Resuelve la Corte el recurso de casación que interpuso Hugo Emilio Jaramillo Giraldo contra la sentencia del Tribunal de Bogotá, dictada el 31 de agosto de 1998 en el juicio ordinario laboral que promovió el recurrente contra la Caja de Crédito Agrario, I República de Colombia Ramón Antonio Muñoz Corte Suprema de Justicia Vs. Empresas Públicas de Medellín - ESP Rad. 17571 Ramón Antonio Muñoz Vs. Empresas Públicas de Medellín - ESP Rad. 17571 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACION LABORAL Radicación No. 17571 Acta No. 06 Magistrado Ponente: GERMAN VALDES SANCHEZ Bogotá D. C., trece (13) de febrero de dos mil dos (2002).
Resuelve la Corte el recurso de casación que interpuso Ramón Antonio Muñoz contra la sentencia del Tribunal de Medellín, dictada el 27 de junio de 2001 en el juicio ordinario laboral que promovió el recurrente contra las Empresas Públicas de Medellín ESP.
ANTECEDENTES Ramón Antonio Muñoz demandó a las Empresas Públicas de Medellín ESP para obtener el reconocimiento de una pensión de jubilación a partir del 23 de diciembre de 1993, en un porcentaje equivalente al 100% de las sumas percibidas durante el año inmediatamente anterior y, en subsidio,. Para fundamentar las pretensiones afirmó que laboró al servicio de la demandada desde el 29 de mayo de 1962 hasta el 25 de diciembre de 1989; que nació el 17 de agosto de 1936; que el artículo 146 de la ley 100 de 1993 confirió a los servidores de las entidades territoriales o a sus establecimientos descentralizados el derecho a pensionarse con los requisitos establecidos por los acuerdos municipales que consagran pensiones de jubilación extralegales, entre ellos los acuerdos 082 de 1959, 35 de 1967 y 20 de 1965; que el primero de ellos consagró el derecho con el 100% de las sumas percibidas durante el año inmediatamente anterior, siempre que el beneficiario hubiera laborado al servicio de la entidad 25 o más años y llegado a los 60 años de edad; que el acuerdo 20 de 1985 estableció el derecho a pensionarse en cualquier edad después de haber laborado 25 o más años; que adquirió el status de pensionado y por lo mismo el derecho cuando completó 25 años al servicio de la demandada, esto es, el 23 de diciembre de 1993, cuando entró en vigencia el artículo 146 de la ley 100 de 1993 que le confirió el derecho de conformidad con las disposiciones municipales que establecen pensiones de jubilación extralegales; que el 1° de enero de 1967, cuando empezó a regir en la ciudad de Medellín el régimen de los seguros sociales obligatorios, la demandada afilió a todos sus servidores activos y efectuó las cotizaciones correspondientes; que mantuvo la dicha afiliación hasta el 30 de junio de 1987 y desde entonces asumió los riesgos y el pago de las prestaciones económicas y asistenciales, y dejó de cotizar al régimen; pero que, cuando el demandante cumplió los requisitos para la pensión de vejez, el ISS le reconoció esa prestación, y en ese momento la entidad demandada procedió, contra toda norma legal, a subrogar la pensión de jubilación que había reconocido con la pensión de vejez; y que, desde entonces, la demandada sólo ha pagado la diferencia entre una y otra pensión. La entidad demandada se opuso e invocó las excepciones que denominó inaplicabilidad de los acuerdos municipales y pago; invocó en subsidio, prescripción y subrogación. El Juzgado 11 Laboral de Medellín, mediante sentencia del 15 de mayo de 2001, absolvió. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Apeló la parte demandante y el Tribunal de Medellín, en la sentencia aquí acusada, confirmó la del Juzgado.
Para definir el tema de la vigencia en el tiempo de los acuerdos municipales 082 de 1959, 35 de 1967 y 20 de 1965 del Concejo del Municipio de Medellín, el Tribunal tomó apoyo en un concepto del Consejo de Estado, que hizo suyo. La trascripción de ese concepto es la siguiente: “Dilucidada la naturaleza jurídica de la vinculación del accionante y analizando de fondo el tema que nos ocupa, es preciso también traer a colación el concepto emitido por el Consejo de Estado el 27 de mayo de 1999 para responder una consulta del Viceministro de Trabajo y Seguridad Social, en relación con el régimen de prestaciones sociales de los servidores públicos municipales: “ANTECEDENTES DE ORDEN CONSTITUCIONAL “La constitución de 1886 prescribía, entre las funciones del Congreso, la de fijar el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos (arts. 62 y 76 numeral 9).
Los concejos por su parte, estaban facultados para determinar, de conformidad con la ley, la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo (art. 179 numeral 3). Similar previsión contiene el artículo 313.6 de la actual carta política, respecto de las atribuciones del concejo en materia relacionada con la determinación de la estructura de la administración y la fijación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; sin embargo la Constitución de 1991, en forma categórica dispone que corresponde al Congreso, mediante ley y a éste le corresponde: y (art. 150 literales e. y f.); agrega la siguiente advertencia: estas funciones, en lo pertinente a prestaciones sociales, son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas>.
“En desarrollo de la norma superior el Congreso expidió la Ley 4 de 1992, que constituye el marco con sujeción al cual el Gobierno Nacional dicta los decretos en los cuales determina los regímenes prestacionales de los servidores públicos. En el orden territorial, el artículo 12 señala: “ “ “. “Es decir, la competencia para fijar el régimen de prestaciones sociales de los servidores públicos municipales, tanto en vigencia de la constitución de 1886 como de la actual, es de orden estrictamente legal.
