SALA DE CASACIÓN LABORAL República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Corte Suprema de Justicia EXP. 19953 SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: DR. LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ Radicación N° 19953 Acta N° 53 Bogotá D.C, veintiuno (21) de julio dos mil tres (2003). La Corte decide el recurso de casación que interpuso la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, el 14 de junio de 2002, en el proceso adelantado por GEORGINA HERRERA DE HERRERA contra el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES.

I. ANTECEDENTE Con la demanda inicial, solicita la actora se condene a la demandada a restablecerle el derecho a la pensión de sobrevivientes, derivada del fallecimiento de su esposo Isidoro Herrera Aguilar, al pago de las mesadas respectivas, con retroactividad al 1º de noviembre de 1993, y sus intereses, reajustadas a partir del 1° de enero de 1994, de acuerdo al IPC certificado por el Dane.

Estas pretensiones, las fundamenta en los siguientes hechos: Que el señor Isidoro Herrera Aguilar se vinculó mediante contrato de trabajo a la Empresa Flota Cachira Ltda., desde el 5 de febrero de 1982 y fue afilado al ISS, a partir 2 de mayo del mismo año; que el dicho señor, falleció el 8 de noviembre de 1991, razón por la cual, esa entidad de seguridad social, en Resolución N° 000027 del 22 de enero de 1.993, concedió a la demandante, la pensión de sobrevivientes, pero luego se la suspendió, mediante Resolución N°1563 del 4 de Noviembre de 1993, por cancelación de la afiliación del mencionado Herrera Aguilar, al no existir vínculo laboral con la citada empresa; que contra tal Resolución, le interpuso los recursos de reposición y apelación, pero al resolverlos, la confirmó en todas sus partes.

II. RESPUESTA A LA DEMANDA La entidad llamada al proceso, al contestarla, se opuso a sus pretensiones; no estuvo de acuerdo con la mayoría de los hechos, y dejó a la demandante, la carga de probar los demás. Propuso como excepción, la de inexistencia de la obligación. III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA En sentencia de primera instancia, del 18 de julio de 2001, emanada del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga, resolvió dejar sin efecto la Resolución 1563 del 4 de noviembre de 1993, proferida por el Instituto de Seguros Sociales, que suspendió el pago de la pensión de sobrevivientes otorgada a la demandante; además condenó a dicha entidad, a pagarle las mesadas pensionales con todos sus incrementos, causadas a partir del 4 de noviembre de 1993, y las costas del proceso, y lo absolvió de las demás pretensiones.

IV. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA En sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, el 14 de junio de 2002, revocó la de primer grado, en cuanto había dejado sin efecto la citada Resolución 1563; modificó la condena impuesta por el a quo, y en su lugar condenó a la entidad accionada, a pagarle a la demandante, las mesadas pensionales junto con sus incrementos, causadas a partir del 4 de noviembre de 1993, en cuantía de $ 81.510,oo mensuales, y se abstuvo de condenarla en costas.

Para los efectos que interesan al recurso de casación, el Tribunal hizo las siguientes consideraciones: “De acuerdo al material probatorio recaudado en el informativo tenemos que la señora GEORGINA HERRERA de HERRERA presentó ante el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Santander la documentación correspondiente a la Pensión de Sobrevivientes derivada del fallecimiento de su esposo ISIDORO HERRERA AGUILAR (Q.E.P.D.), quien era cotizante del susodicho Instituto figurando trabajador dependiente del número patronal 13017101364.

En consonancia, con lo anterior, el ente demandado procede a efectuar el trámite reglamentario para la concesión o no de la invocada pensión, la cual efectivamente fue otorgada mediante la resolución número 000027 de 1993 que obra al folio 7 del plenario, aunque posteriormente el citado Instituto suspende el pago de las mesadas pensionales por encontrar que contraviene lo dispuesto en el literal c) del artículo 20 del Decreto 2665 de 1988, como lo consigna en la resolución 1563 de 1993.

“Planteada la situación así es importante definir que el derecho a la Pensión de Sobrevivientes se encuentra en cabeza de los beneficiarios del causante, que para el caso en mención radica en su esposa GEORGINA HERRERA de HERRERA, quien fue la persona que agotó el trámite requerido para la concesión de tal derecho ante el Instituto de Seguros Sociales, el cual como se señaló anteriormente fue reconocido a través de un acto administrativo, que como tal lleva implícito el respeto al acto propio.

