18128 EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E República de Colombia Corte Suprema de Justicia 3 2 República de Colombia Corte Suprema de Justicia Casación No. 19255 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACION LABORAL MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ISAAC NADER ACTA N° 60 RADICACION No. 19255 Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil dos (2002). Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por el apoderado del señor DANIEL ENRIQUE ALVAREZ ALVAREZ, contra la sentencia emitida el 18 de abril de 2002, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, en el proceso promovido contra las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. Se admite el impedimento expuesto por el doctor Luis Javier Osorio López.
I.
ANTECEDENTES 1. El señor DANIEL ENRIQUE ALVAREZ ALVAREZ llamó a proceso ordinario laboral a las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P., con el fin de que se le condenara al reconocimiento de su pensión de jubilación con el 100% del salario promedio devengado en el último año de servicio y a partir del 23 de diciembre de 1993, para lo cual solicita que se fije en concreto la cuantía de la mesada y se diga expresamente que el pago de la pensión ha de producirse a partir de su desvinculación definitiva del servicio oficial; así mismo, que precise que este derecho se reconoce en las condiciones particulares del hecho décimo de la demanda.
Subsidiariamente, pide que se condene en las condiciones en que cada petición resultare debidamente probada, de conformidad con la ley correspondiente. Como sustento de sus pretensiones afirmó: 1) Trabajó para la demandada desde el 24 de abril de 1961 hasta el 31 de diciembre de 1987, es decir, por más de 25 años antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993; 2) Siempre tuvo la calidad de trabajador oficial; 3) Nació el 13 de septiembre de 1937, por consiguiente, afirma, cumplió 60 años de edad el 13 de septiembre de 1997, es decir, con anterioridad (Sic) a la vigencia del artículo 146 de la Ley 100 ibídem; 4) En virtud a lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y a partir del 23 de diciembre de ese año, adquirió el derecho a la pensión de jubilación en los términos de los Acuerdos Municipales Nos. 82 de 1959, 35 de 1967 y 20 de 1965, que establecieron en beneficio de los servidores del Municipio de Medellín y de sus entidades descentralizadas, una pensión de jubilación para quien trabajara por espacio de 25 o más años y a cualquier edad, en cuantía equivalente al 100% del promedio de lo percibido en el último año de servicio; 5) Con posterioridad a su desvinculación adquirió el derecho pensional a partir del 23 de diciembre de 1993, cuando entró en vigencia el artículo 146 de la Ley 100 citada, que le confirió el derecho a pensionarse de conformidad con las disposiciones municipales, por tanto, la primera mesada debe actualizarse; 6) Al iniciarse la vigencia del régimen de los seguros sociales obligatorios en Medellín (1967) fue afiliado al mismo, al igual que los demás servidores de la empresa, lo que quiere decir que dicho organismo asumió el cubrimiento de los riesgos, relevando a la empresa de ellos; 7) Junto con todo el personal de la empresa, fue desafiliado de dicho Instituto a partir del 30 de junio de 1987, asumiendo EPM el cubrimiento de todos los riesgos; 8) Desde ese momento no hubo mas cotizaciones con destino al ISS; 9) Cuando cumplió los requisitos de ley, el ISS le reconoció la pensión de vejez, momento a partir del cual la empresa ilegalmente se subrogó de la obligación respecto de la pensión de jubilación que le había reconocido, pagando solo la diferencia entre una y otra pensión, lo que exige una enmienda a través de este proceso; 10) La pensión deprecada debe reconocerse entonces a partir del 23 de diciembre de 1993, data en que entró en vigencia el artículo 146 de la Ley 100, pero el pago de la misma debe hacerse a partir de la adquisición del derecho, en cuantía igual al 100% del último promedio salarial, con los incrementos anuales e intereses moratorios y pagarse simultáneamente con la de vejez del ISS, toda vez que la pensión reconocida por la empresa tiene su fundamento en norma posterior a la Ley 90 de 1946. 2.
