CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Casación Rad.19801 15 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL MAGISTRADO PONENTE EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS Referencia: Expediente No. 19801 Acta No.15 Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil tres (2003). Resuelve la Corte el recurso de casación interpuesto por el apoderado de INÉS PEÑA GUZMÁN, contra la sentencia de fecha 24 de abril de 2002 proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el juicio seguido por la recurrente contra la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR.

I-.

ANTECEDENTES INÉS PEÑA GUZMÁN demandó a la referida Entidad, con el fin de que fuera condenada a reintegrarla al mismo cargo que venía desempeñando en el momento del despido, o a uno de igual o superior categoría, y a pagarle los salarios y prestaciones sociales compatibles con el reintegro, causados y que se causen desde la fecha del despido hasta el día del reintegro, de conformidad con las normas convencionales.

En forma subsidiaria solicitó el valor de la indemnización por la terminación ilegal y sin justa causa del contrato de trabajo de conformidad con las normas convencionales; pensión plena vitalicia de jubilación con arreglo a lo previsto en el artículo 8° de la Ley 171 de 1961 e indemnización moratoria o salarios caídos por el no pago oportuno de los salarios e indemnizaciones.

Como fundamento de sus pretensiones manifestó que en virtud de un contrato de trabajo prestó sus servicios a la Caja de la Vivienda Popular entre el 21 de febrero de 1.983 y el 4 de diciembre de 1994. El cargo desempeñado fue el de Ingeniera, con un salario promedio devengado durante el último año de servicios de $748.714,78 mensuales. Siempre fue socia activa del Sindicato de Trabajadores de la Caja de la Vivienda Popular y disfrutó de los beneficios convencionales pactados con la Entidad demandada.

El día 4 de diciembre de 1.994 la convocada a juicio dio por terminado el contrato de trabajo en forma unilateral, ilegal y sin justa causa, con omisión del procedimiento consagrado en las convenciones colectivas para tal efecto. (Fls. 2 a 11). La Entidad llamada a juicio en la contestación de la demanda, aceptó como ciertos unos hechos y negó otros.

Se opuso a las pretensiones del libelo y propuso las excepciones de falta de jurisdicción y caducidad de la acción de reintegro (Fls. 29 a 35). Mediante sentencia de 29 de septiembre de 2000, el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá, condenó a la Caja de la Vivienda Popular a reintegrar a la actora al cargo de Ingeniero que venía desempeñando al momento del retiro o a uno de igual o superior categoría, y a pagarle los salarios dejados de percibir con sus incrementos legales y convencionales (fls. 878 a 887).

II-. SENTENCIA DEL TRIBUNAL Al desatar el recurso de apelación interpuesto por la demandada, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en sentencia de 24 de abril de 2002, revocó el fallo del juzgador a quo y en su lugar absolvió a la Entidad las pretensiones del libelo. Condenó en costas de las instancias a la demandante. En lo que interesa al recurso extraordinario, estimó el Tribunal que resultaba menester determinar la naturaleza jurídica de la Caja demandada y procedió a efectuar un análisis de la normatividad atinente a su creación y posterior reestructuración, para concluir que se trataba de un establecimiento público y por lo tanto, sus servidores tenían la calidad de empleados públicos, salvo los que cumplieran labores de construcción y sostenimiento de obras públicas, que eran trabajadores oficiales, lo que no sucedía con la actora, quien no demostró estar dentro de esa excepción y las funciones de Ingeniera que desempeñaba no se podían enmarcar como estrechamente vinculadas a dichas actividades.