“De tal manera, que si el ente gestor pretende revocar una resolución que reconoció y ordenó el pago de un derecho pensional requiere necesariamente del consentimiento del titular, que se encuentra estatuido en un procedimiento especial para su revocatoria como es el consagrado en la jurisdicción administrativa que es el organismo encargado de analizar la legalidad y validez de los actos administrativos expedidos por la administración pública, que en el caso en particular consiste en los actos administrativos expedidos por el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES que es una Empresa Industrial y Comercial del Estado.

“Y es que si no fuera así, se desconocerían los principios de buena fe, seguridad jurídica y respeto al debido proceso que gozan los actos administrativos. Sin embargo, ello no significa que cuando la administración encuentre errores en sus actuaciones no los pueda enmendar, pues como se expresó anteriormente, la jurisdicción contenciosa cuenta con mecanismos eficaces para resolver dichos conflictos.

“Ahora bien, es pertinente aclararle al Instituto de Seguros Sociales, Seccional Santander que cuando pretenda revocar un acto administrativo es indispensable incluir a la parte interesada para que ejerza el derecho de contradicción; más aún, cuando se trata de suspender mesadas pensiónales. Y, es que el caso sub-examine, se controvirtió la forma de vinculación contractual entre la señora ESPERANZA HERRERA HERRERA y el señor ISIDORO HERRERA AGUILAR por parte del ISS, que motivó la suspensión de tal prestación económica, aunque se le notificó a la parte actora el contenido de la resolución 1563 de 1993 e interpuesto los recursos de reposición y apelación, no se garantizó las garantías propias de un proceso.

“Vistas las consideraciones anteriores, es imperioso concluir que como la parte demandante no prestó su consentimiento en la revocatoria del acto administrativo de la resolución número 0027 del 22 de enero de 1993, ha debido mantenerse lo resuelto en dicho acto, toda vez que los actos administrativos particulares y concretos sólo pueden modificarse con la aceptación del titular.” V. EL RECURSO DE CASACIÓN Lo interpuso la parte accionada, y pretende con él, que esta Sala “case totalmente la sentencia impugnada, y en su lugar, obrando como Tribunal de instancia, proceda a revocar en todas y cada una de sus partes la providencia”, y la absuelva de las pretensiones de la demandante.

Con fundamento en la causal primera de casación establecida en el artículo 60 del Decreto 528 de 1964, formula un cargo, que fue replicado. VI. CARGO UNICO Acusa la sentencia impugnada, de violación directa de la ley sustancial, en la modalidad de “ inaplicabilidad de ella.” De sus alegaciones para demostrarlo, se destacan las siguientes: “Es evidente que a través de la sentencia de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga se vulnera directamente la ley por infracción directa, toda vez que se dejo (sic) de aplicar el artículo 42 del Decreto 2665 de 1988, siendo el caso de hacerlo.

Veamos: Considero (sic) el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga que de conformidad con lo previsto en los artículos 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo que con ocasión de la investigación administrativa debió informársele directamente a la parte afectada para que tuviera la oportunidad de presentar pruebas o controvertirlas.

Sin embargo el Tribunal no se percata que las pruebas para controvertir fueron suministradas por la misma parte, supuestamente ahora afectada, y mediante las cuales informaba al I. S.S. que Gregorio Herrera, esto es su cónyuge, se encontraba legalmente afiliado al Instituto sin la concurrencia de fraude alguno que invalidara la petición y debe entenderse que aquella persona que solicita los servicios de la entidad lo hace bajo el amparo de la buena fe y se entenderán como verdaderos los hechos manifestados y la prueba documental ofrecida.

De acuerdo con el Decreto 2665 de 1988, el cual desarrolla los procedimientos administrativos que debían seguirse en ese entonces, no esta previsto que la entidad de seguridad social del Estado deba informarle al solicitante de la prestación el inicio de una investigación administrativa con el fin de que controvierta lo averiguado. Se hace disímil la exigencia de las instancias con los hechos a controvertir porque no se considera adecuado hacer información de las investigaciones internas, privadas y de contenido meramente económico a cargo del I.S.S. máxime cuando el solicitante manifiesta que los hechos y documentos aportados son ciertos y verdaderos, versión que se podría considerar bajo la gravedad del juramento por tratarse de una actuación pública, administrativa y de contenido social.