Por tanto, los concejos no pueden ejercer competencia en esta materia, la cual es privativa del Congreso e indelegable por prohibición constitucional; por ello, los reglamentos que reconocieron prestaciones sociales por fuera de la ley o de las convenciones colectivas de trabajo, son contrarios al ordenamiento jurídico. “LEGISLACIÓN APLICABLE “Con anterioridad a la expedición de la Ley 11 de 1986, la organización y funcionamiento de los municipios se regía por la Ley 4 de 1913; mediante la citada ley, el congreso Nacional otorgó facultades al Presidente de la República, para codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes relativas a la organización y funcionamiento de la administración municipal; con fundamento en éstas, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1.333 de 1986, por el cual se expidió el.
Dicho estatuto codificó la normatividad de carácter legal vigente que regulaba la organización y funcionamiento de la administración municipal; en consecuencia, las disposiciones que no fueron incluidas quedaron derogadas tal como lo señaló el artículo 385 ibídem: “. “El título XIII que reguló el régimen de personal, fijó en los concejos municipales la competencia para adoptar la nomenclatura y clasificación de los empleados y para fijar las escalas de remuneración, así: “Artículo 288: “.
“En materia prestacional, la competencia se asignó a la ley, según el siguiente texto: “Artículo 291: “. “La clasificación de los servidores municipales se hizo en la categoría de empleados públicos y trabajadores oficiales, siendo éstos los de la construcción y sostenimiento de obras públicas y los que presten servicios en las empresas industriales y comerciales y en las sociedades de economía mixta municipales con participación estatal mayoritaria.
“Mediante sentencia C439 de 26 de septiembre de 1996, la Corte Constitucional declaró inexequible la previsión contenida en los artículos 292 del Decreto Ley 1.333 de 1986 y 42 de la Ley 11 del mismo año, que deferían en los estatutos de los establecimientos públicos la precisión de las actividades que podían ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo, en razón a que la competencia para determinar la estructura de la administración corresponde a las corporaciones de representación popular en sus distintos órdenes.
“El régimen de los empleados públicos municipales se radicó en la ley y en las disposiciones que en desarrollo de ésta expidan las autoridades municipales, y el de los trabajadores oficiales en aquella, en los contratos y en las convenciones colectivas, lo cual se explica porque la normatividad legal constituye el mínimo o aplicable a dichos servidores.
“No obstante, previó el legislador que las situaciones definidas con fundamento en disposiciones de carácter municipal no se afectaban por el mandato que sometió a la ley el régimen de los empleados municipales. “Así lo señaló el artículo 293: “ “. “ALCANCE DEL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 293 DEL DECRETO LEY 1333 DE 1986. “Ordenó la ley que las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales no serían afectadas por la competencia del legislador para fijar el régimen de prestaciones sociales de los empleados municipales (art. 293, Decreto 1333/86); con lo anterior, dio aplicación a la noción del denominado derecho adquirido, según el cual, la nueva norma no afecta situaciones definidas o consolidadas conforme al régimen jurídico anterior; en este caso, en aplicación de las disposiciones vigentes de carácter municipal.
“Es decir, el legislador extraordinario dejó a salvo aquellas situaciones en materia prestacional que tuvieron cumplimiento o fueron consolidadas respecto de los servidores que habían observado los requisitos señalados en las normas municipales. “Por ello, los decretos prestacionales creados por los concejos municipales que a la entrada en vigencia del Decreto Ley 1.333 de 1986 se habían consolidado en beneficio del servidor, tuvieron el carácter de derecho adquirido siendo éstas las a las que se refiere el parágrafo del artículo 293; por tanto estima la Sala que: quienes no alcanzaron a consolidar su situación al momento de entrar en vigencia el Decreto 1333, no pueden beneficiarse del régimen previsto en materia prestacional por las disposiciones del orden municipal que venían rigiendo; con posterioridad a la expedición de dicho estatuto, los actos municipales creadores de regímenes prestacionales perdieron su valor frente a la competencia exclusiva del legislador para regular estas materias.
“En cuanto a la pensión de jubilación, la Ley 100 de 1993, en su artículo 146, reconoció la intangibilidad de las situaciones jurídicas de carácter individual reconocidas con anterioridad a su expedición, con arreglo en disposiciones de carácter municipal y departamental, no obstante que las entidades territoriales carecían de competencia para reglamentar aspectos prestacionales.
Fue así como dispuso que quienes con anterioridad a la vigencia de dicha ley hubieran cumplido los requisitos exigidos en las normas de carácter extralegal, tenían derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación en los términos allí previstos. “La Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 1997, declaró inexequible la previsión contenida en la norma citada que otorgaba el derecho a pensionarse, con fundamento en tales disposiciones, a quienes cumplieran requisitos dentro de los dos años siguientes a su vigencia, por cuanto consideró que se quebrantaba el ordenamiento superior al equiparar una mera expectativa con el derecho adquirido.
“La sección segunda del Consejo de Estado señaló que el legislador (12 de septiembre de 1996, expediente 12459), destacando que esta prerrogativa no se extendió a otras prestaciones sociales. “De acuerdo con lo analizado, son ilegales las reglamentaciones que reconocieron prestaciones sociales por fuera de la ley o de las convenciones colectivas de trabajo, desconociendo las normas constitucionales y legales que fijaron la competencia en el legislador para expedir el régimen prestacional de los servidores públicos al servicio de las entidades territoriales.
“En consecuencias la Sala concluye que, con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1333 de 1986, son inaplicables las disposiciones de los municipios que reconocieron prestaciones sociales a sus empleados públicos municipales y no tuvieron fundamento en la ley vigente al momento de su expedición”. Después de la trascripción de ese concepto, dijo el Tribunal impugnado: “Conforme a lo anterior, los actos municipales que establecieron prestaciones sociales, como los Acuerdos 082 de 1959, 35 de 1967 y 20 de 1965, perdieron su valor a partir de la expedición de la Ley 11 de 1986, frente a la competencia exclusiva del legislador para regular estas materias y solo se preservan los derechos adquiridos antes de la vigencia del mencionado Régimen.