III-. DEMANDA DE CASACIÓN Inconforme con la anterior determinación, la parte demandante interpuso recurso de casación, con el cual pretende que la Corte “CASE TOTALMENTE la sentencia impugnada y en la sede subsiguiente de instancia CONFIRME la proferida por el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá el 29 de Septiembre de 2.000”. Con tal fin formuló dos cargos, que fueron replicados así: CARGO PRIMERO.- “ La sentencia acusada es indirectamente violatoria, por aplicación indebida, de los artículos 5° y 6° del Decreto 1050 de 1.968, 5° del Decreto 3135 de 1.968, 26, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1.986, 292 y 293 del Decreto 1333 de 1.986 y 125 del Decreto Ley 1421 de 1.993, y por la aplicación indebida consecuente de los preceptos legales sustantivos contenidos en los artículos 1°, 11 y 17-b de la Ley 6ª de 1.945, 1°, 2°, 3°, 4°, 26, 47, 48, 49, 51 y 52 del Decreto Reglamentario 2127 de 1.945, 1° del Decreto 797 de 1.949, 27 del Decreto 3135 de 1.968, 68 del Decreto Reglamentario 1848 de 1.969, 1º de la Ley 33 de 1.985, 33, 34 y 141 de la Ley 100 de 1.993, 3°, 467, 468 y 469 del C.S.T., 37 y 38 del Decreto 2351 de 1.965, 1613, 1614, 1626 y 1649 del C.C., 8° de la Ley 153 de 1.887 y 178 del C.C.A., en relación con los artículos 7° de la Ley 46 de 1.918, 1° y 5° de la Ley 19 de 1.932, 1° de la Ley 61 de 1.936, 4° de la Ley 23 de 1.940, 1°, 3°, 5°, 10 y 11 del Decreto 380 de 1.942, 905, 1226, 1227 y 1228 del Co. de Co., 1849 del C.C., 156, 273 y 291 del Decreto 1333 de 1.986”.

Los yerros manifiestos de hecho en que incurrió el Tribunal fueron los siguientes: “1°.- Dar por demostrado, contra la evidencia, que la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR es un Establecimiento Público. “2°.- No dar por demostrado, estándolo evidentemente, que la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR es una Empresa Industrial y Comercial del Estado y que, como trabajadora a su servicio, la actora fue por consiguiente una trabajadora oficial”.

Denuncia como pruebas erróneamente apreciadas, los Acuerdos 20 de 1.942 y 15 de 1.959 expedidos por el Concejo de Bogotá (fls. 853 a 858 y 849 a 852); certificación de la demandada (fls. 589 a 591); contratos de compraventa (fls. 620 a 625); diligencia de inspección judicial (fls. 519 a 521, 582, 658 a 660 y 861); Reglamento Interno de Trabajo de la CAJA (fls. 626 a 645);

Paz y Salvo de la organización sindical (fl. 692); contrato de trabajo (fls. 15, 592 y 593); conceptos y providencias de la Oficina Jurídica del Ministerio de Gobierno, de la Jefatura Departamental de Trabajo y Seguridad Social de Cundinamarca y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 514 a 517, 669 a 678 y 679 a 691); y los testimonios de Aldo Antonio Quiroga Díaz, Querubín Muñoz y José Yamel Colomba Hernández (fls. 95 a 98, 352 a 356 y 509 a 512).

Así mismo las escrituras públicas 4858 de 23 de julio de 1.993 (fls. 136 a 145), 1996 de 23 de julio de 1.993 (fls. 149 a 179), 1408 de 28 de mayo de 1.993 (fls. 181 a 235), 1353 de 11 de agosto de 1.996 (fls. 241 a 316) y 22 14 de 25 de octubre de 1.993 (fls. 358 a 508). Y las Convenciones Colectivas suscritas entre la CAJA y su Sindicato los días 29 de abril de 1.974 (fls. 693 a 697), 15 de diciembre de 1.975 (fls. 700 a 707), 22 de noviembre de 1.977 (fls. 708 a 722), 26 de octubre de 1.979 (fls. 723 a 726), 12 de noviembre de 1.982 (fls. 742 a 746), 28 de Noviembre de 1.983 (fls. 747 749), 21 de enero de 1.985 (fls. 750 a 752), 3 de diciembre de 1.986 (fls. 753 a 755), 25 de noviembre de 1.988 (fls. 756 a 758), 29 de noviembre de 1.990 (fls. 759 a 763), 24 de noviembre de 1.992 (fls. 764 a 766).

En el desarrollo del cargo sostiene que las actividades cumplidas por la entidad demandada, es decir la construcción de vivienda, compra de terrenos y la celebración de contratos de arrendamiento, fueron y son actividades comerciales que normalmente ejecutan los particulares y que a nivel oficial son cumplidas por las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, ajenas a las labores administrativas asignadas a los Establecimiento Públicos.

Además, la Caja de la Vivienda Popular, en sus actividades de construcción ha venido celebrando contratos de fiducia mercantil y promesas de compraventa en los que consta claramente el ánimo de lucro de la demandada. Anota, que la convocada a juicio en su Reglamento Interno de Trabajo reconoció expresamente la vinculación contractual laboral que tiene con sus trabajadores, al igual que la aplicación de las normas contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo y en las convenciones colectivas de trabajo suscritas con su Sindicato, todo lo cual sólo puede darse en su condición Empresa Industrial y Comercial del Estado.