(…) La calidad del señor ISIDORO HERRERA AGUlLAR se controvirtió en forma plena dentro de la investigación que el I.S.S. realizara y se demostró que si bien es cierto que a nadie se le puede coartar el derecho a la seguridad social, el afiliado fallecido debía estar cotizando no como empleado ficticio sino como trabajador independiente para que tuviese derecho a la acumulación de semanas cotizadas; pero no fue así, optó por el camino del fraude y fue de esta manera como el I.S.S. se percató de los actos fraudulentos y procedió a darle cumplimiento a lo establecido en el artículo 42 del Decreto 2665 de 1988 procediendo a la suspensión inmediata de las prestaciones económicas y de salud al comprobarse que se causaron por la vía de una afiliación ilegal.

Véase que la Resolución 1563 ordena en su artículo primero tal y como lo dispone el Decreto 2665 de 1988 artículo 42, suspender inmediatamente las prestaciones económicas concedidas y de ahí que no se haya negado el derecho sino se ha suspendido por la forma ilegal y fraudulenta como fue demostrado, aparte de que la norma lo determina en forma clara y precisa cuando manifiesta "EI I.S.S. procederá a la suspensión inmediata de las prestaciones económicas y de salud, en los siguientes casos: a) Cuando se causen por afiliación ilegal ".

(…) En conclusión y como obra en todo el expediente, según investigación adelantada por el I.S.S., se llegó a comprobar que la inscripción del señor ISIDORO HERRERA AGUlLAR es fraudulenta y está viciada de nulidad, por cuanto, tanto la Empresa Flota Cáchira como el trabajador HERRERA AGUlLAR, al Ilenar los formularios de inscripción suministraron datos carentes de la veracidad que deben ofrecer los solicitantes de los servicios asistenciales y seguridad social que ofrece la entidad.

En tal virtud, era procedente la aplicación por parte del I.S.S del literal c) del artículo 42 del Decreto 2665 de 1988 en aras de suspender, por medio de la Resolución No.1563 de 4 de Noviembre de 1993, el pago de la pensión de sobrevivientes que había otorgado a la demandante- opositora a través de la Resolución No.0027 de 1993, por considerar que para entonces, la afiliación del causante HERRERA AGUlLAR ya había sido cancelada mediante Resolución No. 01801 de Marzo 13 de 1991, como consecuencia de la investigación administrativa que adelantó la entidad, cuando estableció que el asegurado Herrera Aguilar se había afiliado en forma indebida, toda vez que no se comprobó el vínculo laboral del Asegurado con la empleadora FLOTA CÁCHlRA ni con la empleadora ESPERANZA HERRERA HERRERA.

En ese orden de ideas, resulta violatorio de la ley, de manera directa, y por infracción igualmente directa, el que el ad quem se hubiere rebelado y no hubiere aplicado el artículo 42 del Decreto 2665 de 1998. En conclusión, si la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga hubiere aplicado la norma referida, otra hubiera sido su decisión, al punto, que tampoco hubiere condenado al I.S.S. a pagar las mesadas pensionales junto con los incrementos causados a partir del 4 de noviembre de 1993.” VII.

LA REPLICA La oposición manifiesta, que la proposición jurídica invocada por la censura es incompleta, en la medida en que no denunció como violado el artículo 20, literal C del Decreto 2665 de 1988, que faculta al ISS, para cancelar la afiliación. De otro lado, dice que el cargo no tiene vocación de prosperidad, porque el ISS, mediante Resolución N° 1801 del 13 de marzo de 1991, sanciona y multa al empleador Flota Cachira Ltda, por afiliaciones indebidas, dentro de la cuales está la del señor Isidoro Herrera Aguilar, al no existir una relación laboral, sin haber desvirtuado previamente, ante la jurisdicción ordinaria, la presunción legal del contrato de trabajo, consagrada en el artículo 24 del CST, vulnerando además, el derecho de defensa del citado señor, ya que en ningún momento, se le hizo saber que se estaba adelantando una investigación administrativa por la ilegalidad de su afiliación, y no aplicó las normas del C.C.A., como por ejemplo, realizar el procedimiento, de conformidad su artículo 28, ni lo citó para hacerse parte, acorde con el artículo 14 ibídem.