“En el presente juicio la Sala observa que la pensión de vejez se reconoció al demandante el 17 de agosto de 1996 (Fl. 13 y 166), valga decir, cuando ya estaba en vigencia la Ley 11 de 1986, y ello explica la inaplicabilidad de los Acuerdos, pues su derecho no se había consolidado. Y debe tenerse en cuenta que en desarrollo del principio constitucional de los derechos adquiridos, el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 solo dejó a salvo situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a su vigencia, lo que no implica modificación o derogación de disposiciones legales relativas al régimen pensional.
“Aparte de lo anterior, ha sido reiterado el pronunciamiento de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de que los trabajadores de la demandada, no están cobijados por los Acuerdos Municipales, que en su momento establecieron prestaciones en favor de los trabajadores oficiales, por ser aquella un ente completamente diferente al Municipio de Medellín. “Así se pronunció la alta Corporación en sentencia del 20 de octubre de 1998: “.
“Y en providencia del 5 de abril de 2000, reiteró dicho concepto, así: “. “Por lo anterior, no pueden prosperar las pretensiones de la demanda, inclusive la pretensión subsidiaria, porque como ya se dijo, el actor no es beneficiario de los Acuerdos Municipales. “En consecuencia, se confirmará por motivos diferentes el fallo que se revisa por vía de apelación, sin que se hayan causado costas en esta instancia”.
EL RECURSO DE CASACIÓN Lo interpuso la parte demandante. Con él pretende que la Corte case la sentencia del Tribunal y que, en función de instancia, revoque la del Juzgado y, en su lugar, acceda a las pretensiones de la demanda inicial del juicio. Con esa finalidad el recurrente formula cuatro cargos, que fueron replicados. Se estudian conjuntamente los dos primeros cargos, por tener una misma respuesta.
PRIMER CARGO Se resume así: Acusa la sentencia del Tribunal por infracción directa del artículo 146 de la ley 100 de 1993, 1 y 16 del acuerdo 049 de 1990, aprobado por el decreto 0758 de 1990, 46 del decreto reglamentario 1748 de 1995, 5 del decreto reglamentario 813 de 1994, 1 y 9 de la ley 71 de 1.983, 11, 14, 141, 142, 143 y 150 de la ley 100 de 1993, 4 del decreto reglamentario 1160 de 1989 y 53 de la Constitución Política.
La sentencia precisó que el artículo 146 de la ley 100 de 1993 sólo regula las situaciones jurídicas individuales definidas con base en disposiciones municipales y departamentales en desarrollo del principio constitucional que garantiza los derechos adquiridos. Y dejó sentando que los Acuerdos Municipales no son aplicables a la entidad demandada por estar dotada de autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio autónomo, razón por la cual es una entidad diferente del municipio.
El régimen prestacional de los servidores públicos fue establecido inicialmente en la ley 6ª de 1945, que lo hizo en forma directa para el orden nacional. En cuanto a los demás ordenes territoriales, el artículo 22 defirió su establecimiento al Gobierno Nacional, mediante decreto, y teniendo en cuenta la condición económica de la entidad.
En cumplimiento del dicho artículo 22, el Gobierno Nacional expidió el decreto ley 2767 de 1945, que fijó diferentes categorías. El decreto ley 2767 de 1945 fijó en las entidades territoriales la facultad de determinar el régimen prestacional de sus servidores. Las entidades territoriales encargadas de esa función son los gobernadores, los alcaldes, las asambleas departamentales y los concejos municipales, a través de ordenanzas, decretos, acuerdos, convenciones colectivas o fallos arbitrales, que en su conjunto conforman el régimen prestacional extralegal.
El reseñado régimen prestacional extralegal y especial del decreto 2767 de 1945 estableció para los empleados y trabajadores de las entidades territoriales un régimen especial de pensiones para la mayoría de las categorías de los entes territoriales. Así lo ratificó el artículo 9 del citado decreto. El decreto ley 2767 de 1945 tuvo la virtud de permitir la aplicación del régimen prestacional extralegal establecido por disposiciones municipales o departamentales y no sólo hizo aplicable ese régimen prestacional extralegal sino que en su artículo 9 determinó expresamente su prevalencia sobre las normas de origen legal en cuanto más favorables.
Con fundamento en esa normatividad se estableció en casi todos los entes territoriales un régimen prestacional extra legal que siempre se consideró válido. El régimen prestacional comentado tuvo parcial modificación con la reforma constitucional de 1968 (artículo 76). En cambio, la ley 11 de 1986 dispuso, en su artículo 43, que los servidores públicos del orden territorial se regirían por la ley o la convención colectiva, si la hubiere.
Solo a partir de la vigencia de tal estatuto quedó prohibido fijar el régimen prestacional de los servidores públicos de los entes territoriales por normas de rango inferior a la ley. Pero el régimen prestacional extra legal de las disposiciones departamentales y municipales conservó su vigencia a pesar de la ley 11 de 1986, pues no fue derogado expresa o tácitamente por ella.
La ley 100 de 1993, y no una norma de rango inferior, estableció en su artículo 146 una regulación nueva que modificó parcialmente el régimen prestacional de los servidores públicos. Si, como lo reiteró el Tribunal, el régimen prestacional debe haber sido establecido por la ley, el artículo 146 de la ley 100 de 1993 cumplió esa función, establecida por la ley 11 de 1986 y por la Constitución Política de 1991, razón por la cual mediante la aplicación de tal norma legal ha debido regularse la situación fáctica de este litigio.
