21 Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil tres (2003). Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por el apoderado de CRISTOBAL BARBOSA PARRADO contra la sentencia de fecha 30 de abril de 2002, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el juicio seguido por el recurrente contra LA NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE e INVIAS.

I-.

ANTECEDENTES En lo que interesa a los efectos del recurso extraordinario, CRISTOBAL BARBOSA PARRADO demandó a La Nación - Ministerio de Transporte y al Instituto Nacional de Vías, Invías, con el fin de obtener, de manera principal, la declaración de ilegalidad e ineficacia de la terminación de su contrato de trabajo y la reinstalación al cargo que venía desempeñando o a otro de similares condiciones y características, junto con el pago de los salarios y prestaciones sociales.

En subsidio solicitó, entre otros, el reconocimiento de la pensión sanción. El fundamento de sus pretensiones se sintetiza así: Vinculado por contrato de trabajo y como trabajador oficial, prestó sus servicios al instituto demandado entre el 22 de marzo de 1976 y el 1º de julio de 1994. El Gobierno Nacional, en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 20 transitorio de la Carta Política sobre reestructuración de la administración pública e invocando los Decretos 2171 de 1992 y 1032 de 1994 decidió su retiro mediante Resolución 004314 del 9 de junio de 1994, cuando llevaba 18 años, 3 meses y 10 días de labores.

Se encontraba amparado por la convención colectiva de trabajo, “la cual le daba estabilidad laboral en el sentido de no poder ser retirado de su empleo sino por las causas consagradas en el C.S.T. y con los procedimientos establecidos en la convención”. La supresión de cargos, como motivo del retiro del servicio, no está contemplada dentro de las normas que regulan las relaciones laborales de los trabajadores oficiales, por lo que su retiro del servicio a partir de la fecha arriba señalada “por una pretendida supresión del cargo”, constituye una terminación unilateral e ilegal y, por lo tanto, nula o inexistente.

Para el momento de su retiro no alcanzaba a reunir los requisitos para una pensión de jubilación “es decir, se trataba de, abruptamente cortarle la anterior posibilidad …” (fl.3). El Instituto demandado se opuso a las referidas pretensiones, alegó que la terminación del vínculo laboral “no se efectuó de manera ilegal” pues obedeció a causas constitucionales y legales y propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, falta de agotamiento de la vía gubernativa y de requisitos formales de la demanda y, prescripción y caducidad de la acción (fl.31).

Según informe secretarial visible a folio 62, el Ministerio de Transporte dio contestación a la demanda fuera del término legal. Conoció en primera instancia el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá que, en sentencia del 22 de agosto de 2001, resolvió absolver al Ministerio demandado de todas y cada una de las pretensiones de la demanda; condenó al Instituto Nacional de Vías “a reconocer y pagar … la pensión sanción, a partir de la fecha del despido si para la misma contaba con 55 años o desde la fecha en que el trabajador cumpla esta edad …” y lo absolvió de los demás pedimentos (fl.210).

II-. SENTENCIA DEL TRIBUNAL Al desatar el recurso de apelación interpuesto por el demandante, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá confirmó la anterior decisión. En relación con la condena a la pensión sanción o proporcional de jubilación, objeto único de inconformidad por parte del apelante en cuanto se dispuso su pago a partir de los 55 años, expresó el tribunal: “Conforme con la norma arriba transcrita (Art.8º de la ley 171 de 1961), se tiene que son dos los requisitos esenciales para acceder a la pensión restringida de jubilación, cuando se busca su reconocimiento: en primer término que los servicios hayan sido prestados por más de diez o más de quince años continuos o discontinuos y, en segundo lugar que la terminación del vínculo se haya producido por decisión unilateral del empleador y sin justa causa, elementos que el señor Juez de primera instancia encontró debidamente ajustados y por ello concedió la pensión al demandante cuando esta cumpla los 55 años de edad, argumentando que para la época del retiro del demandante de la enjuiciada la ley 100 de 1993 ya se encontraba en plena vigencia, y en su Art. 133 dispuso que cuando la vinculación es superior a 15 años la pensión se empezará a devengar a la edad de los 55 años.