La llamada a proceso se opuso a las pretensiones de la demanda. Frente a los hechos de la misma, admitió el tiempo de trabajo alegado, aduciendo que para el 31 de diciembre de 1987, fecha de su desvinculación, habían dejado de tener vigencia y aplicación los acuerdos municipales invocados. En cuanto a los demás, manifestó que el actor debía probarlos.
En su defensa propuso las excepciones de inaplicabilidad de los acuerdos municipales, pago, prescripción trienal y subrogación. II. DECISIONES DE INSTANCIA El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín, por sentencia del 12 de diciembre de 2001, absolvió a la demandada de todas las pretensiones e impuso costas al demandante. Apeló la parte actora y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, por fallo del 18 de abril de 2002, confirmó en todas sus partes la sentencia del a quo.
Se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida. En lo que interesa al recurso extraordinario, prohijó la decisión del funcionario de primera instancia al concluir que no le asiste a la parte actora el derecho reclamado, porque de conformidad con la sentencia del 5 de abril de 2000 de esta Corte, los acuerdos municipales invocados como sustento de sus pretensiones, no le son aplicables al actor pues, sus disposiciones solo se aplicaban a los servidores del nivel central del Municipio de Medellín, no a los funcionarios de sus entidades descentralizadas como lo es la demandada.
Indicó que la Ley 11 de 1986, artículo 43, derogó las normas que en los acuerdos regulaban lo referente a las pensiones de jubilación de los servidores municipales, sin que fuera posible colegir que la ley 11 ibídem permitió la aplicación de los tales acuerdos hacia el futuro, por lo que es claro que hubo una derogación tácita de las normas que en materia de pensiones contenían los citados acuerdos, razón suficiente para colegir que a partir del 17 de enero de 1986, data en que entró a regir la Ley 11 mencionada, tales acuerdos no se pueden aplicar y como quiera que los supuestos de hecho de la norma solamente se estructuraron el 13 de septiembre de 1997, cuando ya los acuerdos habían desaparecido del ámbito jurídico, la pretensión formulada por el demandante no puede salir avante.
Que si bien es cierto el artículo 146 de la Ley 100 ibídem protege situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad a su expedición, es decir, protege derechos adquiridos, aún a pesar de la ilegalidad de los Acuerdos Municipales que concedían esta clase de prestaciones, por cuanto solamente el Congreso de la República tenía competencia para fijar el régimen salarial y prestaciones de los servidores públicos, también es cierto que dicha disposición no revivió dichos Acuerdos, los cuales quedaron derogados por la Ley 11 de 1986.
III. EL RECURSO DE CASACION Interpuesto por la parte demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte se procede a resolverlo. Se pretende la casación total de la sentencia impugnada, “para que, al proferir la que ha de sustituir la anulada, y previa revocatoria de la sentencia de primera instancia, profiera una decisión en la cual se acojan las súplicas de la demanda, condenando a la Entidad demandada en las costas del proceso.” Con ese propósito formula un cargo que fue replicado y que enseguida se estudia.
Acusa la sentencia de ser directamente violatoria por infracción directa del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, de los artículos 1º y 9º de la Ley 71 de 1988, de los artículos 11, 14, 141, 142, 143 y 150 de la Ley 100 de 1993, del artículo 4º del Decreto Reglamentario 1160 de 1989 y de los artículos 53, 115, 123, 228, 311, 312 y 313 de la Constitución Política de Colombia, de los artículos 4º, 177 y 187 del C. de P.C., aplicables al procedimiento laboral por remisión del artículo 145 del C. P. del T., de los artículos 38, 39, 41, 68, 85, 87, el numeral 4º del artículo 93 y 104 de la Ley 489 de 1998 y de los artículos 91 y 190 de la Ley 136 de 1994, al dejar de darles aplicación al caso sometido a su estudio siendo regulados por tales normas, así como es violatoria por aplicación indebida de los artículos 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1986, de los artículos 637 y 641 del Código Civil y 98 del Código de Comercio, violación en la que incurre al regular mediante su normatividad una situación que es totalmente extraña a sus mandatos.