El inciso primero del citado artículo 146 dice que las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con fundamento en las disposiciones municipales o departamentales sobre pensiones de jubilación extralegales quedan vigentes, con lo cual legalizó las situaciones jurídicas individuales que a partir de la ley 11 de 1986 se habían consolidado.
El inciso segundo del citado artículo 146 reconoció un derecho nuevo al decir que la pensión se adquiere conforme a los ordenamientos departamentales y municipales que establecieron pensiones extra legales de jubilación; y al precisar que el derecho se adquiere para quienes hubieren cumplido o cumplan sus requisitos con anterioridad a la vigencia de la ley citada, o sea el 23 de diciembre de 1993.
Tal ha sido el entendimiento de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. El Tribunal incumplió la obligación de aplicar el artículo 146 de la ley 100 de 1993 por estimar que se limitó a dejar vigentes las situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a su vigencia. Pero no dio razón alguna al respecto. El error del Tribunal se hace evidente si se tiene en cuenta lo siguiente: El régimen pensional de las disposiciones departamentales y municipales es aplicable desde el momento en que entraron en conflicto con la ley 11 de 1986 y la ley 100 de 1993, pues si bien la ley 11 hace inaplicable el régimen prestacional extra legal con origen departamental o municipal, la ley 100 en cambio hace aplicable una parte concreta y específica de ese régimen prestacional extralegal: el de pensiones de jubilación extralegales.
Ese conflicto de leyes debe dirimirse mediante la aplicación de la ley nueva, que lo es la número 100 de 1993, ya que por ser posterior y de carácter especial prima sobre la número 11 de 1986. De lo anterior se colige que el demandante, en cuanto invocó el artículo 146 de 1993 como fuente de su derecho pensional, no invocó una disposición de rango inferior al de la ley, y es por ello por lo que le asiste el derecho a que su situación fáctica se resuelva con esa norma.
El Tribunal violó directamente el artículo 53 de la Constitución Política, puesto que toda duda debe resolverse con la aplicación de la norma más favorable para el trabajador. La violación de la ley condujo al Tribunal a desconocer el derecho pensional que el demandante reclamó. Dijo la entidad opositora, a su vez, que las alegaciones del cargo olvidan tres circunstancias que las privan de eficacia y no permiten la prosperidad de su ataque.
En ese sentido dice: “Que la Ley 11 de 1986 (artículos 41 a 43) defirió exclusivamente en el legislador nacional la potestad de establecer el régimen prestacional de los servidores de las entidades territoriales (Departamentos y Municipios) y de sus entes descentralizados (establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales, etc.).
Como la ley tiene rango superior a Ordenanzas y Acuerdos en el escalafón normativo, aquellos estatutos locales dejaron de regir y perdieron aplicabilidad a partir de la vigencia de la dicha Ley 11, por ser contrarios a los mandatos de la Ley. (Sólo escapan a este principio las situaciones jurídicas ya consolidadas al amparo de aquellos regímenes de categoría inferior antes de iniciar su imperio la ley 11).
Así ocurrió con el Acuerdo 82 de 1959, expedido por el Concejo de Medellín, en cuyo artículo 61 fundó su reclamo pensional contra las Empresas el demandante Muñoz. No hace falta pues una derogatoria concreta de ese Acuerdo para que deje de regir. Su simple antagonismo con lo dispuesto por la ley 11 lo dejó fuera definitivamente del derecho positivo colombiano. “Que, como lo ha enseñado reiteradamente esa H. Sala, los Acuerdos expedidos por el Concejo de Medellín para establecer prestaciones extralegales para los empleados de ese Municipio no les son aplicables automáticamente a los trabajadores de las Empresas Públicas de Medellín, por ser esta entidad una persona jurídica independiente de ese Municipio, dueña de su propio patrimonio y responsable solamente de las obligaciones que contraiga de acuerdo con la ley y sus propios estatutos o que le imponga la propia ley como sujeto de derechos y de obligaciones.
“Y que como el señor Muñoz fue trabajador de las Empresas y no del Municipio, carece de derecho a la pensión extralegal creada por el Concejo de Medellín solamente para los servidores municipales. “Es conocido, además, que una ley nueva no puede revivir situaciones jurídicas definidas, consumadas o consolidadas con anterioridad a su vigencia, ya sean derechos adquiridos u otras situaciones jurídicas indeleblemente configuradas, y el intento de buscar aplicabilidad del nuevo régimen a situaciones ya firmes, equivale a propender por darle efecto retroactivo a ese nuevo régimen, que constitucionalmente rige para el futuro y nunca para el pasado”.
SEGUNDO CARGO Se resume de la siguiente manera: Acusa la sentencia del Tribunal por la interpretación errónea del artículo 146 de la ley 100 de 1993 y por la consecuencial infracción directa de los artículos 36 ibídem, 5 del decreto reglamentario 0813 de 1994, 45 del decreto reglamentario 1748 de 1995, 1 y 9 de la ley 71 de 1988 y 14, 141, 143 y 150 de la citada ley 100.
El Tribunal dijo que artículo 146 de la ley 100 de 1993 sólo reguló las situaciones jurídicas individuales definidas con base en disposiciones municipales y departamentales; y dejó sentado que los acuerdos municipales no son aplicables a la demandada, por ser entidad autónoma y por ello diferente del Municipio de Medellín. El siguiente análisis muestra el error del Tribunal: Antes de enero de 1986, cuando fue expedida la ley 11, el régimen de los servidores de las entidades territoriales estaba en la ley, los acuerdos y las ordenanzas, que conformaron un régimen prestacional extra legal.