Resalta, que tanto la Oficina Jurídica del Ministerio de Gobierno como la Jefatura Departamental de Trabajo y Seguridad Social de Cundinamarca, consideran que la Caja de la Vivienda Popular es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, lo mismo que la jurisprudencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca. Concluye, afirmando, que en el proceso no existe prueba documental alguna que permita deducir la condición de Establecimiento Público que equivocadamente dedujo el Tribunal como propia de la entidad demandada.

CARGO SEGUNDO.- “La sentencia acusada es indirectamente violatoria, en la modalidad de aplicación indebida, de las normas contenidas en los artículos 1°, 11 y 17-b de la Ley 6ª de 1.945, 1°, 2°, 3°, 4°, 26, 47, 48, 49, 51 y 52 del Decreto Reglamentario 2127 de 1.945, 1° del Decreto 797 de 1.949, 8 de la Ley 171 de 1.961, 5° y 6° del Decreto 1050 de 1.968, 5° y 27 del Decreto 3135 de 1.968, 68 del Decreto Reglamentario 1848 de 1.969, 1° de la Ley 33 de 1.985, 26, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1.986, 292 y 293 del Decreto 1333 de 1.986, 33, 34 y 141 de la Ley 100 de 1.993, 125 del Decreto Ley 1421 de 1.993, 3°, 467, 468 y 469 del C.S.T., 37 y 38 del Decreto 2351 de 1.965, 1613, 1614, 1626 y 1649 del C.C., 8° de la Ley 153 de 1.887 y 178 del C.C.A., en relación con los artículos 25, 83 y 229 de la Constitución Política”.

La transgresión de la ley se produjo por haber incurrido el Tribunal en el error de hecho ostensible consistente en “no dar por demostrado, estándolo fehacientemente, que durante todo el tiempo de la vinculación laboral entre las partes se ejecutó un contrato de trabajo”. Se señalan como pruebas equivocadamente estimadas el contrato de trabajo (fls. 15, 592 y 593); certificación de la demandada (fls. 589 a 591);

Reglamento Interno de Trabajo de la CAJA (fls. 626 a 645); las convenciones colectivas; Paz y Salvo de la organización sindical (fl. 692); diligencia de inspección judicial y los testimonios de Aldo Antonio Quiroga Díaz, Querubín Muñoz y José Yamel Colomba Hernández (fls. 95 a 98, 352 a 356 y 509 a 512). En la sustentación del cargo aduce el censor que del contrato de trabajo suscrito entre las partes, del Reglamento Interno de Trabajo y de las convenciones colectivas, surge con meridiana claridad que la actora tenía la calidad de trabajadora oficial, y en consecuencia se le aplicaban los beneficios de dichas contrataciones colectivas.

Jamás se le dio tratamiento de empleada pública, y por ello no es posible que a la terminación del contrato de trabajo se pretenda afirmar que su vinculación fue mediante una relación legal y reglamentaria, pues ello equivaldría a un acto de mala fe y peor cuando dicho engaño proviene del propio Estado, obligado a proteger el trabajo según mandato constitucional.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA CORTE En atención a que los dos cargos se formulan por la misma vía, la indirecta, y en la misma modalidad, la aplicación indebida y persiguen igual finalidad, la Sala procede a su estudio y decisión de manera conjunta. Constituye el tema central de la presente controversia la naturaleza jurídica de la entidad demandada y de allí derivar la clase de vinculación que tiene con sus servidores, en especial con la actora.

Sobre este tema ya se pronunció esta Corporación, mediante providencia de fecha 13 de febrero de 2.002, radicación 16747, dentro de un proceso contra esta misma entidad demandada. Se dijo en esa ocasión: “ cabe decir, que no existe duda en que para la fecha de creación del Fondo de Vivienda Popular y su puesta en marcha, mediante la expedición de los Acuerdos 20 de 1942 y 15 de 1959, los perfiles jurídicos que clasificaban a las entidades descentralizadas en establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta del orden nacional, regional o local, creando sus diferencias, y que a la vez determinaban la calidad de sus servidores, no tenían cabida dentro de nuestro ordenamiento jurídico pues el acuerdo 20 de 1942 que dio origen a la creación de la Caja de Vivienda Popular como ‘una persona jurídica autónoma” que tendría a su cargo ‘el servicio público de suministro de viviendas a los trabajadores, de conformidad con las Leyes 46 de 1918, 99 de 1922, 19 de 1932, 61 de 1936, 23 de 1940 y el Decreto extraordinario 380 de 1942”, nada dijo acerca de la naturaleza jurídica del ente autónomo creado y de la calidad de los empleados a su servicio; igualmente el Acuerdo 15 de 1959 por el cual se organizó la Caja de Vivienda Popular simplemente dijo que continuaría prestando sus servicios ‘como una persona jurídica autónoma’ sin especificar la naturaleza jurídica de la entidad.