Para demostrar el cargo, el recurrente luego de reproducir casi en su totalidad las consideraciones del Tribunal, manifiesta que tres fueron los argumentos para la absolución: constitucional, legal y “razones de otra índole”, sobre los cuales aduce que los artículos 62 y 66 de la Constitución Nacional de 1886 no hacen referencia alguna al llamado régimen de prestaciones sociales de los servidores públicos, ya sean del orden nacional o del territorial, lo que también apunta puede pregonarse de las demás disposiciones de la misma Carta Política, pues ninguno se refriere a tal materia.
Aclara sobre este particular que el artículo 76 de la Constitución Nacional de 1886, subrogado por el 11 del Acto Legislativo Nro. 1 de 1968, determinó en su numeral 9° que correspondía al Congreso “Determinar la estructura de la Administración Nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, Así como el régimen de sus prestaciones sociales.” Argumenta, de otro lado, que inicialmente la Ley 6ª de 1945 y después el Decreto Ley 2767 del mismo año dispusieron, sobre todo el último pues la primera se refirió básicamente a los empleados nacionales, que los derechos de los trabajadores y empleados del orden territorial serían fijados por las respectivas disposiciones territoriales, o sea los acuerdos y ordenanzas entre otros, aunque también las convenciones colectivas; estableciéndose así un régimen prestacional extralegal, en el cual quedó incorporado incluso un régimen especial de pensiones vigente para algunas de las categorías en que se dividieron dichas entidades, el que primaría sobre las normas legales siempre que éstas fueren menos favorables.
Con fundamento en esa normatividad, en las entidades territoriales y aun en sus entidades descentralizadas se implantó una amplia gama de prestaciones, ora mediante ordenanzas o acuerdos, ya en virtud de convenciones colectivas o pactos arbitrales, que se refería a vacaciones, primas, pensiones de jubilación o invalidez y de sobrevivientes, disposiciones que siempre estuvieron vigentes y fueron aplicadas por jueces y magistrados sin objeción alguna.
Este sistema, prosigue, sólo vino a ser modificado parcialmente con la reforma constitucional de 1968 y más tarde con la expedición de la Ley 11 de 1986 en la que se dispuso que las prestaciones de los servidores públicos no pueden establecerse por normas de rango inferior a la ley, salvo lo consagrado en los contratos o en las convenciones colectivas; pero dicha norma únicamente tiene efectos hacía el futuro, por lo tanto las disposiciones departamentales y municipales anteriores conservaron plena vigencia, entre otras razones porque las mismas no fueron ni expresa ni tácitamente derogadas por la ley nueva; no obstante dichos preceptos no pueden aplicarse a partir de la Ley 11 de 1986.
Agrega que pese a lo anterior, el indicado régimen fue modificado por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y con base en esa norma debió decidirse la contención pues obviamente ella tiene rango legal. Sostiene a renglón seguido que en virtud de ese mandato legal se hacen aplicables las disposiciones departamentales o municipales que habían establecido pensiones de jubilación extralegales, configurándose entonces un conflicto entre dicho artículo y la Ley 11 de 1986 que debe ser resuelto con base en la ley nueva, posterior y de carácter especial, que es la Ley 100, como lo han decidido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Insiste en que el ad quem para no darle aplicación al artículo 146 de la Ley 100 sostuvo que a partir de la expedición de la Ley 11 de 1986 el régimen prestacional extralegal adoptado por disposiciones territoriales carecía de validez dada la competencia asignada al legislador de manera exclusiva sobre esta temática, pero pasó por alto que las disposiciones de la última normatividad citada solo entran en conflicto en el momento en que han de ser aplicadas, preceptiva que ha sido establecida por el artículo 146 atrás reseñado, pues éste precepto hace aplicable una parte concreta y específica de ese régimen prestacional extralegal, es decir, el relacionado con las pensiones, y es además posterior y especial, y tiene rango legal.