La ley 6ª de 1945 estableció un régimen prestacional aplicable a empleados y trabajadores del orden nacional, y excluyó a los entes territoriales. Para estos el artículo 22 dispuso que el Gobierno, mediante decreto, y teniendo en cuenta las condiciones económicas de los respectivos entes, fijaría las prestaciones, lo que el Gobierno llevó a cabo mediante el decreto 2767 del 1945.
La ley 11 de 1986 determinó expresamente que los empleados públicos se regirían por la ley y por las demás disposiciones que dictaran las autoridades municipales competentes; al paso que los trabajadores oficiales habrían de regirse por la ley, el contrato y la convención, si la hubiere. A partir de la expedición de esa ley, el régimen prestacional fijado por las disposiciones de los entes territoriales dejó de ser aplicable, por entrar en conflicto con la norma superior que dijo que el régimen prestacional de esos servidores sólo podría ser establecido por norma de rango legal.
Precisamente una disposición de rango legal modificó el régimen prestacional de los servidores públicos del orden territorial y el de sus organismos descentralizados, toda vez que el artículo 146 de la ley 100 de 1993, invocada por el demandante en su favor, así lo estableció. El inciso primero de ese precepto legal estableció, como lo había hecho la ley 11 de 1986, la validez de las situaciones jurídicas particulares y concretas consolidadas antes de su vigencia. En tales condiciones, si se considerase que existe conflicto entre la ley 11 de 1986 y la ley 100 de 1993, la segunda, por ser posterior, prima sobre la otra, con lo cual quedaron en pleno vigor las situaciones consolidadas con posterioridad a la vigencia de la ley anterior y hasta la vigencia de la ley nueva.
Pero las disposiciones de la ley 100 de 1993 no se limitaron a dejar plenamente válidas las situaciones jurídicas consolidadas con fundamento en las disposiciones departamentales y municipales que establecieron pensiones de jubilación, sino que fueron mas allá al disponer en su segundo inciso un derecho nuevo a favor de esos servidores públicos, como quiera que dijo que tienen derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones departamentales y municipales los servidores de los entes territoriales y los de sus organismos descentralizados que hubieren cumplido o que cumplan los requisitos exigidos en dichas normas dentro de los dos años siguientes a su vigencia. El error de interpretación en que incurrió el Tribunal radicó en que entendió esa norma en el sentido de que, como en cumplimiento del mandato constitucional, en el dicho artículo de la ley 100 se protegieron los derechos adquiridos, esos requisitos debían haberse cumplido para el momento en que fuera expedida la ley 11 de 1986, puesto que ésta había dejado sin aplicación las normas departamentales y municipales que fijaron un régimen prestacional extralegal, en cuanto dispuso que ese régimen sólo podía tener origen en la ley.
Como puede verse, el Tribunal, con notorio error de juicio, no entendió que la ley 100 de 1993, es posterior a la de 1986, en la que se apoyó la decisión impugnada, y no entendió que la ley nueva modificó la número 11. El Tribunal, de otra parte, tampoco entendió que el derecho reclamado por el demandante era precisamente uno, ya consolidado para el momento en que entró en vigencia el artículo 146 de la ley 100 de 1993, según lo dispuesto por el artículo 4° del decreto reglamentario 1160 de 1989.
El error de juicio del Tribunal también radicó en no haber entendido que si bien la ley 11 de 1986 estableció que los empleados oficiales se rigen por la ley, los trabajadores oficiales se rigen por ella y por las estipulaciones del contrato, el pacto colectivo y la convención colectiva, si la hubiere, por lo cual no se aplica a tales servidores el régimen prestacional de las normas departamentales y municipales.
La verdad es que la ley 11 de 1986 citada por el Tribunal estableció que a tales servidores si les son aplicables las disposiciones departamentales y municipales, pero sólo las que establecen pensiones de jubilación extra legales, mas no el conjunto total, y siempre que hubieren cumplido los requisitos exigidos por tales disposiciones para su adquisición antes de la vigencia de la norma legal, en diciembre 23 de 1993, momento para el cual el demandante ya había cumplido los requisitos exigidos por las disposiciones municipales.
Es evidente que la ley nueva establece la aplicación parcial del régimen prestacional extra legal de las normas municipales y departamentales, ya que limita esa aplicación a las que establecen las pensiones de jubilación extra legales que la ley 11 de 1986 había hecho inaplicables. Pero es igualmente evidente que, cuando entraron en conflicto, prima el artículo 146 de la ley 100 de 1993 por ser posterior y por cuanto la ley 11 de 1986 es de alcance general.
Así ha debido entenderlo el Tribunal. Finalmente, el Tribunal violó el artículo 53 de la Constitución Política, por infracción directa, por cuestionar la aplicación al caso de autos del artículo 146 de la ley 100 de 1993, ya que para la fecha de su expedición la ley 11 de 1986 le había puesto fin al régimen prestacional extra legal de las disposiciones municipales y departamentales, de modo que el Tribunal ha debido entender que la aplicación que rechazó era obligatoria, según el referido precepto constitucional.
Como el Tribunal no lo entendió de ese modo, sino que, por el contrario, dijo que el artículo 140 de la ley 100 de 1993 tan solo dejó vigentes las situaciones jurídicas consolidados antes de su expedición, sin modificar o derogar las disposiciones legales que regulan el régimen pensional, incurrió en la infracción directa del artículo 146 de la ley 100 de 1993, y por ese camino en violación de las demás normas citadas en el cargo, por infracción directa.
Dijo la entidad opositora, a su turno, que las intenciones de este ataque son las mismas del primero. Pero agregó: “Basta añadir ahora que lo previsto en el artículo 146 de la Ley 100 no revive la vigencia de las Ordenanzas y Acuerdos extinguidos o abolidos por virtud de lo dispuesto en la Ley 11 de 1986, porque, según lo enseña el artículo 14 de la Ley 153 de 1987, la sola mención de una ley derogada que se haga en una nueva ley no revive su vigencia, sino que para ello es menester que una ley nueva reproduzca el texto antaño abolido para que recobre su imperio.