Por último, expresa que el articulo 69 del C.C.A., señala las causales para revocar unilateralmente un acto administrativo, pero en su articulo 73 dice, que esta revocatoria se hará siempre que se presente el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho o sin el consentimiento de este siempre que sea evidente que el acto ocurrió por medios ilegales, y en el presente caso no hay evidencia de tal ilegalidad, porque de haberla, el ISS no hubiere concedido el derecho con posterioridad a la investigación. VIII.

SE CONSIDERA Como bien puede observarse, los fundamentos del Tribunal para imponer a la Entidad de Seguridad Social la carga de continuar reconociendo la prestación económica a la actora, fueron que para la revocatoria del acto administrativo no se obtuvo el consentimiento previo de su beneficiaria, vulnerándosele con ello el derecho al debido proceso, a más de considerar que la entidad accionada puede acudir al procedimiento de lo contencioso administrativo para procurar la enmienda de los errores que se pueden cometer en la expedición de sus actos administrativos.

La anterior argumentación es de naturaleza puramente jurídica. No obstante, la censura, para intentar demostrar su planteamiento en el sentido de que no es necesario informar previamente al beneficiario de una prestación que le va a ser revocada por haber sido obtenida de manera ilegal, introduce aspectos fácticos que son por completo ajenos a la violación directa de la ley que escogió para su ataque.

Así se desprende, por ejemplo, cuando alega que el Tribunal no se percató de que las pruebas que avalaban la revocatoria habían sido suministradas por la misma parte afectada. Luego, a manera de conclusión, aduce que la condición de afiliado del causahabiente fue controvertida dentro de la investigación administrativa que realizó el Instituto, demostrándose que dicha afiliación fue fraudulenta y estaba viciada de nulidad, razón por la cual le era imperioso al ISS suspender el pago de la pensión de sobrevivientes de conformidad con el artículo 42 del Decreto 2665 de 1988.

Así las cosas, lo que pretende la censura es que la Corte examine la investigación administrativa que llevó a cabo el Instituto para verificar el vínculo laboral del señor Isidoro Herrera Aguilar con la empresa Flota Cáchira y comprobar que efectivamente dicho vínculo no existió. Empero, como la acusación fue dirigida denunciando la infracción directa del artículo 42 del Decreto 2665 de 1988, a la Corporación le está vedado inmiscuirse en asuntos fácticos, porque sabido es que la mencionada forma de violación legal se produce al margen de cualquier controversia sobre hechos y pruebas del proceso.

De lo anterior resulta evidente que el cargo no puede ser recibido por esta Corporación. Más como el fundamento esencial de la decisión acusada fue el de que para la revocatoria de la prestación de sobrevivientes a la demandante, el ISS no obtuvo el consentimiento previo de su beneficiaria, resulta pertinente recordar lo que sobre el tema ha sido precisado por la Sala, tal como lo expuso en sentencia del 28 de mayo del año en curso, Rad. 20017, en la siguiente forma: “…respecto de la revocatoria de prestaciones económicas, la Sala tiene dicho que en principio las entidades de seguridad social no se hallan sujetas a restricciones como las previstas en los artículos 73 del C. C. A. o 357 del C. P. C., además antes de la Ley 100 de 1993 el artículo 42 del Decreto 2665 de 1988, previó que el I. S. S. debe proceder a la suspensión inmediata de las prestaciones económicas y de salud cuando se compruebe que conforme a los reglamentos no se tenía derecho a ella, desde luego quedando a salvo la posibilidad de los afectados de acudir a la justicia, pues la entidad deberá responsabilizarse por los perjuicios que pueda generar su actitud si resulta ser contraria a la ley (sentencia de 20 de octubre de 2000, radicación 14513)”.

Las anteriores reflexiones sirven para corregir la equivocada motivación de la sentencia, aunque ellas, como ya se dijo, no pueden tener influencia alguna en el resultado del recurso. No obstante, la precedente rectificación exonerará a la parte demandada de la imposición de costas. En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, NO CASA la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, el 14 de junio de 2002, en el proceso adelantado por GEORGINA HERRERA DE HERRERA, contra el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES.

No hay lugar a costas por la rectificación doctrinaria que se hizo. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LOPEZ VILLEGAS LUIS GONZALO TORO CORREA GERMÁN G. VALDÉS SÁNCHEZ ISAURA VARGAS DÍAZ FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO LAURA MARGARITA MANOTAS GONZALEZ Secretaria PAGE 11