“… “A pesar de que el a quo concedió la pensión sanción al demandante con fundamento en el Art. 133 de la ley 100 de 1993, encuentra la sala que la misma no debió haber prosperado si se tiene en cuenta que conforme la certificación que reposa dentro del proceso (f 228), el señor Cristóbal Barbosa Parrado durante la vinculación para las demandadas, se le hicieron los descuentos reglamentarios de afiliación y periódicas (sic) con destino a CAJANAL (Salud – Pensión), sin embargo no podrá revocarse la decisión por cuanto el demandante es quien controvirtió la decisión y por disposición legal no es dable hacer mas gravosa la situación del único apelante, aunado a lo anterior el Instituto Nacional de Vías es un establecimiento Público del orden Nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio que bien pudo haber apelado la decisión y que no está beneficiado por la consulta, no quedando es estas circunstancias otra alternativa que confirmar la decisión de primera instancia” (fl.230).

III-. RECURSO DE CASACIÓN Inconforme el demandante, pretende “se case la sentencia … en cuanto confirmó la sentencia de primera instancia en la cual se absolvió a las demandadas, Ministerio del Transporte e Instituto Nacional de Vías ‘Invias’ en relación con las pretensiones principales consistentes en declarar la invalidez de la terminación unilateral del contrato de trabajo existente entre las demandadas y el demandante y por tal motivo no haber accedido a decretar su reinstalación y a declarar la no solución de continuidad en el mencionado contrato de trabajo, ordenando el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir por el actor en el tiempo comprendido entre la desvinculación y la reinstalación en el empleo, decretando dicho pago con indexación de las condenas; y en sede de instancia se revoque la decisión del a quo y se condene por dichas pretensiones”.

En subsidio solicita “se case la sentencia … en cuanto confirmó la de primera instancia la cual condenó a la demandada Instituto Nacional de Vías, a reconocer y pagar al demandante la pensión sanción a partir de su cumplimiento de los 55 años de edad; y en sede de instancia se modifique la de primera instancia, condenando a las demandadas al reconocimiento de la pensión sanción, a favor del demandante y a partir de los 50 años de edad”.

Con tal propósito formula dos cargos contra la sentencia, uno en relación con el alcance principal de la impugnación y el otro respecto del alcance subsidiario, los cuales se estudiarán en el orden propuesto, junto con el correspondiente escrito de réplica. CARGO ÚNICO EN CUANTO AL ALCANCE PRINCIPAL DE LA IMPUGNACIÓN: Por vía directa, acusa la sentencia “por, en forma tácita, no haberle dado la valoración y alcance que le corresponde a la Cláusula 2ª, consignada en la Convención Colectiva celebrada en 1968, entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y su Sindicato de Trabajadores Oficiales, (Folios 361), confirmada en sus efectos jurídicos por la cláusula 10ª de la convención de 29 de marzo de 1994, (fol.383); con plena fuerza vinculante para los contratantes, de conformidad con los artículos 467 y 476 del C.S.T., corroborados por el artículo 1602 del C.C.; artículo 49 de la Ley 6ª de 1945; artículo 19 del Decreto Reglamentario 2127 de 1945, desarrollos legales de los artículos 55 inciso 1°, en concordancia con el 53, 25, 1° y Preámbulo constitucionales; motivo por el cual el Juzgador de instancia erróneamente aplicó las siguientes normatividades, promulgadas en desarrollo del artículo 20 constitu​cional transitorio: Decreto 2171 del 30 de diciembre de 1992, artí​culos 4°, 49, 51, 52, 55-9, 62, 63, 65, 66, 139, 140, 141, 142, 143, 145 y 148, por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministe​rio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional …; el Decreto 2490 de 1994 … Resolución 009117 de 1994 … y Resolución 30307 de 1994, por la cual se liquida, reconoce y ordena el pago de la indemnización al demandante ”.