De manera que es la misma ley la que establece el derecho que se reclama en este proceso. Seguidamente aborda el tema relacionado con la aplicabilidad de los acuerdos municipales creadores del derecho pensional impetrado, a los servidores de la demandada. Sobre ese tópico llama la atención respecto a que el mismo artículo 146 de la Ley 100 de 1993 se refiere a “personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales O A SUS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS” expresión en la que debe entenderse cobijada la empresa demandada, lo que indica que las disposiciones municipales deben aplicarse a las EPM.
Agrega que las consideraciones del Tribunal en punto a exceptuar a la demandada del cubrimiento de los acuerdos municipales que crean la pensión deprecada, violan directamente en la modalidad de aplicación indebida los artículos 633 y siguientes del Código Civil y 98 y siguientes del Código de Comercio por cuanto las características precisadas en la sentencia acusada de poseer personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa son propias de las personas jurídicas que surgen en el derecho privado, mas no en las entidades del sector oficial, en el cual las empresas por tener las anteriores propiedades no dejan de pertenecer a la administración pública.
También infringe directamente los artículos 115 y 123 de la Carta Política que disponen la pertenencia de los organismos descentralizados al aparato administrativo público y la condición de servidores públicos tanto de los empleados del ente territorial como los de los citados organismos. Viola, así mismo, los artículos 39 y siguientes de la Ley 489 de 1998 que establecen la forma como se integra la administración pública municipal y disponen que las regulaciones normativas relativas a las entidades descentralizadas del orden nacional son aplicables a las del orden territorial.
Indica que municipio y empresas públicas no son personas diferentes sino que tales entes de manera conjunta forman la administración pública municipal. Para enfatizar aún más el yerro del Tribunal, el censor trae a colación disposiciones de las Leyes 136 de 1994 y 489 de 1998, así como varios pronunciamientos del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia sobre el tema en examen.
IV. LA REPLICA Sostiene que la Ley 11 de 1986 defirió exclusivamente en el legislador nacional la potestad de establecer el régimen prestacional de los servidores de las entidades territoriales y de sus entidades descentralizadas; por lo tanto, a partir de su vigencia dejaron de regir y tener aplicabilidad aquellos estatutos, con la única excepción de las situaciones jurídicas ya consolidadas que se gobernarían por ellos.
Añade que las disposiciones municipales que establecieron prestaciones sociales para los empleados del Municipio de Medellín no son aplicables automáticamente a los servidores de las Empresas Publicas, dada su condición de ente descentralizado. Finalmente arguye que una ley nueva no puede revivir situaciones jurídicas definidas, consolidadas o consumadas con anterioridad a su vigencia. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE El recurrente comete un insalvable dislate al atribuir al Tribunal la infracción directa del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, error en el que éste no pudo incurrir en tanto ni ignoró ni se rebeló contra la citada disposición legal y puesto que no sólo la mencionó expresamente sino que a partir del entendimiento que le dio consideró que no regulaba la situación planteada, la acusación en este sentido está total y radicalmente desfasada, lo que acarrea su fracaso ineluctable.
Por otra parte, no explica el recurrente de manera concisa y lógica en qué consistieron los yerros jurídicos que denuncia, pues en lugar de sumergirse en la demostración de tales errores se extiende en un largo y enrevesado alegato, más propio de las instancias, incumpliendo de esta forma con elementales reglas técnicas que rigen el recurso extraordinario.
Con todo, al margen de los anteriores desatinos ya frente al tema jurídico de la aplicación de un régimen especial para los servidores de las Empresas Públicas de Medellín, en la forma propuesta por el recurrente, la Sala ha reiterado su criterio expuesto en la sentencia de radicación 16200, del 28 de agosto de 2001, en la que precisó: “El artículo 43 de la Ley 11 de 1986, establece que: ‘Los empleados públicos se rigen por las normas de la ley y las demás disposiciones que, en desarrollo de ésta, dicten las autoridades municipales competentes.