“Y basta añadir también que el principio de la favorabilidad legal en beneficio del trabajador, preconizado en el artículo 53 de la Constitución Política, presupone la vigencia simultánea de dos estatutos legales, para que el fallador de la causa pueda juzgar cuál de ellos es más favorable al trabajador, para aplicar éste, con prevalencia sobre el otro, al decidir el proceso de que se trate.
Ello no ocurre en el presente caso, según se desprende de todos los estudios anteriores”. CONSIDERACIONES DE LA CORTE PARA LOS DOS PRIMEROS CARGOS A pesar de que el Tribunal le asigna carácter complementario a la inaplicabilidad de los acuerdos del Concejo del Municipio de Medellín por estar dirigidos a los servidores del ente territorial y no a los de sus entidades descentralizadas, para la Corte se trata del principal obstáculo para la prosperidad del cargo.
Por ello, la Sala ratifica que los acuerdos municipales que establecieron o que establezcan prestaciones en favor de los trabajadores del Municipio, no son aplicables a los empleados de las entidades descentralizadas, pues si bien están adscritos o vinculados a la entidad territorial, la ley les reconoce independencia jurídica, la cual se concreta en la personería propia y en la autonomía de su patrimonio.
Ninguna norma constitucional o legal autoriza extender a los servidores de las entidades descentralizadas de los municipios, las disposiciones que en materia prestacional se establezcan para las personas directamente vinculadas con la entidad territorial. Y como, por ello, los acuerdos del Concejo de Medellín, aportados en el curso de la segunda instancia, no son aplicables a los trabajadores de las Empresas Públicas de Medellín, el cargo no puede prosperar.
Con todo, también es acertada la inicial consideración del Tribunal sobre la pérdida de vigencia de los acuerdos municipales desde la expedición de la ley 11 de 1986, que se basa en el importante concepto del Consejo de Estado, trascrito al resumir su sentencia. Si bien sobraría repetirlo, de él conviene destacar algunos aspectos, con el propósito de dar respuesta a la argumentación del recurrente: Como lo enseña el Consejo de Estado, la ley 11 de 1986 facultó al Presidente de la República para codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes de la administración municipal.
El Presidente en efecto ejerció esa facultad con el decreto 1333 de 1986 y como de manera expresa el estatuto mencionado derogó las normas que no codificó, no es válido el argumento del cargo que señala al decreto 2767 de 1945 como una fuente formal vigente de su pretendido derecho pensional. La ley 11 de 1986 introdujo una sustancial modificación al régimen de prestaciones sociales de los municipios pues su artículo 291 dejó su fijación a la ley.
Por ello el Tribunal, de la mano del Consejo de Estado, asumió que desde entonces son inaplicables las disposiciones de los Municipios que reconocieron prestaciones sociales a sus trabajadores oficiales. Por ello, también, de manera particular no aplicó al caso concreto los acuerdos del Concejo de Medellín que el demandante invocó en su favor.
Es claro que la ley 11 no podía desconocer derechos adquiridos. El artículo 30 de la Constitución de 1886, entonces vigente, cerraba cualquier posibilidad al respecto. Pero aquí también conviene aclarar que la garantía constitucional a los derechos adquiridos se refiere a situaciones concretas, particulares, pero no conlleva la supervivencia de las disposiciones de los Concejos Municipales reguladores de prestaciones sociales.
Ellos, a partir de 1986, en lo pensional, perdieron vigencia. Después de la expedición de la ley 11 de 1986 la reseñada función, como atribución exclusiva e indelegable del Congreso fue más contundente. La Constitución Política (1991) le asignó al Congreso la función de expedir leyes generales para fijar las prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales y dijo que esa función no es delegable en las corporaciones públicas territoriales.
El artículo 14 de la ley 153 de 1887, recuerda la opositora, dice que una ley derogada no revivirá por las solas referencias que a ella se hagan. Como los acuerdos municipales perdieron vigencia en materia prestacional, no solo por el mandato de la ley 11 de 1986, sino por el más perentorio del canon constitucional de 1991, el artículo 146 de la ley 100 de 1993 no podía revivir los acuerdos del Concejo de Medellín que fundamentan la demanda inicial del juicio.
La inaplicabilidad del artículo 146 de la ley 100 citada, en el sentido que le atribuye el recurrente, es clara, según el artículo 4° de la Constitución Política. No prosperan los dos primeros cargos, en consecuencia. TERCER CARGO Se resume así: Acusa la sentencia del Tribunal por violar indirectamente la ley sustancial como consecuencia de errores de hecho y, con ello, por transgredir por infracción directa los artículos 146 de la ley 100 de 1993, 36 ibídem, 5 del decreto reglamentario 0813 de 1994, 45 del decreto reglamentario 1748 de 1995, 1 y 9 de la ley 71 de 1988, 11, 14, 36, 141, 143 y 160 de la ley 100 citada, 4 del decreto 1160 de 1989, 228 de la Constitución Política y 4 del CPC.
El Tribunal no dio por demostrado que para el 23 de diciembre de 1993 el demandante ya había laborado para la demandada más de 25 años. El Tribunal no dio por demostrado que para esa misma fecha el demandante cumplió los requisitos para su pensión de jubilación del artículo 6 del acuerdo municipal 82 de 1959, con la modificación que le introdujo el acuerdo 20 de 1985.
El Tribunal dejó de apreciar los documentos de los folios 13, 14, 15, 167 y 168, así como los documentos de los folios 193 a 196. En los documentos reseñados consta que el demandante laboró para la demandada desde el 29 de mayo de 1962 hasta el 25 de diciembre de 1989, es decir, por más de 25 años, cuando comenzó la vigencia del artículo 146 de la ley 100 de 1993.