En su demostración, luego de explicar las razones por las cuales formula el cargo por la vía directa y de referirse a los “fundamentos de derecho” en que se apoyara el “a quo, en su oportunidad … para no acceder a la declaratoria de invalidez de la terminación unilateral patronal del contrato de trabajo y, el derecho a la reinstalación …”, expresó textualmente: “ … no hay discusión sobre el hecho de haberse dado la desvinculación con base en el Decreto 2171 de 1992, por medio del cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, tampoco existe discrepancia sobre la base constitucional de dicho decreto, ni de los demás Decretos y Resoluciones que en desarrollo del primeramente citado, condujeron al retiro del servicio del demandante por supresión del cargo.

“Luego la discusión podría plantearse sobre el alcance de la norma original, que quiera (sic) base a los despidos, es decir, del artículo 20 transitorio de la Constitución Política de 1991, tal norma ordenó al Gobierno Nacional, suprimir, fusio​nar o reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, los estable​cimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional, fijando para ello, un plazo fijo y sujetándolo a la previa evaluación y recomendaciones de una comisión integrada en la forma como el mismo artículo esta​blece.

“Como se puede apreciar, la precitada orden transitoria en ningún momento contempla que su desarrollo pueda conllevar el desconocimiento, o terminación de la vigencia, de las cláusulas convenciona​les pactadas entre el mismo Gobierno Nacional, para nuestro caso Ministerio de Obras Públicas y Transporte y su sindicato de trabaja​dores oficiales, como tampoco suspende la normativa permanente del artículo 55 constitucional que garantiza el derecho de negocia​ción colectiva para regular las relaciones laborales, desarrollado le​galmente por los artículos 1602 del C.C., como principio general de derecho según el cual el contrato legalmente celebrado es una ley para las partes, y sin posibilidad de ser invalidado sino por el con​sentimiento mutuo o por causas legales, y por los artículos 467 y 476 del C.S.T. conforme a cuyas disposiciones, en primer término, da a las convenciones colectivas de trabajo la fijación de las condi​ciones que regirán los contratos de trabajo y luego otorga a los tra​bajadores obligados por convención, la acción para exigir su cumplimiento o el pago de daños y perjuicios.

“Es lo cierto que ni el artículo 20 constitucional transitorio, ni el Decreto 2171, ordenaron la pérdida de la vigencia o la derogatoria de las cláusulas convencionales, lo cual quiere decir que el Estado empleador, mediante el Decreto en mención, incumplió la convención, en cuanto en esta; en la cláusula 2ª de la firmada en 1968, se había pactado la imposibilidad de despedir sin justa causa debidamente comprobada y la acción de reinstalación para el trabajador desvinculado con violación a lo convenido y protegido conforme a los artículos de los códigos del trabajo y civil arriba citados y explicados, los cuales como igualmente se vio, tienen respaldo constitucional de carácter permanente.

“Pero como si ello fuera poco, la estabilidad conseguida por los trabajadores convencionalmente, no vendría a ser sino un desarrollo instrumental contractual de la consagrada en el artículo 53 de la misma Carta Política, en concordancia con su artículo 55, de garantía al derecho de la negociación colectiva y con el artículo 25, donde se ordena al Estado, prestarle especial protección al trabajo, en todas sus modalidades y dentro de condiciones dignas y justas, lo cual además resulta apenas lógico, si se tiene en cuenta que desde el preámbulo se dice que la constitución se dicta, para entre otros fines, el de asegurar a los integrantes de la Nación, El Trabajo, reiterado ello en el artículo primero, donde se tiene Al Trabajo como fundamento de nuestro Estado social de derecho.