Los trabajadores oficiales por la ley, las cláusulas del respectivo contrato y la convención colectiva de trabajo si la hubiere.
PARÁGRAFO. Las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales, no serán afectadas por lo establecido en los artículos 41 y 42 de la presente ley’. “Conforme al contenido textual de la norma en comento no puede aducirse que el Tribunal incurrió en equivocación de orden jurídico, pues si la citada ley fue expedida y sancionada el 16 de enero de 1986 y empezó a regir el día siguiente, fecha de su publicación en el diario oficial, es evidente que excluyó al actor del beneficio pensional en la medida en que, para dicha fecha, como lo sostuvo el ad quem, no había cumplido 60 años de edad ni los 25 años de servicios, que hubiera definido su situación haciéndolo merecedor a la pensión en el último evento, acorde con los enunciados Acuerdos Municipales.
“De otra parte, si se observa el tema al tenor de lo estatuido por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, se concluye que en ningún desacierto incurrió el sentenciador de segundo grado, por cuanto esta preceptiva, aunque dispuso que continuarían vigentes en materia de pensión de jubilación las situaciones jurídicas de carácter individual con base en disposiciones Municipales o Departamentales, condicionó a que estuvieran definidas con anterioridad a dicha ley y, como ya se vio, el derecho pensional reclamado no estaba definido, cuando empezó a tener vigencia el artículo 43 de la Ley 11 de 1986.
“La controversia así planteada ya ha sido resuelta por esta Sala de la Corte, bajo supuestos de hecho similares. Precisamente, en la sentencia, radicación 13216, del 5 de abril de 2000, recordada por la censura en el aparte que denominó “anotación preliminar”, se dijo lo siguiente: ‘ es incuestionable que, como lo infirió el segundo juzgador, no puede considerársele protegido por los supuestos de hecho de dicha norma municipal, toda vez que, ciertamente, su derecho no se hallaba consolidado y su situación pensional no se encontraba jurídicamente definida cuando el artículo 43 de la ley 11 de 1986 entró en vigencia el 29 de enero de ese mismo año, echando al traste con los regímenes pensionales dispuestos en disposiciones municipales, y tan solo respetando los derechos que ya se hubieran adquirido en su marco, situación en la que a todas luces no se hallaba el demandante, pues carecía del requisito de la edad para que pudiera predicarse que había adquirido, para esta fecha, el derecho pensional que depreca.
“Y por tal razón tampoco incurrió el ad quem en el tipo violación del artículo 146 de la ley 100 de 1993 a la que se refiere el cargo, pues, ciertamente, dicha norma sí protege las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad a su expedición, fruto de la aplicación de disposiciones de raigambre municipal, pero ocurre que, como acaba de corroborarse, el demandante no tenía su situación pensional definida con referencia a las disposiciones territoriales que le sirven de base para su reclamación, presupuesto necesario para que los beneficios de la norma legal en cita pudieran desatarse en su favor.” Y frente a la crítica del recurrente en el sentido que el precepto pensional establecido en el acuerdo municipal creador de la pensión deprecada es aplicable también a las EPM y no sólo a los empleados del municipio de Medellín como lo estableció el ad quem, hay que decir que tal controversia es imposible dilucidarla por la vía directa en tanto sería menester examinar el reseñado acuerdo a fin de establecer cuál es su verdadero contenido y su real cobertura, lo que únicamente es viable por la vía indirecta.