Los documentos auténticos de folios 193 a 196, los acuerdos del Concejo del Municipio de Medellín 82 de 1959 y 20 de 1985, establecen, el primero, que el servidor público tiene derecho a pensionarse con 25 años de servicios y 60 años de edad, con el 100% de las sumas devengadas durante el último año de servicios; y, el segundo, con cualquier edad.
Si el Tribunal hubiera apreciado esos documentos, no habría incurrido en los reseñados errores de hecho. Dijo la entidad opositora que los imaginarios desatinos fácticos que el cargo le atribuye a la sentencia, parten del supuesto equivocado de que la ley 100 de 1993 es aplicable al asunto sub judice, por lo que estima jurídicamente imposible que el Tribunal haya cometido los errores de hecho acusados.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE El Tribunal no incurrió en los errores de hecho que el cargo le imputa, sino que, sin desconocer lo que en ellos afirma el impugnador, aplicó con un criterio distinto al del recurrente consignado en el estudio de los dos primeros cargos, las normas constitucionales y legales que determinan las funciones del Congreso y de los Concejos Municipales en la fijación de las prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
Por ello, no prospera el cargo. CUARTO CARGO Se resume: Acusa la sentencia del Tribunal por violar indirectamente la ley sustancial como consecuencia de errores de hecho y, con ello, por transgredir por infracción directa los artículos 1 y 16 del acuerdo 049 de 1990, aprobado por el decreto 0758 de 1990, 8 del decreto ley 433 de 1971, 1 de la ley 71 de 1988, 11, 141, 142, 143 y 150 de la ley 100 de 1993, 60 del acuerdo 224 de 1966, aprobado por el decreto 3041 de 1966, 228 de la Constitución Política y 4 del CPC.
El Tribunal no dio por demostrado, estándolo, que se cuestionó, por ser contrario a la ley y a los reglamentos del régimen de los seguros sociales obligatorios, la subrogación del riesgo y, en consecuencia, la compensación entre la pensión legal de jubilación con la pensión de vejez del Seguro Social, para pagarle al demandante la diferencia entre las dos pensiones.
El Tribunal no dio por demostrado, que habiendo formulado el demandante ese cuestionamiento, estaba en la obligación de procesal de hacer un pronunciamiento especial y concreto en relación con esa subrogación del riesgo y compensación de pensiones para no producir una sentencia incongruente. El Tribunal apreció erróneamente la demanda y su contestación, así como los documentos de los folios 13 y 14, 166, 167, 200, 202 y 197.
El Tribunal hizo amplias referencias al régimen prestacional de los servidores de las entidades territoriales para concluir, de una parte, que el demandante no había completado los requisitos exigidos para tener derecho a la pensión de jubilación establecida por los acuerdos municipales para la vigencia de la Ley 11 de 1986; y de otra, para decir que los dichos acuerdos no son aplicables a los servidores de la entidad demandada, por ser ésta una entidad autónoma, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa que la hacen diferente del Municipio de Medellín, entidad a la cual están dirigidos los acuerdos.
Pero el Tribunal no hizo referencia alguna a la subrogación del riesgo de vejez que la entidad demandada reclamó en su favor como fundamento de la compensación que ella efectuó entre la pensión legal de jubilación que había reconocido con la pensión de vejez que a su vez reconoció el Seguro Social. Los hechos 6, 7, 9 y 10 de la demanda indican que la demandada afilió a todos sus trabajadores al régimen del Seguro Social; que pagó las correspondientes cotizaciones hasta el 30 de junio de 1987; que en esa fecha los desvinculó del sistema para asumir por su cuenta todos los riesgos; que el reconocimiento de la pensión de vejez por el Seguro Social implicó que la demandada procediera, contrariando toda norma legal, a declarar que había operado en su favor la subrogación del riesgo de vejez, en orden a compensar la pensión legal con la de vejez, y así solo efectuar el pago de la diferencia; y que el demandante tiene derecho a las dos reseñadas pensiones.
La demandada, en la contestación, admitió expresamente que es su derecho hacer operar la subrogación del riesgo, y que realmente compensó las dos pensiones. Tanto el demandante como la demandada asumieron una posición en relación con el tema de la subrogación y la compensación, que, por implicar un conflicto de intereses, debió resolver el Tribunal, y no lo hizo.
Esa omisión del Tribunal constituye la materia de los errores de hecho que se le formulan. El sentenciador ha debido efectuar un pronunciamiento sobre el particular, como se lo demanda el artículo 305 del CPC. La violación directa, por infracción directa de los artículos 228 de la Constitución Política y 4° del CPC se dieron claramente, por haber dejado de regular la situación fáctica procesal.
Los errores en que incurrió el Tribunal lo llevaron a violar directamente, por infracción directa, el artículo 305 del CPC y los artículos 1 y 16 del acuerdo 049 de 1990 del Seguro Social, aprobado por el decreto 0758 de 1990, 1° de la ley 71 de 1988 y 141, 142, 143 y 150 de la ley 100 de 1993, así como las demás normas atacadas con el cargo.
Dijo la entidad opositora que el cargo es un pretexto para conseguir que el actor disfrute en forma simultánea pero separada o autónoma de la pensión de vejez y de otra a cargo de las Empresas Públicas de Medellín, derivada de lo que antaño establecía un Acuerdo del Concejo de esa ciudad, en beneficio único de los servidores del municipio de Medellín. Ello resulta a priori improcedente.