“Lo anterior quiere decir que las convenciones colectivas tanto en el sector público, como en el privado tienen plena vigencia. “Pero esa vigencia no implica que se le pueda desconocer aplicabilidad a las convenciones ante una norma nacional de supresión de empleos; por el contrario, en cuanto a los trabajadores particulares la contratación colectiva, no deroga, pero si supera y se torna de aplicación preferente a las normas laborales, por cuanto el artículo 13 del C.S.T. aclara que las disposiciones del mencionado estatuto solo contienen el mínimo de derechos y garantías consagradas a favor de los trabajadores; esta norma, claro, solo es aplicable para los trabajadores particulares; pero las ya vistas sobre convenciones colectivas son aplicables tanto en el sector particular como en el pú​blico, artículo 3° ibídem; sin embargo la situación es más clara para los trabajadores oficiales, pues conforme al artículo 49 de la Ley 6ª de 1945: ‘Las disposiciones legales, en cuanto sean más fa​vorables a los intereses de los trabajadores, se apli​carán de preferencia a las estipulaciones de la con​vención colectiva de trabajo, o de las decisiones arbitrales; a su turno, las cláusulas de éstas sustituyen de derecho las de los contratos individuales, anterio​res o subsiguientes, en cuanto sean de mayor beneficio para los trabajadores’.

“Y el artículo 19 del Decreto 2127 de 1945, incorpora, entre otras normatividades, las cláusulas convencionales a los contratos de trabajo, cuando sean más favorables. “Pues bien, conforme a las anteriores normas, ante la aplicabilidad del Decreto 2171 de 1992 y la cláusula segunda convencional (folio 361 cuaderno principal), cuando el Decreto permite supresión de cargos y por tanto retiro de los trabajadores, despojándolos de la estabilidad plasmada en el contrato colectivo que la otorga, la aplicación de la Convención es evidente.

“Aun argumentando que conforme al artículo 47 del Decreto Reglamenta​rio 2127 de 1945, el contrato de trabajo termina: f) Por liquidación definitiva de la empresa, o por clausura o suspensión total o parcial de sus actividades durante más de ciento veinte días, por razones técnicas o económicas, siempre que se haya dado el aviso de que trata el ordinal 3° del artículo 44, o que se haya pagado un mes de salarios y sin perjuicio de los derechos emanados de contratos a término fijo.

“Nótese, en primer lugar, que la anterior norma, no prohibe disposición convencional en contrario, luego ello puede darse, siendo que, por otra parte, la empresa empleadora no se ha liquidado, ni clausu​rado, ni suspendido, es posible, si, que por razones técnicas o eco​nómicas se haya producido la reestructuración del Ministerio empleador, sin que la reestructuración esté contemplada como causal de terminación, pero se puede argumentar que dicha reestructura​ción conllevaba necesariamente supresión de cargos y consiguien​temente, despidos; sin embargo, el empleador ‘Ministerio’ es el Esta​do y este es en últimas el responsable por el cumplimiento de sus entes y en relación con sus acuerdos contractuales”.

Transcribe a continuación apartes de la sentencia T 313 de 1995 de la Corte Constitucional y sostiene: “Si lo anterior se predica en casos de obligaciones de entidades creadas por el Estado, con mayor razón y aún la responsabilidad salta más de bulto, cuando se trata de Ministerios, los cuales con el Presidente conforman nada menos que el Gobierno, es decir, el Estado mismo, máxime cuando las obligaciones nacen de un acto de Gobierno Nacional, pues el pluricitado Decreto 2171 fue dictado por el Presidente y sus Ministros, por ello se demandó a La Nación, Ministerio de Transporte e Instituto Nacional de Vías.

“Y es imposible predicar la imposibilidad de reinstalación ante la respon​sabilidad del Estado como Rama Ejecutiva del poder público del or​den nacional". Por último transcribe apartes de la sentencia de Tutela 321 del 10 de Mayo de 1999 y concluye: “En realidad con la Modernización del Estado realizada a partir del artículo constitucional 20 transitorio, se abrió paso la teoría según la cual, el Estado es un mal administrador, como ejecutor, constructor y productor, por ello se enfrentó la tarea de minimizar al Estado, en cuanto a tareas y personal a el vinculado, para dar paso al Estado contratante a fin de realizar las obras públicas y prestar los servi​cios que corresponden a sus fines, fundamentales o no, a través de variedades de contratos.