Solo por aporte jurisprudencial se daba a conocer la naturaleza jurídica de esas instituciones descentralizadas que formaban parte del Estado en su orden nacional, regional o local, tal y como se aprecia en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 11 de diciembre de 1964, gaceta judicial tomo CIX, página 39 en la que al estudiar la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria asentó, que ‘una de las características del ‘establecimiento publico’, es la ‘descentralización por servicios’ de la administración general, característica que recomienda esta institución, especialmente en los estados unitarios’.

Ya con anterioridad a la sentencia citada la Corte mediante fallo del 10 de agosto de 1937, había establecido diferencias que caracterizaban a los establecimientos públicos de otra clase de entidades, lo que nos demuestra que solo a través de la jurisprudencia se podía determinar la naturaleza jurídica de los entes creados por el Estado para la prestación de cierta clase de servicios.

“A pesar del intento de organización de la Ley 151 de 1959, de integrar las empresas y establecimientos públicos descentralizados del Estado, solo a partir de la reforma de 1968, más concretamente con la expedición del acto legislativo número uno y de los Decretos 1050 y 3130 de 1968, se vino a determinar el régimen jurídico de las entidades descentralizadas, dando una noción clara que las diferenciaba, de acuerdo con las funciones o actividades que ejercieran, y atendiendo a su organización territorial, clasificándolas en ‘Establecimientos Públicos’, ‘Empresas Industriales y Comerciales del Estado’ y ‘Sociedades de Economía Mixta”.

“Es así como para determinar la naturaleza jurídica de la demandada y, en consecuencia, la calificación de sus servidores, resultó indispensable, tal cual se hizo, realizar un estudio funcional del organismo, con fundamento en el cual el Tribunal concluyó, que La Caja de Vivienda Popular tenía la naturaleza de ‘Establecimiento Público’, que dedujo del fin perseguido con su creación, consistente en la prestación de un servicio de tipo social en beneficio de las clases menos favorecidas.

“De acuerdo con ese resultado, procedía legalmente calificar el vínculo de la trabajadora demandante con base en los derroteros impuestos en los artículos 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, que clasificaba para la fecha de egreso de la actora, a los servidores públicos del Distrito de Bogotá por regla general, como empleados públicos. “De tal forma que cabe decir, ignoró el Tribunal la aplicación de las normas antedichas pues, en lugar de precisar si el cargo desempeñado por la demandante se encontraba incurso dentro de las excepciones establecidas en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, esto es, si era una trabajadora destinada a la construcción o sostenimiento de obras públicas, dedujo su condición de tal, del hecho de haber celebrado las partes un contrato de trabajo y, de la circunstancia, de haberse aplicado a ésta las prerrogativas consagradas en las convenciones colectivas, perdiendo de vista que lo fundamental no eran esos tópicos, en tanto es la ley la que exclusivamente puede determinar la naturaleza de los servidores oficiales.

De tal manera que, tratándose como aquí de un ‘Establecimiento Público’, sus trabajadores son empleados públicos y, solo por excepción, trabajadores oficiales cuando se dediquen a labores de construcción y sostenimiento de obras públicas, lo cual no es el caso. “En forma concordante y complementaria de lo anterior, la Sala expresó en sentencia de 9 de marzo de 2001 (Rad. 14869), lo siguiente: ‘Sobre la facultad de fijar la categoría de los empleos públicos en el ámbito municipal, en caso similar al presente donde es el mismo demandado, tuvo oportunidad de manifestar la Corte, lo siguiente: ‘En lo que respecta a los restantes errores fácticos denunciados por la censura, de haber apreciado erróneamente el artículo primero del acuerdo Nro. 037 del 9 de diciembre de 1996 y dejado de apreciar su parágrafo único; de no haber estimado la certificación del 21 de octubre de 1998, sobre la asignación del actor para los años 1996 y 1997; y las pruebas atinentes a la convención colectiva, cuyo artículo 16 se apreció erróneamente y los comprobantes de pago, que no fueron apreciados en cuanto demostraban los descuentos sindicales efectuados al actor, así como la constancia de su afiliación al sindicato de trabajadores, tampoco le asiste razón a la censura, toda vez, que su demostración, de acuerdo con la sustentación del cargo, está encaminada a establecer que el demandante ostentaba la condición de trabajador oficial, igualmente porque había sido clasificado por el Consejo (sic) Municipal como tal, porque el empleador le había dado dicho estatus y porque estaba afiliado al sindicato y recibía los beneficios convencionales, elementos éstos que a juicio de la Sala no son determinativos de la condición deprecada por el actor. ‘Ya ha tenido oportunidad de manifestar esta Sala, que la facultad de fijar la categoría de los empleos públicos, aún antes de la expedición del decreto 1333 de 1986, es exclusiva del legislativo, en todos los órdenes territoriales.