Y agrega: “Pero como las abundantes y oscuras disquisiciones que contiene este ataque introducen confusión sobre los efectos y alcances del régimen de la seguridad social como sustituyente el de prestaciones directas a cargo de los patronos y empresarios, conviene expresar algunos conceptos que arrojen luz sobre este tema: “Desde la expedición de la Ley Sexta de 1945, que organizó y modernizó nuestro Derecho Laboral, su artículo 12 sentó el principio universal de que el régimen de prestaciones a cargo de patronos y empresarios solo tendría vigencia hasta que el sistema de la seguridad social fuera asumiendo los distintos riesgos laborales, hipótesis en la cual los reglamentos del Seguro irían reemplazando las normas legales reguladores del respectivo tema.
A su vez, el artículo 18 de la Ley dispuso la organización de la Caja Nacional de Previsión Social para que atendiera el servicio de las prestaciones sociales correspondientes a los empleados y obreros nacionales, conforme lo dijo su artículo 19, mediante contribuciones de la Nación y de sus servidores, como afiliados forzosos de la Caja, según el artículo 20, en armonía con el Decreto 1600 de 1945, que organizó efectivamente la Caja.
Asimismo, la Ley 6ª conservó la existencia de las Cajas de Previsión creadas anteriormente y estimuló que se organizaran otras nuevas, también en Departamentos y Municipios. “Pero, de todos modos, las entidades públicas fueron quedando paulatinamente subrogadas por las entidades oficiales de previsión social en la atención de los riesgos laborales de sus servidores.
“A su vez, la Ley 90 de 1946 estableció el seguro social obligatorio y encargó de su administración al Instituto Colombiano de Seguros Sociales, para que fuera asumiendo sucesivamente la atención de los riesgos laborales de los trabajadores colombianos, e incluyó dentro de ellos a, según reza el artículo 2°, ordinal b) del Decreto Ley 433 de 1971.
“El estudio anterior deja absolutamente en claro que es legalmente procedente afiliar a los trabajadores de las Empresas Públicas de Medellín al Instituto de Seguros Sociales. O sea que cuando el Instituto asumió los riesgos de invalidez, vejez y muerte en la ciudad de Medellín y en el Valle de Aburrá a partir del 11 de enero de 1967, dentro de los parámetros establecidos en el Acuerdo 224 de 1966, expedido por el Consejo Directivo del ICSS y aprobado gubernamentalmente mediante el Decreto 3041 del mismo 1966, los servidores de las dichas Empresas eran afiliadas, como lo fueron efectivamente, al dicho seguro de invalidez, vejez y muerte.
Ello aconteció con el demandante a partir del 1° de enero de 1967, hasta la época en que las Empresas desafiliaron del ISS masivamente a sus trabajadores, para reafiliarlo de nuevo dentro de la vigencia de la Ley 100 de 1993. Logró el actor tal densidad en las cotizaciones para ese riesgo, que el ISS le concedió pensión de vejez cuando terminaron sus servicios en las Empresas.
“De acuerdo con lo que acaba de exponerse, resulta en claro indiscutiblemente que el Instituto de Seguros Sociales subrogó a las Empresas Públicas de Medellín en la atención del riesgo de vejez del demandante Muñoz, porque es obvio que si éste no hubiera completado la densidad de cotizaciones reglamentaria y los demás requisitos que exige el otorgamiento de la pensión de vejez a cargo de la seguridad social, el ISS no le hubiera reconocido esa pensión al actor.
O sea que habiéndosela reconocido, como aparece de autos, resulta palmaria la susodicha subrogación y la falta de derecho del demandante a reclamarle simultáneamente pensión de jubilación a las Empresas que, como entidad subrogada por el ISS, quedó libre de atender el riesgo de vejez del demandante al haberle reconocido el ISS al dicho demandante la pensión de vejez (que corresponde a la atención del riesgo así llamado) desde el día en que finalizaron sus servicios a las Empresas”.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE Efectivamente la demanda inicial del juicio contiene las afirmaciones que determina la censura en relación con el cuestionamiento a la subrogación y a la compensación de la pensión de jubilación con la pensión de vejez. También dijo el actor en su demanda: “Debe declararse que el beneficiario de la Pensión así reconocida puede ser percibida por mi mandante EN FORMA SIMULTANEA con la PENSION DE VEJEZ que en su favor haya reconocido, o que posteriormente llegare a reconocer, el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES por tratarse de una pensión que tiene su causación con fundamento en una LEY POSTERIOR A LA LEY 90 DE 1.946”.
Está visto que el Tribunal consideró que ninguna ley posterior a la de 1946, citada, revivió los acuerdos del Concejo de Medellín en que se fundamenta la demanda. Ese criterio jurídico del Tribunal, que aquí en la vía indirecta no es discutible, y que además la Corte juzga acertado, pone de presente que si el propio demandante aseguró que su derecho emanaba de una ley posterior a la de 1946, le estaba dado estimar al fallador que la decisión judicial era cabal con solo negar por esa causa el derecho pretendido.
Por ello, la lectura integral de la demanda y la de sus pretensiones, así como el examen de la contestación a la demanda, no ponen de presente la existencia de un error manifiesto que dé lugar a la violación del principio de la congruencia. En consecuencia, el cargo no prospera. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia del Tribunal de Medellín, dictada el 27 de junio de 2001 en el juicio ordinario laboral que promovió Ramón Antonio Muñoz contra las Empresas Públicas de Medellín ESP.
Costas en casación a cargo de la parte demandante. COPIESE,
NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. GERMAN G. VALDES SANCHEZ FRANCISCO ESCOBAR HENRIQUEZ JOSE ROBERTO HERRERA VERGARA CARLOS ISAAC NADER LUIS GONZALO TORO CORREA ISAURA VARGAS DIAZ FERNANDO VASQUEZ BOTERO JESUS ANTONIO PASTAS PERUGACHE Secretario PAGE 42