Conforme a esta teoría se abrió camino a la consideración de la realización de obras públicas sin la carga laboral de trabajadores oficiales convencionados, siendo lo cierto que el Estado ha resultado tan malo o ineficiente para sus realizaciones por contratos como cuando las efectuaba directamente. Al parecer este primer objetivo no se logró, pero a cambio si se realizó la vulne​ración a otro aspecto social de interés general, la violación de los derechos contractualmente adquiridos y de las conquistas laborales de los trabajadores sindicalizados.

El estado basado en la sempiter​na costumbre del clientelismo político no era buen ejecutor, ni es, ni será buen contratante de obras. La no pérdida del trabajo de miles de trabajadores oficiales, representaba, sin lugar a dudas, un interés general, si se tiene en cuenta que del trabajo depende no solo el bienestar del tra​bajador, sino de su familia; la apertura a la inoperancia de las con​venciones colectivas de trabajo, lleva a la destrucción del derecho de asociación como que estas son su principal objetivo”.

El Ministerio de Transporte, por su parte, apoyado en sentencias de septiembre 5 de 2001 y diciembre 2 de 1997 de esta Corporación, destaca la improcedencia del pretendido reintegro y arguye que si “es imposible para el INVIAS el reintegro, con mayor razón lo es para el Ministerio … dada la misión y funciones que tiene asignadas …”. El Instituto Nacional de Vías, a su turno, destaca que “el reintegro o reinstalación que ahora discute, no fue objeto de apelación, razón por la cual el H. Tribunal no se pronuncia sobre tal pretensión en la sentencia recurrida en casación y en consecuencia ella no debe ser objeto de pronunciamiento por parte de la H. Corte Suprema de Justicia …”.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA CORTE El recurrente pretende el pronunciamiento de la Corte en torno al reintegro que, de manera principal, solicitara en su demanda inicial. Sin embargo, tal como acertadamente lo pone de presente el Instituto Nacional de Vías en su escrito de oposición, ello no resulta procedente toda vez que tal pretensión -excluida de las condenas que impusiera el a quo, sin que frente a tal aspecto el demandante mostrara inconformidad- quedó por fuera del litigio y el juez de la apelación perdió competencia para decidir dicho punto.

Por ello el recurrente tuvo que dirigir su ataque contra los fundamentos que el “a quo” tuvo en su oportunidad, a sabiendas -así ha de suponerse- de que en casación sólo se acusa la sentencia proferida por un juzgado cuando el recurso extraordinario se interpone per saltum. No siendo así, como en el sub examine, la impugnación sólo puede dirigirse contra las consideraciones del juzgador de segundo grado, lo cual, como ya se señaló, no sucede en el presente caso.

Lo dicho es suficiente para desestimar la acusación. CARGO ÚNICO EN CUANTO AL ALCANCE SUBSIDIARIO DE LA IMPUGNACIÓN: PRIMER CARGO.- Acusa la sentencia “por vía directa, por aplicación indebida de la ley, al haberle dado un alcance que no tiene al artículo 133 de la Ley 100 de 1993, pues dicha norma aumentó la edad para gozar de la pensión sanción a los trabajadores que habiendo laborado por 15 años o mas, fuesen despedidos sin justa causa, pero ello para el futuro o sin afectar los derechos adquiridos o expectativas próximas dentro del régimen de transición consagrado por la misma Ley, en su artículo 36”.