Sólo pudiendo, las asambleas y Consejos (sic), en lo que respecta a los departamentos y municipios y dentro de los cánones legales, regular la categoría de los empleos de los entes descentralizados territoriales a través de los estatutos de personal, pero no la categoría de los empleados vinculados directamente con el ente territorial como lo es el actor. ‘En sentencia del 29 de enero de 1997, dijo esta Corporación en caso similar y que para el presente asunto resulta pertinente: ‘Bajo el régimen constitucional y legal vigente en 1986 solo el legislador podía establecer la categoría de los empleos públicos.

Así surge del artículo 76 de la Constitución de 1886 y así se desarrolló este mandato constitucional, como ocurrió con la expedición del artículo 1º de la ley 6ª de 1945 reglamentado por el artículo 4º del decreto 2127 del mismo año; el artículo 5º del decreto legislativo 3135 de 1968; y el propio artículo 292 del decreto 1333 de 1986 que igualmente tiene fuerza de ley por ser emanación de precisas facultades pro-témpore cedidas por el Congreso al Ejecutivo. ‘La facultad de fijar la categoría de los empleos públicos como facultad exclusiva del Congreso se refería a todos los órdenes territoriales y desde luego a las entidades descentralizadas (nacionales o regionales).

Ni los departamentos a través de las Asambleas ni los Municipios por medio de los Consejos Municipales (sic) podían fijar la categoría de los empleos públicos. En el orden municipal, así como en el orden Departamental, los Concejos Municipales y la Asambleas podían, sometidos a la ley, regular la categoría de los empleos de los entes descentralizados territoriales a través de los estatutos de personal, pero no la categoría de los empleados vinculados directamente con el ente territorial.

Por fuera de lo anterior, ni los Alcaldes ni sus funcionarios tenían tal atribución clasificatoria de los empleos públicos” (Rad. 9281) ‘De manera que no son el Concejo Municipal, ni el Alcalde, ni, mucho menos, la Convención Colectiva, las vías pertinentes para establecer la connotación del vínculo del actor con la administración municipal.(Sent. noviembre 3 de 2000, rad. 14140). ‘Habiendo determinado el legislador (artículo 292 decreto 1333 de 1986), que ‘los servidores municipales son empleados públicos, sin embargo los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales’, solo podía el actor acreditar su calidad de tal, mediante la demostración de que cumplía funciones de construcción o sostenimiento de obras públicas.

Demostración que precisamente echó de menos el Tribunal, cuando afirma: ‘De otra parte, bajo la hipótesis de que el actor hubiese desempeñado las funciones de conductor o conductor aseador, como también se designa en otros documentos tal denominación por sí misma, no acredita la calidad de trabajador oficial, pues como se dijo, en el presente caso el demandante tenía la carga de acreditar que las labores cumplidas estaban relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas, y no aparece documento alguno que indique cuáles eran las labores materiales que cumplía el actor’.

(subrayas fuera de texto)”. No encuentra la Sala en la demanda de casación, razones o argumentos que permitan cambiar de jurisprudencia, y por el contrario comparte lo dicho por el Tribunal en cuanto a que a la actora le correspondía acreditar que se encontraba cobijada por la excepción, en atención a que cumplía labores de construcción y sostenimiento de obras públicas, lo que no hizo.

Costas en el recurso extraordinario a cargo de la parte recurrente. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 24 de abril de 2002, en el juicio seguido por INÉS PEÑA GUZMÁN contra la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR.

Costas en el recurso extraordinario a cargo de la parte recurrente. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente al tribunal. EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS CARLOS ISAAC NADER LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ LUIS GONZALO TORO CORREA GERMAN G. VALDÉS SÁNCHEZ ISAURA VARGAS DÍAZ FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO LAURA MARGARITA MANOTAS GONZÁLEZ Secretaria