Pero si por amplitud se dejara de lado la grave deficiencia anotada, el cargo tampoco está llamado a prosperar toda vez que sobre ese específico tema ha dicho de manera reiterada la Sala: “Además, si se hiciera a un lado la anterior circunstancia, que evidencia que el accionante nunca adquirió el derecho prestacional que reivindica, encuentra la Corte que de todas maneras la impugnación no podría salir airosa en los reparos que le formula a la sentencia gravada, en relación con los artículos 141, 143 y 146 de la ley 100 de 1993, y 41 y 43 de la ley 11 de 1986, pues la acusación que al respecto le lanza el censor, está construida sobre la falsa premisa de considerar que los acuerdos municipales a los que se refiere el demandante desde el introductorio, le son aplicables como servidor público vinculado a la demandada a través de un contrato de trabajo.
“En efecto, como lo recuerda el replicante al cuestionar el cargo, la Sala ya tuvo oportunidad de puntualizar que los actos administrativos en los cuales el actor hace residir su súplica pensional no le son aplicables a los trabajadores de la demandada, que es un ente descentralizado, autónomo e independiente. “Así se colige de la sentencia de casación 11157 del veinte (20) de octubre de 1998, que en la parte pertinente expresa: ‘La ausencia de fundamento legal para extender a la demandada la obligación consagrada en los acuerdos, hace que la decisión termine dependiendo solo de lo contemplado en el texto de los mismos, en los que aparece claramente que la prestación reclamada está instituida en favor de los trabajadores del Municipio de Medellín, sin que en ellos obre explicación de por qué se le impone a las Empresas Públicas de Medellín, persona jurídica diferente a la obligada por los acuerdos, tal como debe entenderse del hecho mismo de dirigirse contra ella la demanda, como bien lo indica el recurrente, entidad ésta última a la que el actor prestó sus servicios.” (Sentencias del 28 de Agosto de 2001 (Rad. 16200), del 8 de mayo de 2002 (Rad. 18098) y del 22 de agosto de 2002 (Rad. 18652).
A lo dicho en precedencia corresponde agregar que, tal como reiteradamente lo ha sostenido esta Sala, si bien la nación, los departamentos, los municipios, los distritos, las entidades descentralizadas de todos los órdenes territoriales, forman parte del Estado, sus servidores están sujetos al régimen salarial y prestacional, que determine la ley o las demás fuentes de derecho, según el caso, sin que por ello sea válido pretender una extensión normativa por atracción, porque ello implica el desconocimiento de los atributos constitucionales y legales de los entes administrativos y del régimen jurídico especial de sus servidores.
Como en este caso concreto la entidad demandada, según antes se dijo, posee personería jurídica, patrimonio independiente del municipio y autonomía administrativa, de conformidad con su régimen legal está obligada a reconocer y pagar las prestaciones sociales que normativamente corresponde a sus servidores. Lo que no puede es aplicar los recursos públicos de que dispone, que tienen una destinación oficial concreta, al pago de prestaciones estatuidas exclusivamente para empleados de entidades distintas.
Es pertinente dejar en claro, además, que las disposiciones territoriales que consagraban pensiones de jubilación en ese ámbito, perdieron validez a partir de la entrada en vigencia de la Ley 11 de 1986; la expedición de la Ley 100, particularmente el artículo 146, en ningún caso significó que aquellas fueran revividas. Para ello es suficiente recordar que según el artículo 14 de la Ley 153 de 1887 una ley derogada no revivirá por las solas referencias que a ella se hagan, ni por haber sido abolida la ley que la derogó. Una disposición derogada solo recobrará su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una ley nueva.
Por consiguiente, el cargo no prospera. Costas en el recurso extraordinario por cuenta del recurrente, teniendo en cuenta que hubo oposición. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y, por autoridad de la Ley, NO CASA la sentencia dictada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el 18 de abril de 2002, en el juicio que DANIEL ENRIQUE ALVAREZ ALVAREZ adelanta contra las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. Costas en el recurso extraordinario a cargo del recurrente.
Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LOPEZ VILLEGAS LUIS GONZALO TORO CORREA GERMAN G. VALDES SANCHEZ ISAURA VARGAS DIAZ FERNANDO VASQUEZ BOTERO JESUS ANTONIO PASTAS PERUGACHE Secretario