En su demostración, luego de advertir que el sentenciador tuvo como “fundamento de derecho” para confirmar la sentencia de primera instancia, “ la mayor edad consagrada en el citado artículo 133 de la Ley 100 de 1993, con respecto a la edad contemplada en la anterior normatividad” y de sostener que “la interpretación del mencionado artículo 133, debe hacerse en concordancia con el artículo 36 de la misma ley”, concluye textualmente: “Está probado que el demandante, para la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, contaba con más de 15 años de servicio, motivo por el cual se le debe aplicar el régimen anterior, es decir la Ley 171 de 1961, en su artículo 8º, y por ende, decretar la pensión sanción a su favor, y a partir de la fecha en la cual cumpla, o haya cumplido, los 50 años de edad”.

El Ministerio de Transporte hace nuevamente referencia a la sentencia del 5 de septiembre de 2001 de esta Corporación y advierte que “resulta aberrante y a todas luces antijurídico que el Juez de primera instancia aduzca, que como la parte demandada no acreditó que hubiera afiliado al trabajador al nuevo sistema general de pensiones, deber ser condenado al reconocimiento de la pensión sanción, y más grave aún es su ilicitud, cuando el Tribunal manifiesta que a folio 288 se encuentra certificación de que se hicieron los descuentos reglamentarios de afiliación periódicas con destino a CAJANAL …”.

El INVÍAS, por su parte, hace énfasis en que al demandante le es aplicable el artículo 133 de la ley 100 de 1993 y destaca que el artículo 36 de dicha normatividad, sobre régimen de transición, es “totalmente inaplicable porque sólo está prevista para la pensión de vejez y no para la pensión sanción que es la que constituyó pretensión de la demanda”.

V-. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Aunque el recurrente plantea inicialmente la “aplicación indebida” del artículo 133 de la ley 100 de 1993, cuestiona a continuación el “alcance” que el sentenciador diera a tal disposición y alega que “la interpretación del mencionado artículo … debe hacerse en concordancia con el artículo 36 de la misma ley”, lo cual innegablemente supone el empleo concomitante y antitécnico de dos conceptos de violación excluyentes: interpretación errónea y aplicación indebida, que no pueden proponerse simultáneamente respecto de unas mismas normas, porque cada uno de ellos tiene legalmente un significado propio y un alcance distinto.

Así, mientras la interpretación errónea se presenta cuando el sentenciador aplica la norma pertinente, pero atribuyéndole un sentido o alcance que no le corresponde, la aplicación indebida ocurre cuando, sin mediar un error de entendimiento sobre el significado de la norma, se aplica a un hecho o situación no previsto en el supuesto fáctico de la disposición, o se le hace producir efectos distintos de los contemplados en el precepto legal.

No sobra recordar, además, en cuanto a la aplicabilidad del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, que éste en manera alguna tiene aplicación al caso presente, por cuanto lo aquí reclamado es una pensión sanción, es decir, una pensión por despido, que en la normativa de la citada ley es distinta de la de vejez, regulada en otro capítulo, en forma especial y concreta, lo que descarta su aplicación analógica.

Por lo demás e independientemente de lo anterior, ha de advertirse que el tribunal halló demostrado que al demandante “se le hicieron los descuentos reglamentarios de afiliación y periódicas (sic) con destino a CAJANAL (Salud – Pensión)” y que, en este orden de ideas, la pretensión en cuestión “no debió haber prosperado”, de modo que el real fundamento de la sentencia impugnada para confirmar la decisión condenatoria a la pensión sanción proferida por el a quo, lo fue la consideración de no poder “hacer mas gravosa la situación del único apelante”, aspecto este que no fue controvertido por la censura.

Por lo primeramente anotado, se rechaza el cargo. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia de fecha treinta (30) de abril de dos mil dos (2002), proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el juicio seguido por CRISTOBAL BARBOSA PARRADO contra la NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE e INVIAS.

Costas del recurso extraordinario a cargo de la parte recurrente. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente al Tribunal. Eduardo López Villegas Carlos Isaac Nader Luis Javier Osorio López Luis Gonzalo Toro Correa Germán G. Valdés Sánchez Isaura Vargas Díaz Fernando Vásquez Botero laura margarita manotas gonzález Secretaria